Atos Administrativos

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25 de Maio de 2019
Atos Administrativos
Conceito, Elementos, Mérito do Ato Administrativo, Teoria dos Motivos
Determinantes, Atributos e Classi�cação
Tudo aquilo que fazemos nosso dia a dia chamamos de atos. Alguns atos,
em especial, produzem efeitos jurídicos, ou seja, interessam ao estudo do
Direito. São os atos jurídicos sempre manifestações da vontade humana.
Uma espécie desses é o ato administrativo.
Assim, atos administrativos são aqueles advindos da vontade da
Administração Pública na sua função própria, com supremacia perante o
particular, sob as regras do regime jurídico administrativo, de forma
unilateral, já que os bilaterais são ditos contratos administrativos.
Os atos administrativos são toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou
impor obrigações aos administrados ou a si própria.
Ressalte-se que a produção de atos administrativos não é exclusividade do
Poder Executivo, ainda que seja sua principal função. Os demais Poderes,
como se sabe, também pratica esses atos, nas suas funções secundárias,
Para que fique patente a diferença, em suas atividades primordiais, o Poder
Judiciário produz atos judiciais (dizer o Direito ao caso concreto) e o
Legislativo, atos legislativos (produção de leis em sentido genérico).
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Atos administrativos são aqueles produzidos por qualquer Poder, no
exercício da função administrativa.
Não são dessa espécie os atos praticados pela Administração Pública em
igualdade de condições com o particular, ou seja, seguindo as regras do
Direito Civil ou Comercial, como a emissão de um cheque ou locação de um
imóvel. São ditos simplesmente atos privados praticados pela
Administração Pública.
Fatos e Atos da Administração
Os atos da Administração Pública são divididos em:
Materiais: também chamados fatos administrativos, são meras ações
de implementação da função administrativa, como manter a cidade
limpa ou corta uma árvore. Não pretende produzir afeitos jurídicos,
ainda que isso posso ocorrer, como o dever de indenizar, em casos de
prejuízo causado ao particular. Então, enquanto o ato produz efeitos
jurídicos, o fato não tem essa finalidade. É apenas a atividade
material, a execução concreta das funções da Administração Pública. A
construção de uma lombada (fato) pode-se originar do deferimento de
um pedido do particular (ato) ou em face do cumprimento de uma
ordem de serviço da Administração (ato). Aos fatos administrativos,
por óbvio, não se aplica a teoria geral dos atos administrativos aqui
estudada, como elementos, atributos etc.
Jurídicos: são os que, com já visto, produzem efeitos jurídicos. Esses
efeitos podem seguir as regras do Direito Público, e assim se
denominam atos administrativo, ou do Direito Privado.
Formação
Como já sabemos, o ato é uma manifestação de vontade. No caso,
manifestação da Administração Pública.
Para sua formação, necessitam de cinco elementos fundamentais, visto a
seguir. A falta de qualquer deles leva à nulidade do ato, com regra.
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Elementos
Requisitos ou elementos de validade são as parcelas que compõem o
esqueleto do ato, de presença quase sempre obrigatória, sob pena de
nulidade.
São os seguintes seus elementos:
1. Competência;
2. Finalidade;
3. Forma;
4. Motivo;
5. Objeto.
Em qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionário, os três primeiros
requisitos serão de observância obrigatória, ou seja, sempre serão
vinculados.
Na esfera civil, temos característica semelhante. O art. 104 do Código Civil
de 2002 assim prevê; “ A validade do negócio jurídico requer: I- agente
capaz; II – objeto lícito, possível, determinado ou determinável; III – forma
prescrita ou não defesa em lei”.
O ato que desprovido de qualquer um dos elementos será invalido.
Relembre também que competência, finalidade e forma são
obrigatoriamente observados em qualquer tipo de ato, seja discricionário,
seja vinculado.
Competência
É a capacidade, atribuída pela lei, do agente público para o exercício de seu
mister. Como comentado, é sempre vinculado. Então, qualquer ato, mesmo
o discricionário, só pode ser produzido pela pessoa competente. Essa
competência, repita-se, é prevista na lei e atribuída o cargo.
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Quando o agente atua fora dos limites da lei, diz-se que cometeu excesso de
poder, passível de punição. Importante que não se confunda excesso com
desvio de poder (ou de finalidade). Ambos são modalidades de abuso de
poder, mas o primeiro importa ofensa à regra de competência, o segundo,
ao elemento finalidade do ato administrativo.
Como citado acima, a competência tem correspondência com a capacidade
na esfera civil. Porém, não se confundem. A capacidade é um dado físico; a
competência, por sua vez, é um dado legal.
Assim, no âmbito administrativo, diz que não é competente quem quer,
mas sim quem pode, de acordo com a previsão legal, sendo nulo o ato
praticado por agente incompetente.
A competência também é obrigatória, intransferível, irrenunciável,
imodificável, imprescritível e improrrogável. Improrrogável significa dizer
que se é incompetente hoje, continuará sendo sempre, exceto por previsão
legal expressa em sentido contrário, é dizer, um fato futuro não vai
prorrogar, ampliar, a competência do agente. Imprescritível é aquela que
continua a existir, independentemente de seu não uso. Dizer que é
irrenunciável corresponde à impossibilidade de o agente competente “abrir
mão” de praticá-la. Intransferível, ou inderrogável, é a impossibilidade de
se transferir a competência de um para outro, por interesse das partes.
No entanto, essas características não vedam a possibilidade de delegação ou
avocação, quando prevista em lei.
E é a Lei nº 9.784/99, sobre processo administrativo na esfera da
Administração Pública federal que cuidou do tema expressamente, já antes
tratado no Decreto nº 200/67.
Relembrando, delegar corresponde ao repasse de atribuições
administrativas de responsabilidade do superior para o subalterno, e avocar
representa o caminho contrário da delegação, é dizer, acontece a avocação
quando o superior atrai para si a tarefa de responsabilidade do
subordinando, podendo tal atividade ter sido delegada para este ou ser de
sua competência originária.
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E a citada Lei assim prevê, em seu art. 12:
“Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos
ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação
de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.”
Por outro lado, também proíbe a delegação nos seguintes casos (art. 13):
A edição de atos de caráter normativo;
A decisão de recurso administrativos;
As matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Em atenção ao princípio da publicidade, o ato de delegação e sua revogação
deverão ser publicados no meio oficial (art. 14, “caput”). Ademais, o ato de
delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante (art. 14,
§ 2º).
Por fim,sobre a avocação, o art. 15 dessa mesma Lei determina que “será
permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior”.
Finalidade
A única e exclusiva finalidade de todo ato administrativo é sempre o
interesse público, jamais podendo ser praticado com a finalidade de
atender a interesse privado, caso em que será nulo e eivado de vício de
desvio de finalidade. Por isso, é outro elemento sempre vinculado.
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Em obediência ao princípio da impessoalidade, aliado à moralidade, o
agente público não pode atuar visando interesses pessoais, seus ou de
algum grupo de cidadãos, seja para beneficiá-los indevidamente, ou
prejudica-los à margem da lei.
Assim, construir uma estrada com a finalidade de facilitar o acesso à
fazendo de uma autoridade influente, ou desapropriar um bem de um
inimigo ou, ainda, remover servidor para outra localidade com o fim de
puni-lo, são exemplos de desvio de finalidade, que tornam o ato nulo, por
ofensa a esse elemento vinculado de todo ato administrativo, violando,
inclusive, preceito constitucional (art. 37, “caput”, CF/88).
Forma
A forma é o modo através do qual se exterioriza o ato administrativo, é seu
revestimento. É outro elemento sempre essencial à validade do ato. Se não
existe forma, não existe ato; se a forma não é respeitada, o ato é nulo. A
forma só não é vinculada quando a lei deixar ao agente a escolha da mesma.
Quando a lei a estabelece, deve ser obedecida sempre, sob pena de, repita-
se, nulidade.
Como regra geral, os atos são escritos, mas podem ser orais, ou então
através de placas e semáforos de trânsito, sinais mímicos, como usados
pelos policiais, etc.
O art. 22 da Lei nº 9.784/99, já citada, regulamentando o processo
administrativo federal, determina que “os atos do processo administrativo
não dependem de forma determina senão quando a lei expressamente a
exigir”.
Motivo
O motivo é a circunstância de fato ou de direito que determina ou autoriza a
prática do ato. Então, é a situação fática que justifica a realização do ato.
Situação de fato é o conjunto de circunstâncias que motivam a realização do
ato; questões de direito é a previsão legal que leva à prática do ato.
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Esse componente do ato nem sempre está previsto na lei. Quando está nela
descrito, é vinculante, ou seja, o ato depende da ocorrência da situação
prevista. Em outras ocasiões, a lei defere ao agente a avaliação da
oportunidade e conveniência da prática do ato que, nesse casso, será
discricionário.
É vinculante a concessão de licença para que o servidor trate de sua própria
saúde, quando doente. Mas é discricionária a concessão de licença para
tratar de assuntos particulares, pois somente será deferida a critério da
Administração (art. 91 e 102, VIII, b, Lei nº 8122/90).
O mérito administrativo é a análise da oportunidade e da conveniência ao
praticar o ato.
O motivo não se confunde com a motivação. Esta é a série de motivos
externados que justificam a realização de determinado ato. Assim, todo o
ato tem seu motivo, mas nem sempre há a motivação que é, repise-se a
exteriorização dos motivos.
Seguindo essa corrente, a Lei nº 9.784/99, sobre o processo administrativo
federal, assim regrou a motivação dos atos:
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“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação
dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I- negue, limitem ou
afetem direitos ou interesses; II- imponha ou agravem deveres,
encargos ou sanções; III-decidam processos administrativo de concurso
ou seleção pública; IV- dispensem ou declarem a inexigibilidade de
processo licitatório; V- decidam recursos administrativos; VI-
decorram de reexame de ofício. VII- deixem de aplicar jurisprudência
firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudo, propostas e
relatórios oficiais; VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo. § 1º A motivação deve ser explícita,
clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância
com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. § 2º Na
solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio
mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não
prejudique direito ou garantia dos interessados. § 3º A motivação das
decisões de órgãos colegiado e comissões ou de decisões orais constará
da respectiva ata ou de termo escrito.”
Ainda que a motivação nem sempre seja exigência legal, deve-se,
sempre que possível, expor os motivos da realização do ato, com vista
ao melhor controle dos atos administrativos, vez que, em face da teoria
dos motivos determinantes, o motivo declarado vincula a validade do
ato: se o motivo for nulo, o ato também o será.
Objeto
Objeto é o conteúdo do ato. É através dele que a Administração exerce seu
poder, concede um benefício, aplica uma sanção, declara sua vontade ou
um direito ao administrador etc.
Juntamente com o motivo, pode não estar previsto expressamente na
legislação, cabendo ao agente competente a opção que seja mais oportuna e
conveniente ao interesse público, caracterizando, então o exercício do
Poder Discricionário.
Mérito do Ato Administrativo
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Para alguns atos administrativos, como citado, parte de seus elementos
formadores não tem um caminho obrigatório indicado pela lei. Esses são os
atos discricionários, cujos objetos e motivos podem ser avaliados,
valorados, dentro dos limites legais, pela autoridade responsável por sua
prática.
De maneira diversa, nos atos vinculados, todos os elementos são previstos
expressamente na lei, não deixando margem de manobra ao agente.
Qualquer que seja o ato, vinculado ou discricionário, a competência,
finalidade e forma sempre são de observância obrigatória, distinguindo-se
um do outro apenas pelo motivo e objeto.
Relembre-se que tal discricionariedade, ao analisar a valoração dos motivos
e escolher o objeto, não é ilimitada. A lei sempre vai estabelecer, de forma
expressa ou não, alguns limites, dentro dos quais o agente pode atuar
livremente. Fora desses limites, mesmo nos atos discricionários, seu ato
estará eivado do vício de excesso de poder. Assim, diz que não existe ato
puramente discricionário.
Esse ponto onde surge a distinção entre esses dois tipos de atos é o que
denomina de mérito administrativo: verificação do motivo e do objeto, em
atenção à oportunidade e conveniência da prática do ato de uma ou outra
maneira.
No ato vinculado não existe verificação do mérito, pois a lei já esgotou as
regras para sua prática, não cabendo ao agente escolha ou verificação da
oportunidade e da conveniência da prática daquele ato.
O mérito administrativo equivale a soma da conveniência juntamente da
oportunidade.
Isto posto, conclui-se que os atos vinculados são analisados do ponto de
vista da legalidade; os discricionários, além da legalidade, também são
vistos do ponto de vista do mérito.
E exatamente por isso que o controle dos atos administrativos pelo
Judiciário é limitado.
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Nos atos vinculados, como se afere a legalidade de todos os requisitos do
ato, compete ao Judiciário o controle integral.
Porém, no caso dos discricionário, a parcela relativa ao mérito foge da
alçada judicial.Restando apenas o controle dos três elementos sempre
vinculados.
Não há controle judicial do mérito administrativo, justamente por conter
uma parcela subjetiva de valoração da oportunidade e conveniência da
prática do ato.
Contudo, o que não cabe é a verificação de escolha da autoridade
administrativa dentro dos limites impostos pela lei, posto que ao agente é
que compete a verificação da melhor forma de atender ao interesse público.
Se a valoração dos motivos e escolha do objeto deram-se fora dos limites
legais, naturalmente que há uma ilegalidade que pode ser revista pelo
Judiciário, anulando o ato e determinando a produção de outro, dentro dos
limites estabelecidos.
Repise-se: ao Judiciário, regra geral, só cabe análise de legalidade do ato.
No caso do discricionário, esse controle pode dar-se sempre no que respeita
à competência, finalidade e forma. Quanto ao mérito, somente se exorbitar
do estabelecido em lei.
Algumas teorias foram desenvolvidas para ampliar o controle judicial,
mesmo nos atos discricionários, para que se torne efetivo o atendimento ao
interesse público.
Assim, se o agente usa do seu poder discricionário para atingir fim diverso
do interesse coletivo, como vimos, age como desvio de poder ou de
finalidade, passível de aferição judicial.
Outra forma baseia-se no princípio da razoabilidade, aliado à
proporcionalidade e à moralidade. A parcela subjetiva do ato não pode fugir
a esses comandos constitucionais. No entanto, a verificação pelo Judiciário
deve ser cuidadosa, pois a parcela subjetiva é justamente a que identifica o
ato discricionário, e sua existência, além de legalmente prevista, é
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fundamental para o atingimento das necessidades públicas, posto que o
agente que está próximo do problema, tem melhores condições de avaliar o
melhor caminho.
Contudo, em determinadas situações, a escolha fere o senso comum.
Qualquer cidadão perceberia que o ato foi injusto, errado, imoral, contrário
ao povo. Nesse ponto, poderia o Judiciário atuar também, justificando sua
ação na violação dos princípios supra citados. Se essa injustiça, imoralidade
etc, não está tão patente assim, o controle judicial é afastado.
Cite-se ainda a Teoria dos Motivos Determinantes, a seguir analisada, que
também autoriza a fiscalização dos atos quando o motivo é nulo ou
inexistente, ainda que faça parte do mérito administrativo.
Um último comentário é necessário, o Judiciário, quando no exercício de
sua atividade atípica (secundária de administrador de seus órgãos e
servidores), também pratica atos, inclusive discricionários. Nesse caso, ele
mesmo pode rever seus critérios de oportunidade e conveniência, como,
por exemplo, ao fixar horário de atendimento ao público, ou nomear
servidores, ou, ainda, adquirir materiais e equipamentos para o
desempenho de suas funções.
Teoria dos Motivos Determinantes
Nos chamados atos discricionários, os requisitos relativos aos motivos e ao
objeto são valorados pelo responsável pela prática do ato. Os demais
requisitos (competência, finalidade e forma) são sempre vinculados.
Atenção:
Motivos são pressupostos de fato e de direito que justificam o ato.
Motivação é a manifestação expressa, indicando os motivos que
levaram ao ato.
Para o efetivo exercício do controle, tanto popular quanto judicial, dos atos
praticados pela Administração Pública, fundamental que se saibam os
motivos que os embasam, sejam eles vinculados ou discricionários.
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Seguindo essa corrente mais atual, como regra geral, todos os atos devem
ser motivados. As poucas exceções dizem respeito a alguns atos
discricionários.
Assim, naqueles em que a motivação não é obrigatória, quando o motivo é
expressamente declarado, vincula-se ao ato, de tal forma que a validade
desse ato dependerá da validade do motivo externado. Essa é a Teoria dos
Motivos Determinantes.
É o motivo que justifica a realização do ato. Ele sempre existe, mas nem
sempre é dito. Então, se não era obrigatório sua declaração, e foi dito, então
se agrega umbilicalmente ao ato.
Se o motivo for inexistente, o ato será também inexistente. Se for nulo o
motivo, o ato, igualmente, será nulo. Por outro lado, se o motivo, nulo, não
está formalmente declarado, o ato seguirá válido, a não ser que contenha
outro tipo de vício.
Não se confunda a vinculação do motivo expressado com a prática de um
ato vinculado.
Nos atos vinculados, a motivação é sempre obrigatória. Em alguns
discricionários, não.
Porém, neste em que a motivação não é obrigatória, uma vez feita, não
torna o ato vinculado: ele continua sendo um ato discricionário.
A discricionariedade está em praticar o ato de uma forma ou outra, em face
dos motivos possíveis. Uma vez feita a opção por um dos caminhos, e
declarado o motivo dessa escolha, o ato passa a ter sua existência e validade
diretamente ligada ao motivo, mas, repita-se, a natureza do ato continua
sendo discricionária.
Atributos
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Atributos são as características, as qualidades dos atos administrativos, que
os distinguem dos demais atos jurídicos, pois submetidos ao regime
jurídico administrativo.
Essas características são prerrogativas concedidas à Administração Pública
para que atenda de maneira adequada às necessidades do povo.
Várias são as correntes doutrinárias sobre tais atributos, mas aqui vamos
citar aqueles mais importantes. Assim, são os seguintes os atributos dos
atos administrativos:
1. Presunção de legitimidade e veracidade;
2. Imperatividade;
3. Auto-executoriedade;
4. Tipicidade.
Presunção de Legitimidade e Veracidade
Presumir é entender, imaginar, supor, admitir algo como certo ou
verdadeiro.
Diz-se que se presume legítimo determinado ato administrativo baseado no
princípio de legalidade. Se ao administrador só cabe fazer o que a lei
admite, e da forma com, nela previsto, então, se produziu algum ato,
presume-se que o fez respeitando a lei.
A presunção de veracidade refere-se aos fatos citados pela Administração
Pública.
No entanto, há duas formas de presunção:
“Juris et de jure”: de direito e por direito, presunção absoluta, que não
admite prova em contrário;
“Juris tantum”: diz de presunção relativa ou condicional que,
resultante do próprio direito, e, embora por ele estabelecida com
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verdadeira, admite prova em contrário.
O tipo aqui estudo é juris tantum. Ainda que haja essa presunção, e todos
devem obediência ao ato enquanto não declarado inválido, cumprindo-o,
pode haver prova em contrário. Então a presunção é relativa.
Citem-se alguns dos efeitos das presunções de legitimidade e veracidade:
1. Não é necessária prévia manifestação do Judiciário validando o ato;
2. Todos devem cumpri-lo, enquanto não anulado;
3. Cabe prova em contrário, a ser produzida por quem alega o vício, ou
seja, há inversão do ônus da prova. Em geral, a prova cabe à
Administração Pública, mas, nesse caso, em face da presunção citada,
a prova caberá ao interessado;
4. Não há manifestação judicial de ofício quanto à validade do ato
administrativo, mas somente como provocação do interessado;
5. Em obediência ao princípio da autotutela, pode/deve a Administração
Pública rever seus próprios atos, de ofício.
A presunção atinge todos os atos, inclusive aqueles praticados pela
Administração com base no direito privado. Qualquer que seja o ato, se
praticado pela Administração Pública, será presumidamente legítimo e
verdadeiro.
Imperatividade
Os atos administrativossão imperativos, se impõem aos destinatários
independentemente de concordarem ou não com ele, criando-lhes
obrigações.
É também chamado esse atributo de Poder Extroverso, que garante ao
Poder Público a capacidade de produzir atos que geram consequências
perante terceiros, impondo-lhes obrigações.
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O poder coercitivo do Estado é que faz com que esses atos sejam
cumpridos, ainda que ilegais, enquanto não reconhecido tal vício.
Esse não é um atributo comum a todos os atos, mas tão somente aos que
impõem obrigações aos administrados (como normativos, punitivos, de
polícia). Assim, não têm essa característica os atos que outorgam direitos
(como autorização, permissão, licença), tampouco aqueles meramente
administrativos (como certidão, parecer).
Auto-Executoriedade
Esse atributo garante que Administração Pública possa fazer executar o ato,
por si mesma e imediatamente, independente de ordem judicial.
Baseia-se na necessidade, sempre, de atender aos interesses públicos,
muitas vezes urgentes. Assim, a determinação de requisição de bens por
ocasião de calamidade pública é auto executável.
Afirmar que a execução independe de manifestação do Judiciário não
significa dizer que esse ato escapa ao controle judicial. Ele sim poderá ser
levado ao crivo desse Poder, mas somente “a posteriori”, depois que já está
sendo ou foi cumprido, se houver provocação da parte interessada. Não é o
caso, repise-se, de manifestação prévia para que seja atendido. As vias mais
comuns para a defesa dos direitos ameaçados são o mandado de segurança
e o “habeas corpus” (art. 5º, LXIX e LXVIII, CF/88).
Dois são os requisitos para que este atributo esteja presente no ato
administrativo:
1. Previsão legal, como nos casos de Poder de Polícia (interdição de
estabelecimentos comerciais, apreensão de mercadorias etc.);
2. Urgência, a fim de preservar o interesse comum, como demolição de
um prédio que ameaça ruir.
A título de ilustração, acrescente-se que, na esfera do Direito Privado, raras
são as situações em que esse atributo está presente. Em geral, para executar
um direito seu, o particular deve buscar auxílio do Judiciário. Com
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exemplos de exceções temos a legítima defesa e ação para evitar o esbulho
ou a turbação (arts. 188, I e 1.210, § 1º, CC/2002).
Tipicidade
O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela
lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão
de uso de certo tipo de ato em espécie. A esse atributo denomina-se
tipicidade.
A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas consequências,
garantindo ao particular que a Administração Pública não fará uso de atos
inominados, impondo obrigações de forma não prevista na lei. Por igual
motivo, busca impedir a existência de atos totalmente discricionários, pois
eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei.
Classi�cação
Classificações de atos existem as mais variadas. Cada autor focaliza de uma
forma diferente o agrupamento de características que julgam importantes.
Traremos aqui um conjunto que julgamos útil, reafirmando que não há a
intenção de esgotar o tema, tampouco de colacionar toda sorte de
classificação existentes.
Quanto ao Conteúdo
Concretos: são atos produzidos visando a um único caso, específico, e
nele se encerram, como a nomeação ou concessão de férias a um
servidor.
Abstratos: chamados também de normativos, são os que atingem um
número indefinido de pessoas, e que podem continuar sendo aplicados
inúmeras vezes, como os regulamentos. São adstritos aos comandos
legais e constitucionais.
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Quanto à Formação de Vontade
Ato simples: nasce da manifestação de vontade de apenas um órgão,
seja ele unipessoal (formado só por uma pessoa) ou colegiado
(composto de várias pessoas). É simples o ato que altera o horário de
atendimento da repartição pública, emitido por uma única pessoa,
bem assim a decisão administrativa do Conselho de Contribuintes do
Ministério da Fazenda, órgão colegiado, que expressa uma vontade
única.
Ato complexo: para que seja formado, necessita da manifestação de
vontade de dois ou mais órgãos diferentes, de tal forma que cada um
desses órgãos não pode, de forma independente, produzir validamente
tal ato: enquanto todos os órgãos competentes não se manifestarem, o
ato não estará perfeito, não podendo criar direitos ou atribuir deveres.
Nesse tipo de ato, tem-se a união de várias vontades que se juntam
para formar apenas.
Ato composto: é aquele que nasce da vontade de apenas um órgão.
Porém para que produza efeitos, depende da aprovação de outro ato,
que o homologa. Assim sendo, afirma-se que um é instrumental em
relação ao outro, pois há, aqui, dois atos, um principal e outro
acessório.
Quanto aos Destinatários
Individuais: são aqueles que têm destinatários certos, nominados,
como no caso da nomeação de servidores, ou delegação de atribuições
a um subordinado. Pode ser para apenas uma pessoa (singular), como
na desapropriação, ou para várias (plural), como na nomeação de
vários servidores no mesmo ato. O importante é que se sabe
exatamente a quem se dirige o ato.
Gerais: os destinatários são muitos, inominados, mas unidos por
características em comum, que os faz destinatários do mesmo ato
abstrato. Para produzirem seus efeitos, já que externos, devem ser
publicados. É desse tipo o ato que fixa novo horário de atendimento ao
público pela repartição, que afeta a todos os usuários daquele órgão,
bem assim os decretos regulamentares, instruções normativas etc.
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Quanto aos efeitos
Constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode
ser outorgando um novo direito, como permissão de uso de bem
público, ou impondo uma obrigação, como cumprir um período de
suspensão.
Declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação já
existente, seja de fato ou de direito. Não cria, transfere ou extingue a
situação existente, apenas a reconhece. Também é dito enunciativo. É
o caso da expedição de uma certidão de tempo de serviço.
Modificativo: altera a situação já existente, sem que seja extinta, não
retirando direitos ou obrigações. A alteração do horário de
atendimento da repartição é o exemplo desse tipo de ato.
Extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o ato que
põe termo a um direito ou dever existentes.
Quanto à Abrangência dos Efeitos
Internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da
Administração Pública, não atingindo terceiros, como as circulares e
pareceres.
Externo: tem como destinatárias pessoas além da Administração
Pública, e, portanto, necessitam de publicidade para que produzam
adequadamente seus efeitos. São exemplos a fixação do horário de
atendimento e a ocupação de bem privado pela Administração Pública.
Quanto ao Grau de Liberdade para
Produzir
Vinculado: a lei estabelece todos os contornos do ato, como deve ser
feito, quando, por quem etc., não deixando ao agente qualquer grau de
liberdade. Cumpridos todos os requisitos legais, a Administração
Pública não pode deixar de conceder a aposentadoria a quem de
direito, ou a licença para construir.
25/05/2019 Atos Administrativos
https://douglascr.jusbrasil.com.br/artigos/136543799/atos-administrativos 19/20
Discricionário: a lei também estabelece uma série de regras para a
prática de um ato, mas deixa certo grau de liberdade à autoridade, que
poderá optar por um entre vários caminhos igualmenteválidos. Há
uma avaliação subjetiva prévia à edição do ato, como os que permitem
o uso de bem público, como a instalação de uma banca de revista na
calçada.
Quanto à Validade
Válido: é o que atende a todos os requisitos legais: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto. Pode estar perfeito, pronto para
produzir seus efeitos ou estar pendente de evento futuro.
Nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito que não
pode ser corrigido. Não produz qualquer efeito entre as partes. No
entanto, em face dos atributos dos atos administrativos, ele deve ser
observado até que haja decisão, seja administrativa, seja judicial,
declarando sua nulidade, que terá efeitos retroativo, “ex tunc”, entre as
partes. Por outro lado, deverão ser respeitados os direitos de terceiros
de boa-fé que tenha sido atingido pelo ato nulo.
Anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem ser sanados,
convalidados. Ressalte-que, se mantido o defeito, o ato será nulo; se
corrigido, poderá ser “salvo” e passar a válido. Atente-se que nem
todos os defeitos são sanáveis, mas sim aqueles expressamente
previsto em lei e analisados no item seguinte.
Inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo,
manifestações de vontade da Administração Pública. São produzidos
por alguém que se faz passar por agente público, sem sê-lo, ou que
contém um objeto juridicamente impossível.
Quanto à Exequibilidade
Perfeito: é aquele que completou seu processo de formação, estando
apto a produzir seus efeitos. Perfeição não se confunde com validade.
Este é a adequação do ato à lei; a perfeição refere-se às etapas de sua
formação.
25/05/2019 Atos Administrativos
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Imperfeito: não completou seu processo de formação, portanto, não
está apto a produzir seus efeitos, faltando, por exemplo, a
homologação, publicação, ou outro requisito apontado pela lei.
Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo,
mas já completou seu ciclo de formação, estando apenas aguardando o
implemento desse acessório, por isso não se confunde com o
imperfeito. Condição é evento futuro e incerto, como o casamento.
Termo é evento futuro e certo, como uma data específica.
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