Estrutura e Funcionamento do Sistema de Saúde Pública e Privada - Livro- Texto - Unidade II

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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
Unidade II
3 NÍVEIS DE ATENÇÃO À SAÚDE
3.1 Introdução
Considerando a representação do SUS, um tema relevante associa‑se aos níveis de atenção à saúde, 
que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde e, ainda, sobre a 
organização e o funcionamento dos serviços. A Lei nº 8.080/90 é clara ao estabelecer que o SUS é um 
sistema integrado, estruturado em rede regionalizada e hierarquizada, definindo, portanto, um modelo 
de atenção à saúde de forma organizada.
Assim, o sistema de saúde no Brasil é centrado na hierarquização das ações e serviços de saúde 
por nível de complexidade, o que significa dizer que ele se constitui em níveis de maior ou menor 
complexidade de ações e serviços de saúde.
Os sistemas de saúde devem representar um conjunto organizado e articulado de recursos que 
atendam às necessidades de saúde individual e coletiva da população.
Cabe ressaltar que recursos em saúde englobam desde serviços como UBS, ambulatórios e hospitais 
até ações em cumprimento aos princípios doutrinários do SUS, já vistos anteriormente, que são a 
integralidade, a universalidade e a equidade – lembrando ainda que as ações devem seguir também a 
Política Nacional de Humanização.
Para que esses serviços e ações aconteçam, é necessário existir uma boa articulação e também a 
organização em todos os níveis de atenção.
 Observação
Conjunto articulado em saúde são todos os serviços que formam a rede 
de atenção com equilibrado processo de comunicação e encaminhamento 
dos usuários dessa rede. 
Podemos citar alguns pontos importantes de atenção à saúde: UBS, ambulatórios de atenção 
especializada, serviços de atenção domiciliar e unidades hospitalares, lembrando que esses serviços 
devem manter uma relação horizontalizada, além de uma boa articulação e gestão.
Nesse sentido, vale a pena ressaltar que a disposição do SUS está sustentada por três pontos 
fundamentais: a rede de serviços; a regionalização, que significa a região de saúde; e a hierarquização, 
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que são os níveis de complexidade desses serviços. Esse modelo está estruturado em atenção primária ou 
básica; atenção secundária, que apresenta ações e serviços de média complexidade; e atenção terciária, 
que envolve ações e serviços de alta complexidade.
A Portaria nº 4.279 estabelece diretrizes para a organização das Redes de Atenção à Saúde – RAS no 
âmbito do SUS. Considera o modelo de atenção à saúde vigente fundamentado nas ações curativas e 
centrado no cuidado médico, e ainda tem se mostrado insuficiente para dar conta dos desafios sanitários 
atuais, pois o cenário brasileiro é caracterizado pela diversidade de contextos regionais e com marcantes 
diferenças socioeconômicas. Assim, a RAS é definida como arranjos organizativos de ações e serviços de 
saúde, de diferentes densidades tecnológicas, que, integradas por meio de sistemas de apoio técnico, 
logístico e de gestão, buscam garantir a integralidade do cuidado. O objetivo das RAS é promover 
a integração sistêmica de ações e serviços de saúde com provisão de atenção contínua, integral, de 
qualidade, responsável e humanizada, bem como incrementar o desempenho do Sistema, em termos de 
acesso, equidade, eficácia clínica e sanitária e eficiência econômica.
No processo de implantação das RAS, considera‑se importante que sejam 
observados os seguintes aspectos: definição clara da população e território; 
diagnóstico situacional; criação de uma imagem objetivo para a superação 
dos vazios assistenciais; articulação do público‑privado; planejamento 
pela efetiva necessidade; criação de um sistema logístico e de suporte; 
investimento nas pessoas/equipes; criação de sistema de regulação e 
governança para funcionamento da rede; e financiamento sustentável e 
suficiente com vinculação a metas e resultados (BRASIL, 2014a, p. 11).
Para a operacionalização da RAS, deve haver interação de três elementos constitutivos: população/
região de saúde, estrutura operacional e um sistema lógico de funcionamento determinado pelo modelo 
de atenção à saúde.
Devemos ainda lembrar que existe uma fragmentação dos sistemas de atenção à saúde. Em alguns 
municípios, os serviços ainda trabalham de forma isolada, não ocorrendo um processo de comunicação 
eficiente. Podemos citar como exemplo as UBS, que pouco se comunicam com as unidades de atenção 
especializada, como os ambulatórios. Formam‑se, assim, barreiras dentro das Redes de Atenção à Saúde.
Consideram‑se as barreiras mais comuns à implantação das Redes de 
Atenção à Saúde: os sistemas de informação deficientes; a atenção primária 
à saúde de baixa qualidade; o protagonismo da atenção especializada; os 
incentivos econômicos em sentido contrário ao da conformação das Redes 
de Atenção à Saúde; a debilidade na gestão integrada dos sistemas de saúde; 
a valorização relativa, pelos usuários, das ações de atenção secundária e 
terciária; a pouca tradição no uso da gestão da clínica; e a fragilidade dos 
sistemas logísticos na saúde (MENDES, 2007, p. 22).
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
Alta 
complexidade
Média 
complexidade
Atenção básica
APS
Figura 1 – A mudança dos sistemas piramidais da atenção à saúde
A regionalização é outro ponto relevante na organização do SUS, pois evidencia a importância 
da articulação entre os gestores estaduais e municipais na introdução de políticas, ações e serviços 
de saúde qualificados e descentralizados, que possibilitem acesso, integralidade e resolutividade na 
atenção à saúde da população.
A política de regionalização prevê a formação dos colegiados de 
gestão regionais, que têm a responsabilidade de instituir processo de 
planejamento regional que defina prioridades e pactue soluções para 
organizar a rede de ações e serviços de atenção à saúde das populações 
locais (BRASIL, 2009, p. 314).
A regionalização é uma importante estratégia para garantir o direito à saúde, reduzir desigualdades 
sociais e territoriais, bem como promover a equidade e a integralidade da atenção onde os gestores 
do SUS buscam alternativas para melhorar o acesso dos cidadãos às ações e serviços de saúde com 
equidade, adequando a disponibilidade de recursos às necessidades e demandas da população. Ela é 
uma alternativa para melhorar eficiência da saúde, tem muitas vantagens, mas encontra desafios, como 
as dificuldades para integrar e coordenar as ações e serviços, em diferentes espaços geográficos, com 
distintas gestões e gerências.
Na organização do SUS, outro ponto relevante é a hierarquização dos níveis de complexidade de 
atenção à saúde. O SUS hierarquiza o sistema público de saúde em três níveis: baixa complexidade 
(unidades básicas de saúde), média complexidade (hospitais secundários e ambulatórios de especialidades) 
e alta complexidade (hospitais terciários). O paciente é atendido, por exemplo, em unidades básicas de 
saúde ou em hospitais secundários, podendo ser encaminhado – referência – para hospitais de alta 
complexidade. Depois de ter sua necessidade atendida, o paciente é reencaminhado – contrarreferência 
– para uma unidade de menor complexidade para dar seguimento ao tratamento.
Vale enfatizar que na organização das Redes de Atenção à Saúde, nos municípios e principalmente 
nas regiões, é muito importante realizar o desenho dos serviços que representam as referências e 
contrarreferências, pois isso irá organizar os serviços de saúde,fortalecendo e valorizando os princípios 
da regionalização dentro do SUS.
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A comunicação dos municípios com sua macrorregião dentro de uma rede que respeita suas 
referências e contrarreferências será mais fácil e dinâmica, colaborando, assim, para uma melhor 
assistência em saúde.
Os serviços de referência são locais dentro da rede de atenção onde são realizados os procedimentos 
solicitados para atendimento, lembrando que essa referência está respaldada por habilitações e 
credenciamento de serviços. Podemos aqui exemplificar serviços que são referência para realização de 
neurocirurgias e cirurgias ortopédicas.
Por sua vez, os serviços de contrarreferência são as unidades de saúde contrarreferenciadas 
dentro da rede de atenção, lembrando ainda que a porta de entrada do SUS é a atenção básica – AB, 
correspondendo também a unidades de contrarreferência.
Hospital Geral Nível Terciário
Ambulatórios Nível Secundário
Unidade Básica de Saúde Atenção Básica
Figura 2 – Regiões de saúde
É importante ressaltar a regionalização e a organização da Rede de Atenção à Saúde, que deve estar 
articulada e integrada, trabalhando dentro dos princípios do SUS. Os mais necessários nesse sentido são 
a universalidade, a equidade e principalmente a integralidade em saúde.
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
 Saiba mais
Leia o artigo a seguir:
KUSCHNIR, R. et al. Configuração da rede regionalizada e hierarquizada de 
atenção à saúde no âmbito do SUS. [s.d.]. Disponível em: <http://www5.ensp.
fiocruz.br/biblioteca/dados/txt_484701327.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2015.
Agora responda: quais são as estratégias e os instrumentos utilizados em 
sua região de saúde para garantir os fluxos de referência e contrarreferência 
para exames laboratoriais?
3.2 Atenção básica em Saúde
Em 2006, o Ministério da Saúde apresenta a Política Nacional de Atenção Básica – PNAB. A atenção 
básica é conceituada como um conjunto de ações de saúde que envolve a promoção e proteção da 
saúde, a prevenção de agravos, diagnóstico, tratamento e reabilitação. É considerada o primeiro contato 
do usuário do SUS com o sistema de saúde. Dessa forma, alguns princípios ordenadores devem ser 
respeitados em sua organização, como: acessibilidade, integralidade, responsabilização, coordenação e, 
principalmente, a resolubilidade.
No Brasil, a atenção básica é desenvolvida com o mais alto grau de 
descentralização e capilaridade, ocorrendo no local mais próximo da vida 
das pessoas. Ela deve ser o contato preferencial dos usuários, a principal 
porta de entrada e centro de comunicação com toda a Rede de Atenção 
à Saúde. Por isso, é fundamental que ela se oriente pelos princípios da 
universalidade, da acessibilidade, do vínculo, da continuidade do cuidado, 
da integralidade da atenção, da responsabilização, da humanização, da 
equidade e da participação social (BRASIL, 2012, p. 11).
A PNAB utiliza uma poderosa estratégia, que é o trabalho das equipes de Saúde da Família, para sua 
organização. Essa ação possibilita: melhorar o acesso da população aos serviços de saúde, incentivar a 
integralidade, desenvolver maior vínculo entre as equipes e a população, garantindo a continuidade do 
cuidado em saúde e permitindo o acompanhamento e a avaliação do sistema de saúde.
O papel da atenção básica, que é o de ordenar a RAS, deve facilitar o acesso e o caminhar do 
usuário nas linhas de cuidado. Ainda tem a função de coordenar todo o cuidado em saúde, garantindo 
a referência e contrarreferência para que o usuário retorne para a unidade próxima de onde ele reside 
ou trabalha, estabelecendo, assim, o vínculo do usuário com a equipe de saúde.
A UBS deve estabelecer um elo entre os seus usuários residentes com as equipes de saúde dentro de 
uma área de abrangência.
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As pessoas transitam contínua e crescentemente em espaços contíguos a seus 
locais de residência (integração horizontal), onde os programas da chamada 
atenção básica, seja em suas modalidades tradicionais, seja no modelo do 
programa de Saúde da Família, exigirão interseções mais frequentes com os 
serviços sociais de apoio, associações comunitárias, dinamismo e articulação 
maiores com as outras unidades e níveis de complexidade do sistema 
(OUVERNEY; NORONHA, 2013, p. 146).
 Lembrete
Vários pontos devem ser observados na linha de cuidado, como a garantia 
dos recursos materiais e humanos, a integração e responsabilização das 
unidades de saúde, a interação entre equipes e a gestão de compromissos 
pactuados. 
As unidades de saúde que desenvolvem as ações da AB precisam de instalações físicas adequadas, 
com equipamentos e insumos necessários para a qualidade dos serviços prestados. Isso promove a 
valorização dos ambientes de trabalho e, sobretudo, do da AB como porta de entrada do serviço com a 
garantia de vínculo e responsabilização pelo cuidado.
A UBS é a porta de entrada do usuário do SUS, onde são realizadas consultas médicas, inalações, 
injeções, curativos, vacinas, coleta de exames laboratoriais, tratamento odontológico e encaminhamentos 
para especialidades e fornecimento de medicação básica.
Nesse sentido é necessário enfatizar que uma estratégia importante para a atenção básica em saúde 
é o Programa de Saúde da Família – PSF, pois pode oferecer uma atenção básica mais resolutiva e 
humanizada. O Programa Saúde da Família é operacionalizado por meio de equipes compostas por 
médicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem e agentes comunitários de saúde – ACS.
Cada equipe é responsável pelo acompanhamento das famílias em um território definido dentro 
da área de abrangência da UBS a que pertence, onde o agente comunitário de saúde realiza um papel 
importante, que é o elo da comunidade com os serviços de estratégia de saúde da família.
O trabalho de equipes da Saúde da Família é a chave para uma busca constante de comunicação e 
troca de conhecimentos entre os integrantes da equipe com a comunidade e ainda ressalta o papel do 
agente comunitário de saúde. A atuação das equipes ocorre principalmente nas UBS, nas residências e 
no contato direto com a comunidade.
Como o trabalho das equipes é realizado em um território definido, com uma população delimitada, 
fica mais fácil intervir nos fatores de risco aos quais a comunidade está exposta, prestar uma assistência 
integral e realizar atividades de educação e promoção da saúde, estabelecendo assim vínculos de 
compromisso com a população.
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 Observação
Para a Política Nacional de Promoção da Saúde (BRASIL, 2006c), 
no SUS, a estratégia de promoção da saúde considera os aspectos 
que determinam o processo saúde‑adoecimento em nosso País, como 
violência, desemprego, subemprego, falta de saneamento básico, 
habitação inadequada e/ou ausente, dificuldade de acesso à educação, 
fome, urbanização desordenada e qualidade do ar e da água ameaçada 
e deteriorada. 
O SUS mudou sua prática assistencial por meio da Estratégia de Saúde da Família, que exige mudança 
no processo de trabalho da equipe de saúde, que passa a ter seu foco dirigido à promoção e manutenção 
da saúde, e não somente à existência de doenças.
Assim, toda a equipe de saúde é corresponsável pelo processo de atenção aos problemas, 
assim como pelas práticas promotorasde saúde, respeitando‑se os limites de cada categoria 
profissional. A divisão de tarefas entre os componentes da equipe, dentro das atribuições de cada 
categoria, deve ter flexibilidade para adequar‑se à situação de saúde da população sob cuidado 
(BRASIL, 2007a).
A Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde – SAS‑MS, até 2014, confirmou um aumento 
gradual da cobertura da atenção básica, por meio da Estratégia de Saúde da Família, com alcance do 
patamar de 56,41% de cobertura da população do País, por meio do trabalho de 34.702 equipes, o que 
representa atendimento ao total de 109.429.035 de cidadãos brasileiros.
Com o objetivo de melhorar a capacidade de resposta à maior parte dos problemas de saúde 
da população na atenção básica, o Ministério da Saúde, por meio da Portaria nº 154, de 24 de 
janeiro de 2008, republicada em 4 de março de 2008, criou os Núcleos de apoio à Saúde da 
Família – Nasf. Um importante objetivo do Nasf era o de traçar diretrizes mais claras para os 
gestores e os trabalhadores.
O Nasf constitui‑se em uma retaguarda clínico‑assistencial e técnico‑pedagógica para as equipes de 
atenção básica/Saúde da Família. Atuam na própria atenção básica desenvolvendo um trabalho de ação 
clínica direta aos usuários e ainda de apoio educativo para as equipes.
Assim, cada vez mais gestores municipais investem na implementação da atenção básica em saúde, 
por meio dos trabalhos das equipes de Estratégia de Saúde da Família e ainda com o apoio técnico das 
equipes do Nasf.
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Quadro 2 – Modalidades de Nasf
Modalidades Nº de equipes vinculadas Somatória das cargas horárias profissionais*
Nasf 1
5 a 9 eSF*** e/ou eAB**** 
para populações específicas 
(eCR**, equipe ribeirinha e 
fluvial).
Mínimo 200 horas semanais.
Cada ocupação deve ter, no 
mínimo, 20 horas e, no máximo, 
80 horas de carga horária semanal.
Nasf 2
3 a 4 eSF e/ou eAB para 
populações específicas 
(eCR, equipe ribeirinha e 
fluvial).
Mínimo 200 horas semanais.
Cada ocupação deve ter, no 
mínimo, 20 horas e, no máximo, 
40 horas de carga horária semanal.
Nasf 3
1 a 2 eSF e/ou eAB para 
populações específicas 
(eCR, equipe ribeirinha e 
fluvial).
Mínimo 80 horas semanais.
Cada ocupação deve ter, no 
mínimo, 20 horas e, no máximo, 
40 horas de carga horária semanal.
Fonte: Brasil (2013a).
A Política Nacional de Atenção Básica estabelece que o financiamento da atenção básica em saúde 
se dá por meio do piso da atenção básica – PAB, que é o componente federal para o financiamento da 
atenção básica. O PAB é composto de uma fração fixa e outra variável.
O somatório das partes fixa e variável – o PAB – compõe o bloco atenção básica, conforme estabelecido 
nas diretrizes do Pacto de Gestão, integrante do Pacto pela Saúde. Os recursos do PAB são transferidos 
mensalmente, de forma regular e automática, do Fundo Nacional de Saúde – FNS aos Fundos Municipais 
de Saúde – FMS.
O PAB são recursos financeiros federais destinados à viabilização de ações de atenção básica à 
saúde e compõe o teto financeiro do bloco atenção básica. Ele é composto de uma parte fixa (PAB 
fixo), destinada a todos os municípios, e de uma parte variável (PAB variável), que consiste em recursos 
financeiros destinados a melhorar a reorganização do modelo de atenção à saúde, como Saúde da 
Família, Agentes Comunitários de Saúde, Saúde Bucal e Compensação de Especificidades Regionais.
Para o Conselho Nacional de Secretários de Saúde, o modelo de atenção básica em saúde vem 
avançando, porém ainda enfrenta alguns problemas, e para a atenção básica ser mais ágil, precisa 
enfrentar alguns desafios, como o modelo fragmentado do sistema de saúde brasileiro, a desvalorização 
política e social, as dificuldades da formação profissional e do processo de trabalho das equipes do PSF 
e, principalmente, o financiamento insuficiente.
Além disso, ainda existem municípios que trabalham nos moldes tradicionais de atenção básica, com 
UBS, sem cobertura da ESF. Assim, ainda é preciso investir, financiar e acompanhar a atenção básica 
como um todo.
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Os Núcleos de Saúde da Família oferecem suporte técnico para os PSF.
Acesse o site do Ministério da Saúde:
<www.saude.gov.br/>.
Leia também a obra a seguir:
BRASIL. Ministério da Saúde. Núcleo de Apoio a Estratégia de Saúde da 
Família: ferramentas para a gestão e o trabalho cotidiano. Brasília: Ministério 
da Saúde: 2014b. Disponível em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/
nucleo_apoio_saude_familia_cab39.pdf>. Acesso em: 23 out. 2015.
Faça uma reflexão sobre o papel da equipe do Nasf dentro da atenção básica.
3.3 Ações de média e alta complexidade
Ainda em relação aos níveis de atenção à saúde, vale enfatizar as ações de média e alta complexidade, 
que, segundo o Ministério da Saúde, são ações que visam a atender aos principais problemas e agravos de 
saúde da população. São realizados em ambiente ambulatorial ou hospitalar, que exigem a utilização de 
equipamentos e profissionais especializados e a utilização de recursos tecnológicos para o apoio diagnóstico 
e tratamento. Estão integrados à atenção básica por meio de um sistema de regulação em saúde.
As ações de média complexidade são realizadas por Centros de Consultas Especializadas, Ambulatórios 
de Especialidades e Centros de Especialidades Médicas, nos quais é possível encontrar os médicos 
especialistas. O usuário é encaminhado da atenção básica para as consultas especializadas via central de 
marcação de consultas ou via Secretaria de Saúde.
Um grande problema nesse nível de atenção à saúde é o estrangulamento no acesso aos serviços 
especializados/atenção secundária, com especialidades médicas com grande demora na marcação de 
consultas. Apesar disso, outros motivos podem ser evidenciados, como baixa oferta de especialistas, 
grande absenteísmo dos usuários nas consultas, casos mal encaminhados e falta de um serviço de 
regulação municipal de acesso às consultas.
 Observação
Absenteísmo é o percentual de ausências dos usuários nas consultas 
medicas agendadas. Pode estar relacionado à dificuldade de transporte do 
usuário ou a erros de agendamento. 
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Sendo assim, o SUS deve enfrentar um duplo desafio: abrir as portas do sistema para garantir o 
atendimento à população historicamente desassistida em saúde e, ao mesmo tempo, implantar Redes 
de Atenção à Saúde que possam dar conta das necessidades de atendimento (BRASIL, 2007a).
Lembramos que nosso País, por meio da ampla expansão da atenção básica em saúde, desde a 
implantação do sistema, em 1988, já apresentou resultados satisfatórios nesse nível de atenção à saúde. 
Contudo, o SUS ainda enfrenta muitos problemas no nível secundário de atenção à saúde, ou seja, na 
atenção especializada, pois ainda existem desigualdades de acesso significativas entre as diferentes 
regiões do País.
É muito importante fazer uma reflexão sobre a integralidade e a articulação da atenção básica 
com os serviços de média complexidade do SUS, lembrando que integralidade de assistência, um dos 
princípios do nosso sistema de saúde pública, é entendida como conjunto articulado e contínuo das 
ações e dos serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso, em todos 
os níveis de complexidade do sistema.
Podemos compreender que a atenção básica em saúde é a base orientadora do sistema, devendoter 
uma visão integral da assistência à saúde para sua comunidade local, e que os procedimentos realizados 
diretamente em seus serviços não esgotam as necessidades dos pacientes do SUS.
Com isso, a Secretaria de Atenção à Saúde – SAS do Ministério da Saúde define que a média 
complexidade ambulatorial é composta por ações e serviços que visam a atender os principais problemas 
e agravos de saúde da população cuja complexidade da assistência na prática clínica demande a 
disponibilidade de profissionais especializados e utilização de recursos tecnológicos para o apoio 
diagnóstico e tratamento.
 Observação
Existe no Ministério da Saúde um setor que gerencia as ações de média e 
alta complexidade, o CGMAC, que revisa periodicamente os procedimentos, 
propondo a incorporação de tecnologias em saúde, e no qual as propostas 
são desenvolvidas e avaliadas. Essa coordenação conta com o apoio técnico 
de instituições de referência parceiras e com as sociedades médicas. 
Vale enfatizar nesse momento quais são as ações que compõem os procedimentos de média 
complexidade. Seguem alguns grupos:
• Procedimentos especializados realizados por profissionais médicos e outros profissionais de nível 
superior e nível médio.
• Cirurgias ambulatoriais especializadas.
• Procedimentos traumato‑ortopédicos.
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• Ações especializadas em odontologia.
• Patologia clínica.
• Anatomopatologia e citopatologia.
• Radiodiagnóstico.
• Exames ultrassonográficos.
• Próteses e órteses.
Hoje podemos observar que em alguns estados esses procedimentos são contratados/conveniados 
junto aos serviços de saúde, podendo ser privados com fins lucrativos, filantrópicos ou universitários, e que 
seu acesso para a população sempre dependeu da procura espontânea e voluntária dos pacientes. Muitos 
municípios, sentindo a dificuldade na realização desses procedimentos, foram construindo sistemas de 
saúde municipais autônomos, expandindo a rede municipal, muitas vezes, sem articulação regional.
É muito importante que os gestores realizem uma análise dos problemas de saúde da sua comunidade, 
como conhecer a situação de saúde e da oferta de serviços de saúde já existentes. Devem‑se elaborar 
propostas de intervenção, envolvendo reorientação da estrutura do sistema, modificação, ampliação ou 
criação de novos serviços, bem como de programas de saúde a serem desenvolvidos em cada região.
Contudo, sabemos o quanto ainda os municípios encontram dificuldades nesse nível de atenção, 
pois atender às necessidades da comunidade, otimizar custos e aumentar a eficiência na realização dos 
atendimentos, com o objetivo final de melhoria dos níveis de saúde da população e de seu bem‑estar, 
ainda é um grande desafio a ser enfrentado pelos gestores municipais e regionais.
O Ministério da Saúde já reconhece as necessidades e a capacidade produtiva dos serviços de saúde 
existentes em cada região do Brasil. É comum os gestores enfrentarem algumas situações, como:
• Inexistência de determinados procedimentos de saúde em uma região: existem regiões no 
Brasil que não dispõem de ofertas de serviços de média e alta complexidade, tanto em serviço 
público como serviço privado.
• Insuficiência dos serviços de saúde existentes: existem regiões no Brasil que realizam o 
procedimento, mas é comum observar uma incapacidade de atendimento à demanda.
• Capacidade de recursos humanos e físicos adequados, mas com insuficiência de recursos 
financeiros: existem regiões no Brasil – por exemplo, nos grandes centros – que possuem muitos 
serviços de saúde instalados, mas com o crescimento da demanda, encontram problemas com 
recursos financeiros.
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Unidade II
• Oferta de serviços superior às necessidades de saúde da comunidade: existem regiões no 
Brasil nas quais é comum um planejamento inadequado em saúde, muitas vezes insuficiente ou 
desnecessário para a realidade daquela região.
Assim, é necessário que se tenha muita atenção na gestão e organização dos serviços. São 
exemplos evitar desperdícios de recursos de saúde e não permitir ociosidade de leitos hospitalares 
e aparelhos de apoio, diagnose e terapia. Isso pode comprometer o funcionamento do SUS e a 
qualidade prestada.
Os gestores do SUS, a partir da realização do planejamento de saúde de sua região, devem buscar 
o credenciamento ou habilitação dos serviços públicos de saúde. Os serviços, para serem credenciados 
ou habilitados para a prestação de serviços de média ou de alta complexidade, podem ser federais, 
estaduais ou municipais, da administração direta ou indireta dos três níveis do governo.
É muito importante ressaltar nesse momento que a iniciativa privada pode participar do SUS, 
de forma complementar. A participação se dá mediante convênio, dando‑se preferência a entidades 
filantrópicas ou contratos de prestação de serviços de saúde, firmados com o gestor do SUS, estadual 
ou municipal, e que devem estar integrados ao SUS.
Essas entidades privadas serão fiscalizadas, controladas e avaliadas pelo gestor público 
correspondente, conforme as atribuições pactuadas nos Termos de Compromisso de Gestão.
Para isso, é importante enfatizar que a Portaria GM/MS nº 204/2007 (BRASIL, 2007c) estabeleceu que 
o financiamento e a transferência dos recursos federais destinados ao custeio das ações e dos serviços 
de saúde passam a ser organizados e transferidos na forma de blocos de financiamento:
• Atenção básica: composto do PAB fixo e PAB variável.
• Atenção de média e alta complexidade: composto pelo MAC e pelo Fundo de Ações Estratégicas 
e de Compensação – Faec.
Assim, o financiamento das ações no âmbito da média e alta complexidade está organizado em 
blocos de financiamento e dividido em dois componentes financeiros da média e alta complexidade 
ambulatorial e hospitalar: Teto MAC e Fundo de Ações Estratégicas e de Compensação – Faec. O Teto 
MAC é definido anualmente considerando uma série histórica obtida nos bancos de dados do Sistema 
de Informações Ambulatoriais – SIA/SUS e do Sistema de Informações Hospitalares – SIH/SUS e as 
discussões levadas a efeito nas Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite.
Uma vez que os serviços de saúde de média e alta complexidade necessários ao SUS, em uma 
determinada região, tenham sido credenciados e contratados, os gestores devem realizar um 
acompanhamento das ações de saúde prestadas, portanto a avaliação de sistemas de informação e de 
auditoria do SUS são atividades importantes de todo planejamento em saúde.
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Vale ressaltar nesse momento a importância dos sistemas de informação em saúde, que fazem parte 
da estrutura organizacional e devem contribuir para que a gestão da saúde, nos três níveis de governo, 
cumpra suas finalidades institucionais.
Entendemos assim que, no setor saúde, sistemas de informação representam um instrumento para 
detectar prioridades em saúde nas diversas regiões, levando a um planejamento responsável e à execução 
de ações que condicionem a realidade às transformações necessárias. Os serviços devem informar ao 
SUS as atividades realizadas.
Existem, no SUS, diversos sistemas de informação, que na sua grande maioria são informatizados. 
Destacamos a seguir alguns que correspondem aos serviços de média e alta complexidade:
• Sistema de Informações Hospitalares – SIH/SUS: utilizado para o registro das internações, é de 
envio obrigatório paratodos os gestores que tenham serviços públicos ou privados. O instrumento 
de coleta de dados é a Autorização de Internação Hospitalar – AIH.
• Sistema de Informações Ambulatoriais – SIA/SUS: é utilizado para o registro da produção 
ambulatorial, também de envio obrigatório para todos os gestores que tenham serviços públicos 
ou privados sob sua gestão.
• Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde – Cnes: importante base de dados utilizada 
pelo SIA e pelo SIH, sendo de responsabilidade do gestor estadual ou municipal a inclusão de 
unidades por meio da Ficha de Estabelecimento de Saúde – FCES.
Cabe enfatizar aqui e citar a experiência do estado de São Paulo, que, por meio de sua Secretaria 
Estadual de Saúde, implantou a partir do ano de 2007, em suas macrorregiões, o Ambulatório Médico 
de Espacialidades – AME.
Esses ambulatórios estão inseridos dentro da atenção especializada, nível secundário de atenção 
à saúde, exercendo ações de média complexidade. São grandes centros de diagnóstico e orientação 
terapêutica com uma boa resolutividade em especialidades médicas.
Devem atender os pacientes que são encaminhados pela rede básica de saúde, sendo o objetivo 
principal ampliar a oferta de serviços ambulatoriais especializados em determinadas regiões.
Existem alguns AME, como os da capital paulista, com alto grau de resolutividade em virtude das 
inúmeras especialidades médicas, tecnologia e recursos humanos para realização de diagnósticos e 
adequação da terapêutica inicial à doença de base, e que ainda desenvolvem programas de educação 
continuada em linguagem simples e acessível, com informações quanto à importância da aderência 
terapêutica e o uso das medicações conforme a prescrição médica.
Para implantação desses grandes centros de atendimento ambulatorial, os gestores em saúde devem 
conhecer o perfil epidemiológico da região, a demanda e as necessidades em saúde de sua população. 
Com isso, esses centros de média complexidade ambulatorial devem atender aos principais problemas 
em saúde da população.
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Unidade II
Vale enfatizar que os AME, modelo ambulatorial do estado de São Paulo, são implantados após 
um levantamento nas macrorregiões do estado dentro da rede de atenção especializada para média 
complexidade.
Os ambulatórios devem atender não somente pequenos municípios, mas também ser referência na 
macrorregião e ter seus serviços controlados por centros reguladores, municipais e regionais.
 Saiba mais
No site <cnes.datasus.gov.br> você pode fazer uma pesquisa por região 
geográfica. Busque informações sobre seu município e fique sabendo quais 
os principais serviços de média complexidade na sua região.
Ainda sobre os níveis de atenção à saúde, dentro do SUS é muito importante ressaltar o termo 
“alta complexidade”, que tem como significado ser um conjunto de procedimentos que envolvem 
ação tecnológica mais avançada e, consequentemente, um custo mais elevado. O objetivo é compor 
o nível terciário de atenção à saúde e oferecer à população, quando necessário, acesso aos serviços 
mais qualificados, integrando‑o, assim, aos demais níveis de atenção à saúde, de atenção básica e de 
média complexidade.
Para o Ministério da Saúde, a alta complexidade deve ser identificada por áreas específicas e que 
ainda precisam estar organizadas em Redes de Atenção à Saúde, ou seja, é muito importante que os 
serviços de saúde que realizam ações de alta complexidade estejam integrados com a atenção básica 
e os centros ambulatoriais de especialidades. Seguem alguns grupos que representam as ações de alta 
complexidade:
• Assistência ao paciente portador de doença renal crônica (por meio dos procedimentos de diálise).
• Assistência ao paciente oncológico.
• Cirurgia cardiovascular; cirurgia vascular; procedimentos endovasculares e extracardíacos.
• Assistência em traumato‑ortopedia.
• Procedimentos de neurocirurgia.
• Assistência em otologia; cirurgia de implante coclear; cirurgia das vias aéreas superiores e da 
região cervical.
• Assistência aos pacientes portadores de queimaduras.
• Assistência aos pacientes portadores de obesidade (cirurgia bariátrica).
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• Cirurgia reprodutiva; genética clínica; terapia nutricional; distrofia muscular progressiva; fibrose 
cística e reprodução assistida.
• Procedimentos de quimioterapia, radioterapia e hemoterapia.
Portanto, para a organização dessa rede de saúde, são os hospitais que apresentam uma importância 
significativa. Isso se deve ao tipo de serviço ofertado e ainda a uma grande concentração de serviços de 
média e alta complexidade, pois as organizações hospitalares são classificadas como as mais complexas 
do setor Saúde.
Em 2015, no Brasil, segundo consulta no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de saúde/CNES, 
existe uma rede de 6.667 instituições hospitalares, sendo 21% hospitais municipais, 8% hospitais 
estaduais, 1% hospitais federais e 70% hospitais privados.
Segundo seu regime e natureza, os hospitais são classificados em:
• Regime Público:
— hospitais federais, pertencentes ainda ao antigo Inamps;
— hospitais estaduais;
— hospitais municipais.
• Regime privado:
— hospitais privados;
— hospitais filantrópicos, isentos de tributos e contribuições federais;
— hospitais de sindicatos;
— hospitais universitários.
Considerando a forma de gestão nos hospitais públicos, ela pode ser estadual, estadual plena, 
municipal e municipal plena, ou seja, são hospitais administrados com recursos próprios de municípios 
e estados. É importante lembrar que gestores estaduais e municipais podem, por meio de atos de gestão, 
contratualizar serviços hospitalares.
Os hospitais são instituições complexas organizadas por meio de ações de alta tecnologia, trabalho 
de uma equipe multidisciplinar e que atende aos usuários em condições agudas e crônicas. Assim, é 
necessária uma assistência contínua em regime de internação, que abranja promoção, tratamento e 
recuperação da saúde.
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Unidade II
Informações sobre as causas de internações realizadas nos hospitais do SUS apresentam grande 
interesse para o planejamento e acompanhamento das ações e serviços do sistema. Fatores como 
aumento populacional e perfil epidemiológico, no Brasil, têm influenciado muito o aumento do número 
de atendimentos hospitalares.
 Observação
SIHD é o sistema de informação que armazena dados sobre as 
internações hospitalares no âmbito do SUS, informado mensalmente por 
todos os estabelecimentos de saúde públicos, conveniados e contratados, 
que realizam internações, e consolidado pelos municípios plenos e estados, 
que, após sua análise e aprovação, os enviam ao DataSUS. 
Vale ressaltar que o Ministério da Saúde reconhece a importância dos componentes de atenção de 
média e alta complexidade, e assim realizou, por meio de publicações, as portarias de Políticas Nacionais 
de Saúde de recortes variados, tendo como base o tipo de problema de saúde da população (doença 
renal, doença neurológica, câncer, doenças cardiovasculares etc.), o tipo específico de serviço de atenção 
(urgência/emergência, procedimentos eletivos de média complexidade, traumato‑ortopedia, pequenos 
hospitais) e ainda as áreas de atenção (saúde bucal, saúde do portador de deficiência), como também 
seus determinados segmentos populacionais (idosos, mulheres, crianças etc.).
Essas portarias envolvem a publicação de instrumentos normativos pelo gestor federal eregulamentam cada área orientando sobre a organização dos serviços e procedimentos, principalmente 
de alta complexidade. Leia a seguir as principais políticas de atenção à saúde para os componentes de 
média e alta complexidade dentro do SUS:
• Política Nacional de Atenção Cardiovascular.
• Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva.
• Política Nacional de Atenção ao Portador de Doença Renal.
• Política Nacional de Atenção Oncológica.
• Política Nacional de Saúde da Pessoa Portadora de Deficiência.
• Política Nacional de Saúde Bucal.
• Política Nacional de Atenção de Alta Complexidade em Traumato‑ortopedia.
• Política Nacional de Atenção às Urgências.
• Política Nacional de Atenção ao Portador de Doença Neurológica.
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
• Política Nacional para o Idoso.
• Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher.
Os serviços que prestam ações de alta complexidade devem conhecer a Política Nacional para cada 
segmento da sociedade e principalmente para cada especificidade em saúde, pois trata‑se de um importante 
instrumento legal e norteador para a execução de procedimentos mais complexos em saúde, considerando 
ainda a importância das ações de prevenção, tratamento e recuperação dos usuários do SUS.
Vale enfatizar que dentro do SUS existem portarias ministeriais que orientam e estabelecem critérios 
para o atendimento de média e alta complexidade, principalmente em ambiente hospitalar, uma vez que 
esses serviços devem ser habilitados e credenciados pelo nível estadual e federal dentro do SUS.
Podemos citar o exemplo do estado de São Paulo, que, por meio de sua Secretaria de Estado da 
Saúde, investe em ações de média e alta complexidade por meio de incentivos financeiros aos hospitais.
 Saiba mais
Leia o documento a seguir, que determina critérios para 
acompanhamento e manutenção dos repasses financeiros referentes 
ao auxílio financeiro às instituições filantrópicas – Santas Casas 
sustentáveis – para o estado de São Paulo:
SÃO PAULO (Estado). Secretaria do Estado da Saúde. Resolução SS 
nº 13, de 5 de fevereiro de 2014. São Paulo: Secretaria do Estado da 
Saúde, 2014. Disponível em: <ftp://ftp.saude.sp.gov.br/ftpsessp/bibliote/
informe_eletronico/2014/iels.fev.14/Iels26/E_R‑SS‑13_050214.pdf>. 
Acesso em: 1º dez. 2015.
4 REDES DE ATENÇÃO E REGULAÇÃO EM SAÚDE
4.1 Conceito e organização das Redes de Atenção à Saúde
Dentro do SUS existem novas tendências em gestão de saúde pública que apontam para a construção 
das redes de atenção e para as linhas de cuidado. As redes constituem arranjos organizativos das ações 
e dos serviços de saúde por meio de relações horizontais entre os pontos de atenção, de diferentes 
densidades tecnológicas e integrados por meio de sistemas de apoio técnico, logístico e de gestão.
As linhas de cuidado representam um formato de articulação de recursos e práticas de saúde com 
vistas à integralidade da assistência e à superação do problema da fragmentação da atenção. A atuação 
recente do Ministério da Saúde tem priorizado o fortalecimento das redes temáticas e a organização da 
assistência por meio das linhas de cuidado.
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Unidade II
O processo de implantação das RAS é uma fase muito importante, e, para o Ministério da Saúde, 
alguns aspectos devem ser observados, como: definição clara de população e território, diagnóstico 
situacional em saúde, superação dos vazios assistenciais, articulação do público e privado, criação de um 
sistema logístico e de suporte, investimento nas pessoas e em equipes de saúde, criação de um sistema 
de regulação e governança para funcionamento da rede e ainda financiamento sustentável e suficiente 
com vinculação a metas e resultados.
A Rede de Atenção à Saúde deve apresentar‑se como um conjunto articulado e interdependente, 
por meio de suas unidades de saúde, com o objetivo de promover a integralidade, respeitando as 
necessidades do usuário e a demanda real existente.
Por isso, é muito importante que essa rede considere alguns pontos relevantes, como combinação 
e articulação dos serviços existentes, custos, necessidade de recursos humanos e materiais, fluxo de 
encaminhamento, sistema de informação e, principalmente, formas de gestão.
Considerando que o Brasil é um país extremamente desigual, com muitas diferenças entre suas 
regiões e também no interior delas, é preciso que os gestores considerem no planejamento local essas 
diferenças na própria composição das redes e as desvantagens que algumas localidades apresentam.
Ainda devemos considerar que para a construção de uma rede é necessário reconhecer que os 
problemas de saúde não se distribuem uniformemente na população, no espaço e no tempo, e que o 
processo requer tecnologias de diferentes complexidades e custos.
Portanto, a organização dos serviços é condição fundamental para que estes ofereçam as ações 
necessárias de forma adequada. Assim, os gestores precisam definir as unidades que compõem a rede 
por níveis de atenção (hierarquização) e distribuí‑las geograficamente (regionalização).
Para a organização dessas redes e dos serviços de saúde, é necessário considerar os níveis de atenção 
à saúde, que já conhecemos, mas que devemos enfatizar, pois são os três grandes conjuntos de ações e 
serviços reunidos sob a gestão do SUS:
• A atenção básica, formada pelo programa Agentes Comunitários de Saúde, pela Estratégia Saúde 
da Família e pelas unidades básicas e ambulatórios.
• A média complexidade, formada por unidades ambulatoriais e hospitalares especializadas públicas 
e privadas.
• As redes de alta complexidade de referência nacional em várias especialidades médicas (cardiologia, 
neurologia, oncologia, nefrologia, oftalmologia, entre outras).
Para que essa rede funcione com equilíbrio, existem alguns desafios. Um deles é levar em conta 
os riscos de exposição dos usuários e o grau de urgência/emergência, pois não é possível organizar 
os hospitais terciários de urgência e emergência desconsiderando usuários com urgências menores, 
doenças crônicas e ainda a demanda de necessidades para diagnóstico e tratamento das enfermidades.
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Nesse sentido, é importante que a atenção básica exerça seu papel de promoção e prevenção 
à saúde, essencial no desenvolvimento de ambientes saudáveis e no controle das doenças, e 
ainda que exerça atendimento efetivo aos problemas de saúde da população e encaminhamento 
dos casos adequadamente, bem como reabilitação, quando necessário, pois quando o primeiro 
nível não cumpre seu papel, a única alternativa que resta ao usuário é buscar o serviço hospitalar 
de emergência.
Sabemos que um grande desafio para o SUS é não somente organizar as Redes de Atenção à Saúde de 
forma adequada para cada região, mas também realizar a educação em saúde, pois dentro do processo 
de adoecimento a coparticipação usuário e serviços de saúde, ela se faz necessária.
Lembramos, nesse momento, que, quando os serviços de saúde não estão organizados, desde sua 
atenção básica até média e alta complexidade, isso pode gerar demandas ou estrangulamento de um 
desse três níveis de atenção à saúde.
 Saiba mais
Dois estudos elaborados pelo Instituto de Pesquisa Econômica 
Aplicada mediram o tamanho das filas enfrentadas pelos pacientes do 
SUS. O resultado é preocupante: em média, as pessoas ficam 4,5 dias à 
espera de uma internação. Especialistas acreditam que a soluçãopassa 
necessariamente por um choque de gestão
Para saber mais, acesse:
VASCONCELOS, L. Saúde: tempo real. Brasília: Ipea, 2006. Disponível 
em: <ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&id=991>. 
Acesso em: 1º dez. 2015.
Para que a atenção básica tenha uma boa capacidade de resposta, é fundamental a identificação 
de situações que necessitam de atendimento especializado e o encaminhamento correto para os 
demais níveis de complexidade do sistema, o que muitas vezes não depende somente da atenção 
básica, e sim dos serviços diretamente associados a ela nessa rede. Podemos citar como exemplo 
o controle dos casos de câncer, nos quais é preciso uma resposta rápida do laboratório de 
citopatologia: se isso não ocorre, pacientes que poderiam ser tratados na atenção básica passam 
para a rede especializada.
O que percebemos ainda hoje é a existência de demandas reprimidas, ou seja, filas de espera 
para a realização de consultas com especialidades e principalmente exames específicos que 
muitas vezes auxiliam no diagnóstico de importantes doenças, como no exemplo que acabamos 
de citar.
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Unidade II
 Observação
A coleta do material para muitos exames laboratoriais pode ser realizada na 
unidade de origem (UBS), evitando deslocamento do paciente para outras regiões. 
Nesse sentido, para Mendes (2011), é na atenção básica que mais de 85% dos problemas de saúde 
deveriam ser resolvidos, como mudanças de comportamentos e estilos de vida em relação à saúde, cessação 
do hábito de fumar e adoção de comportamentos de alimentação saudável e de atividade física.
Vale enfatizar que as ações de média e alta complexidade constituem‑se em ações com tecnologias 
de maior densidade tecnológica, mas nem sempre em maiores complexidades.
Isso significa dizer que existe ainda uma visão distorcida de complexidade, que tem levado gestores 
– e principalmente alguns profissionais de saúde e até mesmo a população – a uma desvalorização das 
práticas que são realizadas nos níveis secundários e terciários de atenção à saúde e, por consequência, 
e a uma crença de que na atenção básica nada se resolve.
Assim, o referencial na Portaria nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010), enfatiza que 
foram discutidas no Grupo Técnico de Atenção – GTA e pactuadas na Comissão Intergestores Tripartite 
– CIT, em 2011 e 2012, as seguintes temáticas das Redes de Atenção à Saúde, que foram criadas:
• Rede Cegonha, com atenção ao pré‑natal e ao parto.
• Rede de Atenção às Urgências e Emergências – RUE.
• Rede de Atenção Psicossocial – Raps.
• Rede de Cuidado à Pessoa com Deficiência.
• Rede de Atenção à Saúde das Pessoas com Doenças Crônicas.
Cada uma dessas redes de atenção nos municípios deve estar estruturada dentro do tema específico, 
o que significa que os serviços e ações devem abranger a atenção primária, a atenção secundária e a 
atenção terciária à saúde, cumprindo o princípio da integralidade do SUS.
Cada rede deve considerar as ações de promoção, prevenção, diagnóstico, tratamento e reabilitação 
do cuidado especifico em saúde, assim como os serviços de referência e contrarreferência para cada 
cuidado em saúde.
É importante que as redes assumam responsabilidades econômicas e sanitárias com a sua população 
e que seja construído um vínculo entre o usuário com, principalmente, as UBS, consideradas portas de 
entrada e disparadoras desse sistema.
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
Vale lembrar que na estrutura operacional das Redes de Atenção à Saúde, a atenção básica é uma 
referência muito importante, pois é a partir dela que o usuário é direcionado e orientado dentro do 
cuidado em saúde.
Segundo a Secretaria de Atenção à Saúde – SAS do Ministério da Saúde, em relação à evolução do 
financiamento das ações ambulatoriais e hospitalares de média e alta complexidade – MAC, desde o 
ano de 2010, o montante de recursos de MAC repassado aos estados e municípios aumentou 38,55%, 
passando de R$ 28,3 bilhões, em 2010, para R$ 39,21 bilhões, em 2013. Enquanto os recursos para 
financiamento das redes haviam respondido, em 2011, por 15,32% do total de recursos de MAC, em 
2013, essa proporção foi ampliada para 50,79%.
O Ministério da Saúde, por meio de sua Secretaria de Atenção à Saúde, recebe dos municípios 
brasileiros projetos para organização das redes, avalia, aprova e disponibiliza os recursos para obras e 
aquisição de equipamentos. É, assim realizado um monitoramento para levantamento de problemas e 
necessidades e para cumprimento dos compromissos estabelecidos entre o gestor municipal diante do 
objetivo da rede temática.
O SUS, por meio dos municípios, ainda enfrenta alguns desafios na construção e organização das 
Redes de Atenção à Saúde, como déficit financeiro, em virtude da crescente demanda da população, 
incorporação rápida de novas tecnologias e ainda a centralidade no modelo médico‑hospitalar.
Ainda existem muitos pontos a serem resolvidos, como a dificuldade de acesso a ações da média 
complexidade, tanto as consultas especializadas quanto os serviços de apoio diagnóstico e terapêutico. 
Podemos exemplificar que em algumas regiões do estado de São Paulo existe uma alta incidência 
do número de casos de infarto agudo do miocárdio – IAM, para cuja confirmação do diagnóstico é 
necessária a realização, em grandes hospitais, de exames específicos com o cateterismo cardíaco.
Com isso, é imprescindível que haja maior solidariedade entre as esferas de gestão, tanto técnica 
como financeiramente, pois muitas vezes os recursos que deveriam ser utilizados na atenção básica são 
despendidos em hospitais de pequeno porte que apresentam baixa resolutividade (BRASIL, 2015).
Outro problema que podemos ainda evidenciar dentro das dificuldades enfrentadas pelos gestores 
municipais é a contratação de especialistas sem um conhecimento prévio da real necessidade e 
problemas em saúde de suas regiões, o que resulta em competição entre os serviços e, consequentemente, 
desorganiza o sistema e prejudica a saúde das pessoas.
Para o Ministério da Saúde, é fundamental que as Secretarias de Estados da Saúde assumam um 
papel de articuladoras na implantação da RAS e que os municípios, por sua vez, qualifiquem cada vez 
mais a atenção básica, pois é preciso inovar na gestão.
Vale enfatizar nesse momento o papel dos Departamentos Regionais de Saúde – DRS, que são 
responsáveis por coordenar as atividades da Secretaria de Estado da Saúde no âmbito regional e 
promover a articulação intersetorial, com os municípios e/ou com organismos da sociedade civil.
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Unidade II
 Saiba mais
No site a seguir você poderá conhecer todos os Departamentos 
Regionais de Saúde – DRS do estado de São Paulo e pesquisar sobre aquele 
responsável pela sua região:
SÃO PAULO (Estado). Secretaria do Estado da Saúde. Regionais de saúde. 
São Paulo: Secretaria do Estado da Saúde, [s.d.]. Disponível em: <http://www.
saude.sp.gov.br/ses/institucional/departamentos‑regionais‑de‑saude/
regionais‑de‑saude>. Acesso em: 1º dez. 2015.
Dentro das principais Redes de Atenção à Saúde já preconizadas pelo Ministério da Saúde, vale 
enfatizar nesse momento a Rede de Urgências e Emergências – RUE, que comporta dois importantes 
serviços de saúde, as Unidades de Pronto Atendimento – UPA 24 horas e o Serviço de Atendimento 
Médico de Urgência e Emergência – Samu.
As UPA são estruturas de complexidade intermediária entre as UBS e as portas de urgência 
hospitalares, e em conjuntocom estas compõem uma rede organizada de atenção às urgências. Fazem 
parte do atendimento pré‑hospitalar fixo que contam com a Classificação de Risco de Manchester, 
ou seja, os casos serão avaliados de acordo com a urgência e classificados em vermelho (emergência), 
amarelo (prioridade), verde (aguarda até 12 horas para ser atendido) e azul (caso para posto de saúde). 
O tempo de espera do atendimento vai depender da gravidade do caso.
O Ministério da Saúde lançou, em 2003, a Política Nacional de Urgência e Emergência com o intuito 
de estruturar e organizar a rede de urgência e emergência no País. Enquanto a atenção primária é 
constituída pelas unidades básicas de saúde e equipes de Saúde da Família, o nível intermediário 
de atenção é de responsabilidade do Samu, pois é um serviço que vai articular e integrar todos os 
equipamentos de saúde para ampliar e qualificar o acesso humanizado e integral aos usuários em 
situação de urgência/emergência.
As UPA, segundo sua portaria, devem funcionar 24 horas por dia, sete dias por semana, e podem 
resolver grande parte das urgências e emergências. Nas regiões onde existem UPA, muitos casos são 
solucionados na própria unidade. Quando o paciente chega às unidades, os médicos prestam socorro, 
controlam o problema e detalham o diagnóstico.
Eles analisam se é necessário encaminhar o paciente a um hospital ou mantê‑lo em observação por 
24 horas. O objetivo é diminuir as filas nos prontos‑socorros dos hospitais, evitando casos que possam 
ser resolvidos nas UPA.
A Portaria nº 1.601, de 7 de julho de 2011 (BRASIL, 2011b), que estabelece as diretrizes para 
a implantação das UPA 24h e o conjunto de serviços de urgência 24 horas da Rede de Atenção às 
Urgências, enfatiza que as UPA 24h são classificadas em três diferentes portes, de acordo com a população 
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
do município sede, a capacidade instalada, o número de leitos disponíveis, a gestão de pessoas e a 
capacidade diária de realizar atendimentos médicos. Uma UPA porte I abrange uma população entre 50 
e 100.000 habitantes, deve atender no máximo 150 pacientes por dia e ter no plantão pelo menos dois 
médicos; já uma UPA porte III deve abranger uma população entre 200 e 300.000 habitantes, atender 
no máximo 450 pacientes por dia e ter no plantão pelo menos seis médicos, e o número de leitos de 
observação também deve aumentar conforme o porte da UPA.
O governo federal realiza o repasse financeiro mensalmente aos municípios que implantarem as 
UPA, sendo que para UPA de porte I o valor é de R$ 100.000,00, para porte II o valor é de R$ 175.000,00 
e para porte III é de R$ 250.000,00.
Nesse sentido, foi a partir de 2013 que o Ministério da Saúde aprovou incentivo de investimento 
para aquisição de equipamentos para 142 UPA em fase final de implantação, no valor total de R$ 86,4 
milhões, prorrogando o prazo para entrada em funcionamento de UPA a fim de possibilitar melhores 
condições de gestão pelos proponentes delas (BRASIL, 2014a).
O Ministério da Saúde acredita que para a organização da Rede de Atenção às Urgências e Emergências 
é necessária uma melhor articulação e integração no âmbito do SUS de todos os equipamentos de 
saúde. O objetivo é ampliar e dar mais qualidade no acesso aos serviços.
Considerando os usuários em situação de urgência e emergência, os serviços de saúde devem ter 
atitude ágil, oportuna, humanizada e dentro da integralidade em saúde, sendo os serviços implementados 
gradativamente, respeitando‑se os critérios epidemiológicos e de densidade populacional.
 Observação
Realizar um estudo epidemiológico dos casos de urgência e 
emergência na região é necessário e importante. A Epidemiologia estuda 
o comportamento das doenças em uma comunidade, assim como seus 
fatores determinantes e condicionantes. Ela estuda, por exemplo, variáveis 
ligadas ao tempo, ao espaço físico ou lugar e à pessoa. 
Outro importante serviço dentro da Rede de Urgências e Emergências é o Samu. Na Política Nacional 
de Atenção às Urgências, que vem sendo implementada pelo Ministério da Saúde, o Samu 192 é um 
serviço fundamental. Tal política prioriza os princípios do SUS na construção de redes de atenção integral 
às urgências regionalizadas e hierarquizadas, com o objetivo de garantir a universalidade do acesso aos 
serviços de saúde.
O Samu 192 tem como objetivo chegar precocemente à vítima após ter ocorrido alguma situação 
de urgência ou emergência, pois trata‑se de um serviço pré‑hospitalar, que visa conectar as vítimas aos 
recursos que elas necessitam e com a maior brevidade possível. É um serviço que funciona 24 horas 
por dia, por meio da prestação de orientações e do envio de veículos tripulados por equipe capacitada, 
acessado pelo número 192 e acionado por uma Central de Regulação das Urgências.
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O atendimento do Samu 192 começa a partir do chamado telefônico. A ligação é atendida por 
técnicos, que identificam a emergência e coletam as primeiras informações sobre as vítimas e sua 
localização. Após isso, as chamadas são remetidas ao médico regulador, que presta orientações às 
vítimas e aciona as ambulâncias quando necessário.
O Samu 192 é um serviço territorializado e móvel. As ambulâncias são distribuídas estrategicamente, 
de modo a otimizar o tempo/resposta entre os chamados da população e o encaminhamento aos serviços 
hospitalares de referência.
A prioridade é possibilitar a cada vítima um atendimento no menor tempo possível, inclusive 
com o envio de médicos conforme a gravidade do caso. As unidades móveis podem ser ambulâncias, 
motolâncias, ambulanchas ou aeromédicos, conforme a disponibilidade e necessidade de cada situação.
Em 2012, o Ministério da Saúde habilitou mais de 15 Centrais de Regulação das Urgências, um 
aumento de 9%. Em consequência, houve um aumento de 263 (equivalente a 12%) municípios e 
8.567.227 (equivalente a 7%) habitantes com acesso ao Samu 192. O custeio anual foi incrementado 
em 99,3 milhões, um incremento de 23% repassados ao Samu 192 fundo a fundo pelo Ministério da 
Saúde (BRASIL, 2012).
Vale enfatizar que são os gestores municipais que manifestam o interesse em implementar as redes 
de urgência e emergência de suas regiões, sendo esse repasse financeiro feito do Fundo Nacional de 
Saúde para o Fundo Municipal de Saúde, lembrando ainda que os municípios devem ter uma boa saúde 
financeira para receber esses repasses, pois, do contrário, inviabiliza‑se todo o processo e prejudica‑se a 
assistência programada.
Um importante objetivo do Samu 192 é realizar a regulação de todas as solicitações feitas pela 
população. Para isso existe o médico regulador, que recebe a solicitação para atendimento do Samu e 
direciona o melhor atendimento à demanda solicitada.
Existem bases de Samu que são regionalizadas em virtude da existência de municípios nos quais 
os gestores pactuam a implantação desse serviço e assumem a responsabilidade de implantação e 
organização desse serviço.
Cabe lembrar que a equipe de profissionais do Samu é composta por médicos, enfermeiros, técnicos, 
auxiliares de enfermagem e socorristas, tendo cada profissional, por portaria, suas atribuições bem 
estabelecidas.
Uma importante ação realizada no momento do atendimento às pessoas em situação de urgência/
emergência é o acolhimento com a classificação de risco para o melhor encaminhamento dos casos 
atendidos.
Desde sua implantação esse importante serviço do Samu apresentou um aumento significativo nos 
estados e municípios do Brasil.
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2010 2011 2012 2013
119.016.642
126.115.832
134.278.836
140.400.000
105.000.000
110.000.000
115.000.000
120.000.000
125.000.000
130.000.000
135.000.000
140.000.000
145.000.000
População
Figura 3 – Evolução da cobertura populacional do Samu 192 (Brasil, de 2010 a 2013)
 Saiba mais
Considerando os conhecimentos apresentados sobre a rede de atenção 
hospitalar do Brasil, faça uma reflexão sobre o seguinte texto:
OLIVEIRA, E. X. G.; CARVALHO, M. S.; TRAVASSOS, C. Território do Sistema 
Único de Saúde: mapeamento das redes de atenção hospitalar. Cadernos 
Saúde Coletiva, 2004, p. 386‑402. Disponível em: <http://www.scielosp.
org/pdf/csp/v20n2/06.pdf>. Acesso em: 24 out. 2015.
4.2 Conceito e organização dos serviços de regulação em Saúde
O Brasil é um país de grande extensão territorial. Por esse motivo, uma condição importante para que o 
SUS funcione é a descentralização dos serviços, de forma regionalizada e hierarquizada, pois não é possível 
nem necessário que todos os municípios do País tenham todos os serviços de saúde, principalmente 
ambulatoriais e hospitalares mais complexos, uma vez que são recursos com alto custo de manutenção.
O SUS, seguindo seus princípios, está organizado por meio de um processo de descentralização 
das ações e serviços de saúde, devendo os gestores federais, estaduais e municipais assumir suas 
responsabilidades. No Brasil, ainda existem muitos municípios com menos de 20 mil habitantes, o que 
dificulta a organização de oferta de ações e serviços, e a regionalização deve ser uma estratégia de 
organização das Redes de Atenção à Saúde.
Vale fazer aqui uma reflexão sobre esses dois princípios do SUS, regionalização e hierarquização, 
que são de responsabilidade dos gestores estaduais e municipais, o que evidencia a importância da 
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articulação entre esses dois níveis de gestão na implementação de políticas, ações e serviços de saúde 
qualificados e descentralizados que possibilitem à população o acesso, a integralidade e a resolutividade 
na atenção à saúde.
A regionalização é um princípio que orienta a descentralização, que deve ser entendida aqui 
como um processo contínuo de compartilhamento de atividades mútuas, por meio da participação 
das duas instâncias de governo, o que contribuirá para o aprimoramento da gestão do SUS e para o 
estabelecimento dos limites das funções dos gestores estaduais e municipais.
O Ministério da Saúde espera que os principais objetivos da regionalização sejam cumpridos por 
todas as regiões do País, e são eles:
• Garantir o direito à saúde, reduzir desigualdades sociais e territoriais e promover a equidade.
• Garantir a integralidade na atenção à saúde por meio da organização de Redes de Atenção à 
Saúde integradas.
• Potencializar o processo de descentralização, fortalecendo estados e municípios para exercerem 
papel de gestores e organizando as demandas nas diferentes regiões.
• Racionalizar os gastos e otimizar os recursos, possibilitando ganhos em escala nas ações e serviços 
de saúde de abrangência regional.
 Observação
Otimizar significa melhorar até o ponto máximo permitido que alcance 
um determinado estado de perfeição, dentro dos próprios limites do objeto, 
situação e natureza. 
Assim, a partir dessas reflexões, podemos verificar que as Secretarias Estaduais de Saúde devem 
desempenhar as funções de coordenação, articulação e regulação do sistema de saúde. Isso se faz 
necessário para que o sistema de saúde no Brasil evolua por um modelo de atenção baseado no 
compromisso com a continuidade do cuidado organizado em Redes de Atenção à Saúde.
A regulação no setor Saúde não é uma ação considerada fácil, pois engloba muitas atividades, 
instrumentos e estratégias, nos quais os serviços que realizam essas funções devem considerar os 
programas de promoção, prevenção, tratamento e reabilitação dos usuários.
Os serviços de regulação precisam conhecer muito bem todo o funcionamento da rede de serviços da 
região sob a sua responsabilidade, desde a atenção básica até a atenção especializada e a rede hospitalar.
Vale ressaltar que as atividades de regulação da atenção à saúde são uma organização de estruturas, 
tecnologias e ações dirigidas aos prestadores públicos e privados com o objetivo de viabilizar o acesso 
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do usuário aos serviços de saúde, adequando a complexidade de seu problema aos níveis tecnológicos 
exigidos, pois é preciso responsabilidade no uso do recurso financeiro para a saúde.
Os gestores estaduais devem adotar critérios para a organização regionalizada dessas ações 
e coordenar o processo de garantia desse acesso. Isso significa dizer que alguns serviços em saúde, 
principalmente os de alta complexidade, só estarão disponíveis em municípios maiores, que receberão 
recursos para atender a população da região, dando prioridade de atendimento a quem mais precisa, de 
acordo com o parecer médico. Essa organização é o que chamamos de regulação do acesso à assistência.
Nesse sentido, não é fácil definir regulação em saúde, pois é uma palavra que abrange desde mecanismos, 
normas, regras e legislação até exigências administrativas no mercado de prestação de serviços de saúde. 
Com isso, o Ministério da Saúde instituiu, em 1º de agosto de 2008, a Portaria nº 1.559, que normatiza a 
Política Nacional de Regulação do SUS e enfatiza, em seu artigo 2º, que as ações de que trata essa política 
estão organizadas em três dimensões de atuação, necessariamente integradas entre si:
• Regulação de sistemas de saúde.
• Regulação da atenção à saúde.
• Regulação do acesso à assistência.
Política nacional 
de regulação em 
saúde no SUS
Regulação sobre 
sistemas de saúde
Regulação de 
serviços em 
saúde
Regulação 
do acesso à 
assistência à 
saúde
Figura 4
Regulação dos sistemas de saúde, a mais ampla das três dimensões da Política Nacional de Regulação, 
é dirigida aos sistemas municipais, estaduais e nacional de saúde. Sua centralidade é na produção de 
bens e serviços de saúde. Além de identificar se as regulamentações das políticas de saúde estão sendo 
cumpridas, também orienta quanto à importância das ações de monitoramento, controle, avaliação, 
auditoria e vigilância desses sistemas.
Um serviço de regulação da atenção à saúde pode ser dirigido aos prestadores públicos e privados, 
com o objetivo de garantir uma prestação de serviços à população de forma mais qualificada.
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As principais atribuições de um serviço de regulação são as ações finais de atenção à saúde, como o 
cadastramento de usuários, estabelecimentos e profissionais de saúde, contrato e habilitação de serviços 
de saúde e elaboração de protocolos de regulação que organizem os fluxos assistenciais, supervisão e 
processamento da produção ambulatorial e hospitalar.
A regulação do acesso são a organização, o controle, o gerenciamento e a priorização do acesso 
e dos fluxos assistenciais no âmbito do SUS, ou seja, é a disponibilização da alternativa assistencial 
mais adequada à necessidade do usuário. As principais ações dessa dimensão são a regulação médica 
da atenção pré‑hospitalar e hospitalar às urgências, o controle dos leitos disponíveis e das agendas 
ambulatoriais de consultas e a implementação de protocolos assistenciais,estabelecendo referências 
entre unidades de diferentes níveis de complexidade, de abrangência intermunicipal e interestadual, 
segundo fluxos e protocolos pactuados regionalmente e seguindo a Rede de Atenção à Saúde.
A Portaria Nacional enfatiza ainda que a área técnica da dimensão de regulação do acesso deve ser 
estabelecida por meio de serviços chamados de Complexos Reguladores.
Regulação é uma das funções essenciais dos gestores em saúde, uma vez que o provimento e a 
prestação de serviços de alta relevância e qualidade para a sociedade são alguns dos seus compromissos.
Contudo, sabemos que o Estado é o grande provedor de recursos para a saúde. Disponibilizar serviços 
com garantia de acesso adequado, resolutividade, excelência na qualidade da prestação do serviço se 
transforma em um verdadeiro e grande desafio para a organização desses sistemas nacionais de saúde.
 Lembrete
Os gestores responsáveis pelas Secretarias Estaduais de Saúde 
reconhecem a importância da organização dos serviços de saúde em 
seus municípios. Assim, em muitos estados existem serviços de regulação 
próprios de saúde. 
Nesse mesmo contexto, para Oliveira e Elias (2012), regulação em saúde tem em comum o 
entendimento da regulação a partir da lógica de intervenção do Estado, direta ou indiretamente, na qual 
regulação é apresentada como uma atividade do Estado ligada a uma variedade de funções: normativa, 
administrativa, econômica, política e de governança.
Portanto, para os gestores que querem prover ações e serviços de saúde mais eficientes e com um 
bom controle de custos, a regulação é com certeza uma importante ferramenta para se chegar a bons 
resultados nesse setor. Os governos têm a importante função de regular o setor Saúde em seus vários 
aspectos de gestão, prestação da assistência, financiamento e administração.
As diretrizes da Política de Regulação preveem uma reformulação da 
regulação sobre a produção de bens e serviços em saúde, de forma a 
torná‑la mais eficiente, eficaz e efetiva, atendendo ao interesse público; e 
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define a Regulação da Atenção à Saúde como ações que incidam sobre os 
prestadores (públicos ou privados) de modo a contribuir com a melhoria do 
acesso, da integralidade, da qualidade, da resolubilidade e na humanização 
destas ações. Portanto, reforça‑se que, neste contexto, a Regulação é 
compreendida como facilitadora de acesso e garantidora de equidade e, 
para assim se efetivar, deve ser operada como macro função da gestão nas 
instâncias de pactuação constituídas (BRASIL, 2014a, p. 12).
O Ministério da Saúde, com base na Política Nacional de Regulação, propôs aos gestores os 
instrumentos para operacionalização dos complexos reguladores e o Programa de Capacitação 
Permanente de Recursos Humanos. Para isso, foram estabelecidos recursos financeiros para a implantação 
com um financiamento inicial, para a implantação dos complexos, que contempla uma estrutura mínima 
composta por estrutura logística, elétrica e de telefonia, e ainda mobiliário e equipamentos, inclusive de 
informática, e principalmente o aplicativo do Sistema de Regulação – Sisreg.
O sistema Sisreg é utilizado por muitos municípios brasileiros, pois viabiliza um ótimo trabalho de 
tecnologia da informação em saúde, facilitando desde agendamento em UBS com também internação 
hospitalar por meio da autorização de internação hospitalar – AIH. É um sistema que armazena dados, 
gera relatórios e emite documentos que são utilizados dentro dos serviços de saúde, o que é importante 
para o processo de regulação.
 Observação
O Sisreg é um sistema de informações on‑line disponibilizado pelo 
Ministério da Saúde para o gerenciamento e operação das centrais de 
regulação. É um programa (software) que funciona por meio de navegadores 
instalados em computadores conectados à Internet. O Sisreg é composto 
por dois módulos independentes: a Central de Marcação de Consultas – 
CMC) e a Central de Internação Hospitalar – CIH (BRASIL, 2011a, p. 34). 
É importante citar aqui a experiência da Secretaria Estadual de Saúde do estado de São Paulo, que, 
desde o ano de 2011, trabalha com o portal Central de Regulação de Oferta de Serviços de Saúde – Cross, 
um serviço de regulação que tem como objetivo desenvolver ações de regulação do acesso nas áreas 
hospitalar e ambulatorial.
Esse serviço de regulação monitora a disponibilidade de leitos hospitalares, agilizando a transferência 
de pacientes em estado grave de saúde e que precisam de cuidados em unidade de terapia intensiva ou 
de procedimentos mais complexos, como cirurgias cardíacas ou neurológicas.
O serviço de regulação estadual trabalha com vários sistemas informatizados em saúde, como o 
Conexa, o Regnet Leitos, o Regnet Urgência, o Hospnet, e o próprio portal Cross, que estão interligados 
com os serviços de urgência/emergência do estado de São Paulo.
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Segundo a Secretaria da Saúde, foi realizado um investimento inicial de R$ 5 milhões em infraestrutura, 
equipamentos, mobília, telefonia, servidores e capacitação de profissionais. A equipe possui mais de 200 
profissionais, entre médicos, profissionais de enfermagem, técnicos em informática e atendentes.
É importante ressaltar que o serviço conta também com uma central de atendimento para marcação 
de consultas ambulatoriais, gerenciando todo o fluxo de atendimento nas unidades de saúde municipais, 
ambulatórios e demais hospitais vinculados ao SUS.
O estado de São Paulo já trabalha na regulação dos serviços utilizando e respeitando algumas Redes 
Regionais de Atenção à Saúde – RRAS, que são compostas por várias Redes Temáticas, cujos serviços de 
regulação garantem seu funcionamento. Contudo, os gestores devem se organizar de maneira a dispor 
a totalidade dos serviços nas Centrais de Regulação, seguindo protocolos estabelecidos.
Um exemplo importante é a Rede de Atenção às Urgências e Emergências, que, como já mencionado 
anteriormente, deve funcionar com base nas UPA 24h e nos serviços de atendimento médico de urgências, 
nos quais as UPA solicitam aos serviços de regulação regional a necessidade de algum exame ou mesmo 
transferência dos pacientes para internações em hospitais especializados. Assim, os serviços de regulação 
em saúde auxiliam e realizam um trabalho muito importante na rede de urgência/emergência, já que o 
encaminhamento correto dos casos deve ser realizado rapidamente, pois quando o usuário em situação 
de urgência ou emergência procura uma UPA, muitas vezes seu atendimento é mais ágil em virtude do 
trabalho dos centros de regulação. No entanto, ainda existem muitos desafios e problemas que precisam 
ser sanados dentro desse processo, uma vez que ainda existem muitos usuários do SUS com dificuldade 
de acesso aos serviços de saúde dentro dos seus municípios.
Exemplo: Rede de atenção às urgências
Central de 
regulação Samu
Unidade Básica 
de Saúde
Unidade de 
saúde com sala 
de estabilizaçãoAtenção 
domiciliar
Figura 5 – Rede de Atenção às Urgências
Os gestores de saúde são solicitados constantemente a atualizarem suas estruturas e processos às 
necessidades de saúde da população e a adequarem‑se aos conceitos de gestão pública para a área da 
saúde (BRASIL, 2011a). Com isso, ocorre um reconhecimento da demanda dos usuários do SUS, pois o 
objetivo é a busca por melhorias no setor, como inovações tecnológicas atuais e gestores cumprindo o 
papel de reguladores em saúde, ou seja, conhecer suas demandas/necessidades dos usuários.
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Uma importante ferramenta de gestão em saúde é a implantação dos serviços de regulação, com os 
quais os gestores poderão conhecer a realidade da sua região e a necessidade em saúde de sua comunidade. 
É um grande desafio, pois, requer adequação de recursos humanos, financiamento e recursos materiais; 
contudo, apresenta‑se como resultado a informação em saúde, necessária para a gestão.
 Saiba mais
Conheça a Portaria nº 1.559, de 1º de agosto de 2008, que institui a 
Política Nacional de Regulação do SUS:
BRASIL. Portaria nº 1.559, de 1º de agosto de 2008. Brasília: Ministério da 
Saúde, 2008a. Disponível em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/
gm/2008/prt1559_01_08_2008.html>. Acesso em: 23 out. 2015.
Importante ressaltar que ainda existe o Complexo Regulador Regional, que deverá trabalhar com a 
Central de Regulação de Consultas e Exames, a Central de Regulação de Internações Hospitalares e a 
Central de Regulação de Urgências. Dentro de cada estado deve existir um complexo regulador em saúde.
As Secretarias Municipais de Saúde também devem organizar seus serviços de regulação em saúde, 
tanto para consultas e exames ambulatoriais, atendimento de urgência e emergência, como para 
internações hospitalares, garantindo ao usuário o acesso aos serviços de saúde.
4.2.1 Importância dos complexos reguladores
Antes de falar sobre a definição de complexo regulador, cabe lembrar que a organização da regulação 
assistencial é de responsabilidade do gestor, seja ele do nível estadual ou municipal, sendo a regulação 
do acesso aos serviços de responsabilidade do regulador.
Para regular o acesso, este deve estar fundamentado em protocolos clínicos, linhas de cuidado e 
fluxos assistenciais bem definidos e, principalmente, feitos com antecedência.
Portanto, os complexos reguladores são considerados uma das principais estratégias da regulação 
de acesso aos serviços de saúde, sendo definidos como a articulação e integração de centrais de 
atendimento de atenção às urgências/emergências, centrais de internação e centrais de consultas e 
exames, devendo também ser implantados sob a orientação de protocolos clínicos e linhas de cuidado 
previamente definidos.
Nesse contexto, uma estratégia para regular a oferta e a demanda em saúde é a organização de 
complexos reguladores, que consiste numa organização do conjunto de ações da regulação do acesso 
à assistência, de maneira articulada e integrada, buscando adequar a oferta de serviços de saúde à 
demanda existente. Importante enfatizar que existe uma portaria que financia a implantação dos 
complexos reguladores, que é a Portaria de nº 494, de 30 de junho de 2006.
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A área de abrangência dos complexos reguladores pode ser municipal, regional, estadual ou nacional. 
Todos os municípios devem organizar a regulação do acesso principalmente para os serviços da atenção 
básica e ambulatorial em saúde; contudo, sabemos que muitos o fazem sem a organização de um 
complexo regulador, o que dificulta o processo e o acesso aos serviços municipais de saúde.
O objetivo da organização de complexos reguladores nos municípios é manter uma atenção básica 
resolutiva que faça solicitações necessárias por meio de protocolos e encaminhamentos responsáveis 
e adequados aos demais níveis de assistência, e principalmente segundo os fluxos de referência e 
contrarreferência definidos no município e ou na região.
O complexo regulador é organizado por estruturas chamadas de Centrais de Regulação, que realizam 
a ação meio do processo regulatório, ou seja, recebem as solicitações de atendimento, processam e 
agendam. Esse processo é feito por meio de sistemas informatizados em saúde, sendo escolhido o 
sistema que mais se aproxime das necessidades do complexo regulador.
A composição e organização de recursos humanos de um complexo regulador dependerá do porte, 
da estrutura e ainda da necessidade do local onde o complexo regulador está sendo implantado.
Quanto às equipes de um complexo regulador, elas são compostas por pelo menos um técnico 
responsável pelo recebimento e encaminhamento das informações e solicitações e um administrador 
da rede, que é responsável pelo gerenciamento da rede física dos servidores e pela instalação, 
configuração e manutenção dos sistemas. No caso de centros reguladores para internações e urgência/
emergência, ainda é necessária a presença de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem para 
composição das equipes.
Cabe enfatizar que a infraestrutura física de um complexo regulador deve ser adequada às suas 
ações regulatórias, pois além da necessidade de recursos humanos distribuídos no ambiente principal 
– que também chamamos de estações de trabalho –, deve ainda estabelecer espaços como a sala 
da administração de sistemas de informação, a sala de repouso, as áreas administrativas, a sala 
de reunião, a copa, as salas para arquivo e o almoxarifado, os sanitários e também o espaço para 
atendimento aos usuários.
Para centrais de regulação em que as ações regulatórias envolvam internações hospitalares e 
atendimento de urgência/emergência, a interação do centro de regulação se dará com duas unidades 
importantes – unidades solicitantes e unidades executantes –, e a central de regulação deverá ter o 
controle do total do número de leitos das unidades executantes.
Importante compreender que unidade solicitante pode ser uma unidade básica, unidade especializada, 
unidade hospitalar ou mesmo UPA que necessite encaminhar pacientes para internações, consultas ou 
ainda exames especializados, pois nessas unidades não existe o recurso em saúde necessário.
Unidades executantes são as instituições de saúde que executam os procedimentos solicitados que 
muitas vezes são classificados em média e alta complexidade, pois possuem equipe multidisciplinar e 
recursos diagnósticos e terapêuticos necessários para a assistência solicitada.
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
Portanto, essas unidades são os hospitais e centros especializados, e as unidades executantes devem 
receber os usuários que são encaminhados pelas unidades solicitantes.
Cabe assim ressaltar que implantar serviços de regulação na área da saúde é sempre um trabalho 
muito complexo, pois exige a execução de muitas atividades e estratégias, e o gestor não pode deixar de 
considerar todos os níveis de atenção à saúde e, principalmente, os serviços necessários para atendimento 
e o cuidado em saúde.
 Resumo
Aprendemos nessa unidade sobre a Rede de Atenção à Saúde, que é 
definida como arranjos organizativos de ações e serviços de saúde, de diferentes 
densidades tecnológicas, que, integradas por meio de sistemas de apoio técnico, 
logístico e de gestão buscam garantir a integralidade do cuidado.
O grande objetivo das redes é promover a integração sistêmica, de 
ações e serviços de saúde com provisão de atenção contínua, integral, 
de qualidade, responsável e humanizada, bem como incrementar o 
desempenho do sistema em termos de acesso, equidade, eficácia clínica e 
sanitária e eficiência.
A regionalização é uma importante estratégia para garantir o direito à 
saúde, reduzir desigualdades sociais e territoriais e promover a equidade e a 
integralidade da atenção. Com ela, os gestores do SUS buscam alternativas 
para melhorar o acesso dos cidadãos às ações e serviços de saúde com 
equidade, adequando a disponibilidade de recursos às necessidades e 
demandas da população.
Vimos aqui que a regionalização é uma alternativapara melhorar 
eficiência da Saúde e que ela tem muitas vantagens, mas encontra desafios, 
como as dificuldades para integrar e coordenar as ações e serviços, em 
diferentes espaços geográficos, com distintas gestões e gerências.
Citamos alguns pontos importantes de atenção à saúde, como Unidades 
Básicas de Saúde – UBS, ambulatórios de atenção especializada, serviços de 
atenção domiciliar e unidades hospitalares, lembrando que esses serviços devem 
manter uma relação horizontalizada, além de uma boa articulação e gestão.
Considerando que o Brasil é um país extremamente desigual, com 
muitas diferenças entre suas regiões e também no interior delas, é preciso 
que os gestores considerem, no planejamento local, essas diferenças na 
própria composição das redes e as desvantagens que algumas localidades 
apresentam.
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Unidade II
Ainda devemos considerar que para a construção de uma rede é 
necessário reconhecer que os problemas de saúde não se distribuem 
uniformemente na população, no espaço e no tempo, e que essa construção 
requer tecnologias de diferentes complexidades e custos. Portanto, a 
organização dos serviços é condição fundamental para que eles ofereçam 
as ações necessárias de forma adequada. Assim, os gestores precisam 
definir as unidades que compõem a rede por níveis de atenção, que é a 
hierarquização, e distribuí‑las geograficamente.
Vimos ainda que a atenção básica, que é considerada a porta de 
entrada do usuário no sistema de saúde, tem um importante papel, que 
é o de ordenar a Rede de Atenção à Saúde. Ela deve facilitar o acesso e 
o caminhar do usuário nas linhas de cuidado, garantindo a referência e 
contrarreferência para que o usuário retorne para a unidade próxima a 
onde ele reside ou trabalha, estabelecendo, assim, o vínculo do usuário com 
a equipe de saúde.
As UBS são locais onde o usuário do SUS recebe atendimentos como 
consultas médicas, inalações, injeções, curativos, vacinas, coleta de 
exames laboratoriais, tratamento odontológico, encaminhamentos para 
especialidades e fornecimento de medicação básica.
A Política Nacional da Atenção Básica enfatiza que a atenção básica 
tem a saúde da família como estratégia prioritária para sua organização de 
acordo com os preceitos do SUS.
As ações e serviços de média e alta complexidade completam o segundo 
e terceiro nível de atenção à saúde, sendo média e alta complexidade ações 
e serviços de saúde que visam a atender aos principais problemas e agravos 
de saúde da população, realizados em ambiente ambulatorial ou hospitalar, 
que exigem a utilização de equipamentos e profissionais especializados e a 
utilização de recursos tecnológicos para o apoio diagnóstico e tratamento. 
Assim, enquanto a atenção primária é constituída pelas UBS e equipes de 
Saúde da Família, o nível intermediário de atenção é de responsabilidade do 
Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – Samu, pois é um serviço que 
vai articular e integrar todos os equipamentos de saúde para ampliar aos 
usuários em situação de urgência/emergência.
O governo federal, ainda dentro da Política de Saúde de Atenção à 
Urgência/Emergência, instituiu as Unidades de Pronto Atendimento – 
UPA, cujo objetivo é realizar uma classificação de risco dos pacientes e 
prestar uma assistência de observação antes de encaminhá‑los para a 
internação hospitalar.
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
É importante enfatizar que para o bom funcionamento das redes 
de atenção em saúde faz‑se necessária a organização de serviços de 
regulação da atenção à saúde, ou seja, uma organização de estruturas, 
tecnologias e ações dirigidas aos prestadores públicos e privados com o 
objetivo de viabilizar o acesso do usuário aos serviços de saúde, adequando 
a complexidade de seu problema aos níveis tecnológicos exigidos, pois é 
preciso responsabilidade no uso do recurso financeiro para a saúde.
 Exercícios
Questão 1. A Rede de Atenção à Saúde constitui aspecto fundamental à execução da Política Social 
de Saúde brasileira. Para a organização e o funcionamento dessa rede, houve a constituição da Portaria 
de nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010. Com base em tal legislação e nas colocações acerca de como 
deve ser organizada a Rede de Atenção à Saúde, avalie os itens a seguir:
I – A Rede de Atenção à Saúde é definida como arranjos organizativos de ações e serviços de saúde, 
de diferentes densidades tecnológicas.
II – Uma Rede de Atenção à Saúde possui como objetivo promover a integração sistêmica de ações 
e serviços de saúde com provisão de atenção pontual e integral.
III – Para a Rede de Atenção à Saúde tornar‑se efetiva é necessário priorizar os aspectos afetos ao 
gerenciamento, depreciando‑se, assim, o papel do território.
IV – A Rede de Atenção à Saúde precisa estar embasada em apoio técnico, logístico e de gestão que, 
de forma integrada, viabilizam o acesso à saúde.
V – Uma Rede de Atenção à Saúde busca, por meio da integração de vários aspectos, alcançar a 
integralidade do cuidado em saúde.
São corretas:
A) Apenas as afirmativas III, IV e V.
B) Apenas as afirmativas II, III e V.
C) Apenas as afirmativas II, III e IV.
D) Apenas as afirmativas I, II e III.
E) Apenas as afirmativas I, IV e V.
Resposta correta: alternativa E.
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Unidade II
Análise das afirmativas.
I – Afirmativa correta.
Justificativa: de acordo com a Portaria nº 4.279/10, a Rede de Atenção à Saúde é definida como os 
arranjos organizativos de ações e serviços de saúde, de diferentes densidades tecnológicas, destinadas a 
prestar e gerenciar a atenção em saúde pública. Portanto, a Rede de Atenção à Saúde engloba também 
a organização tecnológica que viabiliza o acesso aos serviços de saúde.
II – Afirmativa incorreta.
Justificativa: realmente uma Rede de Atenção à Saúde tem como meta promover a integração de 
vários aspectos gerenciais, incluindo os tecnológicos, em prol das ações em saúde. No entanto, as ações 
em questão devem ser contínuas, ou seja, constantemente oferecidas, e não ofertadas pontualmente.
III – Afirmativa incorreta.
Justificativa: a constituição de uma Rede de Atenção à Saúde pressupõe a integração dos aspectos 
gerenciais, incluindo os insumos necessários para a execução dos serviços de saúde. No entanto, a Rede 
de Atenção à Saúde deve considerar também o território em que as ações em saúde serão desenvolvidas, 
ou seja, o território deve ser considerado, e não depreciado.
IV – Afirmativa correta.
Justificativa: a efetivação da Rede de Atenção à Saúde pressupõe a integração de vários sistemas. 
Para sua execução, no entanto, é fundamental o apoio técnico, logístico e de gestão. A ausência de tais 
aspectos impede a articulação efetiva da Rede de Atenção à Saúde e compromete também a qualidade 
do serviço prestado no âmbito do Sistema Único de Saúde.
V – Afirmativa correta.
Justificativa: o funcionamento de uma Rede de Atenção à Saúde demanda a articulação de uma 
série de aspectos, os quais, de forma articulada, visam a alcançar a integralidade do cuidado das ações 
prestadas no âmbito da política social de saúde.
Questão 2. Considere as assertivas a seguir, que discutem um aspecto importante da política de 
saúde: a regionalização.
“A regionalização evidencia a importância da articulação entre os gestores estaduais e municipais na 
implementação de políticas, ações e serviços de saúde”.
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“Serviços de saúde qualificados e descentralizados possibilitam o acesso, a integralidadee a 
resolutividade na atenção à saúde da população”.
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE PÚBLICA E PRIVADA
Do que podemos inferir que:
A) A primeira assertiva está incorreta e a segunda está correta.
B) A primeira assertiva está incorreta e não tem relação com a segunda.
C) A primeira assertiva está correta e a segunda a complementa.
D) As duas assertivas estão incorretas, e ambas contrariam os aspectos necessários à regionalização.
E) A primeira assertiva está correta e a segunda está incorreta.
Resolução desta questão na plataforma.