TRABALHO UNIRITTER 1 - CONSTITUCIONAL

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TRABALHO N1 – DIREITO CONSTITUCIONAL
Antonio Amilcar Gomes Fernandes 
1- INTRODUÇÃO
O tema tem como objetivo apresentar uma proposta para interposição de um remédio constitucional, que visa atacar ato administrativo praticado pelo Poder Público com relação a defesa de área constituída de mata nativa, em preservação ambiental.
A questão em analise dispõe o seguinte: 
Decisão do Secretário Municipal do Meio Ambiente. Corte e a retirada de 2 alqueires de mata nativa. Terreno será doado à empresa para empreendimento. Geração 600 empregos diretos. Impedir a efetividade da decisão. Patrimônio ambiental. Proteção do bem ambiental.
O Poder Público ainda efetuou audiências públicas sem as devidas publicidades, demonstrando assim a existência de um conluio entre a empresa favorecida e a própria Prefeitura, sob inúmeros protestos de órgãos ambientais.
Com efeito, o problema apresentado que narra uma situação em que a prefeitura do Município de Fernando de Morais, em decisão administrativa dada pelo Secretário Municipal do Meio Ambiente, determinou o corte de dois alqueires de mata nativa presentes na região periférica da cidade. Essa decisão tem como objetivo a preparação de terreno que deverá ser doado à Empresa Primos. Com a doação, a Empresa Primos poderá realizar a instalação de uma unidade de atividades que deve gerar 600 empregos diretos, um número muito relevante para o município.
Em razão da viabilidade de instalação em outra localização que não promovesse o prejuízo ambiental, entidades de proteção ambiental e outras frentes da sociedade civil organizada estão publicamente discordando da decisão do ente municipal, apontando, inclusive, que as audiências públicas realizadas previamente poderiam ser invalidadas. 
Procurado por José, brasileiro, eleitor regular, questiona a medida apropriada para barrar o ato, considerado como absolutamente ilegal e descabido.
Diante dos fatos apresentados, o remédio heroico a ser praticado, sem qualquer tipo de dúvida, seria a adoção de interposição de uma ação popular, como uma garantia constitucional do processo, especialmente como instrumento idôneo no contexto da defesa do direito ambiental. Seu âmbito de atuação é, precipuamente, a tutela do meio ambiente por qualquer tipo de ato público que vise o ataque ao meio ambiente. 
Apesar da ampla literalidade presente no caput do artigo 1o da citada lei que regula a ação popular, por isso merecedora de comentários, a disposição trazida pelo inciso LXXIII da Constituição Federal de 1988 que consagrou a ação popular em seu texto ao inseri-la no rol dos direitos e garantias fundamentais. 
Por ser um instrumento constitucional assecuratório que tem a finalidade de proteger um bem jurídico, a ação popular pode ser classificada não como um direito constitucional em sentido estrito, mas sim como uma garantia constitucional. 
Sendo assim, mostra-se bastante relevante a distinção feita por José Afonso da Silva entre garantia constitucional da ação popular e ação popular como garantia constitucional. 
Diz o referido autor: 
A primeira refere-se ao fundamento constitucional do direito de agir, ao princípio ou norma constitucional de que emana o direito do cidadão em promover e exercitar a ação. 
A segunda expressa a característica que tem o instituto, assim constitucionalmente garantido, de constituir também, de seu lado, um instrumento destinado a proteger outros direitos constitucionais do cidadão. (SILVA, 2007, p. 79 - 80).
Pela simples leitura do inciso LXXIII do artigo 5o da Constituição Federal, percebemos que a utilização da expressão “qualquer cidadão” atrela a legitimação para a propositura desta ação à condição da cidadania. E nesse episódio, José atende os requisitos legais para adquirir a legitimidade ativa. 
É importante ressaltar que essa legitimidade é garantida somente às pessoas físicas, estando excluída de plano a possibilidade de utilização da ação popular pelas pessoas jurídicas, entendimento este que já se encontra inclusive sumulado pelo Supremo Tribunal Federal.
Discorrendo a respeito do interesse à propositura (legitimatio ad processum) da actio popularis, Seabra Fagundes dá margem a uma interpretação ampla ao estabelecer que a legitimidade ativa na ação popular “compete a qualquer dos integrantes ativos da comunidade política (eleitor), que delibere investir-se em defensor da legalidade e da moralidade dos atos administrativos, ou de atos de pessoas privadas a esses outros equiparados.” (FAGUNDES, 1979, p. 370 - 371).
Quanto à legitimidade passiva na ação popular, assim dispõe o artigo 6o da Lei no 4.717 de 29 de junho de 1965, in verbis: 
A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
A atuação do Ministério Público no processo da ação popular deve ocorrer nos termos do §4o do artigo 6o da Lei no 4.717 de 29 de junho de 1965. 
Sobre esta atuação, sustenta Seabra Fagundes: 
O Ministério Público desempenha papel relevante no que concerne a ação popular. Cabe-lhe acompanhar, em todos os seus termos, as ações ajuizadas, zelando pela celeridade do andamento, pela satisfatória satisfação da prova dependente de requisição, pelo exaurimento da instância, pela execução da sentença e pela efetivação das responsabilidades que desta resultem. Por outro lado lhe é proibido, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos responsáveis por ele. (FAGUNDES, 1979, p. 374 - 375).
Ademais, a presença de um ato lesivo é requisito imprescindível para a utilização da ação popular. Tal ato pode ser causado por uma conduta comissiva ou omissiva. Exige-se, também, que a ocorrência da lesão seja contra o patrimônio público ou entidade que tenha participação estatal, a moralidade administrativa, o meio ambiente, ou ainda contra o patrimônio histórico e cultural, todos assim considerados interesses coletivos. 
No conjunto de todos esses elementos a ação popular, da forma como está configurada no ordenamento jurídico brasileiro, como sendo uma garantia constitucional outorgada a qualquer cidadão para a tutela de interesses coletivos, tais como o patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, a moralidade administrativa, o meio ambiente, e o patrimônio histórico cultural. 
No direito pátrio, essa doutrina encontra seu fundamento no parágrafo único do artigo 1o da Constituição Federal, ao estabelecer que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. 
Neste contexto, se insere a ação popular constitucionalmente assegurada no inciso LXXIII do artigo 5o como uma garantia constitucional que fundamenta o exercício do direito de participação popular na seara pública. 
Ainda a destacar os comentários de Seabra Fagundes, ao falar sobre a possibilidade de utilização da ação popular pelo cidadão como um remédio processual idôneo a suscitar o controle jurisdicional dos atos administrativos assim dispôs: 
A fiscalização das atividades relacionadas com os interesses patrimoniais das pessoas jurídicas públicas exprime interferência no exercício do poder público, o que constitui uma das características dos direitos políticos. 
Destarte, em se tratando da ação popular, estamos diante de uma garantia constitucional que pode tornar mais efetiva a participação democrática na esfera pública, funcionando como um instituto que, não obstante sua característica de tutelar os interesses coletivos, pode ser classificado também como uma garantia constitucional política. 
De tal modo afirma José Afonso da Silva: 
“Vale dizer, a ação popular corretiva, como é a nossa, sendo uma forma direta de participação do eleitor na vida política, revela-se como um instrumento de democracia direta.” (SILVA, 2007, p. 85). 
E ainda, complementa o mesmo autor em considerações a respeito da ação popular:Trata-se de um remédio constitucional pelo qual qualquer cidadão fica investido de legitimidade para o exercício de um poder de natureza essencialmente política, e constitui manifestação direta da soberania popular consubstanciada no art. 1º, parágrafo único, da Constituição: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente. (SILVA, 2009, p. 462).
No inciso LXXIII do artigo 5o, a Constituição Federal de 1988 trouxe a possibilidade expressa da utilização da ação popular por qualquer cidadão para a anulação de um ato lesivo ao “meio ambiente”, claramente ampliando o objeto desta ação em relação ao caput do artigo 1 o da Lei no 4.717 de 29 de junho de 1965.
No que tange as questões ambientais que o problema remete, é fundamental que se manifeste outros tópicos sob a visão da Carta Magna. A Constituição estabelece como competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios o dever de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, além de preservar as florestas, a fauna e a flora, conforme art. 23, inciso VI e VII, da CF. 
A grande preocupação do legislador constituinte em proteger o meio ambiente foi também esposada como princípio da Ordem Econômica, nos termos do art. 170, inciso VI, da Constituição: 
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; 
Diante desse fato, a CF reafirma a preservação do meio ambiente como requisito para a função social da propriedade (art. 186, II, da CF) e como dever de colaboração do Sistema Único de Saúde (art. 200, VIII, da CF). 
Assim sendo, o meio ambiente foi consagrado em capítulo próprio da Constituição. O art. 225 desse capítulo impõe o dever, ao Poder Público e à coletividade, de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. 
A LEGITIMIDADE ATIVA DA AÇÃO POPULAR
“Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de economia mista” (Constituição, art. 141, § 38).
Ação popular é o meio processual a que tem direito qualquer cidadão que deseje questionar judicialmente a validade de atos que considera lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
No que se refere à participação judicial direta na defesa do meio ambiente, discute-se, em doutrina, sobre a conveniência da admissão da legitimação ativa de indivíduos e cidadãos para a propositura demandas coletivas ambientais.
E sem a perspectiva de obtenção de uma vantagem pessoal concreta na demanda, notadamente de ordem econômica, dificilmente alguma pessoa aceitaria assumir os custos e os riscos, sobretudo financeiros, de um litígio do porte daquele que normalmente envolve a matéria ambiental. 
No Direito brasileiro vigente, a participação direta na defesa do meio ambiente, por intermédio do processo jurisdicional, é viabilizada, sobretudo, pela ação popular, instituto processual apto a permitir iniciativas individuais na matéria.
Nos termos do artigo 5º, LXXII, da CF, qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo a diversos bens e valores, entre os quais o meio ambiente e o patrimônio cultural. Em nível infraconstitucional, a ação popular encontra-se disciplinada pela Lei 4.717/1965, recepcionada no ponto pela nova ordem constitucional, com semelhante disposição a respeito da legitimidade ativa para a causa (artigo 1º, caput).
Quanto aos legitimados passivos, aos atos e omissões suscetíveis de impugnação e à amplitude dos provimentos jurisdicionais passíveis de emissão na ação popular, quem responderá passivamente a demanda judicial será o Secretário Municipal que perpetrou toda atitude que tivesse a possibilidade de atingir a área ambiental que deve ser preservada.
A Constituição prevê a ação popular com o objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público ou aos bens de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. 
A partir de 5 de outubro de 1988, a República Federativa do Brasil está pautada em cinco fundamentos que regem e estruturam todo o sistema jurídico brasileiro. Com o advento da Constituição Federal adotamos como fundamentos do Estado Democrático de Direito a cidadania, a soberania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
2 – OBJETO E TITULARIDADE NA AÇÃO POPULAR
O objeto da Ação Popular está descrito no art. 5º, inc. LXXIII da Constituição Federal bem como no art. 1º da Lei nº. 4.717/65.
Assim, seu objeto imediato, é pleitear, do órgão judicial competente:
a) anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou das entidades de que o Estado participe ou da moralidade administrativa, ou do meio ambiente, ou do patrimônio histórico e cultural
b) condenação dos responsáveis pelo ato invalidado, e dos que dele se beneficiaram, ao pagamento de perdas e danos.
Claro está, portanto, que a Ação Popular visa a defesa de bens de natureza pública (patrimônio público) e bens de natureza difusa (meio ambiente).
Conforme já ressaltado, a Ação Popular visa a defesa de bens de natureza pública e bens de natureza difusa. Cumpre lembrar que em se tratando de Ação Popular Ambiental, ou seja, uma vez que o objeto da referida ação seja de natureza difusa, não há necessidade da juntada do título de eleitor.
Entretanto, para os casos em que o objeto da ação seja a coisa pública, a relação entre o conceito de cidadão e a utilização deste remédio fica perfeitamente compreensível.
Os legitimados passivos, por sua vez, e de acordo com o art. 6º da Lei nº. 4.717/65, serão pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º, autoridades, funcionários ou administradores que houverem praticado, autorizado, ratificado, aprovado, o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão e contra os beneficiários diretos do mesmo. 
Também "poderá figurar no pólo passivo qualquer pessoa responsável pelo ato lesivo ao meio ambiente, de acordo com o conceito de poluidor estabelecido pela Política Nacional do Meio Ambiente, além de inexistir vedação constitucional no tocante à questão."
A ação popular é a ação de matriz constitucional voltada à invalidação de atos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público (Puccinelli Junior, 2013).
Com o intuito de assegurar ao cidadão brasileiro maiores poderes para intervir em atos administrativos do Estado que venham a lesionar o patrimônio público, histórico, cultural e ambiental, em 1934 foi implementada em nossa Constituição Federal a Ação Popular. Destarte, somente com a Constituição Federal de 1988, a qual ampliou e fortaleceu os direitos e garantias individuais e sociais, que este remédio constitucional ganhou de fato reconhecimento.
Estatui o art 5º da CF, LXXIII:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesiva ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
 Ação popular é o meio direto para exercer o controle político, que pode ser utilizado por qualquer cidadão, por via judiciária, para questionar atos que considere lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Segundo Hely Lopes Meirelles, 1998:
“É um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer dos membros. Por ela não se amparamdireitos individuais próprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor; é o povo, titular do subjetivo ao governo honesto. O cidadão a promove em nome da coletividade, no uso da prerrogativa cívica que a Constituição da República lhe outorga”.
A ação popular é uma ação constitucional civil, de procedimento ordinário, e é utilizado para promover a invalidação de atos lesivos a qualquer quesito supramencionado, e que infrinja os interesses da coletividade.
A natureza jurídica diante dos tópicos abordados, tem como objeto a Ação Popular, por ser um direito constitucional político, visa à efetiva fiscalização da administração pública, tendo como garantia deste direito o processo e o Poder Judiciário, para alcançar a devida finalidade com que foi criado.
Trata-se de reclamação que objetiva o combate ilegal, moral e lesivo ao patrimônio público, sem exigir o esgotamento de todos os meios administrativos e jurídicos existentes.
A Ação Popular visa o exercício pleno da cidadania, onde por meio de uma movimentação individual se resguarda o interesse da coletividade.
Ao Juiz compete conhecer e julgar a ação popular é o responsável pelas causas envolventes dos interesses da União, do Distrito Federal, do Estado e do Município, de acordo com a organização judiciária local. Havendo condenação, ou seja, restituirá o réu bens e valores e, ainda, pagará perdas e danos. Recurso de ofício e apelação são as medidas cabíveis contra a sentença.
A Justiça competente para julgar a ação popular são as Justiças Federais nos casos de interesse da União e as Varas Especializadas de acordo com a organização judiciária de cada Estado no caso de interesse de cada um deles.
Havendo interessados simultaneamente a União e outras pessoas, inclusive pessoas físicas, o foro é o da primeira. Já no caso de existência de interesse simultâneo do Estado-Membro e do Município, o foro competente será o estadual.
A propositura da ação popular torna prevento o juízo para todas as posteriores, com as mesmas pessoas e os mesmos fundamentos. Quando a sentença julga procedente ou improcedente a ação tendo analisado o mérito da demanda, a decisão tem efeito erga omnes. Já quando a sentença julga a ação improcedente por falta de provas, não terá havido decisão de mérito, por isso não terá eficácia de coisa julgada, podendo ser proposta nova ação com os mesmos fundamentos, desde que tenham surgido novas provas.
3 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Ação Popular faz parte, portanto, de um Estado Democrático de Direito e é um importante trâmite para a população exercer a fiscalização da res pública, ou seja, daquilo que é “coisa” pública e do povo. No entanto, os cidadãos precisam se fortalecer e participar da vida pública e dos assuntos de interesses em comum, como afirma Alexandre de Moraes, 2010:
(...) a ação popular, juntamente com o direito de sufrágio, direito de voto em eleições, plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos políticos, constituem formas de exercício da soberania popular.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
“é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos”.
A ação popular, junto com o Direito de sufrágio, direito de voto em eleições, plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos políticos, constituem formas de exercício da soberania popular (Constituição Federal Art. 1 e Art. 14), permitem ao povo, de forma direta, exercer a função fiscalizatória do Poder Público, com base no princípio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a República é do povo.
O objeto da ação popular é o combate ao ato ilegal ou imoral e lesivo ao patrimônio público, sem contudo configurar-se a ultima ratio, ou seja, não se exige o esgotamento de todos os meios administrativos e jurídicos de prevenção ou repressão aos atos Ilegais ou imorais e lesivos ao patrimônio público para seu ajuizamento.
Somente o cidadão, seja o brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 18 anos, e ainda, o português equiparado, no gozo de seus direitos políticos, possuem legitimação constitucional para a propositura da ação popular. A comprovação da legitimidade será feita com a juntada do título de eleitor (no caso de brasileiros) ou do certificado de equiparação imposto dos direitos civis e políticos e título de eleitor (no caso do português equiparado).
Os sujeitos passivos da ação popular são diversos, prevendo a Lei nº 4717/65, em seu Art. 6º, § 2º, a obrigatoriedade da citação das pessoas jurídicas públicas, tanto da administração direta quanto da indireta, inclusive das empresas públicas e das sociedades de economia mista ou privadas, em nome das quais foi praticado o ato a ser anulado, e mais as autoridades funcionários ou administradores que houverem autorizado aprovado ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por omissos, tiverem dado oportunidade a lesão, como também, os beneficiários diretos do mesmo ato ou contrato.
A competência para processar e julgar ação popular será determinada pela origem do ato a ser anulado, aplicando-se as regras constitucionais e legais de competência.
Diante dos fatos narrados, a Ação Popular, diante da agressão ao meio ambiente, ainda que esteja na iminência de ocorrer, é o remédio constitucional para José interpor uma medida judicial em face ao Secretário Municipal, que responderá a demanda até ulteriores atos processuais.
REFERÊNCIAS:
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988.
FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judiciário. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979.
SILVA, José Afonso da. Ação popular constitucional: doutrina e processo. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.