Noções Prévias de Fiscalização de Projetos e Obras (Módulo 1)

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Noções Prévias de Fiscalização de Projetos e Obras
1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam
no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? –
Parte 1
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:
 Relacionar qual é a legislação vinculada aos processos licitatórios, aos contratos
e à fiscalização;
 Perceber a importância de cada uma das leis aplicadas aos temas.
Seja bem-vindo ao curso de Fiscalização de Projetos e Obras de Engenharia! Durante o
seu desenvolvimento, você terá contato com vários temas relacionados a essas duas
importantes ações do servidor público que atua na área. Com o objetivo de encaminhar
as atividades do curso de maneira didática, iniciaremos, neste Módulo 1, com a
apresentação e a introdução de alguns conceitos importantes. Certamente, prezado(a)
aluno(a), muitos dos conceitos que serão aqui desenvolvidos já são do seu
conhecimento, ou mesmo domínio. Outros, no entanto, podem ser novos, e serão aqui
apresentados. Para que possamos atender inclusive aqueles alunos que não têm
conhecimento aprofundado no tema, essa ação de apresentação dos conceitos ganha
grande importância e será constaFnte até o final do curso. Assim, desejamos a você uma
excelente experiência, e que comecemos os trabalhos!
No âmbito da Administração Pública, as atividades de fiscalização de projetos e obras
apresentam uma particularidade, se considerarmos o desempenho dessas mesmas
atividades no âmbito da iniciativa privada. Trata-se da preparação da contratação,
amparada em normativas legais específicas, e o seu resultado com a publicação de um
edital. Compare e veja que na esfera pública as contratações são muito mais demoradas
do que aquelas da iniciativa privada.
O edital, como peça fundamental para as contratações de projetos e obras, é o
instrumento que norteará a relação entre a Administração Pública e a proponente (dos
serviços), e dele fará parte a minuta do contrato, como um dos seus anexos, quando das
modalidades de licitação Concorrência e Tomada de Preços, ou Dispensa de
Licitação e Inexigibilidade (BRASIL, 1993, arts. 40 e 62)1. O regime jurídico para tais
contratos, conforme a Lei n° 8.666/1993, confere à Administração Pública a
prerrogativa de modificá-los unilateralmente para a melhor adequação às finalidades do
interesse público, respeitados os direitos do contratado.
Para as demais modalidades, o contrato é facultativo, podendo ser substituído por carta-
contrato, nota de empenho de despesa ou ainda ordem de execução de serviço.
É muito importante que os profissionais que atuam nessas áreas detenham um conhecimento
básico de legislação relativa à elaboração de editais. A preparação desse instrumento
convocatório deve obedecer às inúmeras normativas, muitas em constante atualização, devendo
a sua redação ser correta e atualizada, visto que esse será o principal documento da relação
contratante/contratado, servindo de referência legal durante todo o período da contratação. O
edital, como é o principal elemento que solucionará impasses e esclarecerá dúvidas, se
incorreto, perderá o seu propósito, inclusive dando oportunidade para contestações judiciais,
caso não esteja bem elaborado ou redigido de forma clara, coesa e obedecendo fielmente à
legislação vigente.
1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam
no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? –
Parte 2
Recentemente, a Instrução Normativa (IN) n° 05, de 25 de maio de 2017, da Secretaria
de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Seges/MP),
determinou a obrigatoriedade do gerenciamento de riscos para as contratações públicas,
com a elaboração de mapas de riscos, juntados aos autos dos processos em algumas
etapas da licitação, entre elas ao final da elaboração do Termo de Referência ou Projeto
Básico.2 Já a Portaria n° 389, de 23 de agosto de 2017, do Ministério da Fazenda (MF),
determina que devam ser adotadas as minutas padronizadas da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN) na elaboração de instrumentos de contratação pública de
serviços, como projetos ou execução de obras pelos órgãos do MF. Essa determinação
foi acatada com a edição da Portaria da Receita Federal do Brasil (RFB) nº 2.363, de 6
de julho de 2017.
Outro aspecto importante é a observação ao Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012,
que regulamenta o art. 3° da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para estabelecer
critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável
nas contratações realizadas pela Administração Pública Federal, e institui a Comissão
Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública (Cisap), e ao Decreto nº
9.178, de 23 de outubro de 2017, que o atualiza. Complementa o mesmo tema a IN da
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (SLTI/MP) nº 01, de 19 de janeiro de 2010, que dispõe sobre os
critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou
obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras
providências.
A Lei nº 8.666/1993 determina os elementos mínimos necessários à composição de um
edital. No seu art. 40 estão as principais exigências para a sua elaboração:
Preste muita atenção nos três pontos desse artigo (acima em negrito), os quais devem ter
a sua total atenção como fiscal do contrato.
O primeiro refere-se à previsão legal de que seja parte integrante do edital ao menos o
Projeto Básico do objeto (no caso em estudo, obras ou serviços de engenharia), com a
relação completa dos seus elementos (pranchas de desenho, especificações técnicas e
tantos outros elementos necessários ao entendimento do objeto). Você encontrará um
estudo mais aprofundado dessa relação no tópico 1.1.2 e no Módulo 2.
O segundo ponto refere-se à necessidade de que conste do edital o orçamento estimado
em planilhas de quantitativos e custos unitários.
Este orçamento é uma responsabilidade da Administração, e servirá como uma
referência para o preço de venda que se deseja para o objeto a ser contratado.
Isso não impede, no entanto, que as licitantes apresentem valores diferentes para os
custos unitários em relação àqueles demonstrados na planilha referencial da
Administração, advindos de sistemas de custos de referência. Essa possibilidade deve
respeitar, porém, regras definidas nos diversos Acórdãos do Tribunal de Contas da
União (TCU) sobre o tema e determinações que constarão do próprio edital.
O preço global da etapa não deverá ser excedido, ainda que os seu custos unitários
formadores sejam distribuídos de forma diferente, ou que sejam diferentes
daqueles obtidos a partir dos sistemas de custos de referência previstos no Decreto
nº 7.983/2013, assunto que estudaremos no Módulo 3.
1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam
no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? –
Parte 3
O terceiro ponto refere-se à inclusão, nesse artigo, da obrigatoriedade de que conste no
edital a minuta do contrato. Essa determinação advém do fato de que os contratos
administrativos são contratos de adesão, já que as suas cláusulas são estabelecidas
unilateralmente pela Administração. 
O licitante (ou contratado), ao participar da licitação, demonstra aceitar as condições do
contrato, cuja minuta estará anexa ao edital. Esse simples comando legal servirá de base
de argumentação em eventuais discussões futuras acercas das obrigações e dos direitos
do contratado, assunto ao qual nos dedicaremos no Módulo 4.
Já o art. 41 da Lei nº 8.666/1993 define que o edital é peçarégia quando da licitação e
contratação dos serviços, ou seja, ele é a lei interna da licitação, documento que servirá
ao esclarecimento para quaisquer controvérsias que venham a ocorrer durante o período
do contrato e ao qual a Administração está vinculada:
“Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital,
ao qual se acha estritamente vinculada” (BRASIL, 1993).
A elaboração de editais, considerando-se todos os quesitos já discutidos até aqui, é
tarefa complexa e que requer dedicação do agente público. Por tal razão, é
imprescindível a sua capacitação no seu desenvolvimento. Soma-se a isso o fato de
que há constantes atualizações na legislação afeta ao tema, que muitas vezes
corrigem ou alteram preceitos anteriormente adotados, seja pela edição de novas
leis, seja por jurisprudência dos Tribunais Superiores ou outros órgãos de
controle.
Sendo o edital a peça fundamental na relação contratual entre a Administração Pública e
o contratado, dele faz parte a minuta do contrato de prestação de serviços, conforme
disposto no art. 40, inciso XVII, parágrafo 2º, item III da Lei nº 8.666/1993.
Contudo, uma análise detalhada da Gestão por Competências da RFB (no caso dos
servidores desse órgão), apresentada na forma de uma Cadeia de Valor, por meio do
Mapa Estratégico da instituição, informa quais são as competências que se espera do
servidor, em níveis fundamental, gerencial (quando servidor ocupante de cargos de
chefia) e específico.
A Gestão por Competências da RFB está vinculada à Política Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal da Administração Pública Federal (PNDP), que foi
instituída pelo Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, sendo o referencial para a
política de capacitação do servidor.
1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam
no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? –
Parte 4
Dentro das competências individuais específicas necessárias ao servidor, estruturadas de
acordo com os processos de trabalho que compõem a Cadeia de Valor da RFB, aquelas
aplicadas aos servidores arquitetos, engenheiros, ou demais servidores que atuam na
Fiscalização de Projetos e Obras, são as relacionadas ao macroprocesso “Gestão de
Materiais e Logística”, processo de trabalho “Gerir Imóveis e Obras” (Portaria RFB n°
38, de 11 de janeiro de 2016), e são as listadas a seguir:
Manutenção da infraestrutura física da RFB – gerir a infraestrutura física da RFB,
mantendo a adequação dos imóveis aos padrões técnicos e à imagem institucional, de
forma a conferir funcionalidade e segurança à consecução das atividades-fim;
Adequação da infraestrutura física – adequar a infraestrutura física da RFB, de acordo com
os padrões técnicos e a imagem institucional, propiciando um ambiente seguro e saudável aos
servidores no desempenho de suas atividades;
Contratação de projetos, obras e serviços de engenharia – gerir os procedimentos
necessários à contratação de projetos, obras e serviços de engenharia, inclusive orçamentos,
tendo em vista a gestão efetiva dos recursos disponíveis e o desempenho das atividades-fim;
Fiscalização de projetos, obras e serviços de engenharia – fiscalizar minuciosamente a
execução dos contratos e a realização de projetos, obras e serviços de engenharia, primando
pelo pleno cumprimento da especificação do objeto, das obrigações do contratado e das
orientações dos órgãos de controle e fiscalização.
Perceba que, das competências elencadas, os dois itens marcados devem ser observados
com muito cuidado, pois invocam grande responsabilidade do agente público. Ambos
tratam da responsabilidade subsidiária que está vinculada ao servidor quando nomeado
fiscal do contrato, na figura de especialista (engenheiro ou arquiteto), e que será
novamente tratada nos Módulos 2 e 4. O primeiro está diretamente ligado à qualidade e
à segurança do ambiente construído. O segundo, à observância das determinações e
jurisprudência dos órgãos de controle.
Note que a qualidade e a segurança do ambiente construído referem-se ao cuidado de se
prever instalações que atendam às normas técnicas ou normas legais intrinsicamente
vinculadas ao desempenho, à funcionalidade, ao conforto, à acessibilidade e à
segurança. Como exemplo, podemos citar a necessária observação à legislação
ambiental ou à legislação de incêndio. Nesse aspecto, o fiscal do contrato com formação
técnica é solidariamente responsável, caso não sejam cumpridas as normativas técnicas
ou legais que são vinculadas à construção, inclusive podendo vir a ser responsabilizado
civil e criminalmente nesses casos.
Em relação aos órgãos superiores de controle, a não observância das suas normativas
legais (acórdãos ou outras jurisprudências), por parte do fiscal do contrato, poderá
implicar a sua responsabilização, inclusive prevendo sanções.
Dessa forma, é de vital importância que o fiscal proceda com todo o rigor na atuação da
sua fiscalização, devendo sempre fazer constar nos autos do processo administrativo do
contrato todos os seus atos relativos a tais quesitos, como exigências da observância de
tais normas e, o mais importante, o seu cumprimento.
1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital): os
cuidados na sua elaboração – Parte 1
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:
 Identificar o conceito de Termo de Referência, como apresentado na legislação, e a sua
elaboração de forma eficiente.
Conforme orientações do TCU, o Termo de Referência é o documento que definirá o
escopo do objeto do contrato quando da licitação na modalidade pregão, regida pela Lei
nº 10.520/2002, incluindo os serviços comuns de engenharia. Nas modalidades
definidas pela Lei nº 8.666/1993, para a licitação de obras, tal documento é o Projeto
Básico, previsto no item I, parágrafo 2°, inciso XVII, do art. 40. Constitui-se em
importante etapa que antecede o Projeto Básico, a elaboração de estudo técnico
preliminar ou anteprojeto, previstos no art. 6º da Lei nº 8.666/1993:
Pereira Jr. (2012) ensina3:
"Durante o estudo preliminar, avaliam-se questões que possibilitarão a
elaboração de anteprojeto em conformidade com as necessidades
administrativas e as características do objeto a licitar, ou a contratar de forma
direta. Tal estudo leva em conta aspectos como:
a) adequação técnica; b) funcionalidade; c) requisitos ambientais; d)
adequação às normas vigentes (requisitos de limites e áreas de ocupação,
normas de urbanização, leis de proteção ambiental etc.); e) possível
movimento de terra decorrente da implantação, necessidade de estabilizar
taludes, construir muros de arrimo ou fundações especiais; f) processo
construtivo a ser empregado; g) possibilidade de racionalização do processo
construtivo; h) existência de fornecedores que deem respostas às soluções sob
consideração; i) estimativa preliminar de custo e viabilidade econômico-
financeira do objeto (PEREIRA JR., 2012)."
Já para a contratação de serviço de elaboração do Projeto Básico da obra ou edificação,
farão parte de anexo do edital as diretrizes e especificações técnicas do projeto
pretendido, em que estarão descritos todos os requisitos (técnicos, de prazos etc.) que
deverão ser atendidos.
Essas diretrizes devem ser dadas por profissional habilitado, do próprio quadro da
Administração, ou contratado para tal, e serão abordadas no Módulo 2.
1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital): os
cuidados na sua elaboração – Parte 2
Para a contratação de serviços de execução de obras, nos quais já se tenha o Projeto
Básico, estarão descritas em anexo ao edital as diretrizes para aelaboração do Projeto
Executivo concomitante à obra (previsão dada pelo art. 7º, parágrafo 1º, da Lei nº
8.666/1993), e as providências que se espera da contratada quando da sua execução.
Obviamente, não será descrito nesta peça todo o roteiro técnico para a execução da
edificação ou obra viária ou de infraestrutura, visto que isso é tema do projeto de
construção civil (documentos técnicos) que dela fará parte. Nas diretrizes para a
elaboração do Projeto Executivo, complementar ao Projeto Básico, estarão descritos os
elementos que devem ser entregues à Administração quando da execução ou finalização
da obra (além do Projeto Executivo, os laudos, o “as built” etc.), e as providências que
devem ser tomadas pela contratada para a execução do objeto (observância às
normativas de sustentabilidade, à legislação ambiental, ao cronograma de etapas, aos
prazos etc.).
O Termo de Referência, ou Projeto Básico, deve apresentar os seguintes itens:
a) Justificativa no que se refere à alternativa escolhida, notadamente quanto à
viabilidade técnica, econômica e ambiental do serviço;
b) Fornecimento de uma visão global do serviço e identificação de seus elementos
constituintes de forma precisa;
c) Especificação do desempenho esperado;
d) Demonstração de que estão sendo adotadas soluções técnicas, quer para o
conjunto, quer para suas partes, amparada por memórias de cálculo e de acordo
com critérios de projeto previamente estabelecidos, de modo a evitar e/ou
minimizar reformulações e/ou ajustes acentuados, durante a fase de execução;
e) Identificação e especificações dos tipos de serviços a serem executados, dos
materiais e dos equipamentos a serem incorporados;
f) Definição das quantidades e dos custos dos serviços e fornecimentos com
precisão compatível com o tipo e o porte do objeto, de forma a ensejar a
determinação do custo global;
O detalhamento de todos os serviços da planilha orçamentária tanto motiva o
preço referencial proposto, como dá maior condição ao particular de melhor
oferecer a sua proposta, ao conhecer todas as nuanças da contratação. Além da
necessária publicidade e motivação do referencial de preços utilizado, tal medida
instiga a competitividade e contribui para a economicidade do certame, uma vez
que, ao melhor conhecer o objeto, em tese, embutem-se menos riscos na
contratação. O particular, igualmente, deve apresentar o detalhamento de seus
preços. Não se destina desclassificar concorrente por sobrestimativa de eventual
insumo, posto que tal rigorismo em nada contribuiria para a obtenção da "melhor
proposta". A demonstração objetiva de todos os custos do empreendimento
subsidia a Administração em eventuais análises de exequibilidade da oferta.
Também evita a ocorrência de duplicidade de encargos dispostos no orçamento e
serve de lastro probatório para o discernimento de futuros pleitos de reequilíbrio
econômico-financeiro (CAMPELO; CAVALCANTE, 2014, p. 119).4
 Destaca-se, dessa doutrina, a característica meramente referencial do orçamento da
Administração. Enquanto esse é necessário e obrigatório, conforme o Decreto nº
7.983/2013, o orçamento da licitante é de sua responsabilidade, devendo esta produzi-lo
conforme a sua técnica adotada, seus procedimentos construtivos ou de projetos e o seu
enquadramento tributário, sempre observando os limites e as regras dados no próprio
decreto.
Por certo essa condição remete àquela licitante toda e qualquer assunção de
responsabilidade pelos serviços que serão prestados, pelo preço ofertado e pela
distribuição dos seus custos, inclusive para a eventual celebração de aditivos ao
contrato, conforme será estudado no Módulo 3.
1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital): os
cuidados na sua elaboração – Parte 3
1. As regras sobre como serão realizadas as medições, a exemplo de pagamentos após
cada etapa conclusa do empreendimento ou de acordo com o cronograma físico-
financeiro da obra, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei nº
8.666/1993 (Acórdão nº 1.977/2013 – Plenário, TCU);
2. Fornecimento de subsídios suficientes para a montagem do plano de gestão do
serviço;
3. Detalhamento dos programas ambientais, compatível com o porte do serviço;
4. Observância das normas do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e
Tecnologia (Inmetro), de modo a abranger todos os materiais, equipamentos e
serviços previstos no projeto;
5. Se a referência de marca ou modelo for indispensável para a perfeita caracterização
do componente do serviço, a especificação deverá indicar as expressões “ou
similar”, “ou equivalente” ou “de melhor qualidade”, definindo-se com clareza e
precisão as características e o desempenho técnico requerido pelo projeto, de modo
a permitir a verificação e a comprovação da equivalência com outros modelos e
fabricantes;
6. As especificações técnicas deverão considerar as condições locais em relação ao
clima e às técnicas a serem utilizadas;
7. As especificações de componentes conectados a redes de utilidade pública deverão
adotar, rigorosamente, os padrões das concessionárias;
8. As especificações serão elaboradas visando equilibrar economia e desempenho
técnico, considerando custos de fornecimento e de manutenção, porém sem prejuízo
da vida útil do componente utilizado;
9. Características e condições do local de execução dos serviços, bem como de seu
impacto ambiental, se houver, considerando-se os seguintes requisitos: segurança,
funcionalidade e adequação ao interesse público, possibilidade de emprego de mão
de obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução,
de modo a diminuir os custos de transporte, facilidade e economia na execução, na
conservação e na operação, sem prejuízo da durabilidade do serviço, adoção das
normas técnicas de saúde e de segurança do trabalho adequadas e infraestrutura de
acesso;
10. Observância de critérios e parâmetros técnicos prescritos na norma NBR
9050/2015, relacionados à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou
com mobilidade reduzida (Acórdão nº 853/2013 – Plenário, TCU);
11. Catálogo de projetos que devem ser elaborados pela contratada, durante a execução
do serviço, retratando a forma exata como foi cumprido o objeto contratado (“as
built”);
12. A indicação de leis, decretos, regulamentos, portarias e demais atos normativos
federais, estaduais, distritais e municipais, bem como normas técnicas aplicáveis ao
objeto.
A expressão “pessoas portadoras de deficiência” , constante no item "p" da infografia acima,
atualmente está em desuso. O item apresenta o texto da lei. Essa expressão e as expressões
correlatas “pessoa com necessidades especiais” e “pessoa deficiente” não têm mais sido aceitas
desde a assinatura, pelo Brasil, do Tratado Internacional dos Direitos Humanos na Convenção
de Nova Iorque sobre os direitos das pessoas com deficiência, em 2007, e da edição do Estatuto
da Pessoa com Deficiência, em 2015. Isso decorre do fato que a primeira expressão, ao
transmitir a ideia de portabilidade, pode levar à conclusão de que se pode abrir mão da
deficiência, configurando um eufemismo. Igualmente, a segunda e terceira expressões,
equivocadamente, transmitem a ideia de redução da capacidade das pessoas com deficiência. A
deficiência se manifesta na relação com o meio externo, mas jamais limita as habilidades das
pessoas no desempenho de competências ordinárias.
O Termo de Referência ou Projeto Básico contemplará ainda:
a) Cronograma físico-financeiro;
O cronograma físico-financeiro integra, obrigatoriamente, o edital, como item ou anexo
deste.Seu objetivo é o de prever desembolsos no decorrer do tempo de execução
proposto pelo Projeto Básico. O pagamento corresponderá à efetiva contraprestação da
execução da obra ou da prestação de serviço, em conformidade com as etapas fixadas
no cronograma físico e de acordo com a disponibilidade de recursos financeiros, vedada
a antecipação de pagamento à contratada.
A Lei nº 8.666, de 1993, menciona esse relevante instrumento de controle de execução e
de pagamento em serviços de engenharia em mais de uma de suas disposições, a saber:
art. 7º, parágrafo 2º, inciso III; art. 40, inciso XIV, alínea “b”; art. 65, inciso II, alínea
“c”.
Estende-se ao serviço de engenharia o disposto no art. 12 do Decreto nº 7.983, de 2013,
o qual estabelece que a minuta de contrato deva conter cronograma físico-financeiro
com a especificação física completa das etapas necessárias à medição, ao
monitoramento e ao controle das obras.
b) Realização de vistoria (se obrigatória ou facultativa);
c) Data de início das etapas de execução, conclusão e entrega do objeto;
A autoridade sempre deve atentar-se para que a soma dos prazos de execução, de medição, de
fiscalização e para realização de correções na obra não ultrapasse o prazo de vigência
contratual.
d) Condições para o recebimento do serviço, recebimento provisório e definitivo;
e) Critério de aceitação do objeto e prazo para correções/substituições, quando em
desacordo com as especificações exigidas;
f) Obrigações da contratada e da contratante;
g) Procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato;
h) Subcontratação (possibilidade ou não);
i) Projeto Executivo.
1.3. Fiscal de contrato e o profissional habilitado: quais as diferenças
entre um e outro? – Parte 1
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:
 Identificar os limites de atuação e as responsabilidades legais dos diferentes
tipos de profissionais;
 Reconhecer por que o profissional habilitado é importante para a contratante;
 Reconhecer quais as vantagens de possuir o profissional habilitado no quadro do
órgão.
Na esfera pública, a contratação de serviços de engenharia e arquitetura comumente se
dá por necessidade da manutenção ou ampliação das suas instalações, como atividade
não finalística, salvo em alguns poucos casos, em que a atividade-fim do órgão público
seja a construção ou a edificação. No entanto, uma das prerrogativas da Administração
Pública é a gestão de contratos geridos por suas seções de licitação.
Nas seções de licitação, invariavelmente estão alocados servidores do órgão que
apresentam experiência na gestão de contratos e certames licitatórios, mas que
normalmente são servidores com pouca ou nenhuma experiência na contratação de
serviços específicos de engenharia e arquitetura.
Salvo se o órgão dispor de seções especializadas nessas áreas, tais processos licitatórios
são conduzidos pelas seções de licitação, que não raras as vezes têm pouca
familiaridade para conduzir temas tão específicos.
Para essa situação, a Lei n° 8.666/1993 prevê, no seu art. 67, a possibilidade de
assessoramento técnico especializado:
“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e
subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição” (BRASIL, 1993).
No caso da RFB, há orientação no mesmo sentido, dada na Portaria RFB/Sucor/Copol nº 566,
de 30 de novembro de 2011:
Art. 20. Caso seja necessário, a autoridade competente, mediante justificativa fundamentada,
poderá autorizar a contratação de profissional, empresa ou escritório técnico, especializados,
para assessorar o representante da Administração, assistindo-o e subsidiando-o com
informações pertinentes a sua atribuição (BRASIL, 2011).5
1.3. Fiscal de contrato e o profissional habilitado: quais as diferenças
entre um e outro? – Parte 2
Da análise da legislação citada é possível identificar a diferença entre o servidor fiscal
de contrato e o servidor profissional habilitado na área de engenharia ou arquitetura. O
servidor fiscal de contrato, embora com experiência na sua gestão, não tem a
experiência nas áreas específicas, salvo se habilitado.
Já o profissional habilitado em engenharia ou arquitetura detém o conhecimento técnico
específico.
Como a realidade da maior parte dos órgãos da Administração Pública é ter as
atividades de engenharia e arquitetura como áreas-meio – e não finalísticas –, é natural
que nos seus quadros não estejam presentes tais profissionais. Por conta disso, a
legislação traz explicitamente a possibilidade da contratação desses, como assessoria,
conforme já mencionado, pelos comandos da Lei nº 8.666/1993, e, no caso da RFB, da
Portaria RFB/Sucor/Copol nº 566, de 30 de novembro de 2011.
A presença desses profissionais nos quadros dos órgãos da Administração Pública, cujas
áreas de atuação finalística não sejam a arquitetura e a engenharia, é, no entanto,
recomendável. Isso se deve ao fato de que somente tais profissionais têm condições
técnicas de contratar, fiscalizar e receber serviços de projetos e obras e, muito embora se
possa dizer que essas atividades possam ser contratadas, na forma de assessoramento, a
vantagem de o órgão ter servidores nessas especialidades é muito grande. A razão é
simples: profissionais engenheiros ou arquitetos nos seus quadros, atuando nas áreas
específicas, trazem segurança técnica mesmo quando tais atividades são contratadas na
forma de assessoramento ou terceirizadas, visto que os servidores do quadro poderiam
atuar como revisores.
Os servidores do órgão, desempenhando a atividade de revisão, possibilitam a análise
isenta dos serviços propostos por empresas contratadas (tanto projeto quanto obra), ou
ainda a complementação e a convalidação do trabalho desenvolvido por empresas de
assessoramento.
1.4. Os conceitos específicos na área de fiscalização de projetos e obras –
Parte 1
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:
 Identificar os principais conceitos vinculados aos temas.
Nesta parte do Módulo 1, você será apresentado aos principais termos das áreas de
arquitetura e engenharia, cuja conceituação é necessária para o desenvolvimento do
trabalho do fiscal.
Retomam-se, dessa forma, os conceitos de Projeto Básico, Projeto Executivo e “as
built”, já mencionados neste módulo, e apresentam-se outros termos de igual
importância.
Os dois primeiros termos acima, especialmente, têm conceitos diferentes se tomados a
partir da Lei nº 8.666/1993, das normas técnicas da Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT) e das resoluções do sistema Conselho Federal de Engenharia e
Agronomia (Confea) e Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR).
A Lei nº 8.666/1993 assim define os conceitos de Projeto Básico e Projeto Executivo:
IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou
serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes
elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulação ou de variantesdurante as fases de elaboração
do Projeto Executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a
incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados
para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos,
instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a
sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados
necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
X – Projeto Executivo – o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução
completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de
Normas Técnicas – ABNT (BRASIL, 1993, grifo nosso).
A ABNT NBR 16636-1:2017 – Elaboração e desenvolvimento de serviços técnicos
especializados de projetos arquitetônicos e urbanísticos – Parte 1: Diretrizes e terminologia, por
sua vez, traz os seguintes conceitos:
3.95
Projeto Executivo
(PE)
Etapa destinada à concepção e à representação final das informações técnicas dos
projetos arquitetônicos, urbanísticos e de seus elementos, instalações e componentes,
completas, definitivas, necessárias e suficientes à execução dos serviços de obras
correspondentes.
3.99
Projeto completo de edificação
(PECE)
Etapa dedicada à finalização da compatibilização dos Projetos Executivos, e ao
detalhamento das definições construtivas que envolve o conjunto de desenhos,
memoriais, memórias de cálculo e demais informações técnicas das especialidades
totalmente compatibilizadas e aprovadas pelo cliente, e necessários à licitação, à
contratação e à completa execução de obra de edificação (ABNT, 2017, grifo nosso).6
Já o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop), por meio da sua Orientação
Técnica n° 01/2006, assim define Projeto Básico:
Projeto Básico é o conjunto de desenhos, Memoriais Descritivos, especificações
técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos necessários e suficientes
à precisa caracterização da obra a ser executada, atendendo às Normas Técnicas e à
legislação vigente, elaborado com base em estudos anteriores que assegurem a
viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.
Deve estabelecer com precisão, através de seus elementos constitutivos, todas as
características, dimensões, especificações, e as quantidades de serviços e de materiais,
custos e tempo necessários para execução da obra, de forma a evitar alterações e
adequações durante a elaboração do Projeto Executivo e realização das obras.
Todos os elementos que compõem o Projeto Básico devem ser elaborados por
profissional legalmente habilitado, sendo indispensável o registro da respectiva
Anotação de Responsabilidade Técnica, identificação do autor e sua assinatura em cada
uma das peças gráficas e documentos produzidos (IBRAOP, 2006).7
1.4. Os conceitos específicos na área de fiscalização de projetos e obras –
Parte 2
E, por fim, o sistema Confea/Crea assim conceitua o termo “Projeto Executivo” na sua
Decisão Normativa nº 106, de 17 de abril de 2015:
“II – o Projeto Executivo, que consiste no conjunto dos elementos necessários e suficientes à
execução completa da obra ou do serviço, conforme disciplinamento da Lei n° 8.666, de 1993, e
das normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT” (CONFEA, 2015).8
Perceba que a variação na conceituação dos termos “Projeto Básico” e “Projeto Executivo”,
conforme a legislação ou normativa consultada – e também a adoção da Lei nº 8.666/1993 como
referência principal aos atos licitatórios da Administração Pública – tem causado muita
confusão nas licitações dos órgãos públicos, em relação àquilo que se exigirá das licitantes e
àquilo que o contratado entenda devido. Se considerarmos ainda o “as built”, identificam-se
três termos vinculados à documentação técnica que deve ser gerada por ocasião do
desenvolvimento do projeto ou da execução da obra.
Esse último, cujo conceito deriva da expressão da língua inglesa que significa “como
construído”, trata tão somente do registro da solução técnica efetivamente executada na obra.
Conforme o Manual de Escopo de Projetos e Serviços de Arquitetura e Urbanismo – Indústria
Imobiliária, da Associação Brasileira dos Escritórios de Arquitetura (Asbea), “as built” é o jogo
completo do projeto arquitetônico e dos projetos das demais especialidades envolvidas, bem
como dos pareceres de consultorias, contendo todas as anotações de ajustes e/ou alterações
ocorridas, devidamente assinadas e assumidas pelos engenheiros e/ou arquitetos responsáveis
pela obra, e será a base para a elaboração do Manual do Proprietário, obrigatório conforme a
ABNT NBR 14037: 2011 – Versão Corrigida: 2014 – Diretrizes para elaboração de manuais de
uso, operação e manutenção das edificações – Requisitos para elaboração e apresentação dos
conteúdos.
Esses conceitos devem ser parte integrante do instrumento convocatório com clara e
precisa conceituação, devendo estar presentes no Termo de Referência ou Projeto
Básico, anexo a esse.
Além do conhecimento dos conceitos anteriores, é importante o fiscal de contrato
conhecer também os conceitos de retrofit, compatibilização de projetos e etiquetagem
das edificações, apresentados a seguir. Não se pretende encerrar este tema neste
módulo. Outros conceitos, igualmente importantes, serão definidos e apresentados ao
longo do curso, conforme a sua aplicação.
Retrofit, conforme definido na IN nº 2, de 4 de junho de 2014, da SLTI/MP, é
qualquer reforma que altere os sistemas de iluminação, condicionamento de ar ou
envoltória da edificação. Segundo Qualharini (2004)9, retrofit “é processo de
interferir em uma benfeitoria, que foi executada em padrões inadequados às
necessidades atuais”. Assim, retrofit, em sua forma original, é qualquer tipo de
reforma, a renovação completa de uma edificação, uma intervenção a um
patrimônio, ou seja, colocar o velho em forma de novo, preservando seus valores
estéticos e históricos originais, além de trabalhar com o conceito de
sustentabilidade, na medida em que busca preservar os elementos que
caracterizam a edificação ao invés de simplesmente descartá-los. Croitor
(2009)10 define retrofit como a ação tomada quando há interesse do empreendedor
pela substituição de sistemas prediais ineficientes e/ou inadequados, pela mudança
de uso do imóvel ou, também, quando as edificações encontram-se inacabadas e
abandonadas. A ABNT NBR 15575-1:2013 – Edificações habitacionais –
Desempenho – Parte 1: Requisitos gerais, define retrofit como “remodelação ou
atualização do edifício ou de sistemas, através da incorporação de novas
tecnologias e conceitos, normalmente visando à valorização do imóvel, mudança de
uso, aumento de vida útil e eficiência operacional e energética” (ABNT, 2013, grifo
nosso)11.
Note que o retrofit não se limita apenas a dar uma cara nova ao edifício, como é
comumente entendido, mas lhe conceder renovação, necessariamente elevando o seu
desempenho.
1.4 Os conceitos específicos na área de fiscalização de projetos e obras –
Parte 3
A compatibilização de projetos é a atividade de integrar os diferentes elementos do
projeto, para que todos tragam as mesmas informações.A coordenação de projetos, em
um nível mais aprofundado, busca a identificação de orientações conflitantes, que
poderiam ordenar comandos contraditórios nas pranchas de desenho ou outros
documentos dos diversos projetos envolvidos na concepção de um objeto. Assim,
projetos elétricos, hidráulicos, estruturais e de arquitetura, por exemplo, devem trazer
coerência nas informações, referenciando-se em uma mesma base (plantas baixas,
cortes, fachadas e demais desenhos). Os trabalhos de compatibilização e coordenação
dos projetos são complexos e com alto grau de dificuldade, devendo ser feitos por
profissional especializado (arquiteto ou engenheiro), e requerem treinamento e
experiência. Atualmente, esse trabalho vem sendo facilitado com o uso de ferramentas
BIM (Building Information Modelling – ou Modelagem da Informação da Construção),
tema que será tratado no Módulo 2.
Por fim, a etiquetagem das edificações, que teve o seu início por meio da Lei nº 10.295,
promulgada em 17 de outubro de 2001. Conhecida como Lei da Eficiência Energética,
dispõe sobre a Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia e visa
desenvolver, difundir e estimular a eficiência energética no país. Esta lei foi
regulamentada pelo Decreto nº 4.059, de 19 de dezembro de 2001, que determinou que:
os níveis máximos de consumo de energia, ou mínimos de eficiência energética, de
máquinas e aparelhos consumidores de energia fabricados ou comercializados no
país, bem como as edificações construídas, serão estabelecidos com base em
indicadores técnicos e regulamentação específica a ser fixada nos termos deste
decreto, sob a coordenação do Ministério de Minas e Energia (BRASIL, 2001).12
Para tanto, por meio do decreto foi instituído, em 2003, o Comitê Gestor de Indicadores
e Níveis de Eficiência Energética (CGIEE), e, especificamente para edificações, o
Grupo Técnico para Melhoria da Eficiência Energética nas Edificações no país (GT-
Edificações), para regulamentar e elaborar procedimentos para avaliação da eficiência
energética das edificações construídas no Brasil, visando ao uso racional da energia
elétrica.13
A etiquetagem das edificações, no âmbito da Administração Pública Federal, é
obrigatória para edificações novas ou que recebam retrofit, com área superior a 500 m²
ou cujo valor da obra seja maior que o equivalente ao Custo Unitário Básico da
Construção Civil (CUB Médio Brasil) aplicado a uma edificação de 500 m², conforme o
art. 8º da IN nº 2, de 4 de junho de 2014, da SLTI/MP.
	Noções Prévias de Fiscalização de Projetos e Obras
	1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? – Parte 1
	1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? – Parte 2
	1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? – Parte 3
	1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam no preparo do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização? – Parte 4
	1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital): os cuidados na sua elaboração – Parte 1
	1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital): os cuidados na sua elaboração – Parte 2
	1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital): os cuidados na sua elaboração – Parte 3
	1.3. Fiscal de contrato e o profissional habilitado: quais as diferenças entre um e outro? – Parte 1
	1.3. Fiscal de contrato e o profissional habilitado: quais as diferenças entre um e outro? – Parte 2
	1.4. Os conceitos específicos na área de fiscalização de projetos e obras – Parte 1
	1.4. Os conceitos específicos na área de fiscalização de projetos e obras – Parte 2
	1.4 Os conceitos específicos na área de fiscalização de projetos e obras – Parte 3