aula01 curso degestao patrimonial bens publicos

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Curso de Gestão Patrimonial de Bens Públicos 
Aula 01: conceito, classificação e afetação de bens públicos 
 
01) Conceito de bens públicos 
 
O conceito de bens está inicialmente conectado ao Direito Civil. A teoria civilista 
estabelece que bens são objetos materiais ou imateriais, que detêm valor econômico, 
que integram o patrimônio (conjunto de direitos, deveres e bens pertencentes a uma 
pessoa) e que podem servir de objeto a uma relação jurídica. Para que o bem seja 
objeto de uma relação jurídica, ele deve apresentar as seguintes características: ser 
idôneo para satisfazer a um interesse econômico, apresentar gestão econômica 
autônoma e estar juridicamente subordinado ao seu titular. 
 
O conceito de bens dentro do Direito Administrativo aproveita as ideiasprincipais do 
Direito Civil, adequando-as às particularidades da ciência do Direito 
Administrativo.Não há uma definição uniforme do que seriam bens públicos dentro da 
doutrina. A ideia de bens públicos dentro do Direito Administrativo é mais ampla do 
que a apresentada pelo Direito Civil, e apresenta as seguintes correntes doutrinárias: 
 
- Corrente exclusivista: só serão bens públicos aqueles vinculados ao patrimônio das 
pessoas jurídicas de direito público; é a concepção adotada pelo Código Civil Brasileiro 
e a mais aceita pelas bancas de concursos públicos. 
 
- Corrente inclusivista: são bens públicos todos aqueles que pertencerem à 
Administração direta e indireta. 
 
- Corrente mista: popular entre vários dos atuais doutrinadores, considera que são 
bens públicos aqueles que pertencerem às pessoas jurídicas de Direito público, assim 
como aqueles bens que estão afetados à prestação de serviço público. 
 
O Código Civil, adotando a teoria exclusivista, define, em seu art. 98, bens públicos 
como aqueles que são do domínio nacional, pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem. 
 
Assim, segundo ALEXANDRINO E PAULO (2015, 23ª edição, pág. 1031): 
 
Portanto, consoante o direito positivo brasileiro, só são formalmente bens 
públicos os bens de propriedade das pessoas jurídicas de direito público. 
Significa dizer que somente têm bens públicos propriamente ditos: a União, os 
estados, o Distrito Federal, os municípios e as respectivas autarquias e 
fundações públicas de natureza autárquica.... Isso não implica afirmar - e este 
ponto tem grande importância - que o regime jurídico dos bens públicos seja 
exclusivo de tais bens e que em nenhum aspecto possa um bem particular estar 
a ele sujeito. Pelo contrário, há razoável acordo doutrinário quanto à asserção 
de que os bens de pessoas administrativas de direito privado que estejam 
sendo diretamente empregados na prestação de um serviço público passam a 
revestir características próprias do regime dos bens públicos - especialmente a 
impenhorabilidade e a proibição de que sejam onerados -, enquanto 
permanecerem com essa utilização. 
 
A controvérsia conceitual na doutrina reside no fato que alguns autores consideram 
como bens públicos não apenas aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito 
público, mas também os bens pertencentes a particulares que estejam, de algum 
modo, sendo afetados a um serviço público. Apesar da polêmica, o conceito legal é o 
mais utilizado pela doutrina e em provas de concursos públicos. 
 
Desse modo, podemos dizer que o termo “bens públicos” designa o grupo de bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. O termo também engloba os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado que estão afetados a prestação de 
serviço público (bens públicos por equiparação), que se regem pelo regime jurídico 
próprio dos bens públicos. 
 
Os bens públicos se caracterizam pela inalienabilidade (são, em regra, indisponíveis, só 
podendo serem alienados dentro de determinadas situações), impenhorabilidade (por 
ação voluntária ou determinada judicialmente, não poderão ser alvo de penhora); 
imprescritibilidade (não poderão ser obtidos ou adquiridos por particular através de 
usucapião); e a não onerabilidade (não poderão funcionar como garantia a credores, 
como nos casos de hipoteca, penhor e anticrese). A doutrina também chama tais 
características de garantias ou prerrogativas dos bens públicos, no sentido de que 
estas funcionam como forças assecuratórias dos particulares que usam os bens, 
efetivando a supremacia do interesse público sobre o interesse privado (CARVALHO, 
2015, 2ª Edição, pág. 1084). 
 
A Administração Pública, em sentido amplo,abrange os órgãos do governo, que 
exercem função política, e os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função 
administrativa, entendida esta como a execução das políticas públicas elaboradas pelo 
poder político do Estado. 
 
Em sentido estrito, a Administração Pública é, segundo ALEXANDRINO E PAULO 
(pág.20), o “conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento 
jurídico identifica como administração pública, não importa a atividade que exerçam”. 
Nesse aspecto, a Administração Pública compreende a administração direta, composta 
pelos órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que exercem função 
administrativa), e a administração indireta, formada pelas entidades da administração 
indireta: as autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas 
públicas. 
 
Pessoas jurídicas de direito público interno são aquelas que são criadas por lei, capazes 
de direitos e obrigações, e que têm o poder de personificarem a representação jurídica 
de países, estados e municípios, além de outros entes que formam a chamada 
Administração Pública. Classificam-se em entes de administração direta (União, 
Estados, Distrito Federal e Territórios e Municípios) e entes de administração indireta 
(como vimos acima, estes abrangem as autarquias, fundações públicas, sociedades de 
economia mista e empresas públicas). Nos termos do art. 41 do Código Civil: 
 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: 
I - a União; 
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; 
III - os Municípios; 
IV - as autarquias; 
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 
11.107, de 2005) 
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. 
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito 
público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que 
couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código. 
 
Regime jurídico administrativo é o conjunto de regras e princípios que rege a atividade 
administrativa, sendo aplicável aos órgãos e entidades que compõem a administração 
pública, bem como aos seus agentes administrativos em geral. Caracteriza-se 
principalmente pelo princípio da supremacia do interesse público sobre o privado 
(quando existir algum conflito entre um particular e um interesse público coletivo, 
deverá prevalecer o interesse coletivo) e pelo princípio da indisponibilidade do 
interesse público (os bens e interesses públicos não pertencem à Administração 
Pública, nem aos agentes públicos; na verdade, pertencem à coletividade). 
 
Na lição de ALEXANDRINO E PAULO (pág.1032), acerca dos bens das pessoas jurídicas 
de Direito Público: 
 
Os bens dessas entidades - corpóreos e incorpóreos, móveis e imóveis, 
qualquer que seja a sua utilização - estão integralmente sujeitos a regime 
jurídico próprio, o denominado "regime jurídico dos bens públicos", traduzido 
nas características de imprescritibilidade, impenhorabilidade, não onerabilidade 
e na existência de restrições e condicionamentosa sua alienação 
(inalienabilidade relativa). 
 
É importante ter em mente que somente os bens públicos pertencentes às pessoas 
jurídicas de Direito Público estão sujeitos, de forma integral, ao regime jurídico dos 
bens públicos. Já os bens das pessoas jurídicas de Direito privado que integram a 
Administração Púbica, tais como as empresas públicas, sociedades de economia mista 
e fundações com personalidade de Direito privado, não serão bens públicos, mas se 
sujeitam ao regramento peculiar a estes, quando forem utilizados na prestação de 
serviço público. 
 
Analisaremos o regime jurídico com mais detalhes em nosso segundo e-book. 
 
Afetação de bens é o ato que define ou caracteriza a função de um bem público. 
Analisaremos com mais detalhes a afetação e a desafetação no item 04 deste e-book. 
 
Devemos ressaltar que a ECT (empresa brasileira de correios e telégrafos) tem 
natureza jurídica peculiar, de acordo com várias decisões da Justiça; isso significa dizer 
que, embora a ECT seja uma empresa pública que explora atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, esta presta um 
serviço público que é exclusivo do Estado. Sendo assim, são a ela extensíveis as 
vantagens e prerrogativas usufruídas pela Fazenda Pública, tais como a 
impenhorabilidade dos bens, prazo em quádruplo para contestar e em dobro para 
recorrer (CPC, art.188), isenção de custas, processo especial de execução (CPC, art. 
730), duplo grau de jurisdição (CPC, art. 475, inc. I e II) e aplicação do regime jurídico 
relativo aos bens públicos aos seus bens, ainda que a ECT tenha natureza própria de 
empresa privada. 
 
 
02) Classificação de bens públicos 
A doutrina utiliza a classificação para definir formas de tratamento adequadas a cada 
uma das categorias de bens. A seguir, analisaremos as mais comuns dentro da 
doutrina jurídico-administrativa: 
 
a) Bens públicos quanto à titularidade: essa classificação utiliza como referência o 
proprietário do bem. Assim, os bens podem ser federais (quando pertencem à 
União ou às autarquias e fundações de Direito Público de caráter federal), 
estaduais (pertencem ao Estado ou às autarquias e fundações de Direito Público 
de caráter estadual), municipais (pertencem aos municípios ou à autarquias e 
fundações de Direito Público de caráter municipal) e distritais (pertencem ao 
Distrito federal, ou à autarquias e fundações de Direito Público de caráter 
distrital). 
b) Bens públicos quanto ao uso e destinação: o critério utilizado nessa classificação é 
o objetivo a que estes se destinam, e podem ser de uso comum do povo, de uso 
especial e bens dominicais. O art. 99 do Código Civil apresenta a seguinte redação: 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito 
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os 
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado 
estrutura de direito privado. 
 
Serão bens de uso comum do povoaqueles designados à utilização geral pelas 
pessoas, em igualdade de condições. O seu uso não exige o consentimento 
individual do poder público para ser concretizado. De modo geral, são colocados à 
disposição da população de forma gratuita, embora não exista impedimento legal 
para a cobrança de valor afim de efetivar o acesso. Sujeitam-se ao poder de polícia 
estatal, podendo, portanto, serem regulamentados e fiscalizados pelo Estado, que 
pode usar de força coercitiva para garantir a conservação do bem e a segurança de 
seus usuários. O Código Civil nos apresenta, em seu art. 99, I, uma lista 
exemplificativa de bens (rios, mares, estradas, ruas e praças), a qual podemos 
acrescentar os logradouros públicos, praias e demais bens da mesma natureza. 
 
Serão bens de uso especial aqueles que objetivam a efetiva execução dos serviços 
públicos e aqueles que o Poder Público conserva em função de sua finalidade 
pública. Em sentido amplo, serão os bens pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público e utilizados, genericamente, para a prestação de serviço público. 
Dividem-se em bens de uso especial diretos (que formam o aparelho estatal, como 
os prédios públicos, material de consumo utilizado pela Administração Pública e 
automóveis oficiais) e indiretos (não são utilizados diretamente pelo Poder 
Público, que o conserva com a intenção de proteger um determinado bem jurídico, 
que desfruta de interesse social, como as áreas de preservação e proteção 
ambiental e áreas designadas para reservas indígenas). 
 
Já os bens dominicais, na lição de ALEXANDRINO E PAULO (pág. 1034), são aqueles 
que 
“Constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto 
de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. São todos aqueles que 
não têm uma destinação pública definida, que podem ser utilizados pelo Estado 
para fazer renda. Enfim, todos os bens que não se enquadram como de uso 
comum do povo ou de uso especial são bens dominicais”. 
 
Os bens dominicais abrangem as terras devolutas (terras públicas que não têm 
destinação certa pelo Poder Público, e que em nenhum momento integraram o 
patrimônio de um particular, ainda que estejam irregularmente sob sua posse), 
terrenos de marinha (terrenos situados próximos à faixa costeira, bem como às 
margens de rios, ilhas e manguezais), prédios públicos desativados, a dívida ativa 
(conjunto de débitos de pessoas jurídicas e físicas com órgãos públicos), os bens 
móveis inservíveis (serão móveis os bens que podem ser transportados sem perda 
de substância; serão inservíveis quando não possuírem mais aplicação dentro da 
unidade administrativa que o detém). 
 
O termo “bens dominicais”, no entendimentoda maioria dos doutrinadores, é 
sinônimo do termo “bens dominiais”. No entanto, existe uma minoria que utiliza a 
designação“ bens dominiais” como sinônimo de bens públicos, ou seja, aqueles 
que pertencem às pessoas jurídicas de direito público. 
 
Ainda sobre o tema, é importante considerar o art. 100 e seguintes do Código Civil, 
a saber (destaques nossos): 
 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são 
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei 
determinar (definição da inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso 
especial). 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as 
exigências da lei (admissão da alienabilidade dos bens dominicais). 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião (imprescritibilidade 
dos bens públicos). 
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, 
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração 
pertencerem (admissão do uso gratuito ou remunerado dos bens públicos). 
 
c) Bens públicos quanto à disponibilidade do bem: essa classificação utiliza-se da 
ideia de impedimento e desimpedimento do bem, e os considera como 
indisponíveis por natureza, bens patrimoniais indisponíveise bens patrimoniais 
disponíveis. 
 
São bens indisponíveis por natureza aqueles que, em virtude de seu caráter não-
patrimonial, não poderão ser alienados (vendidos) ou onerados. De forma geral, 
serão indisponíveis por natureza os bens de uso comum do povo,tais como mares, 
praias, rios, estradas etc. 
 
Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que, embora possuam caráter 
patrimonial, não poderão ser alienados, em virtude de seu papel no desempenho 
de funções estatais. São bem que estão afetados a uma finalidade pública de 
caráter específico. Abrangem os bens de uso especial e os bens de uso comum que 
podem passar por avaliação patrimonial, sejam móveis ou imóveis. 
 
Por fim, os bens patrimoniais disponíveis são aqueles que estão aptos a serem 
avaliados patrimonialmente e alienados, nas formas e condições estabelecidas 
pela lei. São bens que não estão afetados a nenhuma finalidade específica, que 
não se destinam ao uso geral pela população ou não são utilizados para prestação 
de serviço público – englobando, portanto, os chamados bens dominicais. 
 
 
03) Afetação de bens públicos 
 
Afetação refere-se à vinculação; considera-se afetado o bem quando este se apresenta 
vinculado a uma determinada finalidade ou objetivo, ou a uma utilização de natureza 
pública. Como vimos anteriormente, a afetação de bens é o ato que define ou 
caracteriza a função de um bem público. Se um bem está destinado a um determinado 
fim público, dizemos que ele está afetado a tal finalidade; caso o bem não esteja 
designado a uma finalidade pública específica, dizemos que ele está desafetado. Os 
bens podem flutuar entre estas duas situações. A desafetação de bens públicos ocorre 
quando um determinado bem deixa de servir a uma determinada finalidade pública. 
 
É importante lembrarmos que os bens públicos afetados a uma finalidade pública são 
inalienáveis, enquanto esta qualificação for conservada, na forma da lei. Portanto, os 
bens públicos de uso comum do povo e os bens de uso especial serão inalienáveis, 
enquanto forem assim qualificados; quando passam a ser bens dominicais, a alienação 
se torna possível, em virtude da desafetação (perda da finalidade específica). Para que 
a desafetação seja válida, ela deverá ser feita por lei ou ato administrativo competente 
e expresso, não se admitindo a desafetação por mera falta de uso do bem. 
 
Alguns autores consideram que os bens de uso especial poderão ser desafetados pelos 
chamados atos da natureza, situações de força maior, imprevisíveis e independentes 
da intervenção humana, que repercutem no âmbito jurídico. 
 
O chamado domínio público é, na lição de MAZZA (2014, pág. 582): 
 
Denomina -se domínio público, em sentido estrito, o conjunto de bens móveis e 
imóveis, corpóreos ou incorpóreos, pertencentes ao Estado. Assim, em uma 
primeira aproximação, pode-se dizer que o domínio público é constituído pela 
somatória dos bens públicos, do patrimônio atribuído pelo ordenamento 
jurídico às pessoas componentes da organização estatal. A expressão “bem 
público, no entanto, é mais abrangente do que “domínio público” porque 
existem bens públicos que são regidos por princípios do direito privado. 
 
O domínio público em sentido amplo refere-se ao poder que o Estado detém sobre os 
bens públicos, bem como a aptidão estatal para regulamentar o uso e posse dos bens 
privados. É uma ideia derivada do domínio público eminente. Já em sentido estrito, a 
expressão domínio público aplica-se ao conjunto de bens pertencentes ao Estado, que 
goza das vantagens referentes ao direito de propriedade– ou seja, ao patrimônio 
público. 
 
A Lei da Ação Popular (Lei 4.717/65) define patrimônio público, em seu artigo 1º, 
parágrafo 1º, como o conjunto de bens e direitos de valor econômico, artístico, 
estético, histórico ou turístico, pertencentes aos entes da administração pública direta 
e indireta. O patrimônio público é, portanto, o conjunto de bens, direitos e valores, 
pertencentes a todos. Como vimos acima, dentro da seara do Direito Administrativo, o 
termo patrimônio público refere-se aos bens que pertencem ao Estado, e poderá 
incluir também bens pertencentes aos particulares, desde que este estejam afetados, 
por algum motivo, a uma finalidade pública e submetidos ao regime jurídico dos bens 
públicos. É o caso dos bens tombados, da requisição administrativa e da 
desapropriação, por exemplo. 
 
Por fim, o domínio público eminente é o poder político, exercido pelo Estado, através 
do qual este submete à sua vontade as coisas existentes em seu território. Está situado 
dentro do aspecto da soberania estatal, exercitada dentro do território do país, e que 
possibilita a criação de restrições e regulamentações aos bens existentes, sendo estas 
elaboradas pelo Estado e voltadas para o interesse público, mesmo que os bens 
regulados pertençam aos particulares (CARVALHO, pág.1079). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Questões 
 
01)(2015/CESPE/AGU/Advogado da União) Acerca dos serviços públicos e dos bens 
públicos, julgue o item a seguir. 
 
Situação hipotética: A União decidiu construir um novo prédio para a Procuradoria-
Regional da União da 2.ª Região para receber os novos advogados da União. No 
entanto, foi constatado que a única área disponível, no centro do Rio de Janeiro, para 
a realização da referida obra estava ocupada por uma praça pública. Assertiva: Nessa 
situação, não há possibilidade de desafetação da área disponível por se tratar de um 
bem de uso comum do povo, razão por que a administração deverá procurar por um 
bem dominical. 
( ) Certo ( ) Errado 
 
02)(2015/FAURGS/TJ-RS/Outorga de Delegação de Serviços Notoriais e Registrais – 
Provimento) Quanto à destinação, o prédio onde funciona o Tribunal de Justiça do 
Estado é classificado como: 
 a) bem de uso especial. 
 b) bem dominical. 
 c) bem de uso comum do povo. 
 d) bem disponível. 
 
03) (2015/IF-RS/IF-RS/Professor – Direito) Acerca dos bens públicos, analise as 
assertivas abaixo e assinale “V” para as verdadeiras e “F” para as falsas: 
 
( ) os bens públicos não podem ser penhorados em nenhuma hipótese. 
( ) os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público. 
( ) a desafetação de bem de uso especial, trespassando-o para a classe dos dominicais, 
depende de lei ou de ato do próprio Executivo. 
 
Qual a sequência correta, na ordem de cima para baixo? 
a) V-V-V. 
 b) V-F-V. 
 c) V-V-F. 
d) V-F-F 
 e) F-F-V. 
 
04) (2014/IESES/TJ-MS/Titular de Serviços de Notas e de Registros – Remoção) Se por 
ato jurídico perfeito a administração pública determinar que um imóvel destinado à 
instalação de um hospital público deixa de ter essa função e passará a ser um bem 
disponível, pode-se afirmar que tal ato trata-se de: 
 a) Incorporação. 
 b) Usucapião Dominical. 
 c) Desafetação. 
 d) Desapropriação. 
 
05)(2015/FCC/SEFAZ-PI/Auditor Fiscal da Fazenda Estadual) Os bens públicos 
classificados como dominicais 
 
 a) são os materialmente utilizados pela Administração pública para a consecução de 
seus fins e realização de suas atividades. 
 b) podem ser usados por todos do povo, em face de sua natureza ou por 
determinação legal. 
 c) são inalienáveis, enquanto não desafetados da função pública que lhes foi 
normativamente conferida. 
 d) são aqueles integrantes do domínio público do Estado e, portanto, inalienáveis. 
 e) integram o domínio privado do Estado, ou seja, seu patrimônio disponível. 
 
Gabarito 
 
01- E 
02- A 
03- A 
04- C 
05- E 
 
 
Bibliografia 
 
 
ALEXANDRINO, Marcelo ; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23ª. 
ed. rev .atual. eampl. - Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método. 2015. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2ª. ed. . rev .atual.eampl - 
Salvador: Jus Podivm, 2015 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. 
 
http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/91577/codigo-civil-lei-10406-02 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4717.htm 
http://www.oeco.org.br/dicionario-ambiental/27510-o-que-sao-terras-devolutas/