Ação Civil Pública e Ação Popular

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AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
E AÇÃO POPULAR
ÍNDICE
1. AÇÃO POPULAR (LEI N°4.717/1965) ........................................................................ 4
Introdução ...................................................................................................................................................................................4
Legitimidade .............................................................................................................................................................................. 5
2. AÇÃO CIVIL PÚBLICA: DEFINIÇÃO E OBJETIVOS ...............................................8
Definição .......................................................................................................................................................................................8
Objetivo .........................................................................................................................................................................................9
Legitimidade passiva ........................................................................................................................................................... 11
Competência ............................................................................................................................................................................12
Definição ......................................................................................................................................................................................12
Legitimados para a celebração do TAC ................................................................................................................13
Condição para celebração do TAC ...........................................................................................................................13
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AÇÃO POPULAR 
(LEI Nº 4.717/1965)
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1. Ação Popular (Lei n°4.717/1965)
Introdução
A ação popular é um remédio constitucional previsto no artigo 5º, LXXIII da Constituição 
Federal.
Além disto, é considerada uma forma de exercício da soberania popular e da democracia 
direta, já que é o próprio cidadão que atua nessa ação.
É regida também pela Lei n. 4.717 de 1965. Recomenda-se sua leitura integral, pois são 
apenas 22 artigos de rápido e interessante estudo.
Lembrar! A ação popular é uma ação coletiva e, portanto, aplicam-se, naquilo em 
que for possível e compatível, as disposições da Lei da Ação Civil Pública e do 
Código de Defesa do Consumidor.
Vejamos a leitura do artigo constitucional que versa sobre a ação popular:
Art. 5º, inciso LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato 
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao 
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de 
custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Objetivo da ação popular
Conforme se depreende da leitura da Constituição Federal, a ação popular tem o objetivo 
de invalidar atos ou contratos administrativos que causem lesão:
• Ao patrimônio público
• À moralidade administrativa
• Ao meio ambiente - para proteção do meio ambiente, além da ação popular ( art 5 LXXI-
II ), também pode ser porposta Ação Civil Pública pelo Ministério Público (art. 129, III ).
• Ao patrimônio histórico e cultural
A ação popular é cabível contra atos ilegais e lesivos, segundo o mencionado no artigo 
1º da Lei da Ação Popular. Mas se deve atentar a que a necessidade cumulação entre 
esses dois requisitos (ilegalidade E lesividade) tem sido relativizada pela jurisprudência 
do STF e do STJ, bastando, em vários casos, a demonstração da ilegalidade do ato ou do 
contrato para a admissibilidade da ação popular, sem que tal ato deva ter necessariamente 
causado dano ou prejuízo.
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Legitimidade
LEGITIMIDADE ATIVA
A legitimidade ativa para a propositura de uma ação popular é de todo cidadão.
O que seria o cidadão? Toda a pessoa no exercício e gozo dos direitos políticos. Para 
efeitos de capacidade processual (legitimidade ativa para propositura de Ação Popular, 
por exemplo) não é exigido do cidadão capacidade eleitoral plena, basta a capacidade 
eleitoral ativa!
Percebe-se que, desta forma, o menor de 16 anos (que ainda não adquiriu a facultatividade 
do voto) não pode propor ação popular em nenhuma hipótese, e aquele menor de 18 
anos e maior de 16, portador do título de eleitor, poderá ajuíza-la. Vejamos o disposto no 
Art. 1º, parágrafo 3º da Lei de Ação Popular:
Art. 1º § 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento 
que a ele corresponda.
Note: quem é condenado criminalmente (enquanto durarem os efeitos da condenação) 
e o estrangeiro não podem ajuizar ação popular.
Temos uma Súmula do STF que versa sobre o tema. Ela foi editada por ter existido, no 
passo, certa controvérsia sobre a legitimidade para a propositura da ação popular:
Súmula 365/STF: Pessoa jurídica não pode propor ação popular.
LEGITIMIDADE PASSIVA
Todas as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado que, de qualquer 
forma, participaram do ato ou se beneficiaram diretamente dele. Vejamos a leitura do 
artigo 6º da Lei de Ação Popular:
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, 
contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado 
ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os 
beneficiários diretos do mesmo.
Competência
Não há prerrogativa de função para definir a competência nas Ações Populares – então, 
mesmo que se ajuíze contra governador ou presidente, sempre se faz isto perante o 
primeiro grau de jurisdição. Até porque, se o cidadão legitimado ativo ou outro interessado 
desejar dirigir-se ao tribunal, haveria óbice, dificuldade. Assim, como o intuito é facilitar o 
ajuizamento e manutenção da ação, não se aplica a prerrogativa de foro a ela.
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PARTICIPAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA AÇÃO POPULAR (?)
O Ministério Público é apenas autor extraordinário. Isso significa que ele apenas atuará 
como autor se o cidadão abandona o processo e nenhum outro assume!
Note que, em regra, o Ministério Público NÃO pode ajuizar a ação popular. (Mas poderá, 
eventualmente, no caso da legitimação extraordinária, figurar como autor dela).
Art.6º § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e 
promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer 
hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
Sucumbência
Cidadãos ficam isentos de custas e sucumbência para a propositura da ação popular, 
salvo comprovada má fé, ou seja, caso seja indeferida ou julgada improcedente a ação 
ajuizada, o cidadão de boa-fé não terá qualquer prejuízo. 
Trata-se de um incentivo para o ajuizamento da ação, já que ela visa ao bem comum e 
deve favorecer a toda uma sociedade.
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AÇÃO CIVIL PÚBLICA: 
DEFINIÇÃO E 
OBJEITIVOS
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2. Ação Civil Pública: definição e objetivos
Definição
A Ação Civil Pública foi preliminarmente criada pela Lei 6.938/1981 (Política Nacional 
do Meio Ambiente) com o intuito inicial de proteção ao meio ambiente. No entanto, a 
referida lei não trazia especificações sobre o que seria a dita ação. Posteriormente, foi 
editada a Lei 7.347/1985, chamada “Lei da Ação Civil Pública” que a regulamenta até hoje 
e que foi consolidada com a Constituição de 1988. 
Trata-se de uma ação constitucional,mas parte da doutrina a classifica também como 
remédio constitucional, embora não esteja prevista no artigo 5º da Constituição Federal 
no rol dos remédios.
É prevista na constituição como uma das funções do Ministério Público no artigo 129, 
inciso III da Constituição Federal:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
(...)
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio 
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
Vê-se, então, que a Ação Civil Pública assemelha-se à Ação Popular no aspecto de 
objetivar a proteção, genericamente falando, de coisas públicas, coisas que se associam 
ao bem da sociedade e às necessidades comuns.
Interesses difusos, nesta pauta, são aqueles que ultrapassam a esfera do indivíduo e se 
estendem abstratamente a uma coletividade indeterminada, ampla. Ex: direito de todos 
a um meio ambiente equilibrado.
Interesses coletivos, por sua vez, são aqueles também transindividuais (ultrapassam a 
esfera do indivíduo) mas que se destinam objetivamente a uma coletividade determinada 
ou determinável inserta numa mesma relação jurídica. Ex: direito de um sindicato a ajuizar 
determinada ação.
O QUE SERIAM INTERESSES SOCIAIS E INDIVIDUAIS INDISPONÍVEIS?
Dentro destes dois interesses, teríamos os interesses dos grupos de pessoas que 
extrapolam o âmbito meramente individual mas não chegam a ser literalmente de todos 
(de toda a coletividade). Estes seriam os interesses transindividuais, os quais são divididos 
em:
• Interesse difuso: os sujeitos beneficiários deste interesse são indetermináveis. Ou seja, 
não há como saber exatamente quem são estes sujeitos, e o objeto é indivisível. Nesse tipo 
de interesse, o resultado de uma eventual ação intentada para a sua proteção seria igual 
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para todos os afetados. O direito a um ambiente sadio, por exemplo, aproveita a todos e 
não se pode mensurar o quanto.
• Interesse coletivo: sujeitos determináveis. Neste caso, tem-se objeto indivisível. Exemplo: 
Uma empresa não cumpre uma norma regulamentadora que prevê a utilização de equipa-
mento individual de proteção a seus empregados. Todos os empregados são abarcados 
por este fato, ainda que nenhum deles tenha sido de fato prejudicado por ele. É possível 
saber, um por um, quem são os alvos deste descumprimento normativo que aproveita 
igualmente e necessariamente a todos. Fala-se em disponibilidade coletiva e indisponibili-
dade individual.
• Interesse individual homogêneo: sujeitos determináveis, objeto divisível. Neste caso, 
todos os indivíduos têm em comum um evento de mesma origem que gerou, a cada in-
divíduo em particular, um resultado próprio individual mensurável. Exemplo: passageiros de 
um voo que apresenta problemas; ou compradores de determinado lote de um produto 
defeituoso. Estas situações de dano admitem reparabilidade direta, ou seja, fruição e recom-
posição individual. Falamos, então, em disponibilidade individual.
Objetivo
O objetivo da ACP seria o de reparar dano causado a um dos bens jurídicos tutelados 
(coletivos / difusos). Ex. direito do consumidor, direito dos idosos etc.
Nota-se, com a leitura dos artigos 1º, 3º e 11 da Lei da ACP, que temos por objeto tanto a 
tutela preventiva (inibitória de determinada conduta que possa ser lesiva), como a tutela 
ressarcitória (reparatória de conduta que tenha causado lesão moral ou material).
Em se tratando de ACP, somente pode haver condenação ao pagamento de indenização 
ou ao cumprimento de uma obrigação de fazer ou não fazer. Não há pena privativa 
de liberdade ou de nenhuma outra espécie nesta matéria. Podem ser impostas com o 
ajuizamento de uma ACP, por exemplo, a obrigação de reflorestamento ou a obrigação 
de não fazer – de cessar o despejo de dejetos em rio.
Atenção!
O art. 1º, paragrafo único da Lei da ACP veda a utilização da ACP para pretensões 
envolvendo:
• Tributos
• Contribuições previdenciárias
• FGTS
• Outros fundos de natureza institucional
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Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade 
por danos morais e patrimoniais causados:
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
V - por infração da ordem econômica;
 VI - à ordem urbanística. 
 VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.
VIII – ao patrimônio público e social.
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, 
contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de 
natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados. 
Legitimidade ativa
Apesar de, na Constituição Federal, estar prevista a legitimidade ativa apenas do Ministério 
Público, conforme analisado no artigo 123, inciso III da CF, a Lei da ação civil pública (Lei 
7.347/1985) prevê alguns outros legitimados:
• Defensoria pública;
• União, Estado, DF, Municípios;
• Autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista;
• Associações com finalidade de proteger interesses difusos e coletivos constituídas há 
pelo menos um ano.
Atenção!
Em relação às associações, de acordo com a repercussão do dano que se pretende 
remediar, pode o juiz afastar o requisito de pré constituição há pelo menos um ano da 
entidade. Neste sentido, se há um dano muito grave a algum direito e uma associação é 
constituída a menos de um ano, é possível que se possibilite a sua legitimação ativa para 
a propositura da ACP.
E a OAB, poderia propor uma ACP?
Sim, tanto seu Conselho Federal quanto seu Conselho Seccional.
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Apesar de a lei da ação civil pública não mencionar a OAB como legitimada ativa para 
propor a ACP, o estatuto da OAB, no seu artigo 54, inciso XIV, prevê a possibilidade de o 
Conselho Federal propor a ação.
No mesmo sentido, há o Art. 105, V, b, do Regimento Geral da OAB prevendo a possibilidade 
de o Conselho Seccional propor ACP.
EOAB: Art. 54. Compete ao Conselho Federal: (...)
XIV - ajuizar ação direta de inconstitucionalidade de normas legais e atos normativos, ação civil pública, 
mandado de segurança coletivo, mandado de injunção e demais ações cuja legitimação lhe seja outorgada 
por lei;
RGOAB, Art. 105: Art. 105. Compete ao Conselho Seccional, além do previsto nos arts. 57 e 58 do Estatuto 
(...) 
V – ajuizar, após deliberação(...) 
 b) ação civil pública, para defesa de interesses difusos de caráter geral e coletivos e individuais homogêneos;
Atenção! Esta atuação da OAB não é, obviamente, adstrita aos interesses dos ad-
vogados. Qualquer que seja o interesse público violado, a OAB poderá propor 
ACP.
Legitimidade passiva
A legitimidade passiva da ACP é mais vasta do que a da Ação Popular.
• Administração Pública
• Particular (qualquer pessoa física ou jurídica)
Atenção! Atuação do Ministério Público:
O art. 5º, parágrafo 1º da Lei da ACP define que o Ministério Público deverá sem-
pre atuar nas ações civis públicas, obrigatoriamente, justamente porque cabe a 
este órgão a proteção dos interesses difusos e coletivos.
Dessa forma, seja atuando como autor da ação, seja como fiscal da lei (custus legis), 
haverá a participação do Ministério Público.
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Competência
CRITÉRIO FUNCIONAL HIERÁRQUICO
Não há prerrogativa de foro na Ação Civil Pública. A ação deverá ser sempre proposta 
em primeira instância, assim como no caso da Ação Popular.
Essa regra é absoluta? NÃO! Cuidado com duas exceções (hipóteses nas quais a 
competência é originária do STF):
• Conflito federativo (art.102, I, f da Constituição Federal), e
• Ação de interesse de toda a magistratura (art. 102, I, n, da Constituição Federal)
CRITÉRIO TERRITORIAL
Para o processo coletivo, o critério territorial é competência absoluta. Seguimos as 
seguintes regras de competência territorial (de acordo com o artigo 93 do CDC):
• Se dano for local: ajuizamento da ação no local do dano;
• Se dano for regional: ajuizamento da ação na capital do Estado;
• Se dano for nacional: ajuizamento da ACP no DF ou na capital dos estados envolvidos.
Definição
O TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) ou CAC (Compromisso de Ajustamento 
de Conduta) foi incluído no art. 5º, §6º, da Lei da Ação Civil pelo art. 113, do Código 
de Defesa do Consumidor. Ele se dá quando uma pessoa (física ou jurídica) assume 
responsabilidade pelo evento condenável que vinha encabeçando e se compromete 
a atuar positivamente, alterando sua postura. Em outras palavras, é uma forma de se 
solucionar um conflito de interesse coletivo sem a necessidade da prestação jurisdicional 
do Estado, pois conta com um compromisso tomado pelo infrator da ordem jurídica 
coletiva junto ao órgão público legitimado.
É previsto no Art. 5º Parágrafo 6º da Lei ACP:
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de 
sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Trata-se de um acordo dado entre os órgãos públicos e o causador do dano com o 
objetivo de se obter resultado de melhora mais rápido e mais eficaz, sem depender, 
necessariamente, do poder judiciário (já que pode ser realizado extrajudicialmente com 
poucas burocracias e morosidade).
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Não se exige homologação judicial, em regra, para o aceite e vigência do acordo. No 
entanto, se este for feito judicialmente, a homologação judicial será por certo necessária.
Note que prevalece o entendimento de que o TAC homologado judicialmente só poderá 
ser rescindido também judicialmente (por ação anulatória).
Legitimados para a celebração do TAC
Apenas órgãos públicos podem celebrar o TAC (Administração Direta e Indireta – 
fundações de direito público, autarquias, fundação privada instituída pelo Poder Público, 
empresa pública e sociedade de economia mista).
Uma associação NÃO poderá realizar o TAC, pois não é um interesse que é efetivamente 
dela, mas sim dos órgãos públicos. Uma associação não pode transacionar algo que não 
é seu.
Ainda cabe reiterar que qualquer legitimado pode celebrar um TAC, com uma legitimidade 
disjuntiva. Isto significa que qualquer legitimado pode celebrar o TAC sem qualquer 
necessidade de autorização dos demais, podendo, entretanto, esse órgão que celebrou 
o acordo, responder pela má celebração do TAC firmado ou pela falta de fiscalização do 
seu cumprimento.
Condição para celebração do TAC
O artigo 5º, parágrafo 6º da Lei da ACP prevê, ao dispor “mediante cominações”, que 
é condição para a celebração do TAC a fixação de uma multa cominatória em caso de 
descumprimento do ajuste imposto.
A ação popular e a ação civil pública são dois institutos diferentes e não devem 
ser confundidos!
SEMELHANÇAS?
• Ambas podem ser classificadas como remédios constitucionais
• Ambas não têm foro de prerrogativa: a competência para propor ambas as ações é do 
juízo de 1º grau.
• Ambas visam a proteção do patrimônio público
• Ambas admitem limitar
DIFERENÇAS?
Quadro comparativo
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Ação popular Ação civil pública
Remédio constitucional
Ação constitucional (também 
sendo aceita a classificação de 
remédio constitucional, apesar 
da não previsão no art 5º da CF)
Art. 5º, LXXIII, CF
Lei 4.717/65
Art. 129, III, CF
Lei 7347/85
Legitimidade ativa: cidadão (titulo de 
eleitor);
MP - apenas autor extraordinário
Legitimidade ativa: MP, DP, Ad-
ministração direta e indireta; 
Associações, Conselho federal e 
Seccional da OAB.
Legitimidade passiva: envolvidos com 
o ato pertencente à Administração 
Pública (funcionários, administradores, 
beneficiários, pessoa jurídica etc.)
Legitimidade passiva: qualquer pes-
soa física ou jurídica
Objetivo: anular ato lesivo
Objetivo: reparar, desfazer, obrigar a 
fazer algo quanto ao ato lesivo
Bem jurídico tutelado: patrimônio público 
e moralidade administrativa
Bem jurídico tutelado: direitos 
coletivos e difusos, como meio 
ambiente e patrimônio público 
ou social.
Atenção:
Note que a ação popular tem um objeto muito menor do que o da ação civil pú-
blica, uma vez que esta pode ser utilizada para proteção de direitos difusos.
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Ação Civil Pública e 
Ação Popular