Cláusula de Barreira e Democracia no Brasil

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14/04/2015 Cláusula de barreira, divisão de poderes e democracia (ADIN 1.351) ­ Jus Navigandi
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Análise da decisão do STF na ADIN 1.351 com base na divisão dos três poderes e
no princípio da democracia
Jeferson Almeida de Oliveira
Publicado em 03/2015. Elaborado em 03/2015.
A  Constituição  garante  a  manutenção  dos  diversos  partidos  políticos  mediante  recursos
públicos através do Fundo Partidário Nacional. Analisam­se as premissas da ADIN nº 1351­3
com base na divisão dos três poderes e democracia.
O Brasil, ao longo do processo histórico que cunhou o atual formato político embasado em princípios democráticos, estreou
em diversos outros cenários quanto à forma de atuação dos governos, passando, inclusive, por uma ditadura até chegar ao
atual  modelo  de  representação  popular,  e  esta  tem  nos  partidos  políticos  a  manutenção  da  diversidade  política.  A
Constituição Federal de 1988 garante a manutenção destes diversos partidos mediante recursos públicos através do Fundo
Partidário Nacional.  
Dentre  diversas  decisões  do  Supremo  Tribunal  Federal,  uma  das  que  envolveu  expressa  polêmica  foi  a  que  faz  jus  à
declaração  de  inconstitucionalidade  da  Clausula  de  Barreira.    Esta  cláusula,  chamada  de  cláusula  de  desempenho,  foi
deliberada  pela  Lei  9096/95  (PL  1670/89),  no  artigo  13,  o  qual  foi  declarado  inconstitucional  pelo  Supremo Tribunal
Federal, por meio da ADIN nº 1351­3.
O texto constitucional de 1988 também define, no capítulo IV, questões relacionadas aos partidos políticos. Nesse dispositivo,
destaca os princípios, assim como a liberdade de criação e organização dos partidos políticos. Em seu Art. 17, §3 destaca que
“Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei”.  Os
partidos, através do fundo partidário têm direito ao dinheiro público, o qual é regulamentado segundo o dispositivo residente
na lei nº 9.096/95.
A mesma lei estabelece critérios para o financiamento partidário, visto que os partidos precisam obedecer a determinados
requisitos, como por exemplo, os partidos que não conseguissem lograr êxito na meta de alcance do percentual de votos
definidos ela lei teriam vários direitos abreviados, um deles seria o tempo no horário gratuito nos canais de televisão.
Art.13  –  Tem  direito  a  financiamento  parlamentar,  em  todas  as
casas  legislativas  para  as  quais  tenha  elegido  representantes,  o
partido que, em cada eleição para a câmara dos deputados, obtenha
o  apoio  de,  no  mínimo,  cinco  por  cento  dos  votos  apurados,  não
computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um
terço dos Estados, com o mínimo de dois por cento do total de cada
um deles.
Sobre  a  cláusula  de  barreira,  é  válido  pensar  que  se  determina  a  garantir  a  validade  do  voto  conferido  pelos  cidadãos,
consentir o funcionamento do sistema democrático, assim como restituir a credibilidade ao sistema partidário nacional e
assegurar transparência na sua atuação.
A ideia por trás da cláusula de barreira é evitar a fragmentação partidária, obrigando o partido que não atingir o limiar a
construir  um  programa  nacional  mais  abrangente,  para  conseguir  mais  votos.  No  caso  brasileiro  não  seria  apenas
porcentagem de votos na Câmara dos Deputados que contaria para a cláusula de barreira, mas também distribuição dos
mesmos em um terço dos Estados, com pelo menos 2% em cada um.
Por meio desta  cláusula,  estabelece­se,  conforme disposto do Art.  41 da  lei  9.096/95,  a  forma  como os  recursos  seriam
repartidos entre partidos. Diante disso, os valores destinados a cada partido seguiriam uma ordem de proporção de votos
apurados na eleição da câmara dos deputados, porém, de  forma  limitada.  Isso gerou uma reação por parte dos partidos
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menores que se sentiram expressamente prejudicados pelos novos mecanismos de divisão dos recursos partidários, o que
culminou  na  ação  direta  de  inconstitucionalidade  de  número  1.351­3,  proposta  pelo  Partido  PC  do  B  e  outros  partidos
políticos.    O  argumento  também  utilizado  era  que  a  cláusula  de  barreira  contrariava  o  princípio  de  representação  e
manifestação política das minorias.
Em  linhas  gerais,  uma  parte  dos  recursos,  ou  seja,  1%,  é  dividida  igualmente  e  a  outra  parte  restante,  99%  é  dividida
proporcionalmente à representação, desde que ultrapassada a cláusula de barreira definida em 5% dos votos.
A questão residente no processo analisado gira em torno da existência ou não de harmonia entre o já citado Art. 13 da lei dos
partidos políticos,  lei nº 9.096, de  19 de  setembro de  1995  com a Constituição Federal. A  análise do  caso  é  feita, neste
trabalho, com base no voto do Ministro Marco Aurélio.
Na  Adin  1351­3  foram  fundamentadas  prerrogativas  que  apontavam  para  uma  necessidade  imperiosa  de  controle  da
constitucionalidade. Por meio da referente ação direta de  inconstitucionalidade, destaca­se que houve um desrespeito à
liberdade  dos  partidos  políticos,  assim  como  sua  autonomia  no  que  tange  à  organização,  segundo  rege  o  Art.  17  da
Constituição  Federal.  Consta  também  a  violação  ao  exercício  do  poder  do  povo  através  de  seus  representantes  eleitos,
conforme disposto no Art. 1º, § único da Constituição Federal.
Outro ponto que cabe ser destacado é que houve infração ao direito dos partidos políticos de acessarem os recursos do fundo
partidário, conforme estabelece o Art. 17 §2º da CF.
Diante disso, o poder judiciário, visando combater arbitrariedades, atua no cenário legislativo para garantir que não se deixe
de  cumprir  com  os  princípios  constitucionais  que  regem  a  República  Federativa  do  Brasil.  E  nessa  questão,  quanto  à
extinção de partidos que, segundo disposto em seu Art. 149.:
A organização, o funcionamento e a extinção dos partidos políticos
serão regulados em lei federal, observados os seguintes princípios:
VII­  Exigência  de  dez  por  cento  do  eleitorado  que  haja  votado  na
última eleição geral para a câmara dos deputados, distribuídos em
dois  terços dos Estados,  com o mínimo de sete por cento em cada
um deles, bem assim, dez por cento dos deputados, em, pelo menos,
um terço dos Estados, e dez por cento de senadores.
 Essas observações ratificam o poder que o judiciário exerce formalmente para coibir as inconstâncias partidárias, fazendo
com que não aja arbitrariedades quando do exercício do poder por parte dos partidos políticos.   
O ministro Marco Aurélio pontua ainda que é necessário o cumprimento de alguns quesitos para que o partido se adeque às
exigências eleitorais, como por exemplo, destaca que deste cinco por cento a qual se refere o Art. 13 estejam distribuídos em
nove unidades de Federação, com um quantitativo de dois por cento em cada uma destas. Após a adequação a esses quesitos,
o  partido  atinge  o  funcionamento  parlamentar.  Essas  exigências,  conforme  salienta  o  ministro,  estão  ligadas  ao  fundo
partidário, assim como ao tempo de propaganda partidária.  
A leitura do caso, explícito na Adin de nº 1.351 ­3, nos coloca em um ângulo frontal no que tange aos princípios democráticos
e a vigência de um pluralismo jurídico vigente no seio do território nacional. O próprio ministroMarco Aurélio aponta para
uma análise dos dispostos no artigo primeiro da constituição, a qual um dos fundamentos da própria república é o pluralismo
político, disposto no inciso V. o parágrafo unido do referente artigo define que do povo emana todo poder, e este o exerce por
meio  dos  seus  representantes,  eleitos  de  forma  direta  ou  indireta,  segundo  rege  o  texto  supremo.  Isso  incorre  que  um
indivíduos precisa se filiar a um partido político, e este último precisa seguir os rigores exigidos para tornar­se elegível.
Sobre o que concerne ao pluralismo jurídico, Maués (1999, p. 123) destaca que não é possível conceber uma democracia
dissociada  do  pluralismo  político  e  sua  luta  para  influenciar  as  políticas  públicas.  Maués  (1999,  p.  136)  também  nos
apresenta a necessidade de examinar as diferentes alternativas colocadas para a institucionalização dos conflitos que abrange
o pluralismo político em nossa sociedade.
Segundo Montesquieu,  a  democracia  existe  quando  na  república,  o  povo  possui  o  poder  soberano.  Diante  disso,  cabe,
portanto fazer uma análise dos fundamentos desse poder soberano, assim coma a noção das leis que regulamentam a atuação
desse poder no âmbito social. As leis aparecem enquanto personificação das virtudes que devem emanar de um sistema
correto de regras sociais e que regulam comportamentos na esfera pública.
Também se faz necessário analisarmos o proposto a questão da divisão dos poderes que reside nas teses de Montesquieu,
onde,  a  partir  de  suas  obras  vemos  construído  todo  um  sistema  que  fundamenta  essa  divisão,  a  qual  o  próprio  cenário
Brasileiro, assim como outros, se encontra inseridos. Além disso, discutir, através do caso proposto na Adin 1351­3 até que
ponto o poder judiciário pode interferir e adentrar na regulamentação atribuída pelo poder legislativo aos partidos políticos,
posto que há expressa inserção quantitativa dos critérios. 
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No que tange aos fundamentos da democracia citada por Montesquieu, este destaca a liberdade política enquanto:
[...] A liberdade política não consiste em se fazer o que se quer. Em
um Estado, ou seja, numa sociedade onde existem leis, a  liberdade
só pode consistir em poder fazer o que se deve querer e em não ser
forçado a fazer o que não se tem o direito de querer. Deve­se ter em
mente o que é a independência e o que é a liberdade. A liberdade é o
direito de fazer tudo que as leis permitem, e se um cidadão pudesse
fazer o que elas proíbem ele já não teria liberdade, porque os outros
também teriam esse poder (MONTESQUIEU, p. 166).
O princípio da divisão de poderes consiste justamente em uma forma de um poder limitar outro poder, impedindo, portanto,
arbitrariedades e abusos por parte de um dos poderes. A tripartição dos poderes promove também a divisão de funções no
seio do Estado. O caráter primordial da ideia de separação de poderes, onde ressalta­se que constitui uma maneira de não
permitir a concentração de poder nas mãos de um só governante, ou de um só grupo, fomentando, portanto, um sistema
democrático pautado nas liberdades individuais
Diante disso, é válido, portanto, salientar que existem três tipos de poderes em cada Estado. Sua representação encontra­se
pautada e fundamentada no poder legislativo, executivo e judiciário. O primeiro é responsável pela criação de leis, como
também pela revisão destas, seja para corrigir ou anular. Esse poder não é arbitrário, uma vez que precisa está e consonância
com o anterior e o seguinte. O segundo poder executa as leis, e estabelece seu campo de atuação no palco do direito das
gentes, e também, segundo Montesquieu, das coisas referentes ao direito civil. Para que haja liberdade, o poder legislativo e
o  poder  executivo  não  podem  estar  agregados  na  mesma  pessoa,  pois  há  o  temor  da  emergência  de  uma  tirania.    À
prerrogativa, portanto, caberia o poder de atender aos anseios da população sem se atrelar às regras estabelecidas nas leis.
Quanto ao poder judiciário, o qual é culminância e residência do caso analisado na ADIN de número 1.351, a este compete, o
poder de julgar. Diante disso, Montesquieu (p. 168) afirma que:
Tampouco existe liberdade se o poder de julgar não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao
poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse
unido ao poder executivo, o juiz poderia a força de um opressor (MONTESQUIEU, p. 168).
É válido, porém, salientar que a interferência do poder judiciário no âmbito do legislativo pode trazer consequência à ordem
organizacional das três esferas de poder. Em alguns casos pode ocorrer que a corte constitucional se torna também um órgão
legislador. Isso pode ser observado no caso proposto, onde ao STF cumpre decidir o percentual correto para a distribuição
dos  recursos  do  fundo  partidário.  Se  o  STF  não  intervisse  nessa  lide,  o  critério  estabelecido  pelo  Congresso  Nacional
permaneceria visto sob a ótica da constitucionalidade.
No caso analisado, devemos caminhar sob a lógica da divisão dos três poderes, visto que o contrário incorre no risco de fazer
com que o poder legislativo não perca efeito em sua atuação. A retirada do poder do legislativo também denota anulação dos
votos do povo. É nesse ponto que cabe analisarmos o fundamento da divisão de poderes a qual Montesquieu delineou nos
princípios da divisão das funções, visto que esta divisão age como verdadeiro freio a arbitrariedades, assim como limita poder
por meio do poder para garantir a liberdade, porém, essa intervenção não pode se dar a ponto de deslegitimar, por exemplo,
o poder legislativo, a menos que este esteja cometendo abusos.
A Adin 1351­3 analisa  justamente essa postura do  legislativo frente à Constituição Federal. Portanto, cabe ressaltar que a
atuação do poder judiciário deve se dar em caráter excepcional, sob risco de interferir no modelo de tripartição de poderes,
onde somente o judiciário prevaleceria.
Nos  dias  atuais,  a  concentração  de  poder  reside,  por  exemplo,  no  partido  que  teve maiores  votações.  Bourdieu Apud 
GRILLO[1] (#_ftn1) explica que a concentração de poderes se expressa na terminologia constitucional, onde um só órgão do
Estado detém todos os poderes de decisão.  
Sobre os atores do cenário político que são representantes das demais parcelas do todo social, Montesquieu acrescenta que
estes possuem uma grande vantagem vigente em torno de discutir os assuntos, posto que o povo por si só não são capazes
disso, levando ao que o citado autor chama de inconvenientes da democracia. O princípio geral da democracia se assenta na
ação participativa do povo na tomada de decisões políticas. Todos os membros da democracia têm que ter igual poder de
decisão.   
A  partir  das  contribuições  de  Montesquieu,  torna­se  claro  perceber  que  a  divisão  do  poder  em  três  campos  afasta,
teoricamente, o perigo da existência de um único soberano, e que, portanto, a separação de poderes tem tido registro nas
constituições de inúmeros Estados, atundo enquanto garantia dos princípios de democracia, mas que hora ou outra ainda 
apresenta falhas no impedimento de concentrações de poder. O próprio contexto histórico do cenário político brasileiro tem
apontado isso.     
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Madison[2]  (#_ftn2) pontua que os cidadãos se queixam que o bem público é desconsiderado nos embatesentre partidos
rivais, a qual frequentemente agem de maneira que destoam das normas da justiça e que abracem os direitos dos partidos
minoritários,  mas  pela  força  superior  de  uma  maioria  despótica  e  interesseira,  o  que  torna  os  nossos  governos
demasiadamente instáveis. O autor salienta que essas reclamações se fundamentam na evidência de fatos concretos.   
Madison (p. 331), quanto ao que concerne à divisão dos três poderes, também salienta que para que haja a liberdade os
grandes braços do poder devem ser distintos. O autor tece sua critica embasado no mesmo argumento de que quando esses
três poderes são exercidos por uma única pessoa, incorre em sério risco de tolir a liberdade, compartilhando, portanto, das
mesmas ideias de Montesquieu.
O ministro Marco Aurélio[3]  (#_ftn3)  constrói  seu  voto  no  caso  da  ação  direta  de  inconstitucionalidade  de  número  1351
evocando os princípios constitucionais vigentes no texto da carta maior, a qual fala dos direitos e garantias fundamentais
conferidos aos indivíduos dentro do Estado de Direitos.   O ministro cita a liberdade para a criação, fusão, incorporação e
fusão  dos  partidos  políticos,  revelando  a  necessidade  de  salvaguardar  a  soberania  nacional,  o  regime  democrático,  o
pluripartidarismo e os demais direitos reservados à pessoa humana.
O ministro  ainda  salienta  que  a  diversidade  de  partidos  deve  ser  compreendida  não  como  ameaça, mas  como  fator  de
crescimento, visto sob a ótica de que a comunidade só tende a enriquecer com o advento dessas diferenças. Diante disso, o
citado ministro destaca que “o desafio do Estado moderno, de organizações mais complexas, não é elidir as minorias, mas
reconhece­las e, assim o fazendo, viabilizar meios para assegurar­lhes os direitos constitucionais” (p. 43). Nesse aspecto, é
míster  da  democracia  conferir  legitimidade  ao  convívio  pluralista,  evitando­se,  portanto,  o  despotismo  e  o  império  de
regimes  autoritários,  que  submete  a  minoria  ás  ações  arbitrárias  da maioria.  O ministro  explicita  veementemente  que
democracia  não  é  a  ditadura  da maioria.  Com  isso,  o Ministro marco Aurélio  declara  a  inconstitucionalidade  da  lei  nº
9.096/95.
Fazendo referência ao destacado pluralismo, é importante que nos remetamos à compreensão do que institui o pluralismo
político no  cenário brasileiro,  diante disso, Maués  (1999, p.  137)  salienta que  “(...)  o momento  constitucional  brasileiro
indica sobretudo a necessidade de examinar as diferentes alternativas colocadas para a institucionalização dos conflitos que
envolvem o pluralismo político em nossa sociedade”.
O citado ministro relator do caso destaca que como fundamento da república, faz­se referencia ao pluralismo político, o que
permite a livre criação, inclusive, de partidos políticos, o que desagua de maneira expressiva no pluripartidarismo. Pode­se
também perceber a máxima democrática de que o poder emana do povo, pontuação executada pelo ministro em seu voto,
onde sustenta que: “Aliás, para aqueles preocupados com a proliferação dos partidos políticos, há de se levar em conta que o
enxugamento no rol é automático, presente a vontade do povo, de quem emana o poder”. Logo, cabe notar que se o partido
não eleger representante, este não poderá exercer seu poder de funcionamento parlamentar.  
O sistema democrático passa por uma grave crise de credibilidade, visto o grande número de denúncias de corrupção dentro
do Congresso Nacional. Esses  escândalos  têm apresentado um quadro nacional  em que os partidos políticos  vêm  sendo
utilizados como instrumento de defesa de interesses particulares.
Portanto, a aplicação do Princípio do Pluralismo Partidário, sem qualquer limitação, tem apresentado excessos. A existência
de um número  grande de partidos  causa dificuldade na  fiscalização da  atuação das  agremiações,  gera  o nascimento de
partidos desprovidos de ideologia política e propicia a venda dos votos dentro do plenário. Logo, causa um quadro que afeta o
funcionamento da própria democracia.
A partir da análise da divisão de Poderes, fundamentado através dos escritos de teóricos como Montesquieu e Madison, pode­
se perceber que este se configura enquanto um sistema dotado de certa vulnerabilidade, e também que as relações entre os
poderes costuma ser conflituosa. Foram construídos organizações institucionais em que os poderes se freiam e se controlam
mutuamente, assim é comum que atritos entre eles ocorram com determinada frequência. Isso requer, portanto, a adoção de
ponderações  por  parte  de  todos  os  seus  integrantes  para  que  se  concretize  de  maneira  mais  acentuada  seu  pleno
funcionamento.
É válido, também, o ressaltar que a Lei 9096/95 foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Poder Executivo,
logo um projeto de lei que obedeceu todo o processo legislativo e, de certa maneira, de acordo com os anseios da sociedade,
que elegeu em representantes. A intervenção do judiciário nesse caso, alegando inconstitucionalidade, expõe um conflito
com as vontades expressas pelo Legislativo e o Executivo, gerando um polêmico embate entre os poderes.
As decisões tomadas no âmbito do Supremo Tribunal Federal, portanto, não podem escapar do seu campo de competência,
sob risco e consequência de distorcer o sistema.  A partir da análise da Adin nº 1.351­3, pôde­se perceber que houve uma
interferência direta do judiciário na função do legislativo.
REFERÊNCIAS
MADISON, James. Os Artigos Federalistas. Tradução: Maria Luíza X. de A. Braga. Editora Nova Fronteira. São Paulo,
pp. 133­139, 332­342, 349­353.
MAUÉS, Antonio Gomes Moreira. Poder  e  Democracia:  Pluralismo  Político  na  Constituição  de  1998.  Editora
Síntese, 1º Ed. São Paulo, p. 116­136.
14/04/2015 Cláusula de barreira, divisão de poderes e democracia (ADIN 1.351) ­ Jus Navigandi
http://jus.com.br/imprimir/37611/analise­da­decisao­do­stf­na­adin­1­351­com­base­na­divisao­dos­tres­poderes­e­no­principio­da­democracia 5/5
MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. Martins Fontes, 2ª Ed. São Paulo, 1996, pp. 19­29, 31­40, 165­178.
BRASIL. Lei 9.096, de 19 de setembro de 2005.  Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os Art. 17 e14, § 3º, inciso V,
da  Constituição  Federal.  Disponível  em  <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9096.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9096.htm) >. Acesso em: 19 dez. 2014.
BRASIL.  Constituição  (1988).  Constituição  da  República  Federativa  do  Brasil  de  1988.  Disponível  em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm) > . Acesso em: 18 dez. 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN 1351­3. Pleno do Supremo Tribunal Federal. Relator: Ministro Marco Aurélio.
Brasília,  DF,  2005.  Disponível  em:  <http://www.stf.gov.br/processos/processo.asp?
PROCESSO=1351&CLASSE=ADI&ORIG M=AP&RECURSO=0&TIP_JULGAMENTO=M>. Acesso em: 20 mar. 2007.
[1] (#_ftnref1) GRILLO, Vera de Araújo. A teoria da separação dos poderes e a hegemonia do poder executivo. p. 113­119
[2] (#_ftnref2) MADISON, James. Os Artigos Federalistas. In. Número x, p. 133.
[3] (#_ftnref3) Ministro do STF – Ação direta de inconstitucionalidade nº 1.352­3.
Autor
Jeferson Almeida de Oliveira
Graduando  de  Bacharelado  em  Direito  pela  Universidade  Federal  do  Pará  (UFPA).  É
Técnico  em  Agropecuária  pelo  Instituto  Federal  do  Pará  (IFPA).  Pesquisa  relações  de
conflitos  no  espaço  agrário  da  Amazônia,  sob  a  ótica  do  Direito  agrário  e  ambiental.
Atualmente  desenvolve  a  pesquisa  sobre  "Manejo  das  áreas  comunitárias:  Análise  da
autonomia dos povos e comunidades tradicionais na exploração de recursos naturais renováveis"
Informações sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
OLIVEIRA,  Jeferson  Almeida  de.  Cláusula  de  barreira,divisão  de  poderes  e  democracia  (ADIN  1.351). Revista  Jus
Navigandi, Teresina, ano 20, n. 4300, 10 abr. 2015. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/37611>. Acesso em: 14 abr.
2015.