aula 5 ação popular

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AÇÃO POPULAR
História da Ação Popular
� Origem romana = idéia geral de que a coisa pública
pertencia ao povo;
� No Brasil ganhou definição expressa pela primeira vez na
Constituição democrática de 1934;
� Primeiro instrumento de gestão e controle da� Primeiro instrumento de gestão e controle da
governança da coisa pública;
� Primeiro instrumento de tutela de bens difusos.
Considerações Gerais
• Regulação da “coisa pública” a partir dos princípios da
legalidade e moralidade: Art. 5º, LXXIII, da CF: “Qualquer
cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que
o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meioo Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus
da sucumbência”.
• Lei nº. 4.717/65 regulamenta dispositivo
constitucional.
Conceito 
• Hely Lopes Meirelles: “Ação popular é o meio constitucional
posto a disposição de qualquer cidadão para obter a
invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes
equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e
municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais emunicipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e
pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público”
� Instituto processual civil, outorgado a qualquer cidadão como
garantia político-constitucional (ou remédio constitucional),
para a defesa do interesse da coletividade, mediante a
provocação do controle jurisdicional corretivo dos atos
lesivos do patrimônio público, da moralidade administrativa,
Conceito 
lesivos do patrimônio público, da moralidade administrativa,
do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural (José
Afonso da Silva.
� É a garantia de nível constitucional que visa à proteção do
patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio
ambiente e do patrimônio histórico e cultural (José dos
Santos Carvalho Filho.
Natureza Jurídica 
• Controvérsia na doutrina:
a) “instrumento de defesa da coletividade por meio do qual
não se amparam direitos individuais próprios, mas sim
interesses da coletividade, sendo o beneficiário da ação
não o autor, mas a coletividade, o povo” (Hely Lopes);não o autor, mas a coletividade, o povo” (Hely Lopes);
b) “pertence ao cidadão, que, em nome próprio e na defesa
de seu próprio direito – participação na vida política do
Estado e fiscalização da gerência do patrimônio público,
poderá ingressar em juízo” (Alexandre de Morais e José
Afonso da Silva)
Finalidade
• Conferir ao cidadão um meio, democrático e direto, de
fiscalização e controle da gestão da coisa pública.
Fundamento ConstitucionalFundamento Constitucional
� Princípio democrático –Artigo 1° da CF;
� Forma de exercício direto e substancial de democracia,
junto com plebiscito e referendo;
� Quem exerce é o cidadão e não o Poder Judiciário que é
apenas instrumento.
Dispositivo constitucional
� Art. 5°, LXXIII: Qualquer cidadão á parte legítima
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficandoambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando
o autor. salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do. ônus da sucumbência.
Natureza da ação quanto à finalidade
� Preventiva: risco e ameaça de lesão aos bens tutelados;
visa impedir a consumação de um ato ilegal ou imoral
lesivo ao patrimônio público.
� Repressiva: reparação de danos já causado ao patrimônio
público e desconstituição de atos; Ex.: destruição de benspúblico e desconstituição de atos; Ex.: destruição de bens
de valor histórico-cultural; lesão à originalidade de uma
obra artística
Objeto da Ação Popular 
• Genericamente: ato ilegal e lesivo ao patrimônio público;
• Ato: concepção ampla abrangendo: lei, decreto, resolução,
portaria, atos administrativos típicos, contratos etc. que tenham
efeitos concretos lesivos ao patrimônio público.
Síntese: qualquer manifestação lesiva da administração, danosa
aos bens e interesses da comunidade, podendo não haver dano
efetivo mas apenas potencial. Ex.: publicação de um edital
tendencioso.
• Incluem-se, também, as omissões ilegais.
• Síntese: corrigir a ação estatal (finalidade corretiva) – desvio
de finalidade; bem como para obrigar uma atuação do gestor
Objeto da Ação Popular 
de finalidade; bem como para obrigar uma atuação do gestor
público (finalidade supletiva da inatividade do Poder Público -
omissão)
Objeto da ação = bens protegidos
� Patrimônio público e moralidade administrativa;
INOVAÇÕES DA CRFB/88:
1.Meio ambiente;1.Meio ambiente;
2. Patrimônio histórico e cultural.
Ação popular de fins políticos partidários 
• Crítica: utilização da Ação Popular como meio de oposição
política de um governo a outra tem enfraquecido esse
importante e democrático instituto de fiscalização da coisa
pública.
Ex.: o candidato do partido político “A”, por meio de seus
correligionários, propõe uma infinidade de ações populares
contra a administração do candidato do partido “B”, com
vistas, tão somente, a denegrir sua imagem política. Daí vem
“não votem no candidato “B” porque existem mais de 30 AP
contra sua administração.
Ação Popular e Mandado de Segurança 
• Ação popular não pode ser confundida com mandado de
segurança.
• Jurisprudência do STF, súmula 101: mandado de segurança
não substitui ação popular. “Cada um tem objetivo próprio e
específico: o mandado de segurança presta-se a invalidar atosespecífico: o mandado de segurança presta-se a invalidar atos
de autoridade ofensivos de direito individual ou coletivo,
líquido e certo; a ação popular destina-se à anulação de atos
ilegítimos e lesivos ao patrimônio público. Por aquele se
defende direito próprio; por esta se protege o interesse da
comunidade, ou como modernamente se diz, os interesses
difusos da sociedade” (Hely Lopes)
Ação popular e ADin
• Ação popular não se presta a atacar lei em tese, ou seja, que
regulam situação genérica e abstrata;
• É viável contra lei de efeitos concretos, ou seja, aquela que traz
em si consequências imediatas de sua incidência, por possuir
destinatários certos e objeto particularizado. Ex.:destinatários certos e objeto particularizado. Ex.:
desapropriação; isenção tributária individual;
• “O julgamento de Lei em tese, em sede de ação popular, por
juiz de primeiro grau, implica usurpação da competência do
STF para o controle concentrado acarretando a nulidade do
respectivo processo” (STF, Recl. 434-1)
Requisitos da Ação Popular 
1) Condição de cidadão: pessoa humana no gozo dos seus
direitos cívicos e políticos (eleitor). Brasileiro nato ou
naturalizado e o português equiparado, desde que seja eleitor.
Não podem propor os estrangeiros, os inalistáveis e inalistados,
os partidos políticos, as organizações sindicais e quaisqueros partidos políticos, as organizações sindicais e quaisquer
outras pessoas jurídicas, bem assim aquelas pessoas naturais que
tiverem suspensos ou declarados perdidos seus direitos políticos
Obs.: só cidadão vota; só cidadão fiscaliza;
Requisitos da Ação Popular 
2) ilegalidade do ato: ato contrário ao direito, infringente das
normas legais específicas que regulam sua prática, ou destoante
dos princípios gerais da Administração Pública (art. 37, CF),
podendo ser de caráter formal ou substancial, de um ato
comissivo ou omissivo;comissivo ou omissivo;
Requisitos da Ação Popular 
3) lesividade do ato: além de ilegal o ato tem de ser lesivo. Resp
111.527/DF, STJ.
Lesiva é a conduta que por ação ou omissão desfalca o Poder
Público ou prejudicaa Administração, bem assim aquela que
ofende bens e valores artísticos, culturais, ambientais ouofende bens e valores artísticos, culturais, ambientais ou
históricos da sociedade. Abrange o patrimônio material, mas
também o moral, estético, histórico e ambiental.
Ex.: anulação de concessão de aumento abusivo de subsídios
dos vereadores pela respectiva Câmara Municipal; anulação de
venda fraudulenta de bem público; anulação de contratação
superfaturada de obras e serviços; anulação de edital de
licitação pública que apresenta flagrante favoritismo a
Requisitos da Ação Popular 
licitação pública que apresenta flagrante favoritismo a
determinada empresa; anulação de isenção fiscal concedida
ilegalmente; anulação de autorização de desmatamento em
área protegida; anulação de nomeação fraudulenta de
servidores para cargo público
Legitimidade ativa
� Cidadão eleitor = atua em nome próprio em
benefício da coletividade;
� Críticas ao conceito reducionista;
� Forma de comprovação da legitimidade – título eleitoral
ou documento equivalente;
� MP - não é parte, mas atua em todos os processos e
pode assumir a titularidade da ação em alguns casos
previstos em lei.
Legitimidade passiva
�� PessoasPessoas públicaspúblicas ouou privadas;; entidadesentidades referidasreferidas nono artigoartigo 11º,º,
asas autoridades,autoridades, funcionáriosfuncionários ouou administradoresadministradores queque houveremhouverem
autorizado,autorizado, aprovado,aprovado, ratificadoratificado ouou praticadopraticado oo atoato impugnado,impugnado,
ouou que,que, porpor omissão,omissão, tiveremtiverem dadodado oportunidadeoportunidade àà lesão,lesão, ee osos
beneficiáriosbeneficiários diretosdiretos dodo mesmomesmo..Regime de litisconsórcio.
� Todas as autoridades, funcionários e administradores que� Todas as autoridades, funcionários e administradores que
houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado
pessoalmente o ato ou firmado o contrato a ser anulado, o que
por omissos permitiram a lesão;
� Todos os beneficiários diretos do ato ou contrato ilegal
�� RéuRéu podepode virarvirar autor?autor? DireitoDireito dede atuaratuar aoao ladolado dodo autorautor
(possibilidade(possibilidade STJSTJ REspREsp.. 973973..905905 –– 20092009))
Atuação do Ministério Público 
• O MP atua como fiscal da lei tendo papel peculiar junto a ação
popular competindo-lhe:
1) como parte pública autônoma: velar pela regularidade do
processo e correta aplicação da lei, opinando pela procedência ou
improcedência da ação;improcedência da ação;
2) como ativador das provas e auxiliar do autor: apressar
produção de provas pelo sujeito ativo da AP;
3) como responsável pela promoção da responsabilidade dos
réus: esferas administrativa, política e/ou criminal;
4) como substituto e sucessor do autor: na hipótese de omissão
ou abandono da ação pelo sujeito ativo, se reputar de interesse
público seu prosseguimento.
Competência
Definida pela origem do ato a ser anulado:
• Ato de agente de órgão da União ou entidades por ela
subvencionadas: juiz federal da Seção Judiciária em que se
consumou o ato;
• Estadual: Juiz estadual conforme organização judiciária de cada• Estadual: Juiz estadual conforme organização judiciária de cada
Estado.
• Municipal: Juiz estadual ao qual pertencer o Município.
•Prevenção: a ação popular prevenirá a jurisdição do juízo para
todas as ações que forem posteriormente intentadas contra as
mesmas partes e sob os mesmos fundamentos. “Juízo Universal”
(CComp 19.686/DF)
• Em geral os Tribunais Superiores não tem competência
originária para julgamento da Ação Popular.
• Ainda que proposta contra o Presidente ou Governador, por
exemplo, será processada e julgada perante a Justiça de
primeiro grau.
Competência
primeiro grau.
• É do STF, porém, a competência para julgar ação popular que
pela sua natureza peculiar, possa gerar decisão capaz de criar
conflito entre um Estado e a União (STF, Recl. 424-4/RJ).
Procedimento ordinário definido no CPC com algumas
modificações:
• Despacho inicial: a) citação de todos os responsáveis e
intimação do MP; b) requisição de todos os documentos
necessários fixando prazo de 15 a 30 dias; c) citação nominal,
Procedimento
necessários fixando prazo de 15 a 30 dias; c) citação nominal,
por edital, dos beneficiários do ato, se o autor requerer; d)
decisão sobre a suspensão liminar do ato impugnado, se for
pedida
• Possibilidade de mudança de polo da pessoa jurídica
• Prazo de contestação de 20 dias, prorrogável por mais 20,
frente a dificuldade em obter prova documental pela defesa
Procedimento
� Segue o procedimento ordinário com a observância das
regras especiais previstas nos artigos 7° e 19: a)
Custas e honorários só ao final; b) punição para ação
temerária; c) prazo para contestar (vinte dias, podendo
ser prorrogado); d) prescrição em cinco anos (regraser prorrogado); d) prescrição em cinco anos (regra
polêmica para os bens ambientais), dentre outras.
• Sentença proferida dentro de 15 dias da conclusão dos autos,
sob pena de ficar o juiz impedido de promoção, durante 2 anos
e, na lista de antiguidade, ter descontados os dias de atraso,
ressaltando a possibilidade de justificativa comprovando os
motivos;
Procedimento
motivos;
• Isenção de custas e honorários, salvo comprovada má-fé
Sentença 
• Natureza preponderantemente constitutiva negativa
(desconstitutiva) pois visa desconstituir o ato impugnado, ilegal e
lesivo.
• Subsidiariamente condenatória .
• Julgada procedente: a) decretará a invalidade do ato• Julgada procedente: a) decretará a invalidade do ato
impugnado; b) determinará as restituições devidas (responsáveis
pela prática do ato e solidariamente os benefciários); c)
condenará os réus aos ônus da sucumbência.
• Ficará para ser apurada em ação específica (ação regressiva) a
responsabilidade dos eventuais servidores envolvidos e que não
integraram o polo passivo da AP (art. 37, § 6º da CF = culpa ou
dolo)
Sentença 
• Natureza tipicamente civil, não abrange condenações de índole
política, administrativa e criminal.
• Além da invalidação do ato e da condenação de ressarcimento
ao erário a sentença da AP não poderá impor nenhuma outra
sanção aos réus.sanção aos réus.
• Ao final do processo, o juiz de ofício ou a requerimento do MP
remeterá as peças processuais devidas para instauração da
persecução penal e administrativa.
• A sentença de improcedência ou de carência de ação é sujeita a
remessa necessária, além do recurso voluntário de apelação em
qualquer caso.
Coisa Julgado 
• Sentença definitiva:
a) procedência, com exame do mérito;
b) improcedência, com exame do mérito;
c) improcedência, por insuficiência de provas, sem exame do
mérito.mérito.
• Nos dois primeiros casos “a” e “b”, há coisa julgada material
oponível erga omnes.
• No caso da letra “c”, havendo novas provas é possível ingressar
com outra ação idêntica.
Execução 
• Execução Popular:
• Art. 14, § 4º lei nº 4.717/1965.: a parte condenada a restituir
bens ou valores, ficará sujeita a sequestro e penhora desde a
prolação da sentença condenatória;
• Podem promover a execução: a) o autor da ação; b) qualquer
outro cidadão; c) o MP; d) as entidades chamadas na ação, mesmo
que tenham contestado o mérito.que tenham contestado o mérito.
• No caso da legitimação do MP a mesma é subsidiária e
condicionada, há que se aguardar o prazo de 60 dias do transito
em julgado com a inércia de todos os demais legitimados. Passado
esse prazo deve, contudo, promovê-la nos próximos 30 dias sob
pena de falta grave.
Considerações Finais
Todos temos o dever de zelar pelo patrimônio
público, seja ele histórico, cultural, ambiental,
material ou até mesmo moral. A omissão é falha
grave ainda mais sabendo-se do instrumento degrave ainda mais sabendo-sedo instrumento de
que todos dispomos para impedir que atos lesivos
a estes patrimônios venham a se concretizar.
Por este motivo é que deve haver uma conscientização
geral da sociedade, de forma que esta tenha o
conhecimento de como fazer uso de tal recurso,
tomando uma postura de fiscalização dos atos que
podem prejudicar toda coletividade.
Considerações Finais
podem prejudicar toda coletividade.