GRA1233 CIÊNCIA POLÍTICA E DO ESTADO - HÁ ALGO MELHOR QUE

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CIÊNCIA POLÍTICA E DO
ESTADO
CAPÍTULO 4 - HÁ ALGO MELHOR QUE
A DEMOCRACIA?
Marcelo Doval Mendes
 
INICIAR
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Introdução
À medida que se avança no estudo da ciência política, podemos não apenas
conhecer seus conceitos fundamentais, mas, também, refletir criticamente sobre o
modo como eles operam em nossas realidades políticas, no que diferem dos
conceitos teóricos e qual o papel das ideologias política e econômica nessa
concretização.
Assim é que, conhecendo a doutrina da receita política de Montesquieu e o
contexto sócio-histórico-político no qual foi gestada, os Estados lhes foram
atribuindo novas leituras e imprimindo-as em suas Constituições. Da mesma
forma, reconhecendo as ideologias político-econômicas disputadas pela
sociedade pluralista, podemos considerar as diversas e distintas inclinações do
Estado. Por fim, com esses aspectos em mente podemos, na prática concreta para
a escolha de nossos representantes, considerarmos os critérios e regras a serem
utilizados para decidir quais os interesses serão buscados pela sociedade a cada
momento.
Diante deste cenário, neste capítulo buscamos responder: como os poderes se
relacionam no exercício prático de suas funções? Quais os mecanismos para que
não se paralise a tomada de decisão política? Como a intersecção entre economia
e política afeta os fins do Estado e a vida dos cidadãos? Por que vale a pena insistir
na democracia? E quais devem ser os critérios de acesso das pessoas ao poder
estatal?
Esperamos que os conceitos abordados neste capítulo proporcionem os
elementos necessários para essas reflexões.
Bom estudo!
4.1 Separação de poderes e seu
mecanismo de funcionamento 
A separação de poderes estava atrelada a um conjunto de ideias liberais dos
séculos XVII e XVIII, e no centro da teoria política vencedora das revoluções
liberais, de tal modo que não mais deixou o pensamento político ocidental, assim
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como a ideia de Constituição escrita, na qual a separação de poderes deve estar
expressamente garantida.
Em seu estudo, portanto, cumpre identificar as lições dessa doutrina para a
organização do poder político. Como os poderes são separados? Como essa
separação busca garantir direitos? Como funciona a separação e o equilíbrio
dos poderes na prática dos Estados? As questões serão respondidas a
seguir.
4.1.1 Sistema de freios e contrapesos
A separação de poderes era um dos instrumentos da doutrina liberal do período, e
tinha um objetivo: proteger os indivíduos contra o abuso de poder do monarca,
até então absoluto. Para tanto, foram estabelecidos mecanismos imaginados
como capazes de fazer com que o próprio poder freasse o poder.
Assim, as três principais lições políticas da doutrina da separação de poderes são:
primeiro, a distinção de funções e respectivos poderes; segundo, o valor da
separação de poderes como meio de limitar o poder e garantir a liberdade, e,
terceiro, a ideia de equilíbrio entre os poderes (FERREIRA FILHO, 2012).
A separação das funções estatais (executar, legislar e julgar) em diferentes órgãos
(poder executivo, poder legislativo e poder judiciário, respectivamente) é o que
garante a liberdade política, pois, levando-se em conta a experiência histórica de
que a concentração do poder leva a seu abuso, “[...] é preciso que, pela disposição
das coisas, o poder limite o poder” (MONTESQUIEU, 1996, p. 166).
Contudo, considerando que a natureza do poder político é una, a separação dos
poderes pode levar a um conflito entre eles, de modo que eles devem agir em
equilíbrio – sem a prevalência de nenhum deles sobre outros –, na expressão do
próprio Montesquieu: “[...] de concerto” (FERREIRA FILHO, 2012). Este é o ponto
que vamos passar a explorar: como atingir esta atuação concertada, ou, em outras
palavras, como promover a limitação de um poder por outro poder, quando todos
os poderes devem estar em equilíbrio?
A resposta é direta: isso deve se dar por meio de um sistema de freios e
contrapesos, uma ideia da mecânica que expressa, justamente, a noção de
equilíbrio. Um poder deve tocar o outro poder para contrabalançar o poder
exercido pelo outro. Ou seja, mais do que, propriamente, uma segregação pura e
estanque, a doutrina da separação de poderes diz respeito ao estabelecimento de
mecanismos de equilíbrio entre eles (WEFFORT, 2006).
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Trata-se, então, de estabelecer mecanismos nas constituições que sejam capazes
de neutralizar os arroubos de cada um dos poderes, contrabalanceando o peso
que tenderia ao abuso. Nessa linha, em primeiro lugar, o poder executivo e o
poder de legislar neutralizariam um ao outro, pela comunhão de algumas funções
entre eles. A mera aplicação da lei pelo executivo, sem a faculdade de estatuir, isto
é, de atuar ativamente no processo legislativo, neutraliza o poder de executar.
Dentro do próprio poder legislativo, a existência de duas câmaras, igualmente
dotadas das faculdades de estatuir e de impedir, neutralizam-se reciprocamente e,
mesmo quando suas vontades de criar leis coincidam, a participação do executivo
no processo legislativo, com a faculdade de impedir a entrada em vigor de uma
norma legal, compensaria a tendência de abuso do poder de legislar (AMARAL
JÚNIOR, 2008).
Em outras palavras, a iniciativa de propor, debater, votar e aprovar ou rejeitar
propostas de lei, pelo legislativo, e o veto, pelo executivo, exigem uma ação
ordenada para criar as leis que serão aplicadas pelo executivo.
Como destaca Amaral Júnior (2008, p. 61):
[...] [s]omente pela exata coincidência de vontades entre câmara alta e câmara
baixa é que o poder legislativo estatui. Do contrário, uma câmara neutraliza a
outra. Trata-se, portanto, de um bicameralismo igual, em que a câmara alta
tem papel moderador, servindo de contrapeso à câmara baixa. 
E ainda que ambas as câmaras concordem, e o legislativo, como um todo, faça
prevalecer a sua vontade, a lei somente será efetivamente criada se o executivo
não rejeitar a decisão parlamentar, neutralizando a vontade legislativa. A
inexistência de faculdade de estatuir, isto é, a iniciativa de iniciar o processo
legislativo, pelo poder executivo, completa o quadro de neutralizações no que diz
respeito às funções de legislar e executar.
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Resta, pois, a função de julgar. A preocupação principal é retirar o poder de julgar
do executivo e do legislativo, pois se estivesse unido ao executivo, “o juiz poderia
ter a força de um opressor”; “se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre
a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário” (MONTESQUIEU, 1996, p. 168),
pois o juiz não aplicaria a lei existente, mas decidiria, conforme sua vontade, qual
o castigo a aplicar e qual a solução dos litígios. Depois de retirado da esfera dos
demais poderes, o poder de julgar seria neutralizado em si mesmo, especialmente
em decorrência do próprio modo de tomada de decisões pelos juízes, que apenas
aplicariam a lei aos casos concretos, isto é, seriam apenas a “boca da lei”, o que
neutralizaria o poder de julgar por ser “invisível e nulo” (MONTESQUIEU, 1996, p.
168).
Assim, a separação das funções, com sua atribuição a órgãos distintos, promove o
efetivo controle do poder não ao se manter rígida e estanque, mas ao estabelecer
mecanismos de freiose contrapesos pela comunhão de algumas de suas
faculdades, de modo a neutralizar a tendência ao abuso. O controle do poder e a
garantia da liberdade são realizados, portanto, por um equilíbrio de poderes.
Figura 1 - Na separação de poderes, o poder de legislar é atribuído ao
Poder Legislativo, mas compartilhado com o Executivo. Fonte: alexskopje,
Shutterstock, 2018.
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Os constituintes dos Estados Unidos da América valeram-se das ideias de
Montesquieu e inscreveram a separação de poderes em sua Constituição, por meio
do estabelecimento das relações entre os poderes executivo, legislativo e
judiciário, isto é, sua específica compreensão dos freios e contrapesos necessários
para a instalação de um governo limitado. 
A Constituição dos Estados Unidos da América, de 1787, ao organizar o
poder político e seu exercício no novo Estado que se formava, instaurou uma
república presidencialista. Preocupada com o controle do poder político, a
Constituição adotou a doutrina da separação de poderes de Montesquieu,
estabelecendo três poderes distintos e independentes – executivo, legislativo
e judiciário –, os quais se equilibram por mecanismos de freios e contrapesos.
A versão original, em inglês, pode ser consultada, no endereço eletrônico do
Senado estadunidense:
<https://www.senate.gov/civics/constitution_item/constitution.htm
(https://www.senate.gov/civics/constitution_item/constitution.htm)>. 
A influência de Montesquieu e a compreensão da separação de poderes dos
constituintes norte-americanos podem ser consideradas com base no artigo 78, de
“O Federalista”, de autoria de Hamilton, Madison e Jay (1984), sobre a defesa dos
juízes como guardiães da Constituição. Assim é que, segundo esses autores, o
poder judiciário sempre será o menos perigoso porque a própria natureza de suas
funções torna difícil a violação de direitos políticos da Constituição: enquanto o
executivo, além das honrarias, possui a espada, e o legislativo, além do poder de
fazer leis, possui a bolsa, o judiciário, sem bolsa e sem espada, limita-se apenas a
julgar, com base nas leis e necessitando do auxílio do poder executivo (HAMILTON;
MADISON; JAY, 1984, p. 576).
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https://www.senate.gov/civics/constitution_item/constitution.htm
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Embora, pois, temporal e teoricamente próximos do ideário de Montesquieu, os
Estados Unidos avançaram no desenho da separação de poderes que julgaram
adequado para sua realidade política. Aproveitando a receita de Montesquieu e no
mesmo espírito dela, procuraram incrementar as relações de controles recíprocos
entre os poderes e incluíram o poder judiciário na comunhão de funções,
atribuindo-lhe também uma faculdade de impedir o abuso das demais: a
invalidação de leis com base na declaração de inconstitucionalidade (AMARAL
JÚNIOR, 2008).
Para entender melhor os conceitos abordados, observe o exemplo descrito no
caso a seguir.
CASO
Figura 2 - O impeachment é um dos institutos nos quais se materializa o
sistema de freios e contrapesos. Fonte: Samuel Acosta, Shutterstock,
2018.
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O processo legislativo ordinário da Constituição
brasileira de 1988 é um exemplo da separação de
poderes com mecanismos de freios e contrapesos.
A primeira fase, da iniciativa, é compartilhada entre
parlamentares, presidente da República, Supremo
Tribunal Federal, Tribunais Superiores, procurador-geral
da República e, inclusive os cidadãos, que podem
propor projetos de lei de iniciativa popular.
A segunda fase, constitutiva, inicia-se com o poder
legislativo, por se tratar do cerne da função de legislar,
com a análise, a deliberação e a votação. Exerce-se, aí, o
controle recíproco entre as duas casas do Congresso
Nacional, o Senado, composto de representantes dos
estados-membros, e a Câmara dos Deputados,
composta de representantes do povo. Como última
etapa da fase constitutiva, o chefe do Poder Executivo
pode sancionar ou vetar, no todo ou em parte, o projeto
de lei aprovado pelo Poder Legislativo.
No caso de veto, o projeto deve ser devolvido ao
Congresso Nacional que, em sessão conjunta da
Câmara e do Senado, pode manter ou derrubar o veto
presidencial.
Sancionado o projeto pelo presidente da República, ou
rejeitado o veto pelo Congresso Nacional, passa-se à
terceira fase, a complementar, para promulgação e
publicação da lei.
Neste momento, integrando o ordenamento jurídico, o
Poder Judiciário, se acionado, ingressa nesta relação
entre os poderes, por meio do controle de
constitucionalidade, por meio do qual pode julgar
inconstitucional a lei aprovada pelo Poder Legislativo e
sancionada pelo Poder Executivo, retirando-a do
ordenamento.
Como se vê, há uma separação entre as funções dos
poderes legislativo, executivo e judiciário, mas não de
forma estanque e, sim, interdependente, por meio de
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mecanismos de freios e contrapesos que levam um
poder a controlar eventuais abusos dos outros (BRASIL,
1988).
Dessa forma, cada um dos três poderes vai exercer funções que, a rigor, seriam
típicos de outros poderes. Esses mecanismos de freios e contrapesos que
conformam a relação entre os poderes objetivam evitar a concentração do poder
(inclusive do legislativo, que pode desaguar em uma tirania da maioria). Um poder
vigia e controla o outro e, com isso, garante-se a liberdade. Menos preocupada
com o absolutismo de Montesquieu, essa visão da separação dos poderes foi mais
capaz de se espalhar, adequando-se a distintas realidades, com necessidade de
cooperação entre os poderes ou, ao menos, de interdependência.
4.2 Estado de Direito
Os mecanismos de freios e contrapesos buscam promover uma independência
orgânica e harmônica entre os poderes para garantir um equilíbrio capaz de
proteger os governados contra abusos do governante. No entanto, apenas isso não
basta. É necessário contar também com um parâmetro para avaliar a adequação
dos atos dos governantes.
A conveniência de um governo de leis em vez de um governo de homens já era
uma preocupação na Antiguidade (BOBBIO, 2001) e foi uma das lições que o
constitucionalismo antigo legou para o constitucionalismo moderno, permitindo
conceber o Estado de Direito e a proteção do povo, como elemento do Estado,
contra os arbítrios do governante (FERREIRA FILHO, 2012).
Ainda de acordo com Ferreira Filho (2012), nessa fórmula de um governo de leis e
não de homens está consubstanciada a ideia-chave de Estado de Direito e seus
dois principais valores, justiça (como decorrência natural da razão impressa na lei)
e segurança (como proibição ao arbítrio do governante imposta justamente pelo
anteparo da lei, que o limita e que não pode ser simplesmente ignorada porque
oriunda de uma vontade superior).
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Estes valores são alcançados por três princípios que caracterizam o Estado de
Direito: o princípio da legalidade (que, de um lado, reflete a liberdade, ao permitir
que os indivíduos façam tudo que a lei não proíba, e, de outro, a segurança, ao
criar uma esfera de proteção a qual não pode ser adentrada nem mesmo pelo
Estado); o princípio da igualdade (que garante um tratamento equânime da lei
decorrente de sua generalidade) e o princípio da justicialidade (que garante a
possibilidade deimposição judicial da lei no Estado de Direito).
Como fruto das reivindicações liberais do Estado Moderno, o Estado de Direito está
ligado ao Estado Moderno e ao liberalismo político, aspectos que devem ser
também considerados para sua melhor compreensão, ao lado das demais
expressões do Estado de Direito que seguiram, como Estado social de Direito e
Estado democrático de Direito.
4.2.1 Estado Moderno
Na Idade Média (476-1453), vigiam condições propícias para uma relação de
mando direta entre governante e governados, e não para uma relação que
pudesse ser intermediada pela lei e com garantias contra o abuso. 
Assim, a aspiração à criação de um império pelo cristianismo, a fragmentação
política decorrente das invasões bárbaras e uma organização econômica pautada
pela propriedade da terra e pelas relações sócias-estratificadas, por influência do
feudalismo, de um lado, caracterizam o que se pode chamar de Estado Medieval,
e, de outro, levaram a deficiências na organização política que explicam o
surgimento e as características do Estado Moderno (DALLARI, 2013).
Nessa perspectiva, o Estado Moderno pode ser considerado como o início da luta
por ascensão e afirmação de uma como nova classe social (BITTAR, 2016),
demandando unidade, ordem e autoridade, de modo a propiciar o
desenvolvimento do novo modelo de vida econômica e social (DALLARI, 2013).
A ideia de unidade levou à afirmação de um poder soberano sobre um
determinado território, formando as monarquias nacionais, cuja organização
política estava centrada na ideia de nação, como homogeneidade do grupo social,
e de soberania, como hegemonia do poder do Estado, neste momento,
identificado com o monarca absoluto. Diferentemente do Estado Medieval, no
qual Estado e sociedade se confundiam e se equilibravam em força, no Estado
Moderno, o Estado assume o poder absoluto, toda a soberania atribuída ao
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monarca por uma legitimidade divina, com unidade e autoridade capazes de
permitir a intervenção nos domínios econômicos e sociais, na medida em que se
fizesse necessário (MORAES, 2018).
Assim, o surgimento do Estado Moderno foi a primeira fase de um processo de
ascensão da burguesia e a implantação de uma nova ordem econômica e social
que criou o conjunto de condições necessárias para a mudança política e o
estabelecimento de um governo que atendesse às ideias liberais então vigentes.
4.2.2 Estado liberal de Direito
A partir do desenvolvimento do comércio e da franca ascensão da burguesia como
nova classe social detentora do poder econômico, surgiram também as ideias do
liberalismo econômico e político, centradas na liberdade e no individualismo e
não condizentes com o poder absoluto do Estado.
O Estado Moderno, então, passa a se adequar a esta nova realidade, e o
Estado de Direito está diretamente ligado às reivindicações do liberalismo
político do século XVIII, assim como com as revoluções liberais. Isso quer
dizer que, em seu surgimento histórico, a expressão Estado de Direito
equivaleria ao que hoje se denomina Estado liberal de Direito: um Estado
com as típicas características liberais, centrado no império da lei, na
separação de poderes e na proteção dos direitos individuais (SILVA, 2005),
pontos necessários à garantia dos anseios políticos e econômicos da
burguesia ascendente.
Benjamin Constant (1767-1830) foi um pensador liberal francês. Em 1819
proferiu o discurso “Da liberdade dos antigos comparada à dos modernos”,
que se tornou famoso, e no qual procurou demonstrar que os modelos
políticos então vigentes eram anacrônicos quando consideradas as
sociedades comerciais. Assim, Constant observa que, na liberdade dos
antigos, o foco estava no exercício coletivo, na dimensão pública, enquanto
que a liberdade dos modernos está focada no indivíduo, na dimensão
privada. Dessa forma, o perigo da liberdade dos antigos reside no risco de
opressão do indivíduo; e o perigo da liberdade dos modernos é a não-
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participação política. Para conferir o texto integral do discurso, acesse o
endereço: <http://www.fafich.ufmg.br/~luarnaut/Constant_liberdade.pdf
(http://www.fafich.ufmg.br/~luarnaut/Constant_liberdade.pdf)>.
Ocorre que, desejando dar um passo a mais em direção à eliminação de outras
injustiças, as sociais, mas sem querer abandonar as conquistas liberais de
proteção dos direitos individuais e liberdade, por meio da garantia da lei, foi
necessário, primeiramente, ressignificar o Estado de Direito e, depois, considerar
um específico qualificativo.
Quanto ao primeiro movimento de ressignificação, descolou-se do Estado de
Direito a perspectiva meramente individualista e abstencionista, herdada do
liberalismo econômico, mantendo, contudo, a ideia de um governo de leis, com
valores ideais de justiça e segurança, contorno considerado na explicação acima.
Quanto ao segundo movimento de qualificação, incluiu-se a expressão social. O
Estado social de Direito, agora, pode se contrapor ao Estado liberal de Direito
(SILVA, 2005).
Ou seja, o Estado liberal de Direito atendeu à filosofia política do momento em que
foi implantando, protegendo os indivíduos contra o abuso do poder por meio da
instalação de um governo de leis. Mas novas transformações sociais e econômicas
tornaram essa resposta estatal insuficiente para a nova configuração da
sociedade. 
4.2.3 Estado social de Direito 
Assim, o Estado social de Direito surge como o Estado pautado na lei, mas que não
se contenta com a neutralidade e a abstenção do Estado, assim como as injustiças
sociais dela decorrentes, buscando, então, atribuir novas funções ao Estado de
Direito.
Não bastando a expressão do Estado de Direito como garantidor de uma igualdade
meramente formal, o Estado social de Direito almeja a igualdade material das
pessoas em situações de desigualdade. Busca, em uma palavra, não apenas
garantir justiça formal, mas realizar justiça social, por meio da satisfação de
direitos sociais (SILVA, 2005).
http://www.fafich.ufmg.br/~luarnaut/Constant_liberdade.pdf
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No filme Eu, Daniel Blake (I, Daniel Blake, 2016), depois de um ataque
cardíaco e sem poder trabalhar, Daniel Blake busca receber uma espécie de
auxílio-doença concedido pelo governo, mas esbarra em problemas da
burocracia governamental. Nesse contexto, a obra dirigida por Ken Loach
discute o Estado social de Direito e a efetivação de justiça social e material
por meio de direitos, com suas vantagens e problemas.
A qualificação social “sinaliza o propósito de corrigir/superar o individualismo
clássico de caráter liberal pela afirmação dos direitos sociais, com a consequente
realização da justiça social” (MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 202-203). Assim,
o Estado social de Direito é aquele que busca alcançar a justiça social não a
qualquer custo, mas por meio do Direito, por meio da inscrição de direitos sociais,
econômicos e culturais, nas Constituições escritas (que, antes, serviam apenas
como documento político contra o poder absoluto) e, consequentemente, pela
expansão da aplicabilidade desses direitos e, até mesmo, da sua justicialidade,
isto é, da possibilidade de buscar sua concretização judicial por meio de decisões
do Poder Judiciário.
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No Estado social de Direito, a doutrina da “questão social” é levada ao patamar
constitucional, com a imposição de obrigações jurídicas ao Estado. O Estado deve
zelar pelo bem-estar do povo, pormeio de medidas econômicas e sociais, as quais
são tomadas por meio de lei, como instrumento de política. Enfim, o Estado passa
a buscar a realização material da justiça, mas não abandona o Direito, ao
contrário, vale-se dele para a sua nova função.
4.2.4 Estado democrático de Direito
Na trilha do problema enfrentado pelo Estado social de Direito, no sentido da
materialização da justiça social, surgiu uma outra qualificação: o Estado
democrático de Direito.
Segundo Bittar (2016, p. 52), a ideia é “reunir em si as qualidades que se podem
extrair como positivas seja do modelo de Estado Liberal, seja do modelo de Estado
Social, sem recair nem se confundir com eles”, promovendo “um aprimoramento
crítico do Estado de Bem-Estar Social”.
Figura 3 - O Estado social de Direito visa à realização de justiça social por
meio das leis. Fonte: De Visu, Shutterstock, 2018.
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Não se trataria, pois, de uma mera entrega de direitos sociais pelo Estado, de cima
para baixo, mas de busca de emancipação social via produção de “[...] um grau de
cidadania capaz de guindar o desenvolvimento comunicativo social como forma
de mobilização e ativismo da esfera pública participativa e cidadã” (BITTAR, 2016,
p. 58). São esses fatores que, somados, se tornam elementos determinantes para a
emancipação social, guiada por uma forma aprimorada de Estado social.
Silva (2005, p. 118) entendeu se tratar de uma perspectiva socializante (ainda que
não em rumo direto ao socialismo), com um 
[...] Estado de legitimidade justa (ou Estado de Justiça material), fundante de
uma sociedade democrática, qual seja a que instaure um processo de efetiva
incorporação de todo o povo nos mecanismos do controle das decisões, e de sua
real participação nos rendimentos da produção [grifos do autor].
Ferreira Filho (2012), por sua vez, destaca que também no Estado democrático de
direito, o qualificativo democrático se aplica ao Estado.). Isto quer dizer que é o
princípio democrático que deve reger esse Estado, comungado da ideia de um
regime político particular – a democracia – que deva informar todas as esferas de
atuação do Estado, bem como toda as ações de seus agentes.
Figura 4 - O Estado democrático de Direito busca não apenas a efetiva
participação do povo, mas sua plena realização. Fonte: Nelosa,
Shutterstock, 2018.
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4.3 Fundamentos da democracia
Na Antiguidade, democracia era uma das formas de governo que levava em
consideração o governo dos muitos, o governo do povo, ora considerada uma
forma boa, ora uma forma má de governar, com base no modo de exercer o poder.
Na modernidade, especialmente no embate da doutrina política liberal contra a
monarquia absoluta, compreendendo-se a forma de governo como o modo de
instituição do poder político e da relação entre governantes e governados (SILVA,
2005), o termo democracia passou a ser compreendido, em linhas gerais, sob
outra perspectiva: a da participação dos destinatários das decisões políticas na
formação da vontade estatal, como princípio informativo de todas as demais
searas da vida política.
VOCÊ SABIA?
Os Estados Unidos da América adotam como forma de
governo a república e como sistema de governo o
presidencialismo, de modo que, periodicamente, elegem seu
presidente. Quanto ao regime de governo, são uma
democracia. Mas, diferentemente do que ocorre no Brasil, a
eleição presidencial norte-americana é indireta, de modo que,
não necessariamente, o candidato com mais votos populares
será o vencedor da eleição. Para saber mais, acesse:
<http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37902090
(http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37902090)>. 
Ocorre que muitas são as definições e as classificações tipológicas, parecendo
pouco útil apenas resumir um inventário delas. Diante disso e, considerando que,
apesar de variantes (democracia participativa, democracia deliberativa etc.), a
democracia representativa ainda é (ao menos, nos Estados democráticos
ocidentais) o meio efetivo básico de realização do princípio democrático – isto é,
de possibilitar que os cidadãos sejam ouvidos e façam parte do processo de
tomada das decisões políticas fundamentais da comunidade –, parece ser um bom
recorte metodológico para seguir em nosso estudo.
http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37902090
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É imprescindível, pois, dedicar maior reflexão sobre o papel da representação
política na democracia, buscando perquirir se ainda é capaz, na complexa
sociedade contemporânea, de atender a formulação de Abraham Lincoln (apud
CAGGIANO, 1995, p. 35), no discurso de Gettysburg, de 19 de novembro de 1863:
“[...] um governo do povo, pelo povo e para o povo.”
A seguir, abordaremos a representação política no Estado democrático.
Acompanhe! 
4.3.1 Democracia e representação política
Democracia é comumente compreendida como o governo do povo, mas isso pode
se dar de várias formas e se afigura imprescindível entender qual o alcance dessa
expressão, ou seja, qual o nível de participação política do povo nas decisões
estatais para caracterizar um governo democrático.
Kelsen (2000, p. 140) anota que “[o] significado original do termo ‘democracia’,
cunhado pela teoria política da Grécia Antiga, era o de ‘governo do povo’ (demos =
povo, kratein = governo)”, cuja essência “era a participação dos governados no
governo, o princípio de liberdade no sentido de autodeterminação política”,
significado com o qual foi incorporado pela moderna civilização ocidental, a partir
das revoluções americana e francesa do século XVIII.
Ressalta o jusfilósofo que a ideia de um governo do povo, tanto na antiguidade
clássica quanto na civilização moderna, é desejada porque, supostamente, seria
um governo para o povo. Todavia, este aspecto não é suficiente para caracterizar a
democracia, porquanto
[...] um governo pode autoconsiderar-se um governo para o povo – e, na
verdade, é o que se dá com todos os governos – ainda que possa não ser,
absolutamente, um governo do povo”. Assim, a característica essencial da
democracia é “a participação no governo, ou seja, na criação e aplicação das
normas gerais e individuais da ordem social que constitui a comunidade
(KELSEN, 2000, p. 140-141). 
VOCÊ O CONHECE?
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Hans Kelsen (1881-1973) foi um jurista austríaco com importantes
contribuições para a teoria geral do direito, a teoria do estado, a filosofia do
direito e o direito constitucional. Sua “Teoria Pura do Direito” (1999) é
considerada a primeira grande sistematização do conhecimento jurídico e
objetivava uma compreensão científica do direito, fora da política e da
axiologia (BARACHO, 1979). No campo político-constitucional, participou
dos trabalhos preparatórios da Constituição austríaca e desenvolveu um
modelo de controle de constitucionalidade que, até os dias atuais, é referido
como kelseniano e utilizado em muitos países. Para saber mais, acesse:
<https://www.direito.ufmg.br/revista/index.php/revista/article/view/823
(https://www.direito.ufmg.br/revista/index.php/revista/article/view/823)>.
No entanto, democracia, sobretudo em sua concepção atual, não pode ser
considerada um termo unívoco. Ao contrário, consoante ressalva Caggiano (1987,
p. 14):
[...] democracia configura, na realidade, uma categoria histórico-social,
ajustando-se, nas suas variadas nuanças, à condição de cada povo, às
peculiaridades de cadauma das sociedades, donde a extrema dificuldade de
uma conceituação precisa. Daí, também, a pluralidade de conceitos diferentes
sobre o que se deva entender por democracia.
Nessa mesma perspectiva, Ferreira Filho (2003, p. 80) observa que a doutrina
distingue vários tipos de democracia, isto é, “vários são os sistemas pelos quais se
procura realizar o ideal de fazer coincidir, no máximo possível, os governantes e os
governados. Isto para que todo ser humano continue livre no Estado, sujeitando-
se a um poder de que também participe”.
https://www.direito.ufmg.br/revista/index.php/revista/article/view/823
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Partindo desta ideia, pois, da multiplicidade de tipos, Ferreira Filho (2003)
identifica dois tipos puros – a democracia direta e a democracia indireta – e um
tipo misto – a democracia semidireta –, ressalvando-se quanto a esta que pode ser
compreendida como uma modalidade de democracia indireta.
Embora a democracia direta seja tida quase como um fato histórico, de acordo
com Ferreira Filho (2003, p. 81), o aspecto diferenciador entre os tipos puros de
democracia é a tomada das decisões fundamentais diretamente “[...] pelos
cidadãos em assembléia [..]” (democracia direta) ou “[...] por meio de
‘representante’ ou ‘representantes’ que, escolhidos pelo povo, atuam em seu
nome e presumidamente no seu interesse” (democracia indireta).
Assim, o modelo clássico de democracia indireta é a democracia representativa. A
necessidade de representação decorre “[...] da inviabilidade prática de aplicação
do governo direto – teoricamente a expressão mais pura do princípio democrático”
(CAGGIANO, 1987, p. 14, grifo do autor) nos tempos modernos, fenômeno já
observado por Montesquieu (1996), ao destacar que a democracia direta
Figura 5 - Na democracia, a formação da vontade política é estruturada
de baixo para cima, a partir do povo. Fonte: M-SUR, Shutterstock, 2018.
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corresponde ao governo dos homens livres, sendo impossível, porém, exercê-la
nos grandes Estados – assim como é inconveniente nos pequenos –, o que justifica
a representação.
Até mesmo Rousseau, o pai da democracia moderna (BOBBIO, 2000) e que rejeita
a ideia de representação, reconhece essa dificuldade ao destacar que,
considerando o termo com rigor, nunca houve democracia, seja porque há uma
contrariedade à ordem natural (no sentido de que as minorias não querem apenas
ser governadas), seja porque as pessoas não podem dedicar todo seu tempo a
cuidar dos negócios públicos. E afirma, defendendo a democracia: “Se houvesse
um povo de deuses, haveria de governar-se democraticamente. Um governo tão
perfeito não convém aos homens” (ROUSSEAU, 1999, p. 83-84).
Cumpre ressaltar, no entanto, que, apesar disso, o teórico da soberania popular
não admite a possibilidade de representação nos negócios públicos, porque,
sendo a soberania inalienável, uma vez que consiste na vontade geral, é também
irrepresentável. E conclui, de maneira veemente:
Os deputados do povo não são, pois, nem podem ser os seus representantes;
são simples comissários, e nada podem concluir definitivamente. Toda lei que
o povo não tenha ratificado diretamente é nula, não é uma lei. O povo inglês
pensa ser livre, mas está redondamente enganado, pois só o é durante a
eleição dos membros do Parlamento; assim que estes são eleitos, ele é
escravo, não é nada. Nos breves momentos de sua liberdade, pelo uso que faz
dela bem merece perdê-la (ROUSSEAU, 1999, p. 114).
Sem embargo do posicionamento de Rousseau, vê-se, por um lado, que a
democracia ainda é a melhor forma de tomada das decisões políticas
fundamentais na complexa sociedade moderna e, por outro, que, em decorrência
de dificuldades há muito identificadas, “[...] a participação dos cidadãos na
realização dos objetivos globais, pelo Estado, se opera através da mecânica da
representação” (CAGGIANO, 1987, p. 15), sem que, com isso, a chamada
democracia representativa desnature o princípio democrático em si.
Mas, embora a democracia representativa ainda seja a principal forma de tomada
de decisões, ao menos nas sociedades ocidentais contemporâneas, continuamos
buscando novas e mais efetivas formas de implementação do ideal democrático.
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Assim, a busca da implementação da democracia, não apenas como um ideal
político ou uma garantia formal de voto, mas como um fim perseguido pelo Estado
de Direito de efetiva participação política dos cidadãos nas decisões estatais, é o
principal desafio da democracia representativa, em “[...] um novo modelo de
consensualidade e subsidiariedade do Estado, em desdobramento do pluralismo
social, intervenção no domínio econômico e participação na vida política”,
convertendo a organização política em “instrumento a ser conduzido e controlado
pela sociedade (MORAES, 2018, p. 12).
Nessa trilha é que o Estado democrático de Direito busca orientar uma leitura da
representação política, da legalidade e da igualdade à luz do princípio
democrático. E as Constituições têm sido o principal instrumento nesta tarefa,
especialmente no que diz respeito às regras de acesso ao poder político.
4.4 Fundamentos de direito eleitoral
Por fim, nesse movimento de concretizaçãocumpre tratar dos fundamentos do
direito eleitoral brasileiro, analisando os institutos do direito aplicáveis, bem
como, especificamente, as normas constitucionais que norteiam nosso sistema.
Com isso, já tendo, anteriormente, estudado a democracia como regime político,
cujos princípios se irradiam por todas as demais esferas jurídicas e políticas
estatais, poderemos, agora, identificar os mecanismos de funcionamento de nossa
democracia na prática político-eleitoral.
Nessa trilha, cabe-nos avaliar os direitos políticos como garantia fundamental, o
estatuto constitucional dos partidos políticos e os sistemas eleitorais utilizados
para a escolha dos governantes.
Iniciemos pelos direitos políticos, pois são a base de um regime de governo
democrático, já que materializam a soberania popular, englobando a participação
em todo o processo político, desde sua forma principal, via sufrágio, com direito a
voto periódico, livre, direto e secreto, até a participação no processo legislativo
(plebiscito, referendo e iniciativa popular), passando pela autonomia partidária
(MENDES; COELHO; BRANCO, 2010).
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Conforme destaca Moraes (2017, p. 429): “[...] o direito ao sufrágio é a essência do
direito político, expressando-se pela capacidade de eleger e de ser eleito [...]”,
podendo ser universal ou restrito. As formas restritas de sufrágio são a capacitária
(exigência de uma específica qualificação do eleitor) ou censitária (exigência de
uma certa condição econômica para o exercício do voto). No Brasil, o sufrágio é
universal desde 1985 (Emenda Constitucional n. 25/1985), quando foi afastada a
proibição de voto do analfabeto, o qual, atualmente, sob a égide da Constituição
de 1988, é facultativo.
Assim, alistáveis são as pessoas que possuem capacidade eleitoral ativa para votar
e eleger seus mandatários. No Brasil, são alistáveis os cidadãos com mais de 16
anos de idade, mas apenas para os maiores de 18 anos o alistamento eleitoral
(apresentação e qualificação junto à Justiça Eleitoral para verificação dos
requisitos necessários) e o voto são obrigatórios, sendo facultativos para os que
têm entre 16 e 18 anos, os maiores de 70 anos e os analfabetos. Não podem votar
osestrangeiros e aqueles que estejam exercendo o serviço militar obrigatório (os
conscritos).
Figura 6 - O sufrágio é a principal forma de participação do povo no
processo político. Fonte: Lightspring, Shutterstock, 2018.
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Quanto ao voto em si, trata-se de um direito público subjetivo, exercido por
meio da escolha direta do representante (voto direto), caracterizado pela
personalidade (somente a própria pessoa pode votar); pela obrigatoriedade
(como regra); pelo sigilo (nem o eleitor nem terceiros, incluindo o Estado,
devem revelar o voto do primeiro); pela periodicidade (tratando-se o Brasil de
uma república presidencialista, todos os cargos eletivos possuem mandato
temporário).
VOCÊ SABIA?
O art. 224 do Código Eleitoral brasileiro prevê a necessidade
de nova eleição quando se verificar a nulidade de mais da
metade dos votos em determinada eleição. Ocorre que
nulidade do voto diz respeito à constatação de fraude nas
eleições (como compra de votos, por exemplo) e não ao voto
anulado pelo próprio eleitor na urna. A única consequência
para os votos nulos (assim como para os brancos) é sua
exclusão da contagem dos votos válidos, não influindo na
escolha do mandatário. Para conferir, visite o sítio eletrônico
do Tribunal Superior Eleitoral:  <http://www.tse.jus.br/o-tse/escola-
judiciaria-eleitoral/publicacoes/revistas-da-eje/artigos/revista-eletronica-eje-n.-4-
ano-3/voto-nulo-e-novas-eleicoes (http://www.tse.jus.br/o-tse/escola-judiciaria-
eleitoral/publicacoes/revistas-da-eje/artigos/revista-eletronica-eje-n.-4-ano-
3/voto-nulo-e-novas-eleicoes)>.
No que tange à capacidade eleitoral passiva, isto é, à elegibilidade, deve o cidadão
que pretende ser candidato atender, concomitantemente, a um conjunto de
condições para que lhe seja permitido pelo ordenamento aceder à disputa. Assim,
a participação em um pleito eleitoral depende do preenchimento de requisitos
gerais (as condições de elegibilidade) e a não incidência de uma das hipóteses de
inelegibilidade.
No Brasil, as condições positivas de elegibilidade são: nacionalidade brasileira
(como regra, nato ou naturalizado, à exceção dos cargos do art. 12, § 3º, da
Constituição); pleno exercício dos direitos políticos (que não podem ter sido
perdidos ou suspensos); alistamento eleitoral (apresentação e qualificação junto à
Justiça Eleitoral); domicílio eleitoral na circunscrição em que o candidato
http://www.tse.jus.br/o-tse/escola-judiciaria-eleitoral/publicacoes/revistas-da-eje/artigos/revista-eletronica-eje-n.-4-ano-3/voto-nulo-e-novas-eleicoes
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concorrerá e filiação a um partido político (não se admitindo, no Brasil, a
candidatura independente). Há, ainda, limites de idade (verificadas, como regra,
até a data da posse) que, igualmente, condicionam a elegibilidade com base nos
respectivos cargos almejados: 35 anos para presidente, vice-presidente da
República e senador; 30 anos para governador e vice-governador de Estado e do
Distrito Federal; 21 anos para deputado federal, deputado estadual ou distrital,
prefeito e vice-prefeito; e 18 anos para vereador.
As inelegibilidades, tendentes a proteger a normalidade e a legitimidade das
eleições, podem ser classificadas em absolutas ou relativas. As absolutas
decorrem do impedimento para a disputa de qualquer cargo eletivo em virtude de
uma determinada condição que detenha o postulante, abrangendo, em nosso
sistema político-eleitoral, os inalistáveis (estrangeiros e conscritos) e os
analfabetos.
As inelegibilidades relativas dizem respeito a certas restrições em relação a pleitos
ou mandatos em decorrência de alguma situação especial. No Brasil, as
inelegibilidades relativas podem se dar por motivos funcionais (a ocupação de
alguns cargos impede a disputa eleitoral, gerando a impossibilidade total de
disputa, caso da segunda reeleição para o mesmo cargo do Executivo, ou a
necessidade de desincompatibilização, isto é, a saída do cargo em período de
tempo hábil antes do pleito); por motivos de casamento, união estável ou
parentesco ou inelegibilidade reflexa (os cargos de chefia do Executivo federal,
estadual e municipal impedem que cônjuge, companheiro e parentes
consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, sejam eleitos nos
territórios das circunscrições dos titulares, salvo se candidatos à reeleição); pela
condição de militar (os militares não podem exercer mandato eletivo
concomitantemente com sua atividade militar) e por previsões legais outras –
atualmente, constantes da Lei Complementar n.  64/1990, merecendo especial
menção suas alterações promovidas pela Lei da Ficha-Limpa, Lei Complementar
n. 135/2010, que introduziu novos casos de inelegibilidades com vistas a proteger
a probidade administrativa e a moralidade (MORAES, 2017).
Os partidos políticos estão no centro do sistema político-eleitoral, desenvolvendo
um conjunto de atividades, dentre as quais uma das mais importantes é canalizar
demandas da sociedade, de modo a formar identidades com os eleitores para
conseguir a vitória eleitoral de seus candidatos. A filiação partidária, mencionada
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anteriormente, como condição de elegibilidade no Brasil, dá o tom da importância
atribuída aos partidos políticos, como instrumentos de consecução dos fins do
Estado democrático de direito.
Embora sejam frequentemente criticados em muitos países, Sartori (1982, p. 46-
47) defende os partidos baseado em três premissas: os partidos não são facções;
um partido é parte de um todo; e, por fim, partidos são canais de expressão.
Assim, em primeiro lugar, diferentemente das facções, os partidos não são um
mal. Enquanto facções dizem respeito a conflitos pessoais egoístas, os partidos
buscam vantagens coletivas – e não exclusivamente privadas –, mesmo quando as
motivações de seus líderes sejam mesquinhas. Os partidos são instrumentos
funcionais que desempenham papéis no sistema e ligam o povo a um governo,
ainda que, eventualmente, possam ser disfuncionais e desvirtuados.
Em segundo lugar, se a sociedade é plural (e o pluralismo político é, inclusive, um
dos fundamentos da República Federativa do Brasil, conforme art. 1º, V, da
Constituição de 1988), para formar um todo, deve ser composta de várias partes.
Os partidos podem representar essas múltiplas partes e, por não serem facções,
podem ainda governar visando ao interesse geral.
Finalmente, em terceiro lugar, o principal papel dos partidos é funcionar como
instrumentos de representação do povo e de expressão de suas reivindicações,
organizando a vontade pública por meio da canalização dos interesses coletivos
(SARTORI, 1982).
No Brasil, além da filiação partidária como condição de elegibilidade, o caráter
nacional dos partidos políticos, sua autonomia e a fidelidade partidária também
demonstram sua importância. A autonomia partidária (para definir sua estrutura,
organização e funcionamento) dá-lhes liberdade para perseguirem os diversos
interesses plurais da sociedade.
O caráter nacional (apoio de eleitores correspondentes a, ao menos, 0,5% dos
votos válidos da eleição anterior para a Câmara dos Deputados, distribuídos em
um terço ou mais dos Estados) e a fidelidade partidária (reconhecimento de que
os mandatos pertencem aos partidos, com o direito de retomá-los em caso de
transferência de partido ou cancelamento da filiação partidária fora do prazo ou
sem justa causa) apontam para a sua função de canalizadores das vontades
coletivas parciais, mas, necessariamente, ligados ao todo, ao interesse geral
quando no governo. 
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Finalizando o breve estudo sobre os fundamentos constitucionais do direito
eleitoral, vale apresentar os sistemas eleitorais, conjunto de princípios e
procedimentos para organizar as eleições e atribuir os mandatos aos
representantes eleitos (ESMERALDO, 2013). Embora encontremos variações, dados
os ajustes e desenhos que se podem promover, basicamente, os sistemas
eleitorais contemplam dois tipos, o sistema majoritário e o sistema proporcional.
O sistema majoritário considera vencedor das eleições o candidato que obtiver
maioria dos votos, a qual pode ser absoluta (mais da metade dos votos) ou relativa
(maior número de votos dentre os postulantes ao cargo). No Brasil, nas eleições
para senadores (e suplentes) e para prefeitos (e vice-prefeitos) de cidades com
menos de duzentos mil eleitores, utilizamos o sistema majoritário de maioria
simples (ou relativa), ao passo que, para prefeitos (e vice-prefeitos) de cidades
com mais de duzentos mil eleitores, governadores (e vice-governadores) e
presidente da República (e vice-presidente), adotamos o sistema majoritário de
maioria absoluta, razão pela qual se faz necessário realizar um segundo turno
apenas entre os dois candidatos mais votados quando nenhum alcança a maioria
absoluta no primeiro turno.
O sistema proporcional, por outro lado, busca obter não apenas os candidatos
mais votados, mas, sim, uma representação proporcional à distribuição dos votos
para os partidos políticos e coligações. Assim, com base no cálculo do quociente
eleitoral (número total de votos válidos dividido pelo número de cadeiras
disputadas), tem-se a quantidade de votos mínima para que um partido ocupe
uma vaga, e com base no quociente partidário (divisão do total dos votos válidos
de cada partido ou coligação pelo quociente eleitoral), tem-se o número total de
Figura 7 - Os partidos políticos são instituições centrais da democracia
que canalizam anseios coletivos. Fonte: Joseph Sohm, Shutterstock, 2018.
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cadeiras que cada partido ou coligação alcançou. Se o sistema for de lista aberta,
estas vagas são preenchidas pelos candidatos mais votados dentro do partido ou
da coligação até se esgotarem as cadeiras que lhe são atribuídas. Se o sistema for
de lista fechada, as cadeiras obtidas são ocupadas pelos candidatos previamente
indicados em uma lista ordenada pelos partidos.
No Brasil, utilizamos o sistema eleitoral proporcional de lista aberta para as
eleições legislativas (à exceção do Senado Federal), abrangendo a Câmara dos
Deputados, as Assembleias Legislativas estaduais e as Câmaras de Vereadores
municipais. 
Síntese
Concluímos o estudo pelo qual foi possível analisar os mecanismos de freios e
contrapesos; comparar os tipos de Estado de Direito; debruçar-se sobre a ideia de
democracia representativa e conhecer os principais fundamentos do direito
eleitoral. Além de adquirir esses conhecimentos, neste capítulo você teve a
oportunidade de:
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
conhecer os mecanismos de freios e contrapesos que tornam a separação de
poderes um meio efetivo de controle do poder pelo compartilhamento de
funções;
comparar Estado liberal de Direito e Estado social de Direito, o primeiro
buscando uma proteção às liberdades individuais, e o segundo o
estabelecimento de justiça material;
reconhecer a democracia representativa como a forma de tomada das
decisões políticas fundamentais na complexa sociedade moderna;
identificar os direitos políticos, incluindo o voto e as capacidades eleitorais
ativa e passiva, os partidos políticos e os sistemas eleitorais majoritário e
proporcional.
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