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11/03/2019 A Efetividade das Condenações nos Crimes de Improbidade Administrativa e a Responsabilidade Patrimonial do Agente Público
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11 de Março de 2019
A Efetividade das Condenações nos Crimes de Improbidade
Administrativa e a Responsabilidade Patrimonial do Agente
Público
A Efetividade das Condenações nos Crimes de Improbidade Administrativa
e a Responsabilidade Patrimonial do Agente Público.
Palmas/TO
2014
BATISTA, Adelaine da Cunha[1]
MOTTA, Wanessa Lorena Martins de Sousa[2]
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradecemos a Deus que é em nós a vida, a inteligência e o
entusiasmo para caminharmos em busca de nossas conquistas.
Secundariamente agradecemos a Escola Superior da Magistratura
Tocantinense, em nome da Diretora do Núcleo de Formação e
Aperfeiçoamento dos Magistrados, Andreia Marinho. Tributamos
relevantes agradecimentos ao nosso mui digno Mestre e Orientador do
presente Artigo, Juiz Océlio Nobre da Silva que, gentilmente, nos ofertou a
devida assistência para conclusão deste trabalho. À todos os demais colegas
que de uma forma direta ou indiretamente nos auxiliaram com suas
experiências profissionais, fazendo parte de nossa pesquisa de campo,
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especialmente ao Ministério Público do Estado do Tocantins em nome dos
D. Promotores de Justiça, Francisco J. P Brandes Junior, Airton Amilcar
Machado Momo e Luma Gomides. Aos demais servidores do Tribunal de
Justiça lotados na ESMAT, os quais estiveram empenhados durante esses
dois anos e meio de curso, em prol de uma eficaz prestação dos serviços
educacionais, em especial, à Professora Maria Ângela Barbosa Lopes,
secretária acadêmica, a qual sempre esteve com sorrisos e braços abertos e
com todos os seus préstimos profissionais inerentes, ao nosso dispor, no
decorrer deste curso de Prestação Jurisdicional e Direitos Humanos.
“A tarefa mais importante de nosso tempo, com relação aos direitos do
homem, não é fundamentá-los, mas protegê-los”. (Norberto Bobbio).
RESUMO
Esta pesquisa teve como objetivo buscar o conhecimento das principais
razões que afetam a efetividade das condenações nos crimes de
improbidade administrativa quanto à responsabilidade patrimonial do
agente público, nos termos da Lei nº 8.429/92, bem como fazer
proposições para assegurar a efetividade na reparação legal dos danos
causados ao erário, visando às garantias fundamentais da pessoa humana.
Para a sociedade, não basta a existência da lei e da sentença condenatória, é
imprescindível que se tenha a reparação legal (social, moral e patrimonial),
o que não tem ocorrido integralmente, tornando, assim, o preço ainda mais
alto para a sociedade. O Estado existe para a consecução de tais fins e é
para conduzir o homem à sua concreção que toda a ação dos agentes
públicos deve ser direcionada. Cabe ao Estado, por meio de seus
representantes que violam as regras, dar, também, a devida punição a seus
próprios emissários. Parece extremamente importante e elusivo, pois, como
punir a si mesmo em razão de outros (sociedade) com a devida efetividade?
O Poder Judiciário deve averiguar e adequar a atuação executiva e
legislativa, extirpando do cenário social e jurídico aqueles atos que atentem
contra os fins perseguidos pela República. Então, a atuação jurisdicional
também é constitucionalmente dirigida, não pode dissociar-se dos fins
gerais, sob pena de constituir um câncer e provocar a degeneração do
tecido social e da organização estatal. A construção de uma sociedade livre,
justa e solidária. Garantir o desenvolvimento nacional, reduzir as
desigualdades sociais e promover o bem de todos, sem preconceitos de
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origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação
são objetivos expressos que condicionam toda e qualquer atuação de
quaisquer dos Poderes estatais que são movidos por agentes públicos, em
suas responsabilidades. Quando há Impunidade dos agentes públicos
ímprobos, há punição social e os impactos refletidos são estarrecedores,
pois, ferem diretamente os direitos imutáveis que são os direitos
fundamentais.
Palavras-Chave: Improbidade; Efetividade das Condenações; Direitos
Fundamentais.
ABSTRACT
This research aimed to seek knowledge of the main reasons that affect the
effectiveness of convictions in crimes of improper conduct regarding the
financial liability of the public officer, pursuant to Law # 8.429/92 and
make propositions to ensure effective legal redress in the damage caused to
the Treasury, seeking the fundamental guarantees of the human person. To
society, not just the existence of law and conviction, it is essential that they
have the legal redress (social, moral and patrimonial), which has not been
fully, thus making the even higher price to society. The state exists to
achieve these purposes and is to lead man to his concreteness all the action
of public officials should be directed. The State, through their
representatives who breach the rules, also give due punishment to their
own emissaries. It seems extremely important and elusive because, as
punish yourself because of others (society) with proper effectiveness? The
judiciary must scan the conformation of the executive and legislative
action, excising the social and legal scenario those acts that violate the ends
pursued by the Republic. Then the court action is also constitutionally
directed, cannot be dissociated from general purpose, otherwise pose a
cancer and cause the degeneration of the social fabric and the state
organization. The construction of a free, just and solidary society, guarantee
national development, reducing social inequalities and promote the welfare
of all, irrespective of origin, race, sex, color, age and any other forms of
discrimination are expressed goals that condition any action of any State
Powers that are driven by public officials in their responsibilities. When
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there Impunity ímprobos of public officials, no social punishment and
impacts reflected, are startling because they hurt directly the immutable
rights that are fundamental rights.
Keywords: Misconduct; Effectiveness of convictions; Fundamental
Rights.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...09
1 CAPÍTULO I. Das Investigações na atuação do Ministério Público...12
2 CAPÍTULO II. Pena civil: Efetividade das decisões condenatórias dos
agentes públicos pela prática de ato de improbidade administrativa... 20
3 CAPÍTULO III. Proposições para efetividade das decisões
condenatórias dos atos de improbidade administrativa, quanto à reparação
civil, visando garantir os direitos fundamentais da sociedade...27
CONSIDERAÇÕES FINAIS...38
BIBLIOGRAFIA...43
LISTA DE SIGLAS ...45
INTRODUÇÃO
A efetividade das condenações nos crimes de improbidade administrativa é,
por sua vez, uma pergunta e uma necessidade de relevância social, que de
uma forma direta ou em sua total plenitude, não é encontrada. E, em que
pese a Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429, de 22 de junhode
1992, ter trazido, dentre outros aspectos, importantes penas descritas em
seu artigo 12, destacando-se aqui, a responsabilização patrimonial do
agente público, ela não trouxe a forma de executar esta tarefa com o fim de
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fazer concretas as condenações impostas, pois, restou de um modo geral,
limitada e, seus efeitos, não soam como reprovabilidade, mas apenas como
medida para sanar a situação, curar o agente do ato ilícito, ao invés de
desarraigar o mal e a causa por inteiros, ilustrando, assim, a tolerância com
a situação da improbidade administrativa.
Mas a interpretação da maneira abordada pelas autoras deste trabalho, não
retira a essência real da aplicação das referidas sanções ali descritas, o que
realmente a faz tornar efetiva ou não efetiva são questões exclusivamente
operacionais.
Outra importante, senão, extremamente importante figura, é a presença do
Ministério Público, que, conforme se verifica no artigo 17, § 4º, da referida
Lei, a atuação ministerial é impositiva, este órgão que, se não atuar no
processo de improbidade administrativa como parte, deverá,
obrigatoriamente, participar como fiscal da Lei.
Sabe-se que toda lei visa tutelar um bem jurídico, seja a vida, seja a bem
material ou a direitos abstratos, no entanto, a Lei de Improbidade
administrativa, como diversas outras leis inerentes (Lei nº 1.070/1950, Lei
201/67, Lei nº 12.016/2009, Lei nº 135/2010, Lei nº 12.846/2013), ao
defender a probidade pública, patrimônio e a legalidade de atos dos agentes
públicos, de uma só vez, visa à proteção mais que patrimonial, como, em
absoluto, a proteção dos direitos fundamentais da pessoa humana.
Em seu artigo 12, a LIA, ao determinar sanções aos agentes públicos que
incorrerem nos artigos 9, 10 e 11 desta lei, está dizendo que assegura as
garantias dos direitos fundamentais, pois, as sanções ali previstas,
independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na
legislação específica, estão responsabilizando o agente público pelo ato de
improbidade, sujeitando-o àquelas cominações que podem ser aplicadas
isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato,
exatamente em prol da sociedade e seus direitos constitucionalmente
assegurados. Fazendo valer a isonomia, pois esta é a sua finalidade:
Proteger a dignidade da pessoa humana, seres individuais e, de uma forma
mais abrangente, a proteção da dignidade humana, que ressalta a
coletividade.
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Afinal, a improbidade viola o estatuto da igualdade, porque distribui as
oportunidades públicas a um número reduzido de pessoas em detrimento
da maioria. É o que ocorre com a corrupção, que configura uma indevida
apropriação dos bens de todos por uma minoria “gafanhota”[3].
Todavia, é notório que na prática, haja inúmeras condenações, porque não
é de todo o Poder Judiciário complacente com a improbidade
administrativa. No entanto, em que pese a existência de condenações, o que
alarma horrendamente é a não punição real do agente público ímprobo,
principalmente o agente político, seja ele de quaisquer dos poderes
(Legislativo, Executivo ou Judiciário), pois, o que se tem é meramente uma
força trabalhando para desvendar e condenar a criminalidade da
“corrupção” (improbidade pública em geral), e outra força maior,
desfazendo por inteiro o que inicialmente está construído, pois, decisão
sem execução se torna anátema, de nada valerá em seus fins efetivamente.
O que se tem visto são inúmeras condenações de agentes públicos, mas a
reparabilidade legal e real ao erário e à sociedade, esta não tem ocorrido.
Nem mesmo a perda dos valores indevidamente acrescidos ou o
ressarcimento aos cofres públicos e, em muitos casos, ainda que haja a
perda de seus cargos, esses recorrem em plenas funções até final de seus
mandatos, sendo isso, uma afronta moral a sociedade e inúmeros prejuízos
irreparáveis aos cofres públicos, levando, assim, a “inefetividade” absoluta
da lei e das ações dos operadores do direito que lidam em prol da
verdadeira justiça.
A partir de análise das muitas problemáticas encontradas no que se refere à
efetiva aplicação destas penalidades, motivou a construção do tema,
“Efetividade das Condenações nos Crimes de Improbidade Administrativa e
a Responsabilidade Patrimonial do Agente Público”, tendo como objetivo
encontrar maneiras para que o agente público condenado por ato de
improbidade administrativa, responsabilize, na forma adequada, a
penalidade civil, faça a reparação patrimonial, tornando assim, eficaz a
referida lei, na parte que prevê a reparação integral do dano e a devolução
dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do agente ímprobo, à
sociedade em sua abrangência legal.
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O propósito deste trabalho é explanar sobre a falta de efetividade da Lei de
Improbidade Administrativa, no que concerne a responsabilidade pelo
condenado da pena de multa civil, do ressarcimento e reparação integral do
dano e da perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao seu
patrimônio, com proposições de melhorias na aplicação das sanções civis
ou penais, com o fim de assegurar os direitos fundamentais da pessoa
humana, conforme previstos no artigo 5º da Constituição da Republica
Federativa do Brasil de 1980, em seu pleno vigor atual.
Visando, ainda, uma busca concreta nas experiências práticas de
operadores do direito, os métodos utilizados para o presente trabalho
restaram em pesquisas de campo na parte das investigações pelo Ministério
Público e, delimitando, sua estrutura de desenvolvimento, na forma
complementar, com base em pesquisas também bibliográficas, atentando-
se aos temas intrínsecos aos diretos humanos que constitucionalmente
previstos, são os direitos fundamentais da pessoa humana.
Ao final, apresentando, como sugestões para uma melhor efetividade das
condenações pelos crimes de improbidade administrativa, pontos
relevantes que possam ser elevados a princípios e, futuramente, tratados e
aplicados como direito, com o fim de alcançar a concreta eficácia legal da
aplicação das penas previstas nesta estudada Lei de Improbidade
Administrativa, em prol da sociedade brasileira.
CAPÍTULO I
1. Das Investigações na atuação do Ministério Público.
Conforme descreve o § 4º, do artigo 17, da Lei nº 8.429/92, o Ministério
Público é peça fundamental para aplicabilidade da referida Lei, órgão que
possui sua máxima nas investigações e denúncias, bem como a
obrigatoriedade de sua participação, mesmo que sendo apenas como fiscal
da Lei, quando não for parte principal do processo.
Os avanços proporcionados pela Lei nº 8.429/92, valorizaram o Ministério
Público, a quem foi atribuído o encargo de principal guardião da
moralidade na Administração Pública. A assunção de tamanha
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responsabilidade gerou ao Parquet a necessidade de aperfeiçoamentode
suas atividades, notadamente a investigativa, até então, pouco explorada
pelo órgão.
Nesse contexto, reconhece-se que o Ministério Público ainda tem muito a
evoluir na forma de suas investigações no que diz respeito às ações de
improbidade administrativa. A corrupção é dotada de métodos e artifícios
altamente criativos, que somente por meio de uma investigação
profissional, coordenada e estritamente técnica poderá ser desvendada.
O Ministério Público brasileiro, conforme afirma o Promotor de Justiça do
Estado de Goiás, Rodrigo Boleli, nem sequer possui um banco de dados
confiável sobre as ações de improbidade administrativas propostas e a
relação das pessoas investigadas e processadas, bem como desconhece o
montante já recuperado aos cofres públicos, informações indispensáveis
para qualquer investigação e, especialmente, para prestação de contas de
seu mister à sociedade[4].
Consciente dessa realidade, o Ministério Público necessita de sistemas em
tecnologias mais avançadas para suas apurações, das estatísticas iniciais ao
andamento final de cada inquérito ou ações civis por atos de improbidades
administrativas, na forma interligada, para, assim, aferir a efetividade das
medidas já adotadas, bem como para traçar estratégias para sufocar esse
câncer que assola a sociedade.
Para Boleli, os números de ações de improbidade que são estatisticamente
divulgados, indubitavelmente, são significativos, porém, precisam ser
sopesados com outros dados para a defesa da probidade administrativa,
necessitando, também, de um Poder Judiciário corajoso austero e maduro.
Nesse sentido, Presidentes de Tribunais da Justiça Federal e da Justiça
Estadual assumiram compromisso de até 31 de dezembro de 2013,
identificar e julgar as ações de improbidade administrativa e ações penais
relacionadas a crimes contra a Administração Pública distribuídas até 31 de
dezembro de 2011.
Inegavelmente, a LIA é um marco no combate à corrupção no País, não só
pela abrangência do seu objeto, mas também pelos mecanismos
disponibilizados pelo legislador, embora, para sua operação haja enormes
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falhas, e, como bem afirma Mauro Roberto Gomes de Matos, é uma lei de
caráter aberto.
Obviamente, nenhuma legislação instituirá uma cultura de honestidade,
probidade e decência. Não é por meio de imposição legal que a corrupção
será extirpada, uma vez que, como fenômeno difuso e multissetorial, seu
alicerce possui nuances que praticamente aniquilam o poder intimidatório
e persuasivo de qualquer legislação[5].
A necessidade de aprimoramento nas investigações no combate a
corrupção, sempre foi uma busca dos órgãos investigativos, o que pode se
concluir não ser do mesmo interesse da administração pública, mesmo
quando sendo uma necessidade excelsa da sociedade, até porque, da
caminhada lenta, por mais evolutiva que seja, se comparada a tecnologia e
meios utilizados para banir o crime de improbidade administrativa com a
ligeireza da corrupção, é como comparar o lançamento do Playstation 5
(corrupção), para se adquirir o Playstation 1 (investigação).
Ainda, em 2010, a procuradora de Justiça Eloisa de Sousa Arruda, diretora
do Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional – Escola Superior do
Ministério Público, num congresso, em São Paulo, onde se discutia os 18
anos da Lei de Improbidade Administrativa, afirmou ser de extrema
necessidade o aprimoramento dos mecanismos para se buscar a punição
dos agentes públicos que praticam atos de improbidade administrativa,
ressaltando, que “o Brasil ocupava o vergonhoso 75º lugar no ranking de
percepção de corrupção, dividindo a posição com Colômbia, Peru e
Suriname”. (citando dados da ONG Transparência Brasil).
Mas, após 22 anos da publicação desta Lei e, após, 4 anos do debate acima
referido, não se vê muitas alterações nas dificuldades encontradas para sua
eficácia, que tem como cerne a problemática no mecanismo pela busca por
desvendar o crime, as ferramentas com que o Estado atua, continuam
sendo insuficientes, o que a faz ser parcialmente ineficaz nas investigações
e totalmente ineficaz na execução de sua remota condenação.
São recorrentes algumas dificuldades encontradas pelo Ministério Público,
no que diz respeito às questões investigativas, principalmente nas de
lavagem de dinheiro, pois, não bastam apenas indícios, é necessária a
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prova, que na grande maioria dos casos resta impossível colheita, pois,
empresas e pessoas envolvidas, de alguma forma, com a corrupção,
ocultam-se dentro da legalidade, na questão, por exemplo, de emissão de
nota fiscal legal e ainda, por legislações tidas como legais, mas,
descredenciada da decência moral e da real legalidade quando observadas
dentro dos princípios constitucionais.
Em alusão exemplificativa de legislação ilegal, tem-se o caso do ex- prefeito
do município de Xambioá, cidade do interior do Estado do Tocantins,
citado em sentença condenatória dos autos do processo nº
2006.0007.1296-5-0 prolatada pelo então Juiz Océlio Nobre da Silva, que
verificou a existência da criação de “instituto jurídico” novo, estranho,
desconhecido que tratava-se do recesso administrativo, sem remuneração,
pelo prazo de 90 dias.
Em casos semelhantes, é difícil se comprovar a lavagem de dinheiro se não
houver cooperação da população envolvida, como é o caso de escolas
públicas, onde consta que o poder executivo teve seus gastos em um valor
de alta soma com determinada aquisição de produto e, apesar das notas
fiscais legais expedidas pela empresa fornecedora comprovarem o real valor
gasto, a verdade final é que as escolas receberam um percentual ínfimo de
produtos se comparado ao valor e quantitativo real das notas.
No entanto, principalmente, quando se trata de escolas públicas
municipais, os diretores são compelidos a atestarem o recebimento do valor
integral equivalente à nota fiscal paga pelo município, mesmo sem ter
àquela escola usufruído de sua totalidade inerente, consoante ser a
artimanha política que pode mantê-los ou destituí-los de seus cargos, assim
procedem, contra a legalidade e a moralidade de forma conjunta, levando
prejuízo à sociedade.
Em situações acima demonstradas, o Ministério Público fica privado de
acesso às provas da lavagem de dinheiro, apesar das evidências sociais,
como por exemplo, o filho do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva,
conforme publicações de notoriedade populacional como a revista Veja e
Forbes do Brasil, que publicaram matérias demonstrando a vida luxuosa do
alcunha “Lulinha”, que passou de uma vida de estagiário em zoológico
antes de seu pai ser presidente da república para uma vida de bilionário
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atual[6]. Todavia, o Ministério Público se não achegar a provas
contundentes, apesar das evidências sociais, não terá elementos legais
suficientes para sequer uma denúncia, nem há que se falar em condenação
se não houver como comprovar "lavagem de dinheiro".
É claro que haveria uma necessidade de maior fiscalização para prover a
probidade, mas, o Estado não oferece condições para isso, assim, prolifera,
de forma desenfreada, a corrupção em todos os âmbitose esferas
administrativas públicas.
Para o promotor de Justiça, do Estado do Tocantins, Airton Amilcar
Machado Momo, embora a legislação brasileira seja relativamente
avançada, a prática mostra-se truanesca, afirmando que o problema da
permanência da improbidade administrativa ser mais político que,
propriamente, jurídico. A falta de garantia da polícia judiciária e do corpo
de peritos, praticamente inviabiliza que os órgãos responsáveis pela
investigação desenvolvam uma atividade firme nesse campo [7].
Em consenso com muitos promotores deste Estado, o Promotor relata,
ainda, que o Ministério Público do Estado do Tocantins, por sua vez, não
possui corpo técnico voltado para uma investigação profunda dos atos de
improbidade administrativa. Quando as investigações conseguem resultar
em ação, o judiciário não prioriza os julgamentos e, dificilmente, as
condenações e os bloqueios determinados em primeiro grau, são mantidos
nos Tribunais. Há, portanto, respeitáveis instrumentos jurídicos para o
combate à corrupção, mas, dificilmente se vê os corruptos na cadeia ou
condenados na esfera cível[8].
Para outro membro do Ministério Público, Luma Gomides, também
entrevistada, de pronto se mostra que apesar da boa intenção das inovações
legais a partir da década de 90 no que se refere ao combate à corrupção, as
dificuldades na colheita de provas mesmo na fase pré-processual são
excêntricas. Muitos atos de improbidade envolvem conhecimento específico
de direito financeiro e contabilidade pública, temas desconhecidos da
grande maioria dos Promotores de Justiça. No Tocantins o MPE conta com
um grupo especializado para o auxílio dos promotores, contudo, tal grupo é
composto por apenas três contadores, número insuficiente para atender a
alta demanda, principalmente nas promotorias do interior do Estado, onde
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muitos atos de improbidade dos agentes públicos acabam por não ser
revelados ou punidos por desconhecimento técnico do próprio Promotor de
Justiça[9].
Luma Gomides afirmou, ainda, que dentre os muitos problemas, a maior
dificuldade é a própria morosidade do Poder Judiciário e a resistência que
muitos juízes possuem em determinar o bloqueio cautelar dos bens e
valores, embora haja vastas jurisprudências do STJ nesse sentido. A
tramitação de um processo desta espécie leva anos, incrementando o
sentimento de descrédito por parte da população, bem como possibilitando
o desaparecimento de provas do produto ilícito, o próprio aspecto subjetivo
dos atos e improbidade é um empecilho à punição[10].
Na mesma direção, quanto à problemática encontrada pelo Ministério
Público do Estado do Tocantins, bem como de uma forma geral dentro da
pesquisa realizada inerente a este órgão, o representante ministerial
Francisco José Pinheiro Brandes Jr. Afirmou que qualquer estudo técnico e
objetivo que se faça sobre efetividade das ações de improbidade
administrativa chegará a um péssimo resultado em números, apontando
como principais causas, inicialmente, a falta de estrutura do Ministério
Público em relação a colheita de provas, a falta de corpo técnico e a falta
absoluta do interesse estatal em destinar maiores recursos para prover
instrumentos a esse órgão de tutela do interesse público e coletivo[11].
Demonstrou, ainda, Brandes Jr., a relevante e ineficaz atuação do poder
legislativo que deveria atuar na fiscalização das atividades do poder
executivo, mas são submetidos às diretrizes políticas que deixa de lado o
interesse público. Ademais, os órgãos de controle interno e as Cortes de
Contas também não desenvolvem efetivamente suas missões
constitucionais, corroborando para um quadro de ausência de fiscalização.
Apontou, ainda, que a burocracia institucional faz com que as informações
de irregularidades nas contas públicas sejam encaminhadas tardiamente ao
Ministério Público, conduzindo, assim, o fracasso nas produções de provas.
Brandes Jr. Assinalou que a forma de atuação do Poder Judiciário nas
ações de improbidade administrativa, que tratadas como ações ordinárias
qualquer, não coopera para uma eficácia da LIA, o que se exige maior
perspicácia, pois os agentes públicos ímprobos agem ilicitamente em
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desfavor do Estado e ocultação de provas, logo o Magistrado necessita ir
além e julgar com convicção por meio de conjunto de provas produzidas
que se descortina através de uma gama de indícios e não de forma cabal,
afastando-se da concepção tradicional de um judiciário alheio às questões
contemporâneas e preparado somente para resolução de conflitos de
interesses interpessoais[12].
De forma consensual, entre os entrevistados para este trabalho, o corpo
ministerial demonstrou que as dificuldades para a efetividade desta Lei não
consiste apenas nos incontáveis enigmas das investigações, mas também,
na questão de o agente público ímprobo registrar os bens e valores ou
vantagens indevidas em nome de terceiros, o que nunca terá bens
suficientes em seu nome para execução eficaz da condenação lhe imposta
judicialmente.
Os agentes ímprobos correm contra o tempo para angariar mais,
indevidamente e em menos tempo, pois, até que uma denúncia seja
formada, já se foram, anos a fios, nas práticas de improbidades ou
corrupções, e a prescrição do crime em curto prazo de 5 anos, torna-se um
benefício aos perversos.
Há fatores legais que cooperam com a dificuldade nas investigações bem
como nas execuções das ações de improbidade administrativa, dentre eles,
a referida prescritibilidade em 5 anos, o que para alguns doutrinadores,
inclusive, exonera o MP como fiscal, de acompanhar tais ações, após o
mesmo período, ou seja, por possuir o Ministério Público, nas ações de
improbidade administrativa, legitimação extraordinária, ainda que haja
condenação, mesmo sendo imprescritíveis as ações de lesão e
ressarcimento, com vistas à reparação pecuniária, conforme artigo 23, da
LIA, artigo 142 da Lei nº 8.112/90 e artigo 37, § 5º da Constituição Federal,
fica vinculado apenas ao lapso de 5 anos.
Outro aspecto relevante, em contrário a atuação ministerial, como
investigador, que por vezes resta infrutífera sua busca pela descoberta do
crime de improbidade, é a obrigatoriedade da existência do dolo nos atos
do agente administrador para caracterizar improbidade administrativa e,
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meramente, para ressarcir, há necessidade de dolo ou culpa, tendo, ainda,
que as atividades ímprobas devam ser tipicamente administrativas, tendo,
que, obrigatoriamente ser comprovado o dano.
Como bem afirma Mauro Roberto Gomes de Matos, não pode o MP ser
órgão apenas de acusação geral e irrestrita, pois quando ele atua como
fiscal da lei possui a sagrada missão de defender a ordem jurídica, se tiver
que opinar a favor do réu, poderá fazê-lo, também, nas ações de
improbidade administrativa. O que, se estiver fora da legalidade sem
maiores provas, a despeito da existência probante na esfera lógica social, o
MP terá que pedir arquivamento do inquérito ou absolvição do investigado.
Esse sentido pode, parcialmente, contrapor o posicionamento de Brandes
Jr. Pois nessas ações se faz necessáriaa racionalidade em favor do bem
comum público, não apenas a frieza das regras, e tampouco o
distanciamento da realidade social.
Quando há condenação e eficaz execução da pena, nesses processos por
improbidade administrativa, que mesmo sendo longos até a condenação
definitiva, têm potencialidade para punir os maus gestores, sendo decisões
como estas consideradas muito importantes pelo MPF. É uma vitoria para a
sociedade, que pode então reconhecer os gestores que mal administraram
os recursos públicos e finalmente estão sendo punidos, com bens sujeitos a
penhora, perda de funções públicas e direitos políticos, entre outras
penalidades. Acredita-se que este processo de responsabilização será
intensificado com o tempo, e que cada vez mais gestores que praticaram
improbidade serão punidos, afirmou o procurador da República Rodrigo
Luiz Bernardo[13].
O Ministro Márcio Elias Rosa apontou que o problema da corrupção no
Brasil, não é resultante de nenhuma má formação moral do povo brasileiro.
Ele classificou a corrupção em: “sistêmica”, “política” e “administrativa”.
Afirmou que o combate à prática reclama a autonomia de órgãos de
controle interno, a aplicação verdadeira do princípio de autotutela, o
fomento aos Tribunais de contas, o fortalecimento das ouvidorias, a revisão
das regras de sigilo bancário e fiscal, o respeito à autonomia do Ministério
Público, a postura proativa de organizações não governamentais e a
permanente renovação política.
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CAPÍTULO II
2. Pena civil: Efetividade das sentenças condenatórias proferidas
contra os agentes públicos pela prática de ato de improbidade
administrativa.
O Poder Judiciário em diversos Estados enfrentou, inicialmente, algumas
barreiras que hoje são parcialmente quebradas, pois a ligação entre os
poderes, apesar da harmonia que prevê a tripartição do poderes, por muitos
eram esquecida a sua independência, e assim, a autonomia era afogada e
muitos julgadores se sucumbiam à ditadura especial do poder executivo
fazendo ineficaz qualquer tentativa contra seus atos ímprobos, não apenas
do executivo, mas também do legislativo ou qualquer servidor público de
alto escalão, por mais reprovados que fossem pela sociedade.
Após diversas mudanças sistêmicas, político-administrativa, o aumento da
transparência dos atos nos três poderes, não apenas tornou-se necessário
maior número de ações em combate a corrupção, como também, mais
justas condenações, e, quando se fala em justiça, não quer dizer apenas
retirar alguém do poder ou tomar-lhe o que foi indevidamente acrescido,
mas mantê-lo no poder, se for legalmente necessário. Afinal, as decisões,
apesar do livre convencimento do julgador, deverão ser absolutamente
motivadas e fundamentadas em leis vigentes.
O que atualmente muito se discute não é mais o “engavetamento” das ações
de “gente poderosa”, mas a verdadeira eficácia dessas condenações, pois,
milhares de ações, na última década, foram julgadas, conforme se verifica
de dados divulgados pelo CNJ, TJs Estaduais e Tribunais de Contas, dentre
outras fontes informais como as emissoras e sites diversos de publicações.
A sociedade em si, pouco tem percebido como ressarcimento dos danos a
que corruptos diuturnamente tem praticado contra ela, mas a grande culpa
não está apenas nos órgãos da justiça, ou seja, no Poder Judiciário e seus
cooperadores (Ministério Público, Polícia Judiciária e outros), mas nas
vagas alíneas de leis que diariamente precisam ser complementadas e
regulamentadas para um melhor amparo, de alguma forma, pois, a Lei nº
1.070/50, foi amparada pela Lei nº 8.429/90, esta que necessitou do
amparo da Lei Complementar nº 135/2010 (Ficha Limpa), estas que
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necessitaram da cooperação da mais jovem Lei nº 12.846/2013, e assim, se
prossegue na tentativa de barrar um pouco a corrupção, pois, ainda àqueles
que se tem muita fé, é necessário dizer, impossível banir a corrupção do
país, até porque de tantas guaridas legais, restam às muitas jurisprudências
e súmulas vinculantes que mudam tão constantemente como o vento a
soprar. Algumas mudanças legais em busca de maior justiça em prol da
sociedade, outras, contrariamente, em desfavor desta.
O caput do art. 12 da Lei nº 8.429/92 dispõe que: Independentemente das
sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica,
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de
acordo coma gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente
ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos,
pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial
e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens
ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta
circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do
dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda
da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos,
pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou
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receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
O § 4º do artigo 37 da Constituição Federal destaca como penalidade ao
agente ímprobo a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário,
sendo que a primeira não acarreta qualquer situação de
inconstitucionalidade para a Lei de Improbidade Administrativa que prevê
a perda dos bens ou valores. Ora, a indisponibilidade prevista na Carta
Magna deve ser vista como uma medida a garantir a efetividade da pena de
perda de bens trazida pela LIA.
No entendimento de Marino Pazzaglini Filho a natureza jurídica das
sanções previstas no art. 12 é: política (suspensão dos direitos políticos);
político-administrativa (perda da função pública); administrativa
(proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou
incentivos fiscais e creditícios); civil (multa civil, ressarcimento integral do
dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio)[14].
O ressarcimento, em verdade, não tem natureza sancionatória, mas sim
reparatória. Conforme registra Pazzaglini, “não se repõe dano hipotético ou
presumido, mas dano materialefetivamente causado pelo agente público”.
A perda de bens ou valores, outrossim, é medida reparatória que sempre
incidirá no caso de improbidade por enriquecimento ilícito (art. 9º). Não
incidirá no caso de improbidade por ofensa a princípio (art. 11). Quanto à
improbidade por prejuízo ao erário (art. 10), há quem entenda que a
medida tem cabimento apenas em relação a terceiros beneficiários, porque
tendo havido o acréscimo de bens ou valores ao patrimônio do agente
público, a hipótese já estaria enquadrada no art. 9 º. Outros, a exemplo de
Flávia Cristina e Lucas Pavione, entendem que a aplicação da medida, neste
caso, só teria cabimento no caso de “bens e valores incorporados
culposamente ao patrimônio do agente”, pois, tratando-se de conduta
dolosa, o caso se ajustaria ao art. 9º.
Nesta senda, precisamos salientar que o primeiro passo é a prolação da
sentença condenatória. A sentença da ação de improbidade, que conterá as
condenações, é a técnica que permitirá a prestação da tutela jurisdicional
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da probidade anteriormente aviltada [15].
No entendimento de Marcelo Eugêncio Feitosa Almeida em sua tese de
mestrado, Medidas Assecuratórias da Efetividade da Tutela Jurisdicional
da Probidade Administrativa, no caso do ressarcimento, é preciso ressaltar
que o resultado prático esperado exige que todos os danos sejam
pormenorizadamente dimensionados, inclusive o dano moral.
Para a multa civil não restariam dificuldades, a princípio. Fixada esta na
sentença sua execução seria imediata independente de liquidação. Neste
passo podemos dizer então que, depois de verificado o quantitativo do
dano, ou seja, formada a sentença líquida, e ainda quanto à multa, sendo
essa fixada, a Fazenda Pública, legitimada, conforme artigo 18 da Lei de
improbidade providenciaria que a decisão fosse cumprida, nos termos do
artigo 475 J do Código de Processo Civil.
Ainda conforme Marcelo Eugêncio Feitosa Almeida, o conseqüente de
perdimento de bens, que, como o ressarcimento, também visa restabelecer
o status quo ante, como será analisado com mais vagar posteriormente,
tem sistemática para sua realização prática um pouco diferente, apesar de
guardar uma nítida natureza patrimonial.
Para a proteção adequada à pretensão do Estado de perdimento, em seu
favor, de bens adquiridos ilicitamente pelo ímprobo, em decorrência da
relação funcional, como será mais bem delineado alhures, exige-se uma
tutela desconstitutiva, combinada com executiva latu sensu, exigindo o
regime executivo do art. 461-A do CPC/1973.
Pois bem, então, quanto à pena de perdimento de bens, após a individuação
do objeto e declaração da perda pelo magistrado em favor do ente lesado,
deverá ser concedida a tutela específica.
Neste contexto percebemos que a Lei de Improbidade aliada às normas de
processo civil, mormente de execução processual traçam o caminho para
que o ente lesado seja ressarcido, voltando ao status quo ante, bem como
que o agente ímprobo seja responsabilizado pagando a multa e perdendo os
bens adquiridos ilicitamente.
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Mas porque ainda que diante de tanto esforço por parte do autor da ação,
do trabalho árduo do magistrado e do Ministério Público não é possível se
chegar a efetividade dessas penas?
Os entraves à efetividade da condenação são muitos. O principal deles é o
esvaziamento do patrimônio próprio; prática essa, bastante comum, usual
entre os agentes públicos corruptos antes, mesmo, de serem investigados.
Como se sabe, é comum que em hipóteses como essa, o agente público que
obteve vantagem econômica a mantém formalmente coberta. Os bens
adquiridos são, assim, registrados em nomes de terceiros; os valores
percebidos são mantidos em outras contas bancárias ou mesmo em cofres
residenciais.
Nesse terreno de desvios de conduta, as decisões do Poder Judiciário têm a
sagrada missão de quebrar paradigmas, descortinar novos horizontes
através da reafirmação dos valores legítimos, aqueles que a sociedade quer,
mas não pode pensar em como conseguir, porque os escolhidos para guiá-la
são os traidores, os Judas do presente ou a Sicuta que envenena a
consciência coletiva.
Ademais, a aparente impossibilidade de banir a corrupção não é de todo
modo, responsabilidade das vagas legislações, mas da própria sociedade
que gera e faz crescer o corrupto quando vende seus votos, independente da
forma de pagamento feita pelo agente público ímprobo, seja em moeda,
bens, serviços ou favores. A condenação legal deverá, por certo, vir do
Poder Judiciário, mas, a condenação justa e eficaz só poderá surgir da
própria sociedade, quando esta inibir com seus votos, a permanência de
corruptos nos cargos públicos e, com suas atitudes diárias, banir a
corrupção, afinal, não há corrupção sem corruptores.
Ainda, que, devidamente condenados pela justiça, o agente ímprobo é logo
esquecido pela sociedade, apesar da indignação momentânea, a
coletividade tolerante como é a sociedade brasileira, que, certamente, por
falta de profundo conhecimento, deixa ser levada às práticas danosas de
agentes políticos e, em poucos anos depois os mesmos ímprobos estão a
gerir algum órgão público ou representando a mesma sociedade em alguma
esfera política.
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A coletividade rapidamente se esquece ou se torna complacente, senão,
cúmplice, de forma integral nos crimes, principalmente dos agentes
políticos, mesmo tão famosos neste país, como Fernando Collor, o 32º
Presidente do Brasil, que mesmo após ter sofrido, por impeachment
(cassação de mandato), a perda do seu cargo, anos depois foi bem votado e
eleito a deputado federal do Rio Grande do Norte[16].
Outra figura que retrata bem essa realidade de impunidade é Paulo Salim
Maluf, um político, engenheiro e empresário brasileiro, filho de pais de
origem libanesa. Foi duas vezes prefeito de São Paulo, além de secretário
dos transportes e governador do estado de São Paulo e candidato à
Presidência da República. A carreira de Maluf também foi marcada por
seguidas acusações de corrupção e outros crimes – ele foi preso em 2005 e
é atualmente procurado pela Interpol, em razão de mandado expedido pela
promotoria de Nova Iorque, que o acusa de movimentar ilicitamente
milhões de dólares no sistema financeiro internacional sem justificativa
fundamentada. Por pouco não ocupou também a mais alta
representatividade deste país, pessoa de alto nível de conhecimento,
condenado internacionamente e permanece no poder. Apesar de todas as
denúncias, Maluf nunca foi condenado[17] e se há culpa da morosidade
judiciária, a sociedade tem o poder de baní-lo dos cargos públicos, no
entanto não o faz.
A LIA conta com diversas outras leis em seu retiro, foi realçada pela Lei
Complementar nº 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), que prevê como causa de
inelegibilidade a condenação à suspensão de direitos políticos, por ato
doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio
público e enriquecimento ilícito, em decisão transitada em julgado ou
proferida por órgão judicial colegiado.
Destaca-se que uma das principais problemática quanto a efetividade das
decisõescondenatórias nos crimes de improbidade administrativa é
encontrada na parte da decisão transita em julgado, pois, após a
condenação, geralmente, o agente ímprobo recorre processualmente em
liberdade, conseguindo absolvição em última instância, e, ainda que
condenado, em regra, não restará bens ou valores após o trânsito em
julgado, mesmo havendo previsão na LIA de, em determinadas
circunstâncias, ser efetivado o sequestro dos bens e não o arresto. Contudo,
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a reparação não pode vir antes do dano comprovado, o que seria atentado
contra a dignidade da pessoa humana, mesmo socialmente visível, a
legalidade, neste ínterim, é uma barreira para a sua própria eficácia.
Finda, portanto, que embora a lei de improbidade administrativa seja um
dos maiores avanços legais na proteção da moralidade e do patrimônio
público, tem encontrado grandes dificuldades na sua efetividade, não
apenas por razões de falhas técnicas nas investigações, nem mesmo pela
morosidade do Poder Judiciário, mas pela ligeireza do desaparecimento
dos bens e valores por parte dos corruptos e corruptores.
Não é legalmente previsto em execução, qualquer meio para a busca eficaz
do ressarcimento aos cofres públicos, quando não são encontrados bens no
nome do agente ímprobo, o que gera, dessas ações, apenas desgastes
públicos em grande escala para, tão somente, o alcance de resultados
negativos à sociedade no que se refere a reparação moral e patrimonial,
definhando, então, em percentuais altíssimos, a efetividade das sentenças
condenatórias proferidas contra os agentes públicos pela prática de ato de
improbidade administrativa.
CAPÍTULO III
3. Proposições para efetividade das decisões condenatórias dos
atos de improbidade administrativa quanto à reparação civil,
visando garantir os direitos fundamentais da sociedade.
Conforme aplicação das pesquisas para elaboração deste trabalho, os
direitos constitucionais da pessoa humana são a causa primordial da
existência da LIA, especialmente seu artigo 12, vez que a improbidade
administrativa afeta diretamente tal instituto, razão pela qual, antes de
serem assinaladas algumas medidas que, se consagradas, auxiliarão numa
melhor efetividade das ações de improbidade administrativa, abordagens
de aspectos importantes quanto à legislação em sua operabilidade prática
no âmbito dos direitos fundamentais.
As causas acentuadas nas dificuldades desde a investigação feita pelo
Ministério Público à final decisão condenatória, prolatadas por
Magistrados, quanto à eficácia ou ineficácia nas execuções, quando deixam
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de surtir efeitos positivos, de forma sintética, mas, relevantemente, foram
apontadas nos capítulos I e II deste trabalho.
Entretanto, é importante ressaltar neste capitulo, pontos que, melhor
esclareçam as razões da necessidade da eficácia das decisões condenatórias
bem como os reflexos sociais negativos que insurgem com a não execução
plena dessas condenações, o que inviabiliza, com isso, de forma primordial,
o não cumprimento das promessas constitucionais de maior relevância que
são os direitos e as garantias fundamentais.
A má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo e, a ilegalidade, adquire o status
de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios
constitucionais da Administração Pública, coadjuvados pela má-intenção
do administrador. À luz de abalizada doutrina, é correto afirmar que "a
probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que
mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a
suspensão de direitos políticos (art. 37, § 4º). A probidade administrativa
consiste no dever de o"funcionário servir a Administração com
honestidade, procedendo, no exercício das suas funções, sem aproveitar os
poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem
a quem queira favorecer". O desrespeito a esse dever é que caracteriza a
improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa
qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada
pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a
outrem[18].
Improbidade administrativa pode ser conceituada “a corrupção
administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da
Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica
(Estado de Direito, Democrático e Republicano), revelando-se, pela
obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário pelo
exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo" tráfico de
influência "nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de
poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão
de obséquios e privilégios ilícitos[19].
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O processo administrativo é instrumento de documentação e transparência
dos atos praticados pela administração pública, ao mesmo tempo em que
funciona como instrumento de defesa e mecanismo viabilizador do controle
das motivações. É inadmissível um ato administrativo, extremamente
gravoso para a seara dos direitos de terceiros, fundado em razões ocultas e,
por vontade livre do agente ímprobo, jamais externadas, de modo a impedir
o efetivo controle de legalidade pelo Poder Judiciário.
Para o subprocurador-geral de Justiça de Gestão, Márcio Fernando Elias
Rosa, “o corrupto viola o regime democrático porque viola a igualdade e
compromete o desenvolvimento.
O Ministro Gilson Dipp, afirmou que todo cidadão brasileiro tem direito à
probidade do agente público na administração da coisa pública[20],
estando este, em harmonia com o que diz Maria Silvia di Pietro, que
probidade e honestidade são sinônimas, não basta a administração pública
meramente calcada na legalidade, é necessário se observar os princípios
éticos, lealdade e boa fé, estes, são verdadeiros deveres que garantiriam
uma boa administração[21].
É de órbita máxima, a probidade do agente público, o que também coaduna
com a excelsa obrigação pública, em razão do que já fora dito, ou seja, dos
direitos fundamentais, tais direitos que são assegurados pela Carta Maior, a
Constituição Federal.
A Constituição é a Carta Maior de uma nação. De seu pólo nuclear surgem
princípios. De seus princípios, normas; normas que se multiplicam nas
legislações infraconstitucionais.[22]
Tendo em vista as muitas regulamentações existentes, todas elas visam de
alguma forma, proteger a dignidade da pessoa humana, dignidade esta que
há tempos é discussão mundial, quiçá infinda.
A expressão direitos humanos, que na forma legislada, é o que se chama de
direitos fundamentais, tem se generalizado com o passar dos anos para
abranger as declarações e os mecanismos de proteção da pessoa humana,
limitando o poder estatal, controlando os seus abusos de poder e de suas
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autoridades constituídas e consagrandoprincípios básicos como o da
igualdade e o da dignidade da pessoa humana como regente do Estado
moderno e contemporâneo[23].
O princípio da dignidade da pessoa humana integra um conjunto de
princípios que compõem os direitos humanos. A expressão ‘direitos
humanos’ é utilizada quando tais direitos não estão expressos nas
constituições e a expressão ‘direitos fundamentais’ é utilizada quando eles
estão positivados nas constituições[24].
Esse princípio é também o parâmetro para se aferir a legitimidade da
atuação do Estado. Além disso, princípio serve de parâmetro para
harmonizar todos os valores consagrados na Constituição Federal, bem
como sua evolução por normas, princípios e legislação infraconstitucional,
a ainda, como devem ser tratados aqueles que o violam.
O autor Vladimir da Silveira defende a ideia da classificação dos direitos
humanos em gerações, estas que são ou poderão ser continuadas, não tendo
uma data exata que as demarcam ou as separam, mas sabe-se que elas
insurgem de épocas em épocas relacionando-se diretamente a sociedade e
necessidade da geração, tendo como primeira geração, conhecida pela
proteção aos direitos civis e políticos. A segunda geração se estabelece ou é
conhecida, fundamentalmente, pela proteção aos direitos sociais,
econômicos, e culturais dos direitos humanos, havendo de ressaltar a
distinção da dignidade da pessoa humana e a dignidade da humanidade
bem como a importância da proteção desta, mesmo para aqueles que a
desrespeitam.
Para Kant, o homem é um fim em si mesmo, tem valor absoluto, não pode
ser usado como instrumento de algo, e é por isso que tem dignidade, é
pessoa. A característica do ser humano é que ele nunca pode ser um meio
para os outros, tendo, assim, uma dignidade especial. Kant constata que a
dignidade da pessoa humana é uma qualidade peculiar, insubstituível, ao
contrário das coisas[25].
José Afonso da Silva conceitua a dignidade como um atributo intrínseco da
essência da pessoa humana, único ser que compreende um valor interno,
superior a qualquer preço, que não admite substituição equivalente. Assim,
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a dignidade entranha e se confunde com a própria natureza do ser humano.
Para Ingo Wolfgang Sarlet, a dignidade é como uma qualidade de
integrante e irrenunciável da própria condição humana, podendo e devendo
ser reconhecida, respeitada, promovida e protegida, não podendo ser
criada, concedida ou retirada, já que existe em cada ser humano como algo
que lhe é inerente. Por isso não é necessária uma definição jurídica de
dignidade da pessoa humana, já que é um valor próprio da natureza do ser
humano como tal.
Sarlet ainda ressalta que o princípio da dignidade da pessoa humana,
considerado em si mesmo, como autêntico direito fundamental autônomo,
em que pese sua importante função, seja como elemento referencial para
aplicação e interpretação dos direitos fundamentais (mas não apenas
destes), seja na condição de fundamento para a dedução de direitos
fundamentais decorrentes[26].
José Afonso da Silva ressalta que o princípio da dignidade da pessoa
humana é fundamento ‘porque se constitui num valor supremo, num valor
fundante da República, da Federação, do País, da Democracia e do Direito.
Portanto não é apenas um princípio da ordem jurídica, mas é também da
ordem política, social, econômica e cultural’. Para ele, a dignidade da
pessoa humana é um valor que atrai o conteúdo de todos os direitos
fundamentais[27].
Sarlet sintetiza a importância do princípio da dignidade humana na nossa
constituição, afirmando que “todos os direitos fundamentais encontram sua
vertente no princípio da dignidade da pessoa humana”[28].
Certamente por reconhecer inestimável valor da pessoa humana é que na
Constituição brasileira positivou-se os direitos humanos em cláusulas
pétreas. Quando tais direitos são desrespeitados, seja por qualquer ato
ímprobo, mancham e ferem, com feridas mortais, não só a sociedade de
forma generalizada, mas a dignidade individual da pessoa humana.
Em todas as áreas da improbidade, de algum modo, está a cooperação ou a
alimentação do desrespeito aos princípios e normas constitucionais, pois do
simples minuto (60 segundos), que se furta do trabalho público (sem
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prestar o serviço em sua carga horária), em razão do interesse particular do
servidor ou do agente político, na forma indevida, resta uma obrigação por
fazer, da qual, seu cunho objetivo é de servir a população no interesse
público geral, se assim não o faz, está o agente, essencialmente, agindo na
forma ímproba.
Os menores atos de improbidade não são vistos nas telas dos grandes
jornais, mas são sentidos pela sociedade tolerante e inconsciente, no
entanto, saltam-se dos ínfimos aos extremos e tenebrosos atos ímprobos
divulgados nas “manchetes”, àqueles que causam revoltas sociais, como da
saúde, da segurança pública e de outros mais que destroem regiões como as
do nordeste do país. Crianças sem escolas, com fome e pessoas de todas as
idades morrendo à míngua nos presídios desolados ou em hospitais
públicos que de saúde pouco tem a oferecer.
De todo modo, por mais bem elaborada que possa ser uma norma, deve ser
utilizada com bom senso pelos seus operadores que, na maioria dos casos,
restam, excepcionalmente aos magistrados, na forma fria e strita seus
julgamentos, mesmo tratando ser situações que exijam vivacidade e o senso
humano para melhores resultados. Fecham-se, por limites da letra, artigos
ou alíneas, limitando seus sentimentos alegando ser limites legais.
As necessidades sociais devem estar à frente de qualquer interpretação
jurídica e não devem ser aceitas facetas contrarias ao interesse público.
Parafraseando a Norberto Bobbio, quando para ele, a tarefa mais
importante de nosso tempo, com relação aos direitos do homem, não é
fundamentá-los, mas protegê-los, poderia se transcrever que não se precisa
de mais leis, precisa sim operá-las de forma correta e justa em benefício do
homem, para quem mais importa seus fundamentos.
Para Norberto Bobbio a democracia sugere que todo o indivíduo tenha
parte na soberania[29].
Diante a tantas definições do que é direito fundamental e ante a situação
real da larga improbidade administrativa em que se encontra afogado o
Brasil, onde conceitos e clamores sociais são ensurdecedores, porém,
mundos ao mesmo tempo, onde todos enxergam a situação caótica, mas,
poucos realmente fazem sua parte para inibir a desenfreada proliferação
11/03/2019 A Efetividade das Condenações nos Crimes de Improbidade Administrativa e a Responsabilidade Patrimonial do Agente Público
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dos atos ímprobos, ao contrário, é notório que há mais pessoas cooperando
de forma voluntária ou involuntariamente, legal ou ilegalmente, a
alimentação da improbidade administrativa e sua ineficaz punição.
Quando isso acontece, ainda que praticado em seu menor grau ou ao mais
repercutido caso, a sociedade tem em si os reflexos de forma cruel e
irreparável. Dos meros minutos furtados no trabalho público por um
servidor que se negue a concluir uma tarefa inadiável, ao mais escandaloso
“mensalão”, a nação tem seus efeitos penosos, como uma saúde pública
caótica, uma educação de péssima qualidade e demais efeitos continuados
em quedassociais, são equivocadamente sinônimos do progresso.
A necessidade não está em apenas disponibilizar mais legislação que teria a
intenção de impedir incoerências administrativas, o que se sabe ser
bastante necessária, pois as falhas são havidas, surgem e insurgem nas
legislações, sendo estas, em parte, responsáveis pelas recorrentes
aberrações administrativas que sobrevém a sociedade, mas resta também,
aos operadores da lei, impedir a continuidade inimputável das “corrupções”
e a aplicação necessária para reparação civil, com o ressarcimento aos
cofres públicos, independentes de suas modalidades e, assim, poder
executar de forma plena e objetiva, em prol da sociedade, a verdadeira
justiça que não é só punir parcialmente o agente ímprobo, mas trazer de
volta à sociedade a real reparação em nome das garantias da dignidade da
pessoa humana.
A inaceitável situação dos atos de improbidades administrativas corrobora
em proposições que podem contribuir para uma administração proba e
uma melhor eficácia nos atos das investigações, condenações e execuções
das decisões condenatórias com resultados positivos a sociedade, as quais
são sugestões abaixo expostas:
- Que seja acompanhada a evolução do patrimônio do agente público e
parentes dependentes diretos ou indiretamente, antes e depois de um
pleito, assunção e perda de um mandato, na forma regular ou
judicialmente, dos agentes públicos temporários ou vitalícios em tempo
equivalente a forma bienal ou anual;
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-Que após sua condenação também seja acompanhada sua evolução ou
involução patrimonial;
-Em caso de condenação por quaisquer atos de improbidade
administrativa, ficar, também, inelegíveis parentes na linha reta até 4º grau
podendo ser devolvida a elegibilidade à parentes e familiares após
reparação integral, no limite da sentença condenatória;
-A partir da confirmação da denúncia por improbidade, proceder ao
afastamento integral dos membros dos poderes executivos ímprobos e
legislativos que atuam como fiscais responsáveis pelo ato das investigações,
congelando seus bens e salários até desvendar o caso;
-Ação regressa do Estado, Município ou União ao agente público que causar
prejuízo, dando causa as indenizações em prejuízo ao erário, seja por
negligência adminsitrativa, improbidade, como a má aplicação de verbas,
obras mal feitas ou inacabadas, ou obrigação objetiva na falta de
medicamentos e similares aos entes públicos, independente das esferas,
graus ou modalidades; pois a nação não poderá arcar com
irresponsabilidades administrativas, pois são eles, os representantes pagos
e, portanto, como gestores, devem ser responsáveis por seus atos também
na forma subjetiva;
-Ao agente administrador de secretarias e subcretarias que não comprovar
tentativa de providências antecipadas com o fim de evitar danos sociais,
serem responsabilizados na forma ímproba proporcional, seja na perda do
cargo, seja na reparação regressa legal, bem como ao seu afastamento do
cargo com bens congelados e salários bloqueados até conclusão da ação
com o fim de evitar maiores prejuízos ao erário;
- Impedir ao agente condenado, independente da instância e recursos, sua
permanência em cargos públicos de liderança ou chefia departamental;
-Até que tenha ressarcido e reparado integralmente danos causados à
sociedade, seja impedido de retornar a cargos do executivo ou legislativo,
sem prejuízos das sanções já previstas em leis específicas;
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-Estender as investigações aos funcionários de cargos de confiança, os
supostos “laranjas indiretos” e parentes até 4º graus que demonstrem
ligações diretas ou indiretas ao agente ímprobo;
-Levar o poder legislativo a prestar, mensalmente, relatórios públicos de
atos e contas aprovadas por meio de publicações de grandes circulações;
-Fiscalização de gastos e aplicações em obras de grande vulto, por
assinatura exclusiva de representante legislativo para vinculá-lo
diretamente ao ato, sendo as obras por sorteio público e não por votação de
mesa, impedir assim que vença a maioria independente de estar a obra
licita ou ilicitamente aprovada;
-Descontar nos rendimentos do agente ímprobo, ainda que de fontes
particulares ou alheias as de órgãos públicos, até o limite do prejuízo
causado ao erário;
- Instituir comissão rotativa, determinada por sorteios eletrônicos no
Tribunal Regional Eleitoral (T. R. E.) de cidadãos comuns, utilizando
currículos dentro da formação e técnica necessária para fiscalização no
início e final de obras públicas de grande vulto;
-Qualquer benefício ou aumento nos vencimentos de agentes políticos que
onerem aos cofres públicos, além de seus vencimentos legais, tenha a
votação da sociedade que é a fonte pagadora, para, assim, evitar os gastos
exagerados como os de planos de saúde, “bolsa copa” dentre outros
abusivos desvios aos chefes do executivo, legislativo e demais servidores
públicos beneficiados de formas ilegais;
-Para bens públicos, sejam decididas entre as casas legislativas, mas para
benefícios dos próprios agentes públicos de mandatos temporários, sejam
feito por eleições públicas abertas aos cidadãos;
-Crimes de corrupção se enquadrar aos crimes hediondos e lesa
humanidade, tornando-os inelegíveis na forma vitalícia para o mesmo
cargo;
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-Ao agente público que for condenado por quaisquer dos crimes de
improbidade ser-lhe, na forma vitalícia e não temporária, bem como a
familiar ou parentes até 4º grau proibido contratar com o Estado,
Município e União, até que reparem os danos integrais, visando assim, a
motivação da probidade entre parentescos;
-Disponibilizar, como prioridade, a tramitação da ação cautelar, bem como
Liminar em sequestro de bens, pois a própria lei prevê a utilização também
medidas cautelares do processo civil, busca e apreensão, exibição de
documentos e coisas, produção antecipada de provas e afastamento
cautelar do agente (art. 20 da LIA);
-Celeridade das investigações e depois de ajuizada a ação, celeridade na
instrução e julgamento para evitar que o patrimônio acrescido
indevidamente ao agente ímprobo seja destinado a terceiros e não mais
encontrado para reparação legal ao erário;
-Pontuação diferenciada e elevada na produtividade do Magistrado que
julgar ações de improbidade administrativa, vez que se trata de ações mais
complexas;
-Benefícios às instituições públicas ou não governamentais que cooperarem
com a prova de lavagem de dinheiro;
-Não haver prescrição para os crimes de improbidade, pois se trata de
crimes que afetam os direitos sociais, fundamentais, é, portanto, crime
contra a nação. Haja vista já serem as lesões e ressarcimentos
imprescritíveis;
-O poder Judiciário tratar as ações de improbidade administrativa de forma
diferenciada das ações ordinárias, onde o magistrado poderá ter a liberdade
de decidir sobre a vertente real social in loco e não apenas em provas
interpessoais;
-Melhorar a estrutura física e tecnológica quanto aos instrumentos
investigativos do Ministério Público e fontes de informações como as dos
tribunais de contas e do Poder judiciário julgador;11/03/2019 A Efetividade das Condenações nos Crimes de Improbidade Administrativa e a Responsabilidade Patrimonial do Agente Público
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-Após as auditorias dos Tribunais de Contas, percebendo a existência de
indícios de atos ilegítimos no âmbito da administração Pública, comunicar,
de Ofício, ao Ministério Público, sem a necessidade de submeter a
relatórios de auditoria da Corte de Contas, por se tratar de instâncias
autônomas e complementares no combate à improbidade administrativa;
-Valoração em triplo, para efeitos correcionais e promocionais, das
sentenças com julgamento de mérito nas quais os Magistrados tenham que
valorar as provas, considerando as complexidades dos feitos e exaltando o
Julgador que incorre em riscos pessoais e efetiva-se maiores esforços sobre
o processo, evitando exarar sentenças de improcedência simples;
-Que o ato de votar em eleições públicas dos poderes, executivo e
legislativo, seja livre e sem vinculo ou prejuízo a qualquer cidadão para
regularização de sua cidadania;
-Limitação de idade, até aos 66 anos para se candidatar a qualquer cargo
público de liderança ou chefia, o que lhe permitirá usufruir do cargo até aos
70 anos de idade;
- Ao administrador inábil ser lhe aplicado sanções equivalente ao crime de
culpa, e, em caso de reincidência na mesma modalidade e pleito, ser- lhe
afastado até sanar a situação, com isso, motivar contratações de pessoal
qualificado e não se beneficiar da remota comprovação do dolo para sofrer
sanções;
- Aplicação da verba pública por limiares de instituições privadas,
atendendo primeiramente as necessidades por ordem de
imprescindibilidade (necessárias), depois as voluptuárias, não por
assinaturas ou rubricas de secretarias ou de áreas isoladas, mas como um
patrimônio público único.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A improbidade administrativa é um inesgotável tema que por muitos tem
sido discutido e, não seria, jamais, um artigo compacto com este,
responsável por saciar a sede de uma nação, no que se refere ao
mencionado tema. Contudo, foram elaboradas pesquisas, dentre as
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bibliográficas, a mais importante fonte consultada foi o Ministério Público,
por meio de pesquisa de campo junto a seus representantes que são
instituídos e investidos da autonomia fiscalizadora legal, em prol de uma
sociedade melhor amparada.
As incoerências entre a lei legislada e a lei aplicada sempre foi um grande
problema na essência humana, vez que não depende apenas de se ter de um
lado uma infração e do outro a condenação, é necessária a soma do
conjunto, ou seja, o problema, as pessoas envolvidas e a solução. E como se
sabe, os direitos fundamentais não se estabelecem somente ao indivíduo
probo e honesto (de pudicícia, respeitabilidade, integridade, honradez)
abriga, portanto, a pessoa humana.
Mesmo a pessoa" humana "sendo agente de condutas ilegais, ela é um ser
com seus direitos e garantias asseguradas, também, constitucionalmente.
As garantias Constitucionais que “impedem” abusos do Estado enquanto
responsável por proteger ou punir, impedem também, em parte, a nação
que busca justiça em benefício comum, de ser alcançada por esta proteção.
É como se em razão de um direito, de uma única pessoa humana, fosse
preterida uma nação inteira.
Pois, quando o Estado, por lhe faltar mecanismos próprios e adequados,
deixa de aplicar as sanções devidas a um agente ímprobo, ele passa a
aplicar diretamente a punição social, de forma ampla. Se verifica essa
punição, por exemplo, nas incontáveis mortes ou assaltos por falta de
segurança pública ou por falta de bons hospitais, sabendo-se que há
pessoas na administração pública, exclusivamente, responsáveis por parte
desses os danos sociais, uma vez que, o país é possuidor de recursos em
espécie, mas, composto, em parte, por gestões maléficas e tais reflexos
sociais, na forma negativa, avassaladora e irreparáveis são visíveis.
A busca pela melhoria na aplicação da lei necessita ser incansável. Os
pontos lançados neste artigo, como conjecturas para o avanço das sanções
aos agentes ímprobos, principalmente, no sentido econômico, tanto para
impedir fraudes quanto para reparação essencial ao erário, são meras
hipóteses de se ver punições com reais reparações à sociedade (ao cidadão
do bem). Trata-se de proposições que buscam combater a proliferação da
corrupção, esta chaga que assola o país, inclusive, proliferada por entes da
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mesma família sanguínea, pois nunca agem sozinhos os corruptos e
corruptores, pois dependem, essencialmente, uns dos outros,
especialmente dos mais próximos em afinidade.
A sociedade brasileira é como “ovelha” e a “justiça” apenas o pastor.
Portanto, assim como somente ovelhas podem gerar ovelhas, as pessoas
deste país são responsáveis por gerar melhores pessoas e, com isso, poder
eleger melhores gestores. Gerar, no sentido de cultivar costumes de
honestidade pessoal, de rejeitar ser beneficiado com bens públicos em
detrimento do prejuízo coletivo. Rejeitar eleger agentes que pelejam
somente em causa própria, egocêntrica e não altruísta, antidemocrática e
não pela democracia. Pois, vale ressaltar que, ainda que haja uma atuação
eficaz dos membros e auxiliares da Justiça e do próprio Poder Judiciário,
que poderão de forma, mesmo que irrisória, sanar situações ilegais, não
poderão, porém, impedir que situações ímprobas germinem
continuadamente.
Mesmo havendo todas as ferramentas necessárias aos órgãos investigativos
para uma ação segura e uma condenação justa e eficaz, cabe à sociedade,
como responsável máxima, ser e formar pessoas possuidoras de caráter
ilibado e sadio. Escolher seus representantes pelas vias da honestidade,
inibindo-os de nova chance no poder em caso de corrupção e prejuízos à
coletividade. Ademais, a sociedade, geralmente, não se esquece de um
isolado assassino ou estuprador que causou um único terror na vizinhança,
no entanto, rapidamente deixa se esquecer dos" Seriais killers " praticados
por seus representantes públicos.
Foram apontadas proposições para melhorias na legislação e operação
destas, pois se sabe serem necessárias atualizações legais dentro da
realidade prática atual. Existem pontos nas legislações que são paradoxais,
totalmente contraditórias em sua essência, como o caso de pensar no
racismo como crime imprescritível, mas uma espécie de “assassinato em
série” (indiretamente), o que ocorre por meio da “corrupção” ser crime
prescritível em tão curtos 5 anos, dentre outros inegáveis absurdos que se
encontram nas legislações de improbidade. Quando ao mesmo tempo as
legislações são apresentadas como solução, em proteção do homem,
indivíduo, ser, são, por seus fins, origens de grandes prejuízos a este.
11/03/2019 A Efetividade das Condenações nos Crimes de Improbidade Administrativa e a Responsabilidade Patrimonial do Agente Público
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Quando se fala em improbidade se pensa nas fraudes" escandalosas ", como
de inúmeros políticos, situações que muito impactaram o país, como por
exemplo, os escândalos do “mensalão”, gastos exagerados, enriquecimentos
ilícitos e perdas sociais. Aplicações desnecessárias