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ADVOCACIA
PÚBLICA
EM FOCO
VOLUME II
RODOLFO VIANA PEREIRA
THIAGO COELHO SACCHETTO
ORGANIZADORES
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https://doi.org/10.32445/9788567134109l
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PÚBLICA
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VOLUME II
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Belo Horizonte
2019
RODOLFO VIANA PEREIRA
THIAGO COELHO SACCHETTO
ORGANIZADORES
ADVOCACIA
PÚBLICA
EM FOCO
VOLUME II
Rua Espírito Santo, 1204, Loja Térrea 
Centro - Belo Horizonte - MG 
CEP 30.160.031
2019 - Instituto para o Desenvolvimento Democrático
Capa e Diagramação: Toque Digital
Impressão: Toque Digital
Advocacia pública em foco - Volume II / organização de Rodolfo 
Viana Pereira, Thiago Coelho Sacchetto – Belo
Horizonte: IDDE, 2019.
 294p.; 15,5cm x 22,5cm.
 ISBN: 978-85-67134-09-3
 1. Advocacia pública. 2 . Direito administrativo. 3. Direito 
constitucional. 4 . Direito processual civil. 5. Direito financeiro. 6 . 
Direito previdenciário. 7. Direito tributário. I. Pereira, Rodolfo Viana 
(org.). II. Sacchetto, Thiago Coelho (org.).
A244
CDD 340 (22.ed) 
CDU 340
Sumário
APRESENTAÇÃO
Rodolfo Viana Pereira
Thiago Coelho Sacchetto .............................................................................7
A BANALIZAÇÃO DO 
CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
Caio Mário Lana Cavalcanti ..........................................................................9
O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS 
DUODÉCIMOS REPASSADOS À CÂMARA MUNICIPAL
César Verdade Costa Barros ......................................................................35
ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI 
FEDERAL Nº 12.846/13 E DO PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS 
ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Fabiana Maria Farias Santos Barretto .........................................................63
COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO 
AO ASSÉDIO MORAL: ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS 
ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Giovanilza Pessôa .....................................................................................99
OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO 
HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA BH”
Luísa Miranda Scalzo .............................................................................. 139
O RECURSO EXTRAORDINÁRIO (RE) 841526 E A RESPONSABILIDADE CIVIL 
DO ESTADO POR SUICÍDIO DE CUSTODIADO: O ENTE PÚBLICO FOI ERIGIDO À 
CONDIÇÃO DE SEGURADOR UNIVERSAL?
Marina Regazzoni de Morais .................................................................... 165
O DIREITO À NOMEAÇÃO PARA OS APROVADOS EM CONCURSO PÚBLICO 
SEGUNDO A PERSPECTIVA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DA TEORIA 
DO DIREITO COMO INTEGRIDADE DE RONALD DWORKIN
Matheus Silva Campos Ferreira ................................................................ 189
CABIMENTO DAS AÇÕES DE REGRESSO PELO INSS NOS CASOS DE 
CRIMES DE TRÂNSITO E VIOLÊNCIA DOMÉSTICA SOB A ÉGIDE DA 
RESPONSABILIDADE CIVIL E DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO 
CIVIL
Natália Neves Marques ............................................................................ 219
NEGOCIAÇÃO COLETIVA DE TRABALHO DOS SERVIDORES PÚBLICOS: 
POSSIBILIDADES, EXPERIÊNCIAS E O PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA
Thyago de Pieri Bertoldi ........................................................................... 243
A IMPORTÂNCIA DO PROCEDIMENTO DE DESAPROPRIAÇÃO PARA A TUTELA 
AMBIENTAL DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E O INSTITUTO JURÍDICO 
DA PERMUTA DE BENS IMÓVEIS ENTRE PARTICULARES E O PODER PÚBLICO 
COMO ALTERNATIVA ÀS INDENIZAÇÕES
Tibério Leal Menezes ............................................................................... 271
APRESENTAÇÃO
Rodolfo Viana Pereira1
Thiago Coelho Sacchetto2
A Constituição Federal de 1988 alçou a Advocacia Pública ao patamar de função 
essencial à Justiça. Inequivocamente, por meio da laudável obra erigida pelo cons-
tituinte, instituiu-se na República um modelo de divisão de poderes estruturalmente 
mais organizado para perseguir os interesses primários e secundários das entidades 
públicas do Estado Democrático brasileiro.
Ultrapassadas três décadas desde o ápice constitucional, em que pese a evolução 
das práticas e das instituições de Advocacia Pública nacionais, importantes ques-
tionamentos e indagações continuam a alimentar o debate institucional acerca de 
aperfeiçoamentos, substanciais e procedimentais, necessários para o progresso do 
pacto federativo e das funções indispensáveis exercidas pelas procuradorias.
Nesse volume II da obra Advocacia Pública em Foco – redigido exclusivamente por 
talentosos profissionais do Direito que frequentaram as turmas de Pós-Graduação em 
Advocacia Pública promovidas pelo IDDE – expõem-se trabalhos científicos elaborados 
com o objetivo precípuo de superar os mais contemporâneos problemas teóricos, e 
pragmáticos, vivenciados por esses profissionais no desempenho de suas atribuições 
constitucionais.
Com o propósito comum de fortalecer e aprimorar a democracia, as preocupações 
cívicas e acadêmicas de cada um dos autores do livro convergem com os objetivos 
institucionais do IDDE de construir um Estado comprometido com os ideais de justiça, 
moralidade, legalidade e eficiência.
1 Fundador e Coordenador Acadêmico do IDDE. Professor da Faculdade de Direito da UFMG. Doutor em 
Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Coimbra. Mestre em Direito Constitucional pela UFMG. 
Pós-Graduado em Direito Eleitoral e Administração de Eleições pela Universidade de Paris II. Pós-
Graduado em Educação a Distância pela Universidade da Califórinia, Irvine. Advogado sócio da MADGAV 
Advogados. Fundador e Consultor da SmartGov Governança Criativa. Fundador e primeiro Coordenador-
Geral da ABRADEP.
2 Professor do Centro Universitário UNA. Doutorando em Direito Político pela Universidade Federal de 
Minas Gerais. Mestre em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. 
Pós-Graduado em Advocacia Pública pelo IDDE. Advogado.
8
CAVALCANTI, Caio Mário Lana. A banalização do conceito de ato ímprobo. In: PEREIRA, Rodolfo Viana; SACCHETTO,Thiago 
Coelho (Orgs.). Advocacia pública em foco. Volume II. Belo Horizonte: IDDE, 2019. p. 9-33. Disponível em: https://doi.
org/10.32445/9788567134109l
A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO 
ÍMPROBO
Caio Mário Lana Cavalcanti1
Resumo
Em resumo, o presente artigo aborda o conceito de ato ímprobo e a sua 
banalização. Primeiramente, será examinado o tema sob um viés histórico, 
oportunidade em que será brevemente analisada a responsabilidade do agente 
público no âmbito de cada uma das constituições brasileiras. Posteriormente, 
serão averiguadas as peculiaridades que envolvem o ato ímprobo e que o 
difere de um ato administrativo simplesmente ilegal. Subsequentemente, 
será realizada uma crítica ao Ministério Público enquanto legitimado para 
o ajuizamento da ação de improbidade administrativa, concluindo-se que, 
não raras as vezes, são manejadas tais ações de modo inapropriado, em 
nítida banalização do conceito e sepultamento de direitos fundamentais 
constitucionalmente assegurados.
Introdução
O presente artigo tem como principal objetivo abordar quais são as peculiaridades 
próprias do elemento qualificador caracterizador da improbidade administrativa no 
ordenamento jurídico brasileiro que permitem o enquadramento de determinado ato 
como ímprobo e, consequentemente, a penalização do seu agente nos moldes das 
severas penas da Lei nº 8.429/1992. Vale dizer, em que pese a riqueza do assunto, 
o foco do presente trabalho é a investigação do qualificador quediz respeito ao ato 
1 Advogado. Graduado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Pós-Graduado em 
Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Pós-Graduado 
em Advocacia Pública pelo Instituto para o Desenvolvimento Democrático (IDDE), em parceria com o 
Centro de Direitos Humanos da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e com a Faculdade 
Arnaldo.
10 Caio Mário Lana Cavalcanti
eivado de improbidade administrativa. Tema atualíssimo e de extrema importância pois, 
se de um lado a corrupção é um mal social presente na Administração Pública que 
deve ser veementemente combatido, fato é que a improbidade administrativa traduz 
instituto cuja aplicação requer o preenchimento de pressupostos específicos, sendo, 
portanto, vedado o seu amoldamento para todo e qualquer ato ilegal, o que com pesar 
está sendo realizado no âmbito da prática forense.
Nesse contexto, assim, será analisada a especificidade do elemento subjetivo 
qualificador da improbidade administrativa, de modo a elucidar que, tão importante 
quanto a aplicação da Lei nº 8.429/1992 àqueles que realmente a ela se enquadrem 
é a sua utilização de forma correta e não banalizada, seja em virtude da indesejável 
usurpação das definições e do desvirtuamento conceitual no âmbito doutrinário, seja 
porque suas rigorosas consequências causam grandes impactos ao patrimônio jurídico 
dos condenados.
1. Breve prólogo histórico
Indubitável que um dos grandes males da sociedade brasileira, desde os tempos 
coloniais até o presente instante, é o desvio ético de conduta, traduzido pela imorali-
dade e pela corrupção, que hoje atinge níveis e proporções inimagináveis. Se tal mal 
no âmbito privado já causa prejuízos e repugnância àqueles envolvidos, fato é que 
quando o desvio ético de conduta alcança os atos dos agentes públicos, em conluio ou 
não com particulares beneficiados, estes atos viciados ganham maiores proporções, 
preocupações e repulsa pois envolvem a coisa pública, direta ou indiretamente, em 
nítida afronta não apenas ao ordenamento jurídico, mas à própria razão de ser do 
Estado, que existe para, em essência, promover o interesse público e a pacificação 
social. Nesse sentido, comungamos do entendimento de Mauro Roberto Gomes de 
Matos2, que concebe os maus tratos à coisa pública como uma verdadeira cultura 
nefasta dos agentes públicos do Brasil e da América do Sul em geral.
Historicamente, todas as constituições do Brasil se preocuparam com a respon-
sabilidade dos agentes envolvidos com o Poder Público, de uma maneira ou outra, de 
forma mais ou menos rigorosa, abrindo portas para o que hoje consideramos improbi-
dade administrativa. Tecer brevíssimos comentários sobre os textos constitucionais 
2 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa: o direito dos administrados 
dentro da Lei nº 8.429/92. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006, p. 2.
11A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
brasileiros e apontar relações entre eles e o tema discutido é relevante, considerando, 
sobretudo, que os institutos jurídicos são desenvolvidos sempre inseridos em um 
determinado período histórico, fator que, indubitavelmente, influencia em seu conceito 
e aplicação.
A primeira das cartas constitucionais, a Constituição Imperial de 1824, apesar de 
prever a irresponsabilidade do imperador em seu art. 99, já estabelecia mecanismos de 
responsabilização daqueles envolvidos com a Administração Pública e com as funções 
públicas. A título exemplificativo, o art. 179, XXIX, daquele texto constitucional imperial 
impunha que “os empregados públicos são strictamente responsáveis pelos abusos, e 
omissões praticadas no exercício de suas funções, e por não fazerem effectivamente 
responsáveis seus subordinados”.
Posteriormente, com a proclamação da república, a promulgação da Constituição 
de 1891 se deu no contexto histórico da alcunhada República Velha e trouxe grandes 
avanços normativos no que se refere à responsabilização dos agentes públicos, até 
porque, conforme leciona José Roberto Pimenta de Oliveira3, o próprio conceito de 
república traz intrínseco a responsabilidade e a devida prestação de contas daqueles 
agentes envolvidos com a coisa pública, afastando quaisquer tipos de privilégios de 
nobreza aceitos em paradigmas absolutistas. Nesse sentido, a Carta Constitucional 
de 1891 firmou a responsabilidade dos agentes públicos, inclusive os políticos, 
marcando na história brasileira a gênese da separação dos crimes entre comuns e de 
responsabilidade.
Subsequente texto constitucional foi formalizado em 1934, durante a denominada 
Era Vargas, e se revelou como resultado incontestável da Revolução Constitucionalista 
de 1932. Como é ressabido, o período histórico em referência representa a consolidação 
do Estado Social no Brasil, paradigma marcado pelo intervencionismo e assistencia-
lismo estatais afincados. No tocante à responsabilização dos agentes públicos, o 
regime anterior restou preservado, com algumas relevantes peculiaridades, dentre 
as quais a previsão da ação popular (art. 113, 38), marco importantíssimo na história 
brasileira pois determinava que, literalmente, “qualquer cidadão será parte legítima 
para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da 
União, dos Estados ou dos Municípios”. Ainda durante a gestão de Getúlio Vargas, foi 
outorgada a Constituição de 1937, agora diante de um contexto ditatorial reconhecido 
3 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009, p. 51.
12 Caio Mário Lana Cavalcanti
como Estado Novo e, em claro regresso no que toca ao tema objeto do presente 
artigo, foi retirado do cidadão o direito consubstanciado na ação popular. De fato, 
medida coerente com os aspectos ditatoriais do contexto social à época, embora tenha 
representado para a população verdadeira degola de direito previamente conquistado.
Após, à medida em que chegava ao fim a Segunda Guerra Mundial, desgastada 
ficava a imagem da ditadura do Estado Novo, sobretudo em virtude do óbvio enfra-
quecimento dos regimes totalitários que rondavam o velho continente durante o maior 
conflito armado de todos os tempos. Isso porque, após a humanidade vivenciar os mais 
diversos horrores entre 1939 e 1945, o movimento de redemocratização ganhava força 
na Europa, fato que asseguradamente respingou influências em terras brasileiras. Foi 
nesse contexto que sobreveio a Constituição de 1946 que, no atinente à responsabili-
zação dos agentes públicos, também deu seguimento e fortalecimento ao que já havia 
sido previsto no texto constitucional anterior.
No que tange às inovações normativas a respeito do tema, é de grande valia 
sublinhar dois dispositivos. O primeiro deles é o art. 48, §2º, que determinava a possi-
bilidade de perda de mandato de deputados e senadores quando suas condutas se 
mostrarem inconciliáveis com o decoro parlamentar, pela primeira vez na história dos 
textos constitucionais brasileiros. Irrefutavelmente, foi um marco importante para 
a responsabilização dos agentes públicos, no caso, de uma camada dos agentes 
políticos. O segundo dispositivo que merece realce é o art. 141, §31, que concedeu à lei 
o poder de dispor “sobre o sequestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento 
ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em 
entidade autárquica”. Enriquecimento ilícito que representa, hoje, uma das hipóteses 
de aplicação das penas da Lei nº 8.429/92.
Com o intuito de colocar um basta na impunidade dos agentes públicos desonestos, 
que se enriqueciam às custas dos cofres públicos, a pressão para a regulamentação 
do disposto no art. 141, §31, da Constituição da República de 1946 era cada vez maior, 
culminando com a posterior Lei nº3.164/57, que regulamentou a matéria. A referida 
legislação ficou conhecida como Lei Pitombo-Godói Ilha, em homenagem ao deputado 
alagoano Ari Pitombo, responsável pela sua iniciativa perante o Congresso Nacional. 
Subsequentemente, o presidente à época Juscelino Kubitschek de Oliveira sancionou 
a Lei nº 3.502/58, conhecida como Lei Bilac Pinto, que deu continuidade ao combate 
à corrupção no país, ao menos formalmente.
13A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
Por derradeiro, os dois textos constitucionais precedentes à atual Carta Política 
sobrevieram durante o regime militar, período da história brasileira marcado pela 
repressão social e supressão de direitos fundamentais. A ascensão dos militares ao 
poder só foi possível, vale sempre ressaltar, em virtude do apoio de relevante parcela da 
população que, inconformada com atitudes de cunho esquerdista do então presidente 
João Goulart, apoiou o exército brasileiro na tomada do poder, sobretudo por intermédio 
da famosa Marcha da Família com Deus pela Liberdade, ocorrida poucos dias após 
um discurso de Jango e Leonel Brizola na Central do Brasil. O receio ao comunismo à 
época era demasiado por parte daqueles que se opunham aos ideais esquerdistas em 
virtude da Guerra Fria, período relativamente recente da história mundial marcado pela 
luta de influências entre os Estados Unidos da América, representante do capitalismo, 
e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, representante do comunismo, as 
grandes potências mundiais à época. 
É nessa conjuntura que foi outorgada a Constituição de 1967 que, malgrado 
possua contornos nitidamente ditatoriais (sobretudo após a alteração dada pelo Ato 
Institucional nº 5, de 1968), para o enfoque da responsabilização do agente público 
manteve os paradigmas do texto constitucional anterior, tais como a previsão dos 
crimes de responsabilidade e dos atos ensejadores de enriquecimento ilícito. Importante 
frisar também que foi acrescentada, a estes últimos, a conduta causadora de dano 
ao erário4. A posteriori, o referido texto constitucional recebeu nova redação com a 
Emenda Constitucional nº 1, de 1969, que, para a esmagadora maioria da doutrina 
constitucionalista5, representou um novo texto constitucional. Neste, as mesmas linhas 
gerais da responsabilização do agente público foram mantidas.
Contudo, é de conhecimento geral que, em tempos autoritários, a letra da lei 
muitas vezes resta morta e inaplicável, de modo que, na prática, a realidade do regime 
militar brasileiro representou não a responsabilização dos agentes públicos de alto 
escalão, mas a perseguição sangrenta a opositores políticos, a prática da tortura, 
a supressão de direitos fundamentais, a arbitrariedade, a censura, a violação aos 
direitos humanos, dentre outras atrocidades. No que toca ao combate à corrupção, 
um verdadeiro fracasso. Sob a ótica da cidadania, em seu mais amplo entendimento, 
4 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009, p. 56.
5 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 124; SILVA, 
José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 89.
14 Caio Mário Lana Cavalcanti
indubitavelmente foram anos sombrios: impunidade de muitos culpados, e condenação 
de muitos inocentes. 
É nesse contexto de corrupção e intolerância que, progressivamente, a pressão 
popular em busca de uma sociedade democrática fez com que o regime militar perdesse 
força. Comícios, passeatas e ações visando a redemocratização do Brasil eram cada 
vez mais constantes, dentre as quais merece destaque o movimento civil das Diretas Já 
que, de forma determinante, conferiu o respaldo popular necessário para a promulgação 
da vigente Constituição de 1988.
A atual Carta Política, observando os anseios sociais, foi inédita ao trazer lite-
ralmente a expressão improbidade administrativa em seu art. 37, §4º, determinando 
que os atos ímprobos culminarão com “a suspensão dos direitos políticos, a perda da 
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e 
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”, confirmando a hipótese 
de suspensão dos direitos políticos já prevista no art. 15, V. 
Desta feita, observa-se que a intenção do constituinte originário foi tão somente 
instituir o sancionamento por ato de improbidade administrativa, complementando os 
princípios norteadores da Administração Pública contemplados no art. 37, caput, sem, 
contudo, adentrar especificamente nos meios e formas para tanto, concedendo à lei o 
poder para tratar e traçar tais contornos.
Para regulamentar a questão, foi enviado ao Legislativo, pelo então presidente 
Fernando Collor de Mello, o Projeto de Lei nº 1.446/91, cuja exposição de motivos 
deixa claro que o objetivo é combater a corrupção e a usurpação da coisa pública. 
Por coincidência ou ironia do destino, em momento posterior, o mesmo presidente que 
em tese buscou favorecer o combate à cultura da desonestidade no país renunciou à 
presidência em virtude de, justamente, acusações de corrupção ligadas ao empresário 
Paulo César Farias, alegações que levaram ao primeiro processo de impeachment do 
Brasil.
Assim, posteriormente entrou em vigor a Lei nº 8.429/92, cujo objeto, em última 
análise, como bem coloca Alexandre de Moraes6, é evitar a corrosão do Estado causada 
por uma Administração Pública corrupta. Vale dizer, o escopo da legislação ordinária 
em comento é combater a corrupção, que tanto maltrata a coisa pública, em nítida 
6 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 344. No mesmo sentido: 
NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 877.
15A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
busca e defesa à moralidade e à honestidade no âmbito do Poder Público. Ou seja, 
consoante lição de Sérgio Monteiro Medeiros7, “fato é que o aspecto fulcral parece 
estar no malferimento ao princípio constitucional da moralidade administrativa.”
2. O elemento subjetivo qualificador do ato ímprobo 
2.1. Análise acerca do supradito elemento
A Lei nº 8.429/92 estabelece e detalha, nos seus três primeiros artigos, os sujeitos 
ativos e passivos da improbidade administrativa. Quanto aos primeiros, são os agentes 
públicos e aqueles que, mesmo não os sendo, concorram ou induzam para a prática 
do ato ímprobo, ou dele se beneficie. Quanto aos segundos, são aqueles contra os 
quais o ato é praticado, a saber, a administração direta ou indireta de quaisquer dos 
entes federados ou de território, entidade cuja criação ou custeio os cofres públicos 
tenham concorrido ou concorram com mais de 50% (cinquenta por cento) ou, por fim, 
empresa incorporada ao patrimônio público. Ainda, para o enquadramento na legislação 
em comento, a conduta deve necessariamente resultar em enriquecimento ilícito (art. 
9º), lesão ao erário (art. 10) ou violação aos princípios da Administração Pública (art. 
11), que será penalizada de acordo com o disposto no art. 12 da Lei de Improbidade 
Administrativa – LIA.
Embora rico seja o tema envolvendo as questões acima elencadas, não é o objeto 
deste estudo, razão pela qual não serão aprofundadas as suas peculiaridades. A fina-
lidade da presente análise, e é o que se passará a explicitar, é demonstrar que mesmo 
que presentes os pressupostos do sujeito ativo, do sujeito passivo e da conduta que 
enseje enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou violação a princípios norteadores da 
Administração Pública, ainda assim não é possível, automaticamente, o enquadramento 
da conduta como ímproba. É condição sine qua non, para tal, um elemento subjetivo 
qualificador específico: a má-fé8, a desonestidade, o conluio, o dolo, enfim, a vontade 
consciente do sujeito ativo empraticar condutas cujas consequências sejam aquelas 
7 MEDEIROS, Sérgio Monteiro. Lei de improbidade administrativa: comentários e anotações 
jurisprudenciais. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2003, p. 10.
8 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 480367/SP. Brasília, DF, Relator: Min. Luiz Fux, 
publicado no DJ de 24 maio 2014, p. 163.
16 Caio Mário Lana Cavalcanti
previstas no caput dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92. Sem tal qualificadora, não 
há que se falar em ato ímprobo.
Vale dizer, é imprescindível para a caracterização da improbidade administrativa a 
comprovação indubitável do elemento qualificador em análise. Isso porque, consoante 
já exposto, o escopo da lei é combater a corrupção, sendo a improbidade a ilegalidade 
qualificada pela desonestidade, pela violação ao princípio da moralidade administrativa. 
Justamente por isso que, segundo José dos Santos Carvalho Filho, “o agente ímprobo 
sempre se qualificará como violador do princípio da moralidade”9.
Não é o nosso almejo, com o exposto, dificultar a responsabilização daqueles 
que fazem uso equivocado da coisa pública, afastando a consecução do interesse 
público e atuando de forma ineficiente. Interpretação nesse sentido restaria dissonante 
com o texto constitucional, sobretudo após a Emenda Constitucional nº 19/98 que, 
modificando o art. 37 da Lei Maior, adicionou ao seu caput o princípio da eficiência 
como basilar da atuação administrativa. O objetivo é tão somente esclarecer que não é 
o escopo da Lei nº 8.429/92 punir o agente inábil, mas o agente desonesto10. É esta a 
finalidade da Lei de Improbidade Administrativa, desde a sua gênese, razão pela qual seu 
espírito deve ser preservado, e sua utilização, não vulgarizada e banalizada. Aos mera-
mente inábeis, ingênuos, inexperientes ou equivocados, certamente há formas outras 
de controle e punição, mas não por meio da severa ação de improbidade administrativa.
Advogar de modo diverso seria cogitar que ilegalidade e improbidade são termos 
coincidentes, e certamente não são. Embora não seja terreno incontroverso na doutrina 
administrativista, comungamos do entendimento de que é inconcebível existir improbi-
dade administrativa sem ilegalidade, mas a recíproca nem sempre é verdadeira. Afinal, 
é possível que um agente cometa um ato ilegal, embora por intermédio de uma conduta 
dotada de boa-fé. Lado outro, não vislumbramos a possibilidade de um agente ímprobo, 
desonesto, atuando de má-fé, causar lesão ao erário, se enriquecer ilicitamente ou violar 
os princípios da Administração Pública sem que, ao menos, tenha violado a moralidade 
administrativa, esculpida no art. 37, caput, da Constituição da República. O simples 
fato de um agente público nortear suas condutas pela má-fé configura, a nosso ver, 
9 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 
1.089.
10 FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 42-43; BRASIL. 
Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial 213.994-0, Brasília, DF, Relator: Min. Garcia Vieira, 
publicado no DO de 27 setembro de 1999.
17A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
violação ao referido princípio. Ora, se os princípios são não somente diretrizes, mas 
verdadeiras normas integrantes do ordenamento jurídico a serem seguidas11, a atuação 
de um agente público desonesto é uma atuação eivada de ilegalidade, pelo simples 
fato de ter violado o princípio da moralidade administrativa12.
Nesse sentido, todo ato ímprobo certamente é ilegal, embora nem todo ato ilegal 
seja necessariamente ímprobo: afinal, a improbidade administrativa é a ilegalidade 
qualificada pelo elemento subjetivo da corrupção, revelado pela desonestidade, pela 
má-fé, pela má índole, pelo mau caráter, pela imoralidade, pela intenção consciente de 
utilizar a coisa pública de forma indevida, ocasionando enriquecimento ilícito, lesão 
ao erário ou violação aos princípios estruturantes da Administração Pública. Destarte, 
nem toda ilegalidade é ímproba, mas toda improbidade administrativa é ilegal. Em 
harmonia com o exposto é magistral o magistério de Maria Sylvia Zanella Di Pietro13, 
quando explica que “o agente ímprobo pode ser conceituado como aquele que, muito 
além de agir em desconformidade com a lei, transgride os princípios norteadores da 
moral, configurando-se como um agente desonesto.”
Logo, a vontade exacerbada da sociedade de punir os agentes públicos e o parti-
cular com eles em conluio, justificável diante do cenário de corrupção sem precedentes, 
deve ser vista com muita cautela pelos operadores do direito, sob pena de banalização 
do ato ímprobo. A pressão popular e midiática por respostas imediatas e punições 
apressadas não pode, jamais, levar à penalização por improbidade administrativa de 
uma pessoa, física ou jurídica, sem que tenha sido vislumbrado um mínimo de má-fé14, 
vez que o escopo da Lei nº 8.429/92, repita-se, é a penalização do agente corrupto, e 
não do inábil. 
11 CANOTILHO, J.J Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998, 
p. 1.035.
12 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, 
p. 748. Para o administrativista, a violação a um princípio “é a mais grave forma de ilegalidade.”
13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 709. No 
mesmo sentido: PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos 
constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação 
e jurisprudência atualizadas. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 18; HARGER, Marcelo. Improbidade 
administrativa: comentários à Lei nº 8.429/92. São Paulo: Atlas, 2015, p. 17; NEIVA, José Antônio Lisboa. 
Improbidade administrativa. 2. ed. Niterói: Impetus, 2006, p. 125; MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. 
O limite da improbidade administrativa: o direito dos administrados dentro da Lei nº 8.429/92. Rio de 
Janeiro: América Jurídica, 2006, p. 14; STJ, BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial 
269683, Rel. Min. Laurita Vaz, publicado no DJ de 03 novembro de 2004, p. 168.
14 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 689.
18 Caio Mário Lana Cavalcanti
Ademais, vale lembrar que a República Federativa do Brasil se constitui em Estado 
Democrático de Direito, razão pela qual a intimidade, a honra e a imagem são, assim 
como a moralidade administrativa, valores e direitos constitucionalmente protegidos 
que não podem ser abalados de forma aleatória, abusiva ou irresponsável. Afinal, 
recai sobre a pessoa física ou jurídica que componha o polo passivo de uma ação de 
improbidade efeitos graves e reais para a sua vida privada e, em caso de procedência 
da ação, as consequências são da magnitude de, a depender do caso, ressarcimento 
integral do dano, suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, multa civil 
(que pode chegar a cem vezes o valor da remuneração do agente, nos moldes do art. 
12, III, da Lei nº 8.429/92), proibição de contratar com o Poder Público e proibição de 
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 
Em virtude do exposto, enfatiza-se que a Lei de Improbidade Administrativa deve 
ser manejada com cautela e responsabilidade, observando sua essência e o elemento 
subjetivo qualificador do ato ímprobo, com vistas a condenar aquele que, realmente, 
atuou com deslealdade para com a coisa pública, revelando-se desonesto.
2.2. Da consequente incongruência entre a essência do ato 
ímprobo e a sua modalidade culposa
Diante do aduzido é que entendemos, inclusive, existir uma incongruência entre o 
instituto da improbidade administrativa e a previsão do ato ímprobo culposo, no art. 10, 
caput, da Lei nº 8.429/92.Isso pois há cristalina incompatibilidade entre o inafastável 
elemento subjetivo qualificador do ato ímprobo – repisa-se: a má-fé, a desonestidade, o 
conluio, a corrupção – e o seu enquadramento em condutas culposas em sentido estrito.
Vale dizer, em desconformidade com sua verdadeira razão de ser e com o conceito 
de improbidade, contudo, a Lei nº 8.429/92 prevê a possibilidade de penalização por 
ato de improbidade administrativa na modalidade culposa, nos casos de lesão ao erário 
(art. 10 – para a configuração do ato ímprobo por enriquecimento ilícito ou violação aos 
princípios norteadores da Administração Pública, não há discussões maiores que o dolo 
é imprescindível). Trata-se, a nosso ver, de disposição que diverge da intenção verda-
deira do constituinte originário, exposta no art. 37, §4º da Constituição da República 
e regulamentada pela Lei de Improbidade Administrativa. E, outrossim, trata-se de 
incongruência com o próprio conceito de improbidade administrativa, já discutido 
19A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
alhures. Em consonância com o aduzido é o entendimento de Eurico Bitencourt Neto, 
com o qual comungamos:
Já foi dito que improbidade significa desonestidade, deslealdade. Tais condutas 
não se configuram por culpa. Mesmo quando a Lei n. 8.429/92 estabelece, no 
caput do art. 10, a possibilidade de conduta culposa, quando se tratar de dano 
ao erário, tal entendimento não deve prevalecer, por incompatibilidade com o 
sistema constitucional.
As sanções pela prática de atos de improbidade são de extrema gravidade; não 
pode o legislador infraconstitucional estender o conceito de probidade, imputar 
conduta desonesta a quem age com imprudência, imperícia ou negligência. A 
prática dos atos previstos na citada Lei de Improbidade pode resultar em outras 
esferas de responsabilização: criminal, política, administrativa ou civil, previstas 
em normas esparsas. Não é a Lei n. 8.429/92 – a despeito de sua importância 
para o sistema jurídico – a tábua de salvação da Administração Pública, o último 
bastião da moralidade pública.15 
Neste ponto, críticas podem surgir acerca do posicionamento aqui defendido, 
em virtude de a própria lei, expressamente, prever a culpa em seu texto. No entanto, 
com respaldo na mais respeitada doutrina administrativista, já foi exposto que é 
indispensável para a configuração do ato ímprobo a existência do dolo, da má-fé, da 
desonestidade, enfim, do intuito deliberado de infringir a moralidade administrativa. 
Ainda, também deve ser ressaltado, à luz de uma hermenêutica norteada pela 
interpretação histórica, que a própria exposição de motivos16 da Lei nº 8.429/92 deixa 
claro que a corrupção é uma das maiores mazelas que ainda afligem o país, o que 
robustece ainda mais a tese aqui adotada, no sentido de que não há que se falar em 
improbidade – e, consequentemente, de aplicação da LIA – se ausente a desonestidade 
do agente da conduta atacada. E, por sua vez, impossível cogitar desonestidade sem 
15 BITENCOURT NETO, Eurico. Legalidade e improbidade administrativa: justa aplicação da lei n. 8.429/92. 
In: FERRAZ, Luciano; MOTTA, Fabrício (coord. e coautores). Direito público moderno. Belo Horizonte: Del 
Rey, 2003, p. 249-250.
16 DO de 17/08/1991, Seção I, p. 14.124. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1992/lei-
8429-2-junho-1992-357452-exposicaodemotivos-149644-pl.html> Acesso em: 04/06/2018. Na referida 
exposição de motivos, é cristalina a conclusão segundo a qual a Lei nº 8.429/92 sobreveio para combater 
a corrupção. Literalmente, afirmou-se que: “Sabendo Vossa Excelência que uma das maiores mazelas 
que, infelizmente, ainda afligem o País, é a prática desenfreada e impune de atos de corrupção, no trato 
com os dinheiros públicos, e que a sua repressão, para ser legítima, depende de procedimento legal 
adequado - o devido processo legal - impõe-se criar meios próprios à consecução daquele objetivo sem, 
no entanto, suprimir as garantias constitucionais pertinentes, caracterizadoras do estado de Direito”.
20 Caio Mário Lana Cavalcanti
dolo, vale dizer, é impossível um agente agir de forma desonesta em decorrência de 
negligência, imperícia ou imprudência: o agir corrupto é o agir com vontade, com 
consciência do ato a ser praticado17. 
Desta feita, a corrupção e a má-fé exigem, necessariamente, o dolo, afinal, é impos-
sível ser desonesto por engano, por inabilidade, por ingenuidade ou por inexperiência. 
Nesta acepção, impecável é a colocação de Aristides Junqueira Alvarenga, quando 
ensina o jurista que é muito difícil, para não dizer impossível, “excluir o dolo do conceito 
de desonestidade e, consequentemente, do conceito de improbidade, tornando-se 
inimaginável que alguém possa ser desonesto por mera culpa, em sentido estrito18.” 
É nesse sentido, inclusive, que Marcelo Harger imputa inconstitucional a moda-
lidade culposa prevista no art. 10, da Lei nº 8.429/9219, em lição que merece ser 
transcrita:
Já se afirmou no presente trabalho que a improbidade exige conduta dolosa, 
pois está ínsita em sua matriz constitucional o elemento desonestidade. Isso 
significa dizer que somente pode haver improbidade administrativa quando o 
agente tiver consciência ou assumir o risco de praticar uma conduta ímproba. 
Essa constatação é bastante relevante, especialmente, em relação ao art. 10 da 
lei de improbidade. É que, partindo desse raciocínio, a expressão culposa prevista 
no referido artigo é inconstitucional, e isso significa dizer que as hipóteses nele 
previstas dependem da ocorrência do dolo específico de causar lesão ao erário.
Isso porque, repisa-se à exaustão, o ato de improbidade ultrapassa a noção 
de inabilidade, de descuido, de imprudência, de negligência ou imperícia. Mas, sim, 
extirpa os padrões mínimos de honestidade, em conduta intrinsecamente eivada de 
desonestidade, exprimindo a malversação administrativa. Agente público ímprobo é, 
necessariamente, agente público desprovido de boa-fé.
É, aliás, entendimento bastante proporcional e razoável se analisarmos um caso 
hipotético: não nos parece justo tampouco razoável que um agente público honesto, 
17 BITENCOURT NETO, Eurico. Improbidade administrativa e violação a princípios. Belo Horizonte: Del Rey, 
2005, p. 137.
18 ALVARENGA, Aristides Junqueira. Reflexões sobre improbidade administrativa no direito brasileiro. In: 
BUENO, Cassio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende (coord.). Improbidade administrativa: 
questões polêmicas e atuais. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 89.
19 HARGER, Marcelo. Improbidade administrativa: comentários à Lei nº 8.429/92. São Paulo: Atlas, 2015, p. 
45. 
21A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
porém inábil, seja taxado de ímprobo nos mesmos moldes que um outro que seja 
manifestamente corrupto. Entre a corrupção e a inexperiência há um abismo conceitual 
que deve necessariamente ser considerado: o agente corrupto é um agente ímprobo, 
enquanto o agente meramente inexperiente é, inicialmente, probo, até que se prove o 
contrário, à luz da constitucional presunção de inocência. Neste diapasão, comungamos 
do entendimento de Márcio Cammarosano e Flávio Henrique Unes Pereira20, para os 
quais a improbidade administrativa pressupõe “grave desvio ético, inexistente nos 
casos de culpa.”
Nessa continuidade, ainda que a legislação preveja a culpa para as hipóteses de 
lesão ao erário (art. 10, da Lei nº 8.429/92), há que se reconhecer que o espírito constitu-
cional que a ela deu origem é incompatível com a modalidade culposa de conduta, pelo 
simples fato de que o escopo da Lei de Improbidade Administrativa, repita-se, é punir 
o desonesto, e não o inábil. O escopo é, assim, punir o agente ímprobo, e não o agente 
que, por incompetência diante de suas funções, comete erros perante a Administração 
Pública. Para estes últimos, existem formas outras de controlee punição pertinentes. 
Existe, portanto, verdadeira impropriedade cometida pelo legislador ordinário, porquanto 
o elemento subjetivo qualificador do ato ímprobo é claramente incompatível com 
condutas culposas em sentido estrito. 
Ora, se probidade é a qualidade daquele que atua com boa-fé21 e honestidade 
frente ao agir administrativo, logo, improbidade é o antônimo, a saber, é a qualidade 
daquele que atua com má-fé, desonradez e desonestidade22 perante a Administração 
Pública, e é em relação a estes últimos que as penas da Lei nº 8.429/92 devem recair. 
Realça-se, novamente, que com isso não se quer dificultar ou afastar o controle dos 
agentes públicos, tampouco eximi-los de consequências jurídicas em virtude de seus 
atos. O objetivo deste trabalho é expor que a Lei de Improbidade Administrativa exige 
em sua essência a figura do dolo, sendo inconciliável com o espírito da legislação em 
20 CAMMAROSANO, Márcio; PEREIRA, Flávio Henrique Unes. Improbidade e esvaziamento do dolo. In: 
Revista de Direito Administrativo Contemporâneo – ReDAC. Fevereiro/2014. São Paulo: Revista dos 
Tribunais.
21 STOCO, Rui. Abuso de direito e má-fé processual. São Paulo: RT, 2002, p. 38.
22 FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos: comentários, artigo por artigo, 
da lei nº 8.492/92 e do DL 201/67. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 51; SILVA, De Plácito e. Vocabulário 
jurídico. Atualizado por Nagib Slaibi Filho e Gláucia Carvalho. 26. ed. São Paulo: Forense, 2005, p. 715. 
22 Caio Mário Lana Cavalcanti
comento a modalidade culposa23. É este o entendimento de Mauro Roberto Gomes de 
Mattos que, de forma brilhante, atesta:
Portanto, é preciso verificar se existe indício, nem que seja um mínimo de má-fé, 
que revele realmente a presença de um comportamento desonesto do agente 
público, pois não basta a prática de um ato ilegal, tendo em vista que, se for 
inconsciente, não será caracterizador de uma improbidade administrativa. A 
expressão culposa é inconstitucional, ferindo o que vem estatuído no art. 37, 
da CF, pois a “gradação da lei” não pode inovar e considerando todo e qualquer 
ato involuntário ou de boa-fé como de improbidade.
A partir do momento em que o ato de improbidade é aquele que se correlaciona 
com a consumação de um desvio de conduta ilegal ou imoral do agente 
público, visando ao fim proibido pela lei, a atuação culposa sem o dolo fica 
fora do presente contexto, pois a finalidade da lei é responsabilizar e punir o 
administrador desonesto e não o inábil ou desastrado24.
Em harmonia com o deslindado também é o entendimento de Thiago Marrara, ao 
esclarecer que “improbidade é o ato de má-administração marcado pela desonestidade 
de quem o pratica”25.
Por todo exposto, entende-se que, para a configuração do ato de improbidade 
administrativa, é condição inafastável a presença da desonestidade, mesmo para as 
condutas geradoras de lesão ao erário, elencadas de forma exemplificativa no art. 10 da 
Lei nº 8.429/92. Conclusão outra, com a devida vênia aos que pensam de forma diversa, 
implica tratar como se idênticas fossem a ilegalidade e a improbidade administrativa, 
equívoco manifestamente crasso.
Em contrapartida, importa oferecer interpretação sistemática à modalidade 
culposa exposta no referido artigo pois, em que pese a crítica doutrinária a respeito 
23 Em sentido oposto: OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má gestão pública. 
corrupção. ineficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 270 e seguintes. Entende o doutor 
em Direito Administrativo que não há óbice para a configuração da modalidade culposa. Não é, contudo, 
a nossa visão. Compreende-se, nesta oportunidade, que a improbidade não é harmônica com a culpa 
strictu sensu.
24 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa: o direito dos administrados 
dentro da Lei nº 8.429/92. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006, p. 290.
25 MARRARA, Thiago. O conteúdo do princípio da moralidade: probidade, razoabilidade e cooperação. In 
MARRARA, Thiago (organizador). Princípios de direito administrativo: legalidade, segurança jurídica, 
impessoalidade, publicidade, motivação, eficiência, moralidade, razoabilidade, interesse público. São 
Paulo: Atlas, 2012, p. 168.
23A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
da previsão (a qual nos filiamos), fato é que ela existe e, até o presente momento, não 
foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, parte da 
doutrina compreende que o elemento culpa previsto no art. 10 da Lei de Improbidade 
Administrativa deve recair sobre o resultado danoso da conduta, mantendo-se a 
exigência de comprovação do dolo na prática da conduta propriamente dita. Em outras 
palavras, a aferição da culpa se dá quando do resultado lesivo ao erário, sendo ainda 
necessário comprovar o dolo quando da transgressão consciente e voluntária do dever 
de probidade26. 
Vale dizer, embora o dano ao erário tenha ocorrido por negligência, imperícia 
ou imprudência, o agente age com deslealdade ou desonestidade na medida em que 
conscientemente tem conhecimento que sua conduta configura uma violação ao dever 
de probidade. Ou seja: por culpa o erário restou lesado, mas a conduta ensejadora do 
dano restou praticada com repleta consciência da ilicitude, com total voluntariedade 
quando da transgressão à probidade.
Malgrado insista-se na falta de correspondência entre a modalidade culposa 
de improbidade administrativa e o espírito da lei, parece-nos minimamente razoável 
também o entendimento supra, a equilibrar a previsão expressa da culpa, no art. 10, 
caput, da Lei nº 8.429/92, com o cerne da legislação em comento, haja vista que mantém 
o dolo como figura indispensável para que a conduta em análise seja considerada 
ímproba. Por derradeiro, firmamos o entendimento no sentido de que, com todo o 
respeito às posições divergentes, improbidade e culpa são totalmente inconciliáveis, 
razão pela qual o ato ímprobo necessariamente deve ser doloso, porquanto o escopo 
da legislação em comento é a punição do agente desonesto, e não do inábil.
26 AMARAL, Paulo Osternack. O elemento subjetivo nas ações de improbidade administrativa: uma 
análise do entendimento do Superior Tribunal de Justiça. In: Informativo Justen, Pereira, Oliveira e 
Talamini, Curitiba, nº 24, fev. 2009. No mesmo sentido: PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade 
administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de 
responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência atualizadas. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2006., p. 60 e 
seguintes.
24 Caio Mário Lana Cavalcanti
3. Crítica ao Ministério Público enquanto legitimado 
para o ajuizamento da ação de improbidade 
administrativa
Primeiramente, deve ser realçado que o Ministério Público é um dos grandes 
responsáveis pelo combate à corrupção no país, razão pela qual é uma instituição que 
merece todo o respeito e admiração dos brasileiros. De fato, não poderia ser diferente, 
haja vista que representa instituição permanente essencial à defesa da ordem jurídica 
e do regime democrático, consoante o art. 127, caput, da Carta Política. É, destarte, 
imprescindível para o resguardo da justiça, da legalidade, da democracia, dos interesses 
difusos e coletivos, enfim, do Estado Democrático de Direito. Todavia, críticas ao Parquet 
merecem ser feitas no que toca ao tema deste trabalho, não com o intuito de depreciar 
ou maldizer o órgão ministerial, mas com vistas a uma atuação mais justa e condizente 
com o instituto da improbidade administrativa, visando a contínua melhoria do Estado 
Democrático de Direito brasileiro.
É sabido que o Ministério Público é um dos legitimados para o ajuizamento da 
ação de improbidade administrativa, consoante o art. 17, caput, da Lei nº 8.429/92. 
Ou, quando não é o autor,sua atuação no processo enquanto custos legis (fiscal da 
lei) é imprescindível, sob pena de nulidade, nos termos do §4º do mesmo dispositivo. 
Na concretude dos fatos, apesar de não ser o único legitimado para tal, a verdade é 
que o órgão ministerial é o responsável por grande parte das ações de improbidade 
administrativa ajuizadas nos quatro cantos do país.
E, no campo prático, o Ministério Público muitas vezes não realiza uma investigação 
minimamente suficiente para expor um agente público a uma ação de improbidade 
administrativa. E, quando o faz, não apresenta indícios mínimos de má-fé a caracterizar 
o ato ímprobo, tratando de forma equivalente o agente desonesto e o agente inábil, 
contribuindo, portanto, para a banalização do ato ímprobo e para a vulgarização da Lei 
nº 8.429/92, o que não é desejável e claramente contrário ao espírito constitucional. 
Afinal, como já elucidado, do mesmo modo que a moralidade administrativa deve 
ser defendida, o sossego, a intimidade e a imagem são igualmente valores e direitos 
a serem preservados, sobretudo se tratando de agentes políticos e de empresas 
privadas, pessoas que possuem como bens mais valiosos a boa fama, a boa imagem 
e a credibilidade.
25A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
Portanto, é imprescindível que a exordial da ação de improbidade administrativa 
seja bem formulada, com a devida cautela, demonstrando objetivamente a relação 
entre os réus e os atos ímprobos atacados. Assim, ações mal elaboradas, que não 
apresentam indícios mínimos de desonestidade ou de correlação entre os atos e os 
réus, não merecem ser recebidas. Em harmonia com o deslindado é o entendimento 
de Waldo Fazzio Júnior:
Exige-se que a peça vestibular seja precisa quanto à indicação do fato e os 
fundamentos jurídicos do pedido. É ônus do autor da ação civil de improbidade 
administrativa inscrever, na peça vestibular, o que quer, por que quer, com 
fundamento em que quer. Leia-se, em que consistiu o ato de improbidade 
imputado ao réu, ou, conforme o caso, o ato cuja decretação de invalidade 
postula, ou, ainda, em que consistiu sua lesividade ao patrimônio da entidade 
pública, se for o caso. Também, incumbe-lhe apontar, de forma concreta 
e objetiva, como e em que condições teria o requerido praticado os atos de 
improbidade que lhe são imputados. É lógico27. 
Nesse trilho, não poucas vezes agentes públicos honestos ou empresas privadas 
idôneas, embora incompetentes em sentido lato, se sujeitam a ações de improbidade 
administrativa que, por sua própria natureza, independentemente do seu desfecho, 
marcam a vida privada e profissional de tais pessoas. Estar no polo passivo de uma ação 
nos moldes da Lei nº 8.429/92, conhecida por condenar agentes públicos desonestos 
e empresas corruptas, é estar marcado por uma nódoa que não se dissolve facilmente, 
contribuindo largamente para prejuízos pessoais e financeiros sem precedentes, 
gerando constrangimento ilegítimo. Em consonância com o aduzido, é primorosa a 
colocação de Marcelo Harger, ao criticar o Ministério Público enquanto polo ativo da 
ação de improbidade administrativa:
Atualmente quaisquer equívocos ou ilegalidades praticados por um servidor 
público podem ser enquadrados na lei de improbidade. Muitas dessas ações, 
no entanto, são injustificadas e geram danos irreparáveis aos acusados, pois a 
propositura da ação normalmente é acompanhada de matérias jornalísticas. A 
absolvição, que somente irá ocorrer tempos depois, jamais servirá para reparar o 
dano causado a essas pessoas, que foram marcadas com a pecha de desonestas 
antes mesmo de terem sido julgadas. A exemplo do que acontecia em tempos 
idos, dá-se aos acusados uma “pena infamante”, que é mais grave do que aquelas 
praticadas séculos atrás. É mais séria porque no mundo atual a vergonha não 
27 FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa. São Paulo: Atlas, 2008, p. 315.
26 Caio Mário Lana Cavalcanti
se resume aos membros da coletividade, mas se espalha por toda a nação e 
quiçá pelo mundo. É mais séria porque implica em um retrocesso inadmissível 
em um Estado de Direito, pois se condena primeiro para julgar depois. É mais 
séria porque o autor de tais afrontas é aquele que recebeu pela Constituição 
Federal o dever de ser o curador da legalidade em nosso país28. 
Nesse contexto, é harmônico e pertinente recorrermos ao brocardo em latim do 
summum jus, summa injuria, máxima que expressa a ideia de que o excesso de justiça 
ocasiona, justamente, a injustiça; o excesso da busca pela aplicação do ordenamento 
jurídico ocasiona, justamente, a sua não aplicação. Em tal esteira, relembrar Aristóteles 
é sempre tarefa que se amolda à atualidade: para o filósofo grego, cuja influência para 
o pensamento ocidental dispensa comentários, a virtude (aretê) está mesmo no meio 
termo (mesótês) entre dois extremados vícios, está na equidistância entre o excesso 
e a falta, sendo o equilíbrio, pois, revelador da virtude da justiça. 
Nesta senda, tanto o excesso quanto a deficiência, sob o viés aristotélico, devem 
ser evitados: ambos são vícios que estão igualmente distantes da realização da 
virtude. Por conseguinte, a provocação do Poder Judiciário deve sempre observar o 
agir prudente, meio termo – e, portanto, a virtude in casu – entre o agir temerário e a 
ausência do agir, de modo a evitar espetáculos fantasiosos que em nada ajudam na 
concretização e no fortalecimento da justiça e do ordenamento jurídico. Sem dúvida, 
tão indignante quanto a cultura da impunidade é a injustiça, tão reprovável quanto 
a falta de atuação do Ministério Público é, por conseguinte, o seu agir temerário e 
desarrazoado. O equilíbrio, pois, revela a virtude a ser buscada pelo órgão ministerial.
Não bastassem as severas penas da Lei nº 8.429/92, muitas vezes aplicadas a 
agentes que, de boa-fé, cometem tão somente erros de gestão, a legislação permite, 
em sede de medida liminar (e, portanto, em cognição meramente sumária, ausente o 
exaurimento do contraditório e da ampla defesa), medidas como a indisponibilidade 
de bens e a quebra de sigilo bancário e telefônico, não raras as vezes por motivos 
não jurídicos, mas pelo clamor social, sobretudo nos municípios interioranos. Se a 
população com razão é ávida por punição aos que maltratam a coisa pública, e se a 
mídia é aflita por linchamentos morais espetaculosos, as instituições operadoras do 
direito, dentre as quais o Ministério Público, devem guiar sua atuação com cautela, 
28 HARGER, Marcelo. Improbidade administrativa: comentários à Lei nº 8.429/92. São Paulo: Atlas, 2015, p. 
2.
27A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
sensatez, razoabilidade e de acordo com os estreitos limites da lei e da Constituição 
da República.
Outrossim, também é mister enfatizar que o Ministério Público, enquanto legiti-
mado ativo para o ajuizamento das ações de improbidade administrativa, atua não em 
interesse próprio, mas no interesse da coletividade, na defesa da ordem jurídica, no 
resguardo do Estado Democrático de Direito e em prol do interesse público. Este, por 
sua vez, se revela não na provocação do Poder Judiciário de maneira arbitrária, mas em 
uma atuação sensata, em consonância com a razoabilidade e com a proporcionalidade 
que guiarão o caso concreto. 
Desta feita, a defesa da ordem jurídica e do regime democrático, função precípua 
do Ministério Público29, se realiza não em perseguições infundadas e em ajuizamento 
de ações de improbidade sem respaldo fático-probatório, mas na proteção à probi-
dade administrativa nas hipóteses em que realmente os ditames da Lei nº 8.429/92 
se mostrem aplicáveis e necessários, conforme o entendimento desenvolvido neste 
trabalho. Nesta senda, pertinente é trazer à baila a reflexão feita por Nestor Távora e 
Rosmar Rodrigues de Alencar, ao refletirem acerca da função do Parquet no campo 
processual penal, reflexão esta que,indubitavelmente, possui também aplicação e 
relevância in casu:
Cumpre ainda observar que o MP não é um colecionador de condenações, 
assumindo o relevante papel de guardião da sociedade e fiscal da justa aplicação 
da lei. Apesar de não poder dispor da ação, pode validamente, em sede de 
alegações finais, pleitear a absolvição do réu, impetrar habeas corpus em favor 
deste, e até recorrer para beneficiá-lo30.
Em consonância com o aduzido também são as reflexões de Eugenio Pacelli, 
quando assevera que o Parquet não é órgão de acusação, mas, diversamente, órgão 
legitimado para a acusação31. Trata-se de diferenciação sutil, mas de brilhante conteúdo, 
em harmonia com o defendido nesta oportunidade: deve o Ministério Público, enquanto 
órgão essencial para o Estado Democrático de Direito e legitimado ativo para a 
29 BRASIL. Constituição da República. Art. 127, caput.
30 TÁVORA, Nestor; ALENCAR, Rosmar Rodrigues. Curso de direito processual penal. Salvador: Ed. 
JusPodivm, 2017, p. 262.
31 OLIVEIRA, Eugênio Pacelli de. Curso de processo penal. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 421.
28 Caio Mário Lana Cavalcanti
propositura das ações de improbidade administrativa, não agir de forma temerária e 
infundada, mas pautar suas condutas com razoabilidade e com prudência.
Ademais, o ajuizamento indiscriminado de ações de improbidade administrativa, 
para além de toda a problemática já exposta, resulta em instrumento de inviabilização 
da função administrativa. Isso pois os agentes públicos, receosos em integrar o polo 
passivo desse tipo de demanda (que deveras vezes é ajuizada de forma descriteriosa), 
mantêm sua atuação engessada, dificultando a busca pelo interesse público. Também 
sob um viés pragmático e prático, portanto, importa afastar a banalização do ato 
ímprobo.
É por isso que insistimos que a ação de improbidade constitui um escopo próprio, 
a saber, o de combater a corrupção por intermédio da penalização do agente público 
desonesto. Logo, equivoca-se o Parquet ao, muitas vezes, sequer analisar se há indícios 
mínimos de má-fé do acusado previamente ao ajuizamento da ação de improbidade, 
configurando abuso do seu direito de ação e causando tumulto ilegítimo na vida pessoal 
e pública de agentes honestos32. Importa destacar, nesse sentido, o entendimento de 
Carolyne da Frota Cavalcante, que de forma brilhante e digna de aplausos sintetiza o 
esboçado ao longo desta oportunidade:
Assim, a ação civil de improbidade administrativa é instrumento hábil para punir 
atos deliberados de corrupção, praticados por gestores que se enriquecem 
ilicitamente em prejuízo de toda a sociedade. (...)
Deve-se sempre ter em mente que não é qualquer dano ou qualquer ato que é 
passível de aplicação das severas sanções previstas na Lei de Improbidade 
Administrativa, e esse ponto merece grande reflexão.
Isso porque os membros do MP, titulares dessas ações, vêm buscando, através 
das Ações de Improbidade Administrativa, responsabilizar gestores públicos e 
particulares por todo e qualquer ato que considere ensejador de danos ao erário, 
o que, em verdade, não se coaduna com a ratione da lei.
Na prática, é possível verificar casos em que o Parquet ingressa com ações de 
improbidade sem que haja qualquer juízo de valor sobre o ato a ser combatido, 
tão somente tentando evitar a prescrição de seu direito de agir, sobretudo em 
32 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa: o direito dos administrados 
dentro da Lei nº 8.429/92. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006, p. 286.
29A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
decorrência do lapso temporal necessário para se verificar a fundo se houve ou 
não a prática delituosa.
Entretanto, é certo que para respeito da intenção da lei e sua salvaguarda, há 
que se separar o “joio do trigo”, o “simples” dano ao erário por equívocos de 
gestores e particulares daqueles atos corruptos, desonestos, fraudulentos, etc.
Não é justo e nem razoável que se coloque na mesma balança gestores corruptos, 
que se enriquecem dolosa e ilicitamente às custas dos recursos públicos, e 
gestores corretos que, sob a ótica ministerial, tenham causado algum prejuízo 
ao Estado, seja por incompetência ou até mesmo por má-gestão. (...)
Não se está aqui querendo aceitar atos de má-gestão, esse não é o intuito, posto 
que os recursos públicos devem ser utilizados com zelo e eficiência. O que se 
pretende é separar as condutas que devem, sim, ser vistas como diversas, sob 
pena de comprometimento do interesse precípuo da lei.
Com efeito, é importante que não seja esquecida a finalidade da lei, que é 
justamente a responsabilização por atos ímprobos, sob pena de fragilizarmos 
o instituto da ação de improbidade. Isso porque, quando se categoriza tudo 
como ato de improbidade, automaticamente, nada o será mais33.
É nessa acepção que, por fim, coadunamos com a lição de Thiago Marrara, que 
afirma que “um exame sistemático da improbidade no caso concreto é imprescindível, 
pois não é ideal, nem tampouco justo, que meros erros de gestão sejam confundidos 
com atos de improbidade.34”
Considerações finaiS
A corrupção é um mal que deve ser fortemente combatido. É, atualmente, um dos 
grandes responsáveis pelo afastamento da consecução do interesse público, na medida 
em que muitos agentes públicos utilizam da máquina pública não para a satisfação 
dos anseios e necessidades da população, mas para a busca egoísta e desonesta dos 
33 CAVALCANTE, Carolyne da Frota. A indisponibilidade financeira e a substituição pelo seguro-
garantia nas ações de improbidade administrativa. Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/
dePeso/16,MI279178,41046-A+indisponibilidade+financeira+e+a+substituicao+pelo+segurogarantia>. 
Acesso em: 14/05/2018.
34 MARRARA, Thiago. O conteúdo do princípio da moralidade: probidade, razoabilidade e cooperação. In: 
MARRARA, Thiago (organizador). Princípios de direito administrativo: legalidade, segurança jurídica, 
impessoalidade, publicidade, motivação, eficiência, moralidade, razoabilidade, interesse público. São 
Paulo: Atlas, 2012, p. 170.
30 Caio Mário Lana Cavalcanti
seus próprios interesses particulares, em nítida afronta aos mais comezinhos preceitos 
éticos e aos princípios norteadores do Poder Público. A indignação da população é, 
por óbvio, justificável e compreensível.
Mais que um desvio ético de conduta isolado, a corrupção na Administração 
Pública é uma verdadeira cultura digna de repulsa e repúdio que, hoje, chegou a tal 
ponto que falar de política é gerar aversão, antipatia e abominação em parcela da 
população. É por isso que, cada vez mais, o povo está ávido por condenação e punição 
daqueles envolvidos com a deturpação da coisa pública, em um plausível sentimento 
de indignação. Comungamos, sim, desse sentimento, e a Lei nº 8.429/92 foi editada 
justamente neste sentido. 
Em contrapartida, os operadores do direito devem nortear suas condutas com 
sensatez, prudência e razoabilidade. Devem despir-se da paixão irracional proveniente 
da indignação ao cuidar da correta e justa aplicação do ordenamento jurídico pátrio. 
Isso pois, consoante exaustivamente defendido, a Lei de Improbidade Administrativa 
não possui como finalidade a punição do agente público inábil, desastrado, inexperiente 
ou ingênuo que, dotado de boa-fé, comete erros; mas a punição do agente público 
desonesto, perverso ou desleal que, dotado de má-fé, possui o dolo de infringir o 
ordenamento jurídico, na medida em que voluntariamente se enriquece ilicitamente, lesa 
o erário ou viola os princípios da Administração Pública, na mais repleta consciência de 
seus atos. É por isso que, aliás, a modalidade culposa de improbidade administrativa, 
prevista no art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92, merece com razão todas as críticas 
possíveis da doutrina administrativista, ante a incongruência e incompatibilidadecom 
o instituto in casu. É preciso, utilizando da sabedoria popular proveniente da literatura 
bíblica, separar o joio do trigo, vale dizer, separar os agentes dotados de boa-fé daqueles 
eivados de má-fé.
Nesse sentido, entendemos abusivo o direito de ação daquele que ajuíza a ação 
de improbidade administrativa sem sequer demonstrar ou vislumbrar um mínimo de 
má-fé daqueles integrantes do polo passivo da demanda, em nítida vulgarização do ato 
ímprobo, ultrapassando os limites da aplicação da Lei nº 8.429/92. Banalização esta 
que não apenas constitui uma afronta aos direitos individuais dos réus, mas contribui 
para o enfraquecimento do instituto e para a inviabilização da própria função adminis-
trativa, na medida em que o agente público, por receio, limita suas próprias condutas 
na busca do interesse público. Assim, a banalização do ato ímprobo é prejudicial em 
todos os aspectos.
31A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
Nesta senda, é emergencial a conscientização do operador do direito no que tange 
à ação de improbidade administrativa, na medida em que, uma vez banalizada, é difícil 
que a sua utilização retorne à sua verdadeira razão de ser, a saber, a condenação do 
agente público eivado de desonestidade. Fim semelhante observa-se cada vez mais 
com a corrupção no Brasil, o que é deveras temerário: após séculos sendo praticada 
habitualmente, dia após dia, muitos a consideram algo normal, usual, banal, daí dizeres 
populares tais como o “rouba, mas faz”. 
Neste horizonte, comungar com o ajuizamento e posterior êxito de ações de 
improbidade em que não há a preocupação e a robusta comprovação do elemento 
subjetivo qualificador do ato ímprobo, a saber, a desonestidade, é observar lentamente 
a banalização da condenação de agentes públicos honestos às severas penas da Lei nº 
8.429/92. É imperioso, portanto, a conscientização do operador do direito neste sentido, 
afinal, como bem colocou Fiódor Dostoiévski, “há em tudo um limite que é perigoso 
transpor, porque, uma vez transposto, já não há processo de voltar-se atrás”, se tudo 
pode ser enquadrado como improbidade administrativa, nada mais o será, como bem 
lembrou Carolyne da Frota Cavalcante, em reflexão já exposta.
À guisa de remate, se a corrupção é um mal que deve ser fortemente eliminado, 
do mesmo modo deve ser eliminada a aplicação da Lei nº 8.429/92 de forma descri-
teriosa e desarrazoada, isto é, do mesmo modo deve ser combatida a banalização do 
conceito de ato ímprobo. Na mais coloquial linguagem, um erro não pode levar a outro. 
Tão reprovável quanto a impunidade, repita-se, é a injustiça e a aplicação errônea do 
ordenamento jurídico.
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32 Caio Mário Lana Cavalcanti
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33A BANALIZAÇÃO DO CONCEITO DE ATO ÍMPROBO
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34
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municipal. In: PEREIRA, Rodolfo Viana; SACCHETTO,Thiago Coelho (Orgs.). Advocacia pública em foco. Volume II. Belo Horizonte: 
IDDE, 2019. p. 35-62. Disponível em https://doi.org/10.32445/97885671341092
O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB 
NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS 
REPASSADOS À CÂMARA MUNICIPAL
CésarVerdade Costa Barros1
Resumo
O presente artigo discute se os valores repassados pelos municípios 
ao Fundeb devem integrar a base para o cálculo dos duodécimos transfe-
ridos pelo Poder Executivo Municipal à Câmara Municipal. A análise parte 
da interpretação do art. 29-A da Constituição Federal. A partir da norma 
constitucional são delineados quais fatores devem integrar obrigatoriamente 
o somatório da base de cálculo para o repasse duodecimal. Em seguida, 
faz-se uma pesquisa acerca da natureza jurídica do Fundeb, do histórico 
de sua criação e de seu funcionamento. Os parâmetros operacionais e de 
distribuição dos valores do Fundeb aos municípios são delineados. A partir 
da compreensão do funcionamento do Fundeb, é discutido se os recursos 
destinados ou provenientes do fundo podem ser identificados como fatores 
que compõem a base de cálculo dos duodécimos. Tendo como parâmetro o 
conceito doutrinário de receita tributária, os valores provenientes do Fundeb 
são categorizados, de modo a definir em quais circunstâncias eles devem 
compor a base de cálculo dos repasses à Câmara. O posicionamento do 
STJ sobre a matéria é exposto e contrastado com o presente estudo. Ao 
final, conclui pela inclusão dos recursos do Fundeb na base de cálculo dos 
duodécimos, com relevantes ressalvas. 
1 Especialista em Advocacia Pública pelo Instituto para o Desenvolvimento Democrático – IDDE. Graduado 
em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Foi Procurador-Geral do Município de Taquaraçu 
de Minas. Assessor Administrativo no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
36 César Verdade Costa Barros
Introdução 
O Poder Executivo da União tem a obrigação constitucional (art. 168 da CF/1988) 
de entregar aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria 
Pública, até o dia vinte de cada mês, os recursos consignados em orçamento para estes 
entes. Esse repasse é feito na forma de duodécimos. Trata-se da instrumentalização 
do princípio da separação dos poderes. Uma vez que o Poder Executivo é o destinatário 
primário das receitas, compete a ele realizar a repartição entre os outros poderes, 
garantindo assim que os demais possam exercer suas funções com autonomia e 
independência. 
No âmbito municipal, o art. 29-A da CF/1988 fixou o total da despesa do Poder 
Legislativo Municipal em seis índices percentuais, que decrescem na medida em que 
se aumenta a população municipal. Este índice é aplicado sobre o total da receita 
tributária e das transferências relativas à repartição das receitas tributárias da União 
e dos Estados, efetivamente realizado no ano anterior. O limite deve ser respeitado, 
competindo ao Poder Executivo repassar os recursos consignados em orçamento até 
o dia vinte de cada mês, sob pena de incorrer o Prefeito em crime de responsabilidade 
(art. 129-A, §2º da CF/1988). 
Desse modo, a Lei Orçamentária Anual deverá consignar despesas a serem 
realizadas pela Câmara dentro do limite estabelecido nos incisos I a VI do art. 168-A 
da CF/1988. Para tanto, deve ser observado o somatório da receita efetivamente 
arrecadada no exercício financeiro anterior. Procede-se, portanto, o cálculo do total 
arrecadado, e aplica-se o índice percentual de acordo com a população do município. 
Ocorre que algumas espécies de recursos são objetos de controvérsias em relação 
a estarem ou não inclusas na base de cálculo dos limites dos duodécimos repassados à 
câmara municipal. Entre elas, estão os recursos repassados pelo Fundo de Manutenção 
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação 
(Fundeb) aos municípios. 
Em 03 de novembro de 2015, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), pela primeira 
vez2 se posicionou sobre o tema e, por maioria, decidiu que as verbas que compõem 
o Fundeb devem ser excluídas da base de cálculo dos duodécimos. A decisão do STJ 
2 O STJ, em 02/08/2005, no julgamento do Recurso Ordinário 15.173/RJ, de relatoria do Ministro Francisco 
Peçanha Martins, decidiu que a Câmara Legislativa de Belford Roxo não possuía direito líquido e certo ao 
repasse pelo Executivo Municipal das receitas proveniente do SUS, Fundef e Royalties do petróleo. 
37O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
anulou o acórdão do Tribunal de Contas de Minas Gerais (TCEMG) proferido na proferido 
na Consulta n. 837.614/TCE. 
O Tribunal de Contas mineiro, neste julgado, revendo seu entendimento anterior, 
consignou que “a contribuição municipal feita ao Fundef ou ao Fundeb, custeada por 
recursos próprios, deve integrar a base de cálculo para o repasse de recursos do Poder 
Executivo à Câmara Municipal, previsto no art. 29-A da Carta Magna.”3 O acórdão do 
STJ foi objeto de recurso extraordinário, o qual tramita no Supremo Tribunal Federal 
(STF), ainda sem julgamento.
Ante a divergência de posicionamento do Tribunal de Contas de Minas Gerais e 
o Superior Tribunal de Justiça, e considerando que o STF ainda não manifestou seu 
entendimento sobre o assunto, este trabalho procura aprofundar o estudo da matéria, de 
modo a encontrar a resposta à seguinte questão-problema: os recursos destinados ao 
Fundeb pelos Municípios devem integrar a base de cálculo dos duodécimos repassados 
à Câmara Municipal?
A resposta à indagação foi buscada neste artigo por meio da extração da norma 
constitucional contida no art. 29-A da CF/1988, da compreensão do histórico e do 
funcionamento do Fundeb e dos conceitos doutrinários sobre receita tributária. 
Percorrendo esse caminho, conseguimos realizar o enquadramento jurídico das verbas 
destinadas à formação do fundo, com vistas a determinar se elas devem ou não compor 
a base de cálculo dos repasses à Câmara Municipal.
1. Os duodécimos da Câmara Municipal
1.1 A obrigatoriedade do repasse dos duodécimos e art. 29-A da 
CF/1988 
O governo municipal possui funções divididas, cabendo à Câmara, as legislativas e 
à Prefeitura, as executivas, entretanto, não há nenhuma espécie de subordinação admi-
nistrativa ou política entre os poderes4. Em decorrência do Princípio da Separação dos 
3 MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta n.837.614. Relator Conselheiro 
Antônio Carlos Andrada. Tribunal Pleno. Sessão 29/06/2011. Disponível em: http://tcnotas.tce.mg.gov.
br/tcjuris/Nota/BuscarArquivo/83739. Acesso em: 07 ago. 2018.
4 MEIRELLES, Henly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 437.
38 César Verdade Costa Barros
Poderes, expresso no art. 2º da CF/1988, o Poder Legislativo Municipal é independente 
do Poder Executivo Municipal, disso decorre que no exercício das atribuições que lhe 
são próprias, não precisam seus titulares consultar os representantes do Executivo, 
nem necessitam de sua autorização5.
Para garantir a autonomia e independência da Câmara Municipal, o Poder Executivo 
local tem a obrigação de entregar os recursos correspondentes às dotações orçamen-
tárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados ao Poder 
Legislativo Municipal, até o dia vinte de cada mês. Tal obrigação decorre do comando 
fixado no art. 168 da Constituição Federal6, que é reproduzido, com as devidas altera-
ções, em respeito ao princípio da simetria, nas Leis Orgânicas Municipais. 
Este repasse deve ser realizado em duodécimos, ou seja: o valor total dos recursos 
a ser entregue no ano-exercício deve ser dividido em doze vezes e repassado mensal-
mente. Neste caso, o Poder Executivo atua apenas como órgão de arrecadação, a verba 
é do Poder Legislativo. Caso o Executivo não faça a transferência, estará no exercício 
irregular do poder, o que habilita a Câmara de ingressar em juízo para obter recursos7.
Por meio da edição da Emenda Constitucional nº 25, de 2000, foi incluído na 
Constituição Federal o art. 29-A8. A norma constitucionaldivide os municípios em seis 
categorias populacionais e atribui limites percentuais ao total da despesa do Poder 
Legislativo Municipal. Os percentuais, que variam de 3,5% até 7%, são aplicados sobre 
o somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e 
nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior, no Município.
A norma constitucional em apreço limitou os gastos das Câmaras Municipais, tendo 
como parâmetro a população local e a capacidade arrecadatória do ente municipal. 
5 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32 ed. São Paulo: Malheiros, 2009.p. 
110.
6 Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos 
suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério 
Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na 
forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
7 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
p. 446.
8 Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores 
e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao 
somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, 
efetivamente realizado no exercício anterior:
39O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
Os índices constantes dos incisos I a VI do art. 29-A da CF/1988 são aplicados sobre 
o total da receita tributária, tanto as provenientes de tributos de sua competência, 
quanto aquelas derivadas da participação em receita de tributos federais e estaduais. 
1.2. A base de cálculo do limite de gastos do Poder Legislativo 
Municipal.
A base de cálculo do limite de castos do Poder Legislativo Municipal é composta: 
1) da receita tributária do município; 2) das transferências realizadas pelos Estados 
e pela União aos municípios em decorrência da repartição das receitas tributárias. 
A receita tributária é aquela proveniente dos impostos, taxas e contribuição de 
melhoria, de competência dos Municípios, e da Receita da Dívida Ativa Tributária. Dentre 
os impostos estão compreendidos o: 1) Imposto Predial e Território Urbano (IPTU); 2) 
Imposto sobre Transação Intervivos de Bens Imóveis (ITBI); 3) Imposto sobre Serviço 
de Qualquer Natureza (ISS). 
Quanto às transferências, elas são as provenientes do repasse que a União 
ou o Estado entrega aos municípios decorrentes do: 1) Imposto sobre operações 
financeiras das operações com ouro, quando definido em lei como ativo financeiro 
ou instrumento cambial (IOF-ouro); 2) Imposto sobre a renda retido na fonte (IRRF); 
3) Fundo de Participação dos Municípios (FPM); 3) Imposto Territorial Rural (ITR); 
Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações 
de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação (ICMS); 4) 
Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA); 5) Imposto sobre produtos 
industrializados para a exportação (IPI-exportação) e 6) Contribuição de Intervenção 
no Domínio Econômico sobre combustíveis (CIDE-combustíveis). 
Ocorre que a listagem das espécies de recursos que compõem a base de cálculo 
dos duodécimos não é suficiente para resolver a questão proposta no presente estudo. 
Para tanto, faz-se necessário buscar a conceituação doutrinária de receita pública, 
receita municipal, receita tributária e diferenciar entrada de receita. Desse modo, 
será possível verificar mais adiante, se as receitas que formam o Fundeb são receitas 
tributárias e, por consequência, compõem a base de cálculo dos duodécimos.
40 César Verdade Costa Barros
Meirelles define receita municipal como “o conjunto de recursos financeiros que 
entram para os cofres locais, provindos de quaisquer fontes, a fim de ocorrer as despesas 
orçamentárias e adicionais do orçamento9”. Meirelles10 também nos leciona que:
Os tributos e os preços constituem as rendas públicas, que, somadas aos demais 
recursos conseguidos pelo Município, fora de suas fontes próprias, formam a 
receita pública.
A receita pública é, pois, o conjunto de recursos financeiros que entram para 
os cofres estatais, provindo de quaisquer fontes, a fim de acorrer às despesas 
orçamentárias e adicionais do orçamento. Na receita municipal, espécie do 
gênero receita pública – incluem-se as rendas municipais e demais ingressos 
que o Município recebe em caráter permanente, como os provenientes da 
participação em receitas de tributos federais e estaduais, ou eventual, como os 
advindos de financiamentos, empréstimos, subvenções, auxílios e doações de 
outras entidades ou pessoas física
Segundo Aliomar Baleeiro11 “Receita pública é a entrada que, integrando-se no 
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, 
vem acrescer o vulto, como elemento novo e positivo”. O eminente autor ensina que 
as quantias recebidas pelos cofres públicos são genericamente denominadas como 
“entradas” ou “ingressos”, e pondera que “nem todos esses ingressos, porém, constituem 
receitas públicas, pois alguns deles não passam de ‘movimentos de fundo’, sem qualquer 
incremento do patrimônio governamental”. Desse modo temos que toda receita pública 
é uma entrada, porém, nem toda entrada é receita pública. 
Ainda de acordo com a lição de Baleeiro12, a receita pública pode ser classificada 
entre ordinária e derivada. A receita ordinária advém da exploração estatal da atividade 
econômica, enquanto a derivada decorre daquelas provenientes do constrangimento 
legal para sua arrecadação, como os tributos, penas pecuniárias, o confisco e as 
reparações de guerra13. Oliveira14 trás ainda a categorização das receitas transferidas, 
9 MEIRELLES, Henly Lopes. Finanças Municipais. São Paulo: RT, 1979. p.4-5.
10 MEIRELLES, Henly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 135.
11 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012. p. 152. 
12 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012. p. 153.
13 HARADA, Kiroshi. Direito Financeiro e Tributário. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.33.
14 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
p.150.
41O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
que seriam aquelas que “embora provindas do patrimônio particular (a título de tributo), 
não são arrecadadas pela entidade política que vai utilizá-las”.
O art. 29-A da CF/1988, ao utilizar a expressão receitas tributárias e transferências 
se refere, portanto, à receita derivada de origem tributária e à receita transferida, espécies 
do gênero receita pública. Desse modo, a base de cálculo dos duodécimos a serem 
entregues à Câmara deverá abranger toda receita pública que puder ser categorizada 
como receita derivada de origem tributária ou de receita transferida. 
Para identificar se a receita derivada é de origem tributária ou não, bastará verificar 
se a origem dos recursos advém de obrigação jurídica que nascer de pressuposto de 
ato lícito, independente do consentimento do obrigado, conforme o conceito de tributo 
insculpido no art. 3º do Código Tributário Nacional15.
2. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da 
Educação Básica (Fundeb)
2.1. Do Fundef ao Fundeb
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada no ano de 1988, 
trouxe seu texto original, no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias16, 
mandamento direcionado à erradicação do analfabetismo e a universalizaçãodo 
ensino fundamental. Foi estabelecido que, no prazo de 10 anos após a promulgação 
da Constituição, o Poder Público destinaria, àquela finalidade, cinquenta por cento 
dos recursos que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicam 
obrigatoriamente na manutenção e desenvolvimento do ensino, por força do art. 212 
15 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012. p. 63.
16 Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação da Constituição, o Poder Público 
desenvolverá esforços, com a mobilização de todos os setores organizados da sociedade 
e com a aplicação de, pelo menos, cinquenta por cento dos recursos a que se refere o art. 
212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental. 
Parágrafo único. Em igual prazo, as universidades públicas descentralizarão suas atividades, de modo a 
estender suas unidades de ensino superior às cidades de maior densidade populacional.
42 César Verdade Costa Barros
do texto constitucional17. À época, o artigo possuía apenas um parágrafo único, o qual 
previa a descentralização das unidades de ensino superior.
O texto vigorou desta forma até a promulgação da Emenda Constitucional nº 
14, de 12 de setembro de 1996. A alteração teve origem na Proposta de Emenda à 
Constituição nº 223, de 1995, de autoria do então Presidente da República, Fernando 
Henrique Cardoso. Na exposição de motivos que acompanhou a proposta de emenda 
constitucional, foram delineadas as razões pelas quais o Poder Executivo buscou a 
alteração do texto constitucional.
Na Exposição de Motivos nº 273, de 13 de outubro de 1995, os Ministros de Estado 
que a elaboraram, arguiram que a Constituição Federal, apesar de ampliar as obrigações 
do Estado com a educação, não delimitou as responsabilidades e competências de cada 
esfera de governo. Além disso, foi apontado que a simples destinação dos recursos do 
art. 212 da CF ao ensino fundamental não soluciona o problema da má distribuição de 
recursos entre os estados e municípios, gerando disparidades enormes no valor gasto 
por aluno em diferentes regiões do país. 
O que se verifica é que a distribuição dos recursos não é compatível com 
as efetivas responsabilidades na manutenção das redes de ensino. Dadas 
as diferentes capacidades de arrecadação e o fato de que as transferências 
constitucionais da União para Estados e Municípios, dos Estados para os 
Municípios, não se fazem segundo critérios que levem em consideração 
necessidades específicas, seja na educação, seja em qualquer outra área, resulta 
que os distintos governos subnacionais apresentam diferenças substanciais na 
sua capacidade de investimento na educação. 
Uma das disparidades mais gritantes é o fato de que, precisamente nas regiões 
mais pobres do País, os Municípios respondem pela maior parte do atendimento no 
ensino fundamental obrigatório. Já nas regiões mais desenvolvidas, os Governos 
Estaduais provêem a maior parte do atendimento. Em ambas as situações, no 
entanto, o volume de recursos disponíveis em cada esfera de governo, apesar 
da vinculação constitucional de parte significativa das suas receitas (art. 212, 
17 Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a 
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
43O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
CF), é claramente insuficiente quando se examina a disponibilidade média de 
recursos fiscais, por aluno e por ano. 18
Visando solucionar o problema da má distribuição da capacidade de investimento 
na educação entre os entes federados, a PEC propôs a “criação, por um período transi-
tório, de um mecanismo de redistribuição dos recursos fiscais dos Estados e Municípios, 
destinados ao Ensino Fundamental”. Este mecanismo foi materializado por meio da 
adição do §1º ao art. 60 do ADCT19, pelo qual ficou estipulada a criação, no âmbito 
de cada Estado e do Distrito Federal, de um fundo de manutenção e desenvolvimento 
do ensino fundamental e de valorização do magistério (Fundef), de natureza contábil. 
O Fundef era constituído por20, no mínimo, quinze por cento dos recursos prove-
nientes do: 1) Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre 
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação 
(ICMS, art. 115, II, da CF/88); 2) Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional 
às exportações (IPIexp, art. 159, inciso II da, CF/88); 3) Fundo de Participação dos 
Estados (FPE, art. 159, inciso I, alínea “a”, da CF/88) e; 4) Fundo de Participação dos 
Municípios (FPM, art. 159, inciso I, alínea “b” da CF/88). 
Os recursos arrecadados ao Fundef eram distribuídos entre cada Estado e seus 
Municípios de maneira proporcional aos alunos da respectiva rede de ensino funda-
mental. Esta foi a inovação mais relevante trazida pela EC nº 14/1996. Com a formação 
dos fundos, criou-se um mecanismo de repartição de receitas entre cada estado e 
os municípios que o integram, juntamente com a União, em caso de necessidade de 
suplementação. 
18 BRASIL. Exposição de Motivos nº 273, de 13 de outubro de 1995. Mensagem nº 1078, de 15 de outubro 
de 1995. Ministros de Estado da Educação e do Desporto, da Justiça, da Administração Federal e Reforma 
do Estado, do Planejamento e Orçamento da Fazenda, interino. Disponível em: 15http://www.stf.jus.br/
arquivo/biblioteca/pec/EmendasConstitucionais/EC14/Camara/EC014_cam_23101995_ini.pdf. Acesso 
em 18 jun. 2018
19 § 1º A distribuição de responsabilidades e recursos entre os estados e seus municípios a ser concretizada 
com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituição Federal, 
e assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um fundo de 
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério, de natureza 
contábil.
20 § 2º O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo menos, quinze por cento dos 
recursos a que se referem os arts. 155, inciso II; 158, inciso IV; e 159, inciso I, alíneas “a” e “b”; e inciso 
II, da Constituição Federal, e será distribuído entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao 
número de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental.
44 César Verdade Costa Barros
Com o Fundef, os Municípios e os Estados passaram a entregar parte de sua 
receita tributária em percentual fixo, de quinze por cento, para a formação do fundo, 
ao passo que recebiam de volta valor proporcional à sua necessidade (considerada a 
quantidade de alunos matriculados). Tal mecanismo gerou, de fato, a redistribuição 
da receita tributária entre os entes federados, de modo a garantir a aplicação de um 
gasto mínimo por aluno, em todos os Estados e Municípios brasileiros. Ainda que na 
repartição das receitas de determinado Estado o valor dividido não chegasse ao mínimo, 
a União deveria destinar recursos ao fundo deficitário, garantindo a receita suficiente.
Antes, os Estados, Distrito Federal e Municípios contavam apenas com a própria 
receita para a manutenção e desenvolvimento da educação. Apesar de estarem 
obrigados a destinar vinte e cinco por cento de sua receita resultante de impostos 
na educação, sendo que metade dela na educação fundamental, a regra não tinha 
efetividade nos entes com baixa arrecadação e grande necessidade de investimento.
 A partir da criação dos Fundef’s, institui-se um regime solidário, no qual o ente 
cujo resultado do quociente capacidade/necessidade de investimento em educação 
era maior contribuía para aqueles que tivessem quocientes menores. Além disso, o 
governo federal fixavaum valor mínimo anual a ser gasto por aluno, e a União ficou 
responsável por suplementar nos casos em que a divisão interna em cada Estado não 
fosse suficiente para garantir este valor. 
O sistema de redistribuição baseado no Fundef, conforme já previsto no próprio 
caput do art. 60 do ADCT, durou dez anos, de 1º de janeiro de 1997 a 1º de janeiro 
de 2007. O mecanismo de redistribuição inaugurado pelo Fundef, conforme apontam 
estudos da época21 em que ainda era vigente, acarretou na diminuição das desigual-
dades regionais no âmbito do ensino fundamental, no aumento da duração dos turnos 
de aula, no total de alunos matriculados, no número de professores em atividade e 
incentivou a municipalização do ensino.
Entretanto, a maior crítica que se fez à EC nº 14/1996, foi em relação ao fato da 
União ter diminuído sua responsabilidade com o ensino fundamental, causando um 
expressivo aumento no número de alunos matriculados em escolas municipais, sem que 
21 MENDES, Marcos. Descentralização do ensino fundamental: avaliação de resultados do Fundef. 
Disponível em: http://www.en.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/69/79. Acesso em 09 set. 
2018.
45O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
os municípios tenham recebido aportes financeiros para contrabalancear os gastos22. 
Tais críticas deram ensejo à nova alteração do texto do art. 60 do ADCT. 
2.2. Aspectos gerais do Fundeb e sua natureza jurídica
Em 2006, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 53, que deu nova redação 
ao art. 60 do ADCT e trouxe a sistemática do Fundo de Desenvolvimento da Educação 
Básica (Fundeb). A substituição do termo “fundamental” para “básico”, não foi apenas 
uma alteração semântica, ela revela a intenção por detrás da alteração constitucional. 
O Fundeb, em comparação com o Fundef, ampliou a área de abrangência para além 
do ensino fundamental e passou a contemplar todas as etapas e modalidades que 
compõem a educação básica. 
O caput os incisos I e II do art. 60 do ADCT passaram a vigorar com a seguinte 
redação:
Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda 
Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte 
dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à 
manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna 
dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposiçõe
I - a distribuição dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os 
Estados e seus Municípios é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada 
Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento 
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb, 
de natureza contábil; 
II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão constituídos por 
20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do art. 
155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e IV do caput do art. 158; e as 
alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição 
Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente 
ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica 
presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de 
22 RODRIGUEZ, Vicente. Financiamento da educação e políticas públicas: O Fundef e a política de 
descentralização. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/%0D/ccedes/v21n55/5540.pdf Acesso em 
03 set. 2018.
46 César Verdade Costa Barros
atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição 
Federal; 
A Emenda Constitucional nº 53/2006 trouxe outras diversas e importantes alte-
rações, entretanto nem todas elas são relevantes para o presente trabalho de modo 
que serão analisados apenas os aspectos operacionais do Fundeb que importam para 
a definição da natureza jurídica das verbas que compõe o fundo. 
A natureza jurídica do Fundeb é a de fundo público constitucional. Segundo Torres23 
os fundos públicos são “destaques patrimoniais de entes públicos, desprovidos de 
personalidade jurídica, vinculados à realização de finalidades previamente determinada 
pela Constituição ou por leis”. É também, conforme preceitua o art. 60, I, do ADCT, é um 
fundo de natureza contábil, em razão de ser desprovido de qualquer gestão patrimonial, 
por ter unicamente a função de repasse segundo os critérios definidos na legislação 
de regência24. 
É de fundamental relevância constatar que a alteração da norma não modificou a 
sistemática de redistribuição de recursos entre o Estado e seus municípios, de acordo 
com a necessidade de cada ente participante. No Fundeb, assim como no Fundef, a 
formação do fundo se dá por meio da contribuição dos Estados e dos Municípios de 
um percentual fixo de sua receita tributária, com a posterior redistribuição de recursos 
entre os participantes. 
2.3. Verbas que compõem o Fundeb
O Fundeb é atualmente composto de 20% dos recursos do: 1) Fundo de 
Participação dos Estados (FPE); 2) Fundo de Participação dos Municípios (FPM); 3) 
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); 4) Imposto sobre Produtos 
Industrializados, proporcional às exportações (IPIexp) 5) Desoneração das Exportações 
(LC nº 87/96); 5) Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD); 6) 
Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); 7) cota parte de 50% do 
Imposto Territorial Rural (ITR) devida aos municípios; 8) das receitas da dívida ativa e 
23 TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 
287.
24 TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 
289.
47O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
de juros e multas incidentes sobre as fontes acima relacionadas e; 9) eventualmente, 
da complementação da União. 
Os recursos do Fundeb devem ser empregados exclusivamente em ações de 
manutenção e de desenvolvimento da educação básica pública, particularmente na 
valorização do magistério. Pelo menos sessenta por cento dos recursos anuais totais 
dos Fundos deverão ser destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do 
magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. O Fundeb é uma 
exceção à regra de não vinculação da receita de impostos, uma vez que se encontra 
abarcado no permissivo constitucional do art. art. 167, IV, da CF, em razão de seus 
recursos serem destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino. 
A Lei nº 11.494, de 20 de julho de 2017, regulamentou o Fundeb e trouxe as regras 
que norteiam o funcionamento dos fundos estaduais. Dentre as regras estabelecidos 
pelo diploma legal, estão as que gerem a transferência e a gestão dos recursos, inclusas 
no Capítulo IV da mencionada lei. Entre elas, está a do art. 17, que estabelece que: 
Art. 17. Os recursos dos Fundos, provenientes da União, dos Estados e do Distrito 
Federal, serão repassados automaticamente para contas únicas e específicas 
dos Governos Estaduais, do Distrito Federal e dos Municípios, vinculadas ao 
respectivo Fundo, instituídas para esse fim e mantidas na instituição financeira 
de que trata o art. 16 desta Lei.
O art. 17 da lei regulamentadora estabelece no seu caput e parágrafos a siste-
mática de transferência dos recursos que compõem a base de cálculo do Fundeb. Na 
medida em que a instituição oficial de crédito recebe recursos provenientes de algumas 
das receitas tributárias que compõem o Fundeb ela, automaticamente, deposita 20% 
daquele valor para a conta específica do Fundeb. Trata-se do mecanismo de retenção 
na fonte.
Ou seja, no dia programado para que seja creditado nas contas dosEstados e dos 
Municípios o recurso proveniente do ICMS, 20% da parcela que pertence ao Estado e o 
mesmo percentual da participação dos municípios é creditada diretamente na conta 
do Fundeb, de modo que os entes recebem em seu caixa somente 80%. 
Em um caso hipotético, caso o Banco do Brasil tenha recebido R$1.000.000,00 
proveniente do ICMS arrecadado pelo estado de Minas Gerais na primeira semana de 
setembro, o banco, na data prevista, depositará R$ 600.000,00 no caixa único do Estado, 
referente à sua parte do ICMS, e R$ 150.000,00 na conta do Fundeb, referente aos 20% 
que o Estado deve contribuir. Além disso, simultaneamente, depositará R$50.000,00 
48 César Verdade Costa Barros
na conta do Fundeb, referente aos 20% que os municípios devem contribuir com sua 
participação no ICMS e R$ 200.000,00 depositará nas contas dos municípios, de acordo 
com os critérios da lei estadual que regula o ICMS, em razão da repartição da receita 
do imposto determinada na Constituição. 
Tal aspecto é extremamente relevante, uma vez que a receita tributária que 
pertence aos municípios em decorrência da repartição constitucional não é entregue 
ao ente municipal para que este separe 20% e destine ao Fundeb. Os 20% são creditados 
diretamente na conta específica do fundo, não transitando previamente pelas contas 
dos municípios. Os Estados e Municípios receberão posteriormente na data prevista 
para o repasse, a sua cota no valor arrecadado pelo Fundeb. 
2.4. Distribuição das verbas do Fundeb: Municípios Pagadores e 
Municípios Recebedores.
Uma vez arrecadados os recursos que compõem o Fundeb, o Estado e os muni-
cípios receberão sua cota parte de acordo com os coeficientes de distribuição de 
recursos. De acordo com o Manual de Orientação do Fundeb25:
Os coeficientes de distribuição dos recursos do Fundeb representam a 
participação de cada ente governamental no montante de recursos do Fundo 
no âmbito do Estado de sua localização. O coeficiente, portanto, multiplicado 
pelo total de recursos do Fundo de um determinado Estado, resulta no valor 
financeiro que cada governo, municipal e estadual, irá receber do montante 
total de recursos do Fundo daquele Estado. No seu cálculo são consideradas 
as seguintes variáveis e critérios:
valor da receita que compõe o Fundo (originária dos Estados, Municípios e 
União);
• número de alunos matriculados;
• fatores de ponderação definidos;
• garantia do valor por aluno/ano verificado em cada Estado no Fundef em 
2006, no âmbito do ensino fundamental;
• garantia do valor mínimo nacional por aluno/ano verificado no Fundef em 
25 BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Fundeb: Manual de 
Orientação. Brasília: MEC/FNDE, 2009.
49O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
2006, no âmbito do ensino fundamental;
• apropriação de, no máximo, 15% dos recursos do Fundo em cada Estado, 
para a educação de jovens e adultos.
Uma vez definidos, os coeficientes são utilizados na distribuição dos recursos do 
Fundo durante o exercício, sendo divulgados pelo FNDE/MEC para conhecimento 
e eventual utilização pelos entes federados.
Denota-se, portanto, que os municípios contribuem com percentual fixo de 20% 
de sua receita tributária para a formação do Fundeb, ao passo que recebem o valor 
resultante do produto da multiplicação de seu quociente de participação com o valor 
do total arrecadado na conta do fundo. É exatamente essa sistemática que garante 
a redistribuição de recursos com vistas à redução das desigualdades regionais no 
financiamento do ensino.
Disso resulta que o município, em razão de seu quociente de participação e de 
sua receita tributária efetivamente realizada no ano anterior poderá se enquadrar em 
uma das três seguintes situações: 1) o valor que destina ao Fundeb é menor do que o 
valor recebido, situação em que o chamaremos de “Município Recebedor”; 2) o valor 
que destina ao Fundeb é maior do que o valor recebido, situação em que o chamaremos 
de “Município Pagador”; 3) o valor que destina ao Fundeb é igual ao valor que recebe, 
situação que o chamaremos de “Município Neutro”. 
Os municípios com grande número de alunos matriculados em sua rede pública 
possuem maiores índices de participação, entretanto, isso não denota que sua arre-
cadação tributária seja alta. Nesse caso, o município tenderá a ser um Município 
Recebedor. Noutra ponta, temos os municípios com grande arrecadação e com poucos 
alunos matriculados, o que lhe acarreta em serem Municípios Pagadores. O caso 
do Município Neutro, apesar de teoricamente possível, encontra-lo na prática seria 
extremamente raro, pois depende de que a o produto da multiplicação do coeficiente 
coincida com sua contribuição. 
Para fins de comprovarmos a argumento, compararemos dados referentes à receita 
tributária, receita total do Fundeb, valor pago ao Fundeb e coeficiente de distribuição, 
todos referentes ao ano-exercício de 2017, bem como o número de alunos matriculados 
no ensino público municipal de dois municípios da Região Metropolitana de Belo 
50 César Verdade Costa Barros
Horizonte. Os dados foram extraídos do site do Tribunal de Contas de Minas Gerais26 
e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação27.
O Município de Nova Lima, em 2016, possuía, 8.520 alunos matriculados em 
sua rede municipal de ensino. Seu coeficiente de distribuição definido para o ano 
de 2017 foi de 0,002129130110. No ano de 2017, sua receita tributária realizada foi 
de R$184.590.094,11, sendo que destinou ao Fundeb o valor total R$40.426.517,38, 
ao passo que recebeu do Fundeb o valor total de R$ 28.547.058,91. Desse modo, 
recebeu R$11.879.458,47 a menos do que enviou. Em 2017, portanto, Nova Lima foi 
um Município Pagador.
Ribeirão das Neves, em 2016, possuía 22.157 alunos matriculados em sua rede 
municipal de ensino. Seu coeficiente de distribuição definido para o ano de 2017 
foi de 0,005470623934. No ano de 2017, sua receita tributária realizada foi de 
R$57.419.054,25, sendo que destinou ao Fundeb o valor total R$30.816.541,03, ao 
passo que recebeu do Fundeb o valor total de R$ 71.179.973,56. Desse modo, recebeu 
R$40.363.432,53 a mais do que enviou. Em 2017, portanto, Ribeirão das Neves foi um 
Município Recebedor.
Perceba-se que Nova Lima, apesar de ter uma receita tributária maior do que 
Ribeirão das Neves e de contribuir com valor maior para a formação do Fundeb, recebeu 
valor muito inferior em comparação com o outro município da Região Metropolitana. 
Isso ocorre porque seu coeficiente de distribuição é menor. Por esse motivo, temos 
que Nova Lima acaba por perder receita em razão da existência do Fundeb, ao passo 
que Ribeirão das Neves acresce suas entradas. 
3. Enquadramento dos repasses do Fundeb ao conceito de 
receita pública.
As verbas que compõem o “bolo” de recursos do Fundeb são todas elas advindas 
de receitas tributárias, sejam elas próprias dos Estados (e da União, em caso de 
26 Dados extraídos das Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público (DCASP), referentes ao 
ano de 2017, enviados pelos Municípios de Nova Lima e Ribeirão das Neves ao TCEMG. Disponível em: 
phttps://fiscalizandocomtce.tce.mg.gov.br/Home/Index. Acesso em 02 set. 2018.
27 Dados extraídos do documento intitulado “Matrícula, coeficientes de distribuição de recursos e receita 
anual prevista por Estado e Município - 2017 (com base na Portaria Interministerial nº 8, de 26/12/2016)”. 
Disponível em: http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/area-para-gestores/dados-estatisticos. 
Acesso em 02 set. 2018.
51O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
complementação) ou de receitas transferidas municipais (também tributárias). Pela 
sistemática de repasse automático os municípios acabam porreceber suas receitas 
transferidas somente após elas transitarem pela conta do Fundeb, e serem posterior-
mente repartidas de acordo com o coeficiente de distribuição. 
Em razão disso, uma parte dos recursos que constitucionalmente pertencem 
aos Municípios Pagadores são entregues aos Municípios Recebedores. Como essa 
transferência é automática, a diferença entre o valor de contribuição e o valor recebido 
jamais entra no caixa dos Municípios Pagadores. Os R$11.879.458,47 que Nova Lima 
deixou de receber foram automaticamente transferidos para as contas dos Municípios 
Recebedores de Minas Gerais. 
Retomando à definição da base de cálculo dos duodécimos, concluímos que ela 
deve abarcar qualquer receita que puder ser categorizada como derivada de tributos 
ou transferida. O Fundeb, como exposto supra é composto por parcelas de impostos 
federais e estaduais, bem como dos Fundos de Participação, que por sua vez são 
compostos de impostos federais. O Estado contribui com a parcela que lhe pertence 
dos impostos de sua competência e com a sua participação nos impostos da União. 
Os Municípios, por sua vez, contribuem com sua participação nos impostos da União 
e do Estado. 
A origem de toda receita que compõem o Fundeb é tributária. Entretanto, isso não 
basta para afirmarmos que todo recurso que o Município contribui para o Fundeb (ou 
que dele recebe) é receita tributária daquele município. A receita pública pressupõe 
uma entrada no caixa, razão pela qual inexistindo entrada, não há que se falar em 
receita. Desse modo, uma vez que os recursos do Fundeb só acrescem ao patrimônio 
do Município após transitarem pela conta do Fundeb Estadual e, posteriormente, serem 
divididos para as contas municipais, somente nesse momento haverá ocorrido a entrada.
Os valores destinados pelos municípios para a formação do Fundeb não podem 
ser considerados como receita pública, uma vez que pelo mecanismo de repasse 
automático, esses recursos são depositados diretamente na conta do fundo estadual. 
Não há, nesse primeiro momento entrada nos cofres municipais, razão pela qual não 
há receita. 
Além disso, como vimos no caso dos Municípios Pagadores, nem todo recurso 
com o qual o município participa para a formação do Fundeb chegará aos seus caixas. 
Caso a base de cálculo seja a contribuição municipal feita ao fundo, em nosso exemplo, 
52 César Verdade Costa Barros
Nova Lima deverá considerar como receita tributária os mais de 11 milhões de reais 
que não recebeu, apesar daqueles valores jamais terem somado ao seu patrimônio. 
A entrada dos valores do Fundeb ocorre em um segundo momento, quando da 
distribuição dos valores pelo fundo, de acordo com o coeficiente de distribuição de 
cada município. É somente nesse momento que poderá ser caracterizada a realização 
de receita tributária. No caso de Nova Lima, a entrada correspondeu a R$ 28.547.058,91 
em 2017. Uma vez que recebeu menos do que contribuiu, todo o valor recebido é 
decorrente de sua própria receita tributária transferida. O valor recebido enquadra-se 
no conceito de receita transferida, razão pela qual deverá compor a base de cálculo. 
Entretanto, no caso de Ribeirão das Neves, que é um Município Recebedor, o 
Fundeb destinou mais verbas à municipalidade do que dele recebeu. Ribeirão das Neves 
recebeu valores que constitucionalmente pertenciam a outros entes da Federação. Cabe 
agora indagar se a totalidade dos recursos transferidos aos Municípios Recebedores 
pode ser caracterizada como receita pública. 
Usando como base o conceito formulado por Meirelles28, no qual a “receita pública 
é, pois, o conjunto de recursos financeiros que entram para os cofres estatais, provindo de 
quaisquer fontes, a fim de acorrer às despesas orçamentárias e adicionais do orçamento”, 
toda a entrada decorrente dos depósitos realizados pelo Fundeb nos caixas municipais 
poderia ser caracterizada como receita pública, e também como receita tributária, vez 
que deriva de tributos. Isso porque o valor, ainda que parcialmente originado de recursos 
tributários de outros entes, entrou nos cofres municipais a fim de acorrer às despesas 
do município com o desenvolvimento e manutenção do ensino básico. 
Entretanto, nesse caso há que se fazer uma ponderação para que o propósito da 
norma constitucional não seja deturpado. Como vimos, o Fundeb, assim como seu 
antecessor, baseia-se na ideia de redistribuição solidária dos recursos destinados à 
educação básica entre os entes federativos. A intenção do fundo era exatamente de que 
alguns entes perderiam receita em prol de outros menos favorecidos, os quais teriam 
melhores condições de investir em sua educação básica, reduzindo as desigualdades 
regionais. 
Noutro lado, temos que o art. 29-A da CF/1988, fixou a base de cálculo do limite 
dos duodécimos repassados à Câmara, de modo a limitar os gastos do Poder Legislativo 
Municipal, como modo de evitar abusos e garantir que os recursos orçamentários 
28 MEIRELLES, Henly Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 1993. P. 135.
53O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
pudessem ser gastos nos fins essenciais do município. Na Justificação da Proposta 
de Emenda à Constituição29 que deu origem ao art. 29-A, constou que:
Assim, e por considerar que a matéria deve ser melhor disciplinada, em 
consonância com as finanças municipais e outros aspectos da realidade 
sócio-econômica dos municípios, estou apresentando Proposta de Emenda à 
Constituição que estabelece limites, de acordo com o porte do município, ao total 
da despesa com o funcionamento do Poder Legislativo, incluída a remuneração 
dos vereadores. 
Veja-se que o constituinte derivado usa termos como “realidade socioeconômica” 
e “porte do município” como parâmetros para a fixação dos limites de gastos das 
Câmaras de Vereadores. Portanto, o art. 29-A da CF/1988, ao se referir a “receita 
tributária e transferências” está a indicar aquelas que são próprias dos Municípios, 
pois são indicadoras do porte econômico do município. 
O acréscimo que o Fundeb acarreta na receita dos Municípios Recebedores não 
altera suas capacidades econômicas. Os valores recebidos a maior devem ser vistos 
como um auxílio aos municípios mais necessitados de recursos para o desenvolvimento 
de sua educação básica. Considerar o superávit entre o valor de contribuição e o valor 
recebido, no caso dos Municípios Recebedores, como integrantes da base de cálculo 
dos duodécimos não prestigiaria nem as finalidades da norma do art. 29-a da CF/1988, 
nem as do art. 60 do ADCT.
Caso a receita a maior seja incluída na base de cálculo, o Poder Executivo teria 
que destinar mais recursos ao Poder Legislativo, os quais não poderiam ser aplicados 
em suas atividades essenciais. A sistemática de redistribuição solidária dos recursos 
do Fundeb traria o efeito colateral de fazer aumentar os gastos com as Câmaras 
Municipais, entretanto que esse nunca foi o propósito do fundo. 
Há que se ponderar que os recursos recebidos pelo Fundeb têm destinação 
previamente definida por lei, e deverão ser aplicados obrigatoriamente na manutenção 
e desenvolvimento da educação básica. Entretanto, vinculação das receitas do fundo 
não descaracteriza seu caráter de receita tributária. O fato de a entrada de recursos 
ser vinculada ou não é irrelevante para sua caraterização como receita. 
29 BRASIL. Proposta de Emenda à Constituição nº 15, de 1998. Mesas da Câmara dos Deputados e do 
Senado Federal. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/biblioteca/pec/EmendasConstitucionais/
EC25/Senado/EC025_sen_25031992_ini.pdf. Acesso em 15 ago 2018.
54 César Verdade Costa Barros
Mesmo que não existisse o Fundeb, os Municípios estariam obrigados, por força do 
art. 212 da CF/1988 a destinarem 25% da receita resultante de impostos, compreendidaa proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Também 
não foi intenção do art. 60 do ADCT retirar da base de cálculo dos duodécimos as 
receitas tributárias municipais destinadas para a formação do Fundeb.
Por conseguinte, considerando a definição doutrinária de receita tributária e de 
receita transferida, a sistemática de distribuição dos recursos do Fundeb e a interpre-
tação art. 29-A da CF/1988 e 60 do ADCT afirmamos os seguintes pressupostos: 1) 
as verbas que compõem o Fundeb são derivadas da atividade tributária do Estado; 2) 
as contribuições feitas pelos municípios para a formação do Fundeb não podem ser 
consideradas receitas destes enquanto não tiverem entrada nos caixas municipais; 3) 
apenas o valor efetivamente repassado pelo Fundeb ao Município pode ser considerado 
como receita pública; 4) a expressão “receita tributária e transferências” art. 29-A 
da CF/1988 deve ser interpretada de maneira a incluir apenas a receita própria do 
município, excluindo-se a receita originalmente pertencente a outros entes federativos. 
Considerando as premissas, chegamos à seguinte fórmula: deverão compor a base 
de cálculo do limite de gastos da Câmara Municipal os recursos efetivamente repassados 
pelo Fundeb ao Município, no exercício anterior, até o limite de recursos que o Município 
contribuiu para a formação do fundo.
Aplicando-se a fórmula descrita acima nos dois municípios que foram usados 
como exemplo, teríamos a determinada situação: a base de cálculo do limite de gastos 
da Câmara de Nova Lima para 2018 abarcaria apenas o valor recebido em 2017 (R$ 
28.547.058,91), enquanto a base de cálculo do limite de gastos da Câmara de Ribeirão 
das Neves para 2018 incluiria os valores recebidos somente até o valor da contribuição 
(R$30.816.541,03).
A solução adotada no presente estudo preserva a finalidade das normas constitu-
cionais, garantindo que o limite de gastos do Poder Legislativo Municipal continue tendo 
como base a capacidade econômica do município. Outrossim, mantém a sistemática 
de distribuição solitária de recursos entre os participantes do Fundeb, sem acarretar 
ônus aos Municípios Recebedores. Acreditamos que esta é a solução mais adequada 
tanto do ponto de vista doutrinário quando do ponto de vista teleológico. 
55O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
4. Crítica à decisão do STJ no julgamento do RMS nº 44.795 – MG
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais possuía o Enunciado de Súmula 
nº 102, no qual estava expresso o entendimento de que: 
A contribuição ao Fundef e ao Fundeb, bem como as transferências recebidas 
desses Fundos pelos Municípios, incluída a complementação da União, a 
qualquer título, não integram a base de cálculo a que se refere o art. 29-A da 
Constituição Federal/88 para o fim de repasse de recursos à Câmara Municipal30.
Entretanto, no julgamento da Consulta n. 837.614/TCE/MG, o TCE-MG reviu seu 
posicionamento. O argumento principal que embasou a mudança do entendimento 
consta do voto do relator, Conselheiro Antônio Carlos Andrada, o qual afirmou que: 
A Súmula 102 do TCEMG faz uma interpretação extensiva do dispositivo em 
comento, criando exclusão de uma parcela que a Constituição não prevê, na 
base de cálculo do valor que deve ser repassado ao legislativo municipal.31
O voto do Conselheiro relator foi acompanhado à unanimidade pelos demais 
membros do tribunal para determinar a suspensão da eficácia do enunciado da Súmula 
102 do TCE-MG, e responder à consulente que a contribuição municipal feita ao Fundef 
ou ao Fundeb, custeada por recursos próprios, deve integrar a base de cálculo para o 
repasse de recursos do Poder Executivo à Câmara Municipal, previsto no art. 29-A da 
Constituição da República.
Posteriormente, o Município de Belo Horizonte impetrou perante o Tribunal de 
Justiça de Minas Gerais mandado de segurança contra o referido acórdão do TCE/
MG, com vistas a anular o novo entendimento do Tribunal de Contas do Estado de 
Minas Gerais proferido na Consulta n. 837.614/TCE/MG. O TJMG32, no dia 07/08/2013, 
30 MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Súmula 102. Publicada no “MG” 
de 01/02/2006 - pág. 26. Disponível em: http://www.tce.mg.gov.br/IMG/Legislacao/legiscont/
S%C3%BAmula/S%C3%BAmula%20102-06.pdf. Acesso em 19 ago. 2018.
31 MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas. Tribunal Pleno. Sessão 26 jun. 2011. Processo 
nº 837614. Consulta. Notas Taquigráficas. Disponível em: http://tcnotas.tce.mg.gov.br/tcjuris/Nota/
BuscarArquivo/74639
32 MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Mandado de Segurança 
1.0000.11.085696-0/000, Relator(a): Des.(a) Hilda Teixeira da Costa , 2ª CÂMARA 
CÍVEL, julgamento em 07/08/2013, publicação da súmula em 21/08/2013. Disponível em: 
http://www5.tjmg.jus.br/jurisprudencia/pesquisaPalavrasEspelhoAcordao.do?&numero 
Registro=4&totalLinhas=8&paginaNumero=4&linhasPorPagina=1&palavras=tr ibunal%20
e%20contas%20e%20estado%20e%20fundeb&pesquisarPor=ementa&pesquisaTesauro-
=true&orderByData=1&pesquisaPalavras=Pesquisar&. Acesso em 20 ago. 2018.
56 César Verdade Costa Barros
denegou a segurança por entender que o impetrante não demonstrou possuir direito 
líquido e certo. Ante a denegação, o Município de Belo Horizonte recorreu da decisão 
do Tribunal de Justiça. 
O Superior Tribunal de Justiça (STJ)33, no julgamento do recurso ordinário em 
mandato de segurança nº 44.795 – MG, em 03/11/201, interposto pelo Município de 
Belo Horizonte, por maioria de votos, fixou a tese de que as verbas que compõem o 
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
Profissionais da Educação (Fundeb) devem ser excluídas da base de cálculo dos 
duodécimos repassados às Câmaras Municipais. O acórdão foi assim ementado: 
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS 
DO ESTADO DE MINAS GERAIS. ANULAÇÃO. CONTRIBUIÇÕES DO MUNICÍPIO 
AO FUNDEB. REPASSE DE RECURSOS. PODER EXECUTIVO FEDERAL. CÂMARA 
DE VEREADORES. ART. 29-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EXCLUSÃO DA BASE 
DE CÁLCULO.
1. As verbas que compõem o Fundeb não estão compreendidas nas receitas 
tributárias, nem nas transferências que pertencem aos municípios, nos termos 
dos arts. 153, § 5º, 158 e 159 da CF/88. Logo, devem ser excluídas da base 
de cálculo dos duodécimos repassados pela União às Casas Legislativas 
Municipais, nos moldes do art. 29-A, da CF/88.
2. A expressão “efetivamente realizada”, constante do art. 29-A do Texto 
Constitucional, significa a receita que foi arrecadada e incorporada ao patrimônio 
do Município no exercício anterior. Não se consideram, portanto, para fins de 
apuração dessa quantia, os valores que devam ser arrecadados no corrente 
exercício, tais como a complementação do Fundeb.
3. Além disso, os recursos do Fundeb, independentemente da origem, não podem 
ser utilizados para fins diversos de suas destinações constitucional e legalmente 
definidas - art. 60, caput, e I, da CF/88 e 8º, parágrafo único, da Lei Complementar 
n. 101/00 - isto é, a educação básica e a remuneração dos trabalhadores da 
educação, o que reforça a compreensão de que devem ser excluídos do cálculo 
do repasse previsto no art. 29-A da CF/88.
4. No caso, a mitigação do enunciado da Súmula 102 do Tribunal de Contas 
do Estado de Minas Gerais desbordou da melhor interpretação a ser conferida 
33 BRASIL. RMS 44.795/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, Rel. p/ Acórdão Ministro OG FERNANDES, 
SEGUNDA TURMA, julgado em 03/11/2015, DJe 12/02/2016. Disponível em: https://ww2.stj.jus.br/
processo/revista/inteiroteor/?num_registro=201400133556&dt_publicacao=12/02/2016. Acesso em 09 
Set. 2018.
57O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
aos normativos constitucionaise infraconstitucionais aplicáveis à matéria, o 
que justifica a anulação do acórdão proferido na Consulta n. 837.614/TCE/MG.
5. Recurso ordinário em mandado de segurança a que se dá provimento.
(RMS 44.795/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, Rel. p/ Acórdão Ministro 
OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/11/2015, DJe 12/02/2016)
O Ministro Humberto Martins, relator do recurso, proferiu seu voto pela denegação 
do Recurso em Mandado de Segurança, por entender que: “Em suma, não é possível criar 
interpretativamente restrição à fixação do totum contábil do art. 29-A da Constituição 
Federal, por ausência de previsão constitucional ou legal e, assim, não se vê o direito 
líquido e certo postulado.”. 
Após pedido de vista, o Ministro OG Fernandes, inaugurou a divergência com seu 
voto. Seus dois principais argumentos foram de que: 
o Fundeb “não se enquadra no conceito de receita tributária ou de transferências 
que compõem a base de cálculo do repasse para o Legislativo Municipal” e de 
“os recursos do Fundeb, independentemente da origem, não podem ser utilizados 
para fins diversos de suas destinações constitucional e legalmente definidas”.
Os Ministros Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques acompanharam o voto 
do Ministro Humberto Martins, formando a maioria. 
Também em voto-vista, a Ministra Assusete Magalhães proferiu voto acompa-
nhando o entendimento do relator. O voto da Ministra foi o mais extenso e fundamentado 
de todo o acórdão, suas razões principais estão dispostas no seguinte trecho: 
Conforme mencionado acima, o art. 29-A da Constituição Federal estabelece 
que as transferências recebidas pelo Município, por força do art. 158 da 
Constituição Federal, integram a base de cálculo do total de despesa do Poder 
Legislativo Municipal, não havendo qualquer ressalva relacionada aos valores 
que, posteriormente, devam ser repassados ao Fundeb ou a outras despesas 
vinculadas. Assim, como destacado no acórdão recorrido, o art. 29-A da CF/88, 
por ser norma que, além de fixar um limite para as despesas, tem como objetivo 
assegurar a independência financeira do Poder Legislativo Municipal, as restrições 
à base de cálculo dos valores a serem repassados devem ser interpretadas de 
forma restritiva. Ademais, o fato de o repasse ao Fundeb ser compulsório, com 
retenção na fonte dos valores devidos, não tem o condão de criar a exceção 
pretendida pelo recorrente, pois, conforme expressamente previsto no art. 158 
da Constituição Federal, as verbas mencionadas em seus incisos pertencem 
58 César Verdade Costa Barros
aos Municípios. Assim, por serem verbas pertencentes ao Município, não 
prospera a alegação de que, por terem destinação vinculada, configurariam 
“mera entrada provisória” (fl. 218e) em seu orçamento, pelo que não poderiam 
ser consideradas receita pública. Isso porque o art. 6º da Lei 4.320/64 determina 
que “todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus 
totais, vedadas quaisquer deduções”. Além disso, o entendimento adotado no 
ato impugnado não significa que os recursos do Fundeb serão utilizados para 
fins diversos de suas destinações constitucionalmente definidas (educação 
básica e remuneração dos professores), mas apenas que a integralidade dos 
valores recebidos pelo recorrente, por força do art. 158 da Constituição Federal, 
deverá integrar a base de cálculo do montante do qual, posteriormente, 4,5% 
irão constituir o limite de despesa do Poder Legislativo Municipal. Por fim, 
cumpre salientar que as verbas destinadas, pelo Município, ao Fundeb, não são as 
únicas receitas vinculadas a determinadas despesas. Com efeito, o Documento: 
1305975 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 12/02/2016 Página 27 
de 10 Superior Tribunal de Justiça art. 167, IV, da Constituição Federal, ao vedar 
a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvou “a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, 
para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades 
da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por 
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º 
deste artigo”. Desta forma, por exemplo, nos termos do art. 212 da Constituição 
Federal, além da contribuição ao Fundeb, os Municípios deverão aplicar, no 
mínimo, 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente 
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. E, conforme 
salientado pela autoridade impetrada, em suas informações (fls. 103/104e), 
mesmo tendo destinação vinculada, tais receitas integram a base de cálculo 
do limite de despesas do Poder Legislativo Municipal.
Da análise dos votos proferidos no acórdão em comento, percebemos que o prin-
cipal argumento que formou a tese vencedora foi o que a transferência do Fundeb não 
caracteriza receita pública, uma vez que possui destinação específica. Tal argumento 
foi refutado no voto da Ministra Assusete Magalhães. 
O conceito doutrinário de receita pública não exige que o recurso que entrou nos 
cofres públicos não tenha destinação específica. O STJ no julgamento do RMS 44.795 
criou critério para a caracterização de receita pública, sem, entretanto, justificar sua 
59O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
inovação. É fato de que os Municípios deverão gastar os recursos advindos do Fundeb 
em determinadas ações ligadas à manutenção e desenvolvimento da educação básica. 
Entretanto, isso, por si só, não tem o condão de descaracterizar tais verbas como 
receita pública. 
A decisão do STJ não prestigiou a doutrina sobre a matéria, bem como deu inter-
pretação desarrazoada ao art. 29-A, criando limitação onde a norma constitucional não 
previu. Mais acertada esteve a divergência, principalmente no voto-vista da Ministra 
Assusete Magalhães. Entretanto, os votos divergentes, não levaram em consideração 
o fato de que alguns municípios não recebem em seu caixa todo o valor destinado ao 
Fundeb. 
De acordo com os preceitos estabelecidos neste estudo, tanto o entendimento do 
TCEMG, manifestado na Consulta 837.614/TCE/MG, quando o dispositivo do acórdão 
do RMS 44.795 não traz a melhor solução para a controvérsia. A nosso ver, o TCEMG se 
equivoca estabelecer que a base de cálculo dos duodécimos deverá incluir os recursos 
próprios que o município contribuiu para o fundo. O parâmetro deverá ser sempre os 
recursos próprios recebidos, pois somente esses podem ser conceituados como receita 
pública. O TCEMG, desconsidera a sistemática de redistribuição solidária e a existência 
dos Municípios Pagadores. 
Entretanto, entendimento do Tribunal de Contas mineiro é mais acertado do que 
a decisão do STJ. O STJ, ao excluir da base de cálculo todos os recursos do Fundeb, 
sem qualquer justificação suficiente para tanto, deturpa tanto a finalidade da norma 
do art. 29-A quanto o art. 60 do ADCT. 
Considerações finaiS
A obrigação de repasse dos duodécimos pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo 
instrumentaliza o Princípio da Separação de Poderes, ao passo que a fixação de limites 
dos gastos do Poder Legislativo Municipal garante que não haja abusos na aprovação 
das Leis Orçamentárias Anuais dos municípios. A função da norma do art. 29-A foi 
criar um teto de gastos para as Câmaras Municipais com base no porte populacional 
e arrecadatório dos Municípios. 
Doutro lado, a criação do Fundef e do Fundeb, por meio das alterações na redação 
original do art. 60 do ADCT, visou criar um mecanismo de participação solidária entre 
as três esferas da Federação. Os Estados, o Distrito Federal os Municípios ea União 
60 César Verdade Costa Barros
contribuem para a formação dos 27 fundos destinados ao desenvolvimento e manu-
tenção do ensino. A sistemática dos fundos envolve a captação e retenção na fonte 
de parte da receita tributária desses entes, destinando-a ao fundo e, posteriormente, 
distribuindo o montante entre o Estado e seus Municípios, de acordo com o coeficiente 
de distribuição de cada um. 
A sistemática de distribuição causa o efeito de redirecionar receitas tributárias 
originalmente pertencentes a um ente, para que outro seja favorecido. Por essa razão 
existem municípios que ganham receita com a existência do fundo e outros que perdem. 
Nosso estudo os denominou, respectivamente, de Municípios Recebedores e Municípios 
Pagadores. Estes primeiros recebem a totalidade dos recursos que destinaram ao 
fundo e um montante extra que pertencia originalmente a outros entes. Os segundos 
recebem apenas uma parte dos recursos que contribuíram. 
Os recursos recebidos pelos Municípios do Fundeb são receitas públicas, uma vez 
que acrescem permanentemente ao patrimônio do ente municipal. O fato de os recursos 
serem vinculados a uma espécie de gastos não tem o condão de descaracterizá-lo 
como receita pública. Entretanto, parte desses recursos não é oriundo da receita 
própria daquele município. A expressão “receita tributária e transferências” art. 29-A da 
CF/1988 faz menção à receita própria do município, e não a transferida de outros entes.
Por tais razões, deverão compor a base de cálculo do limite de gastos da Câmara 
Municipal os recursos efetivamente repassados pelo Fundeb ao Município, no exercício 
anterior, até o limite de recursos que o Município contribuiu para a formação do fundo.
ReferênciaS
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1999. 
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18 ed. Rio de Janeiro: 
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BRASIL, Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 
34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do Ato 
61O COMPUTO DOS RECURSOS DO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO DOS DUODÉCIMOS REPASSADOS À 
CÂMARA MUNICIPAL
das Disposições constitucionais Transitórias. Brasília: Casa Civil, Subchefia para 
Assuntos Jurídicos, 2011. 
BRASIL, Emenda constitucional nº 53, em 6 de dezembro de 2006. Dá nova redação 
aos arts.7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao art. 60 do Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília: Casa Civil, Subchefia para 
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Transitórias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos 
das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, 
e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras providências. Diário Oficial [da] 
República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 21 jun. 2007, p. 7. Disponível em: https://
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ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE 
DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI 
FEDERAL Nº 12.846/13 E DO PAPEL DA 
ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS 
DE CONTROLE NESTE ACORDO
Fabiana Maria Farias Santos Barretto1
Resumo
Este trabalho busca realizar análise crítica do acordo de leniência 
previsto na Lei federal nº 12.846, de 01 de agosto de 2013, para verificar 
lacunas existentes nesta lei que impactam no êxito deste acordo e o papel 
dos órgãos públicos de controle. Após a exposição da origem do ajuste, foi 
apreciado o artigo 16 da referida norma, ocasião em que foram explicitados 
os requisitos do acordo de leniência, a competência para celebração e as 
suas consequências, analisando as regras do artigo 17. Foram explicadas as 
modificações realizadas pela Medida Provisória nº 703, de 18 de dezembro 
de 2015 e dispositivos do decreto nº 8.420, de 18 de março de 2015 sobre o 
acordo.Após diferenciar o ajuste de outros instrumentos jurídicos previstos 
na legislação, foram apreciadas as lacunas legais existentes quanto à 
participação do Ministério Público federal e Tribunal de Contas da União, 
à ausência de benefícios para o signatário do acordo em ações judiciais 
cíveis ou penal, bem como em relação à atuação da Advocacia-Geral da 
União. Destacou-se como indispensável a participação da Advocacia Pública 
para implementação dos efeitos do acordo, concluindo como fundamental 
uma atuação colaborativa de todos os órgãos de controle nos resultados 
do acordo de leniência.
1 Procuradora do Estado da Bahia, Especialista em Direito Público pela UFBA, Especialista em Direito 
Social e Infraestrutura pela FGV e Especialista em Advocacia Pública pelo IDDE.
64 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
INTRODUÇÃO
O Acordo de Leniência, previsto na Lei federal nº 12.846, de 01 de agosto de 20132 
(conhecida como Lei Anticorrupção - LAC), ganhou muita relevância no cenário atual 
com a operação policial intitulada “Lava Jato”, que apura delitos envolvendo empresá-
rios e agentes públicos. Com efeito, os crimes praticados no âmbito de contratações 
públicas podem ser enquadrados como atos lesivos em licitações e contratos, conforme 
o disposto no art. 5º, IV da referida lei, razão pela qual as empresas investigadas 
estariam manifestando interesse na celebração do acordo de leniência para obter 
atenuação das sanções.
Contudo, observa-se alguns problemas na implementação deste novo instrumento 
jurídico trazido pelo supracitado diploma federal. Em primeiro lugar, é possível veri-
ficar que a norma em questão possui lacunas quanto à atuação dos diversos órgãos 
de controle na pacutação deste ajuste em face de atos lesivos praticados contra a 
Administração Pública direta e indireta federal. Esta deficiência foi agravada com a não 
aprovação da Medida Provisória nº 703, de 18 de dezembro de 2015. Além disso, sem 
que houvesse previsão expressa na LAC conferindo-lhe tal atribuição, constatou-se que 
o Ministério Público, por estar atuando na apuração dos crimes imputados aos gestores 
das empresas investigadas na operação acima mencionada, vem sendo celebrando, 
isoladamente, acordos de leniência3. Foi com base nesse entendimento – ausência 
de permissivo legal – que o Tribunal Regional da 4ª Região, no julgamento do Agravo 
de Instrumento 5023972-66.2017.4.04.0000, anulou acordo de leniência celebrado 
pelo órgão parquet4.
Por isso, após traçar um histórico sobre o acordo de leniência no âmbito federal, 
serão analisadas as regras trazidas pela Lei Anticorrupção, a natureza jurídica deste 
instituto, diferenciando-o em relação a outros instrumentos jurídicos, bem como serão 
demonstradas as principais lacunas existentes na legislação vigente, para finalmente 
compreender o papel da Advocacia Pública, ao lado do Ministério da Transparência 
2 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12846.htm, acesso em 
20.12.17
3 Segundo o site g1.globo.com, 9(nove) empresas envolvidas na operação “Lava Jato” celebraram acordo 
de leniência com o MPF. Disponível em https://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/com-
odebrecht-chegam-a-16-os-acordos-de-leniencia-motivados-pela-lava-jato.ghtml. Acesso em 19.11.2017
4 Disponível em https://www.conjur.com.br/2017-ago-22/ministerio-publico-nao-acordos-leniencia-decide-
trf. Acesso em 19.10.2017.
65ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
e Controladoria-Geral da União, e dos demais órgãos de controle externo, no êxito da 
celebração destes acordos que envolvem atos lesivos contra a Administração Pública.
1. REGRAS DO ACORDO DE LENIÊNCIA NA LEI FEDERAL Nº 
12.846/13
1.1. Origem do acordo de leniência na legislação federal
O acordo de leniência celebrado entre pessoa jurídica e órgãos públicos não é 
uma novidade trazida pela Lei federal nº 12.846/13, visto que este instrumento já era 
previsto em outros diplomas legais que a precederam. A Lei federal nº 10.149, de 
21 de dezembro de 20005, ao alterar a Lei federal nº 8.884, de 11 de junho de 1994, 
acrescentando o art. 35-B, foi o primeiro diploma a trazer a previsão de celebração 
de acordo de leniência no Ordenamento Jurídico brasileiro. Segundo o art. 35-B, este 
acordo podia ser formalizado entre a pessoa jurídica acusada de prática de infração à 
ordem econômica e a União, através da Secretaria de Direito Econômico do Ministério 
da Justiça, com vistas à extinção da ação punitiva da Administração ou com o propósito 
de obter redução da penalidade cabível no processo administrativo a ser julgado pelo 
Conselho Administrativo de Defesa Econômica.
Importante destacar que os pressupostos e requisitos para realização do referido 
ajuste no âmbito do processo administrativo, instaurado para apurar infração à ordem 
econômica, já apresentavam características comuns ao acordo de leniência previsto 
pela Lei federal nº 12.846/13, como se observará no tópico seguinte. Esta similaridade 
decorre do fato de que o art. 35-B possuía redação semelhante às disposições contidas 
no art. 16 da Lei Anticorrupção, quando exigia para pactuação deste acordo, além 
da cessação da atividade ilícita, a colaboração efetiva da pessoa jurídica celebrante 
nas investigações e processo administrativo, com indicação dos demais infratores, 
fornecimento de documentos, comparecimento aos atos processuais. Importante 
destacar a exigência de que a SDE não possuísse provas suficientes para assegurar a 
condenação da pessoa física e da empresa quando da propositura do acordo, requisito 
que não expressamente previsto na LAC. 
5 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L10149.htm , acesso em 20.12.17
66 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
Mais adiante, foi editada a Lei federal nº 12.529, em 30 de novembro de 20116, esta-
belecendo o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, norma que revogou o art. 
35-B da Lei federal nº 8.884/94, passando o art. 86 do novo diploma legal a disciplinar 
o acordo de leniência em caso de infrações contra a ordem econômica praticadas por 
pessoas físicas ou jurídicas. Este dispositivo da Lei federal nº 12.529/11 pouco inovou 
em relação ao que já era previsto art. 35-B da Lei federal nº 8.884/94 quanto aos seus 
requisitos mencionados acima. No que diz respeito às consequências da pactuação 
deste ajuste, o signatário que cumpre o acordo tem direito à imunidade administrativa 
se o CADE não tiver prévio conhecimento da infração, cabendo a redução de um até 
dois terços na hipótese de a referida autarquia já ter iniciado o processo administrativo 
quando da proposição do acordo. Merece destaque a previsão no art. 87, segundo a 
qual o cumprimento do acordo também implica na extinção da punibilidade de crimes 
contra a ordem econômica previstos na Lei federal nº 8.137, de 27 de dezembro de 
1990), dos crimes tipificados na Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993 e do delito 
previsto no art. 288 do Código Penal.
Logo, em face da semelhança existente entre as regras previstas para o acordo de 
leniência na Lei Concorrencial em relação aos requisitos estabelecidos no art. 16 da LAC 
para o ajuste objeto de estudo, a comparação entre estes dois tipos de instrumentos, 
que possuem a mesma nomenclatura, é inevitável, como será exposto mais adiante. 
Feitas estas considerações iniciais, cumpre analisar as regras contidas na Lei 
federal nº 12.846/2013 sobre o acordo de leniência, as alterações que foram realizadas 
pela Medida Provisória 703/2015, bem como as disposições do decreto regulamentar 
da LAC.
 1.2. Lei federal nº 12.846, 01 de agosto de 2013
A Lei federal nº 12. 846/13 foi editada com o nítido propósito suprir ausência de 
diploma legal na legislação brasileiradispondo sobre a responsabilização administra-
tiva e civil de pessoa jurídica em face de atos de “corrupção”, como foi informado na 
exposição de motivos quando o projeto de lei 6.826-A, de 2010 foi encaminhado para 
aprovação pelo Congresso Nacional7.
6 Disponível http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12529.htm, acesso em 
20.12.17
7 Disponível em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/1084183.pdf, acesso em 20.12.17
67ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Ademais, somente quando a pessoa jurídica praticava um ato ilícito contra a 
Administração, em conluio com um agente público, é que seria cabível o ajuizamento 
de ação de improbidade para sua responsabilização, pois, se não existissem provas 
do envolvimento de um agente no ato ímprobo, a empresa ficava impune a qualquer 
ação estatal punitiva. 
O acordo de leniência foi previsto na referida norma, entre outros motivos, para 
garantir o resultado útil do processo administrativo de responsabilização – PAR. 
Este instrumento foi disciplinado no Capítulo V da Lei federal nº 12.856/13 em dois 
momentos: no art. 16, que trata do acordo celebrado em face da prática de atos lesivos 
previstos pela referida Lei Anticorrupção; e no art. 17, que dispõe sobre o ajuste que 
pode ser firmado em face da prática de falta administrativa prevista na Lei federal nº 
8.666/93. 
Para melhor compreensão, estes dois dispositivos serão tratados separadamente.
1.2.1. Acordo de leniência em face da prática de atos lesivos 
previstos no art. 5º da Lei federal nº 12.846/13 
O art. 168 da Lei federal nº 12.846/13 previu a possibilidade de celebração de 
acordo de leniência pela pessoa jurídica acusada de perpetração de atos lesivos contra 
a Administração Pública descritos no art. 5º da aludida Lei Anticorrupção.
8 Art. 16.  A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência com 
as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente 
com as investigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração resulte: 
I - a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; e
II - a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração.
§ 1o  O acordo de que trata o caput somente poderá ser celebrado se preenchidos, cumulativamente, os 
seguintes requisitos: 
I - a pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a apuração do 
ato ilícito; 
II - a pessoa jurídica cesse completamente seu envolvimento na infração investigada a partir da data de 
propositura do acordo; 
III - a pessoa jurídica admita sua participação no ilícito e coopere plena e permanentemente com as 
investigações e o processo administrativo, comparecendo, sob suas expensas, sempre que solicitada, a 
todos os atos processuais, até seu encerramento. 
§ 2o  A celebração do acordo de leniência isentará a pessoa jurídica das sanções previstas no inciso II do 
art. 6o e no inciso IV do art. 19 e reduzirá em até 2/3 (dois terços) o valor da multa aplicável. 
§ 3o  O acordo de leniência não exime a pessoa jurídica da obrigação de reparar integralmente o dano 
causado. 
§ 4o  O acordo de leniência estipulará as condições necessárias para assegurar a efetividade da 
68 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
Consoante disposição contida nos parágrafos 6º e 7º do art. 16, a celebração do 
acordo de leniência pressupõe a apresentação de uma proposta pela pessoa jurídica 
interessada, proposição que, a princípio, será sigilosa até que o acordo seja firmado. 
Esta regra do sigilo se coaduna com a previsão de que, uma rejeitada pela autoridade 
competente a proposta, isto não importará em reconhecimento da prática do ato lesivo 
investigado, ou seja, não poderá ser utilizada como prova – confissão do ilícito.
O caput do art. 16 preceitua que o acordo de leniência pode ser celebrado quando 
houver uma colaboração efetiva nas investigações e no processo administrativo. Isso 
quer dizer que este instrumento jurídico será firmado antes da instauração do processo 
administrativo de responsabilização – PAR (leniência prévia) ou no curso do referido 
procedimento (leniência concomitante), pois deverá importar em benefício para as 
investigações ou para o andamento do referido PAR. Os incisos deste dispositivo 
estabelecem que será considerado colaboração efetiva “a identificação dos demais 
envolvidos, quando couber e também a obtenção célere de informações e documentos 
que comprovem o ilícito sob apuração”. O §4º do art. 16 reforça a necessidade de 
estipulação de cláusulas no acordo que garantam a efetividade da colaboração e o 
resultado útil do processo.
Para Thyago Marrara, existiria requisitos temporais e finalísticos não previstos 
expressamente na lei. Como requisito temporal implícito, explica o autor que “...é 
preciso que o acordo seja proposto em momento oportuno, de sorte a garantir a efeti-
vidade na identificação dos demais envolvidos e para a obtenção de informações e 
documentos que comprovem o ilícito.”. Afinal, não se justifica firmar tal ajuste quando 
colaboração e o resultado útil do processo. 
§ 5o  Os efeitos do acordo de leniência serão estendidos às pessoas jurídicas que integram o mesmo 
grupo econômico, de fato e de direito, desde que firmem o acordo em conjunto, respeitadas as condições 
nele estabelecidas. 
§ 6o A proposta de acordo de leniência somente se tornará pública após a efetivação do respectivo 
acordo, salvo no interesse das investigações e do processo administrativo. 
§ 7o  Não importará em reconhecimento da prática do ato ilícito investigado a proposta de acordo de 
leniência rejeitada. 
§ 8o  Em caso de descumprimento do acordo de leniência, a pessoa jurídica ficará impedida de celebrar 
novo acordo pelo prazo de 3 (três) anos contados do conhecimento pela administração pública do 
referido descumprimento. 
§ 9o  A celebração do acordo de leniência interrompe o prazo prescricional dos atos ilícitos previstos 
nesta Lei.
§ 10.  A Controladoria-Geral da União - CGU é o órgão competente para celebrar os acordos de leniência no 
âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra a administração 
pública estrangeira.
69ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
a Administração já dispõe de provas suficientes para a responsabilização da infratora 
e demais coatoras através do PAR. Além disso, este defende que existiria um requisito 
finalístico que resulta da “...necessidade de se garantir efetividade da leniência...”, 
de modo que a autoridade competente não poderia estar atenuando ou isentando a 
pessoa jurídica das sanções cabíveis, através do aludido acordo, se a proponente está 
apresentando provas repetidas, impertinentes ou elementos probatórios que o Estado 
possa facilmente obter pelos meios de investigação9.
Da leitura do §4º do art. 16 em comento, depreende-se que outras condições 
podem ser estipuladas no acordo de leniência para garantir o resultado útil do processo 
administrativo. Uma interpretação deste dispositivo em conjunto com a regra constante 
no §3º do art. 16, que estabelece que “o acordo de leniência não exime a pessoa jurídica 
da obrigação de reparar integralmente o dano causado”, indica que é admissível estipular 
neste acordo, como condição a ser cumprida pela pessoa jurídica, a realização do 
ressarcimento integral dos prejuízos advindos da prática do ato ilícito. Note-se que 
o aludido dispositivo não condicionou a celebração do acordo à realização prévia da 
reparação integral dos danos, mas apenas reforçou que o pacto de leniência jamais 
poderá afastaro ressarcimento de todos os prejuízos causados.
O art. 16, §1º, através de três incisos, estabeleceu requisitos cumulativos a serem 
observados pela pessoa jurídica que irá celebrar este ajuste. Estes requisitos, em 
suma, fazem as seguintes exigências: i) manifestação de interesse em cooperação 
pela pessoa jurídica; ii) encerramento da prática ilícita a partir da apresentação da 
proposta de acordo pela interessada; iii) admissão da sua participação no ato lesivo, 
somada a sua cooperação com a investigação e o andamento da instrução processual.
O primeiro requisito acima mencionado é explicitado no inciso I do §1º do art. 
16, dispositivo que possui redação bastante restritiva ao exigir que a “pessoa jurídica 
seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a apuração do ato 
ilícito”. Da sua análise, é possível extrair duas conclusões. Em primeiro lugar, a proposta 
de celebração do acordo deve partir de iniciativa da pessoa jurídica investigada ou 
processada (ato voluntário), jamais podendo ser imposto pela Administração. Outra 
conclusão que pode ser obtida da interpretação deste dispositivo é a de que, se o ato 
lesivo foi praticado por mais de uma pessoa jurídica, somente a primeira infratora 
a manifestar interesse é que terá direito de firmar tal ajuste, não sendo admitida tal 
9 MARRARA, Thiago. Comentários ao art. 16. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MARRARA, Thiago. Lei 
Anticorrupção comentada. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 222
70 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
hipótese em relação as demais infratoras (salvo se frustrado o acordo). O segundo 
requisito – que trata da cessação do comportamento ilícito – é algo que não pode deixar 
de ser aferido pela autoridade competente, como forma de verificar se a proponente 
do acordo está agindo de boa-fé e encerrando a prática corrupta, um dos objetivos 
perseguidos pela norma. É possível defender que este requisito possa ser dispensado 
nos casos em que existe mais de um partícipe no ato lesivo, pois a cessação poderia 
despertar a atenção das demais infratoras sobre as negociações que teriam sendo 
realizadas em sigilo e atrapalhar o êxito do acordo. Embora se questione a constitu-
cionalidade do terceiro requisito, por exigir do infrator admissão de culpa, o fato é que 
outros institutos na legislação pátria que fazem exigência semelhante, a exemplo do 
acordo de leniência na Lei Concorrencial (art. 86) e a Colaboração Premiada (art. 4º 
da Lei federal nº 12.850/2013). 
Como benefícios da celebração do acordo, a celebrante ficará isenta da pena 
de publicação extraordinária de decisão condenatória (art. 6º, II), que é uma penali-
dade administrativa, e também da sanção judicial de proibição de receber incentivos, 
subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e 
de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público (art. 19, IV). 
Além disso, a autoridade competente poderá atenuar em até 2/3 da multa que seria em 
tese cabível ao final do PAR. Esta penalidade, após a realização da dosimetria (pelos 
critérios fixados pelo legislador), poderá ser calculada no percentual de 0,1% a 20% 
incidente sobre o faturamento bruto da pessoa jurídica, podendo esta pena pecuniária 
ser estipulada no valor que varia de R$6.000,00 (seis mil) até R$60.000,00 (sessenta 
mil reais), caso não seja possível utilizar o critério do faturamento bruto.
Uma das consequências da celebração do acordo é a suspensão do prazo pres-
cricional para início do processo administrativo de responsabilização – PAR, visto que, 
se o acordo não for cumprido, a autoridade competente poderá exercer o seu poder 
sancionador em relação ao ato administrativo. O ajuste não honrado pela pessoa 
jurídica também impede que esta seja beneficiada novamente com este negócio jurídico 
pelo prazo de 3(três) anos, a contar da ciência do inadimplemento.
Sobre a competência para a celebração do acordo, convém fazer as seguintes 
considerações. O caput do art. 16 dispõe que a autoridade máxima de cada órgão ou 
entidade pública será competente para deflagração do PAR (e aplicação das respec-
tivas sanções), enquanto que o §10 deste dispositivo estabelece que competirá à 
Controladoria Geral da União celebrar acordo de leniência no âmbito do Poder Executivo 
71ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
federal e também dos casos em que o sujeito passivo do ato lesivo foi a administração 
pública estrangeira (definida no art. 5º, §1º10). Da leitura destas duas regras é possível 
extrair as seguintes conclusões:
Em primeiro lugar, ao utilizar a expressão “âmbito do Poder Executivo federal”, 
o Ministro da CGU (órgão atualmente chamado de Ministério da Transparência e 
Controladoria-Geral da União) será competente para firmar o ajuste em comento quando 
o ato lesivo for praticado contra quaisquer órgãos e entidades (incluindo as descentra-
lizadas com personalidade jurídica de direito privado) que integram a Administração 
Pública federal, bem como contra a Administração Pública estrangeira. Gilson Dipp e 
Manoel L. Volkmer de Castilho defendem que seria de competência exclusiva da CGU, 
representada pelo seu titular, celebrar acordo de leniência quando o sujeito for passivo 
for a Administração Pública direta ou indireta, abrangendo, inclusive, as concessioná-
rias/permissionárias de serviço público. Os referidos autores também lembram que esta 
competência é indelegável, visto que a LAC somente admite delegação para instauração 
e julgamento do PAR, consoante regra preceituada no art. 8º, §1º11.
Outra conclusão que pode ser extraída sobre as autoridades autorizadas a celebrar 
o acordo é que, em respeito à autonomia e independência entre os Poderes, bem como 
em atenção às regras de competência do art. 8º da LAC, quando o ato lesivo fosse 
praticado no âmbito de outro Poder (Legislativo ou Judiciário) ou contra um órgão 
autônomo não integrante do Poder Executivo (como Ministério Público e Defensoria 
Pública), seria competente para pactuar este ajuste a autoridade máxima de cada um 
destes órgãos, por ser o agente público competente para iniciar e aplicar as sanções 
do PAR.
Imperioso notar que não há menção de participação do Ministério Público e/
ou do Tribunal de Contas da União na realização deste ajuste quando o ato lesivo foi 
praticado contra a administração pública direta ou indireta, lacuna será oportunamente 
explicitada em outro tópico. 
10 Art. 5º: (...)
§ 1o  Considera-se administração pública estrangeira os órgãos e entidades estatais ou representações 
diplomáticas de país estrangeiro, de qualquer nível ou esfera de governo, bem como as pessoas jurídicas 
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público de país estrangeiro. 
11 DIPP, Gilson; CASTILHO, Manoel L. Volkmer de. Comentários sobre a Lei Anticorrupção. São Paulo: 
Saraiva, 2016, pág. 89
72 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
1.2.2. Acordo de leniência em face de ilícitos previstos na Lei 
federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993
O art. 1712 da LAC trouxe uma previsão quanto à possibilidade de celebração de 
acordo de leniência em relação a ilícitos previstos na Lei Geral de Licitações e Contratos 
para atenuação das sanções previstas em seus artigos 86 a 88 (advertência, multa, 
suspensão temporária e pena de declaração de inidoneidade do direito de licitar e 
contratar).
A previsão de acordo de leniência em dispositivo autônomo (art. 17) em relação 
ao art. 16 e a utilização do advérbio “também” sugerem a interpretação de que se trata 
de uma outra espécie de acordo, que somente abarcaria os atos ilícitos previstos na Lei 
Geral de Licitações e Contratos e não necessariamente os atos lesivos disciplinados no 
art. 5º da norma objeto de estudo. Sob este viés, seria cabível decelebração de acordo 
de leniência, de forma autônoma, no curso do processo sancionador instaurado para 
apurar infrações preceituadas na Lei federal nº 8.666/93, para atenuação ou isenção 
de sanções administrativas previstas neste diploma, mesmo que o ato ilícito praticado 
em contratação administrativa não seja enquadrado também como ato lesivo pela Lei 
federal nº 12.846/13, a exemplo de uma inexecução parcial de contrato por negligência 
da contratada. 
Todavia, a interpretação acima não parece ser a mais adequada, pois se a intenção 
do legislador era estabelecer uma nova espécie de acordo de leniência diversa daquela 
prevista no art. 16, o qual seria cabível de forma autônoma no processo administrativo 
sancionador instaurado com fundamento na Lei federal nº 8.666/93, pela boa técnica 
legislativa, deveria ter realizado tal previsão nas Disposições Finais da LAC. Assim, 
seria inserido novo dispositivo na Lei Geral de Licitações e Contratos, estabelecendo 
expressamente a possibilidade de firmar ajustes para isenção e atenuação das sanções 
administrativas ao celebrante que praticar quaisquer ilícitos previstos no art. 86 a 88 
da referida norma, mesmo que estes não encontrem correspondência com alguma 
figura “típica” prevista no art. 5º da Lei Anticorrupção, não suscitando as dúvidas ora 
levantadas.
12 Art. 17.  A administração pública poderá também celebrar acordo de leniência com a pessoa jurídica 
responsável pela prática de ilícitos previstos na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, com vistas à 
isenção ou atenuação das sanções administrativas estabelecidas em seus arts. 86 a 88.
73ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Nesse diapasão, registre-se que Cristiana Fortini entende que os ilícitos admi-
nistrativos preceituados nos artigos 87 e 88 da Lei federal nº 8.666/93, que guardam 
correspondência com as infrações previstas no art. 5º da LAC, poderiam ser objeto de 
um único acordo, dando uma interpretação razoável ao art. 17 em comento:
“Assim, as infrações ligadas ao inciso IV art. 5º, imporiam punições no ambiente 
da Lei Anticorrupção e também da Lei de Licitações, seriam abordadas e 
enfrentadas em um só ajuste, com maior proveito para a entidade signatária. 
Na hipótese, todavia, de o art. 16 vir a ser alterado novamente, como fora durante 
a vigência da MP, a única finalidade do art. 17 seria de “compensar” a entidade 
colaboradora, cujo ato ilícito antecedeu à Lei Anticorrupção, com eliminação ou 
mitigação das penas a que estaria sujeita, em face das regras sobre licitações 
e contratos (...) ” 13
Nesse mesmo sentido, Benjamin Zymler e Laureano Canabarro Dios entendem 
que o acordo de leniência não abrange atos ilícitos previstos nas normas de licitações 
que não estejam também tipificados na Lei Anticorrupção14.
Corroborando tal posicionamento, será demonstrado mais adiante que o Decreto 
federal nº 8.420/15, que regulamentou a Lei Anticorrupção, trouxe dispositivos que 
indicam que o acordo estabelecido no art. 17 não seria uma espécie de acordo que 
pode ser celebrado de autônoma, pois este só poderia ser firmado quando a infração 
prevista na Lei federal nº 8.666/93 e outras normas de licitações puder ser enquadrado 
como ato lesivo.
O fato é que, seja realizado como único ajuste no PAR ou não, o acordo de leniência 
poderá ter reflexos no processo administrativo sancionador porventura instaurado 
para apurar a prática de ilícitos previstos na Lei Geral de Licitações e Contratos, o 
que é um benefício bastante significativo para pessoas jurídicas que contratam com 
a Administração Pública, por ser nítido o interesse destas em não ficar impedida 
de participar das contratações públicas, o que decorreria da aplicação da pena de 
suspensão temporária ou declaração de inidoneidade do direito de licitar e contratar.
13 FORTINI, Cristiana. Comentários ao art. 17. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MARRARA, Thiago. Lei 
Anticorrupção comentada. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 239
14 ZYMLER, Benjamin; DIOS, Laureano Canabarro. Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013): uma visão do 
controle externo. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p. 150 
74 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
 1.3. Alteração pela Medida Provisória nº 703, de 18 de 
dezembro de 2015
A Medida Provisória nº 70315, publicada no DOU de 21 de dezembro de 2015, 
teve a sua vigência até 20 de abril de 2016, pois não foi aprovada pela Câmara dos 
Deputados e Senado Federal no prazo de 120 (cento e vinte) dias da sua publicação. 
Esta espécie normativa trouxe significativas alterações no acordo de leniência, valendo 
registrar as seguintes:
Em primeiro lugar, alterou o caput do art. 16, prevendo que todos entes federativos 
poderão, por meio de seus órgãos internos, “de forma isolada ou em conjunto com 
o Ministério Público ou com a Advocacia Pública”, celebrar acordo de leniência. Os 
parágrafos 11 e 12 deste dispositivo também foram modificados para dispor sobre 
esta participação da Advocacia Pública e do Ministério na pactuação deste ajuste. É 
possível inferir que tais previsões visavam propiciar o êxito na celebração do acordo 
de leniência, visto que a pessoa jurídica interessada precisa de uma garantia de que 
o acordo não somente repercute sobre a conclusão do processo administrativo de 
responsabilização – PAR, mas também impede o ajuizamento de ação judicial pela 
Advocacia e órgão parquet para imposição de sanções de natureza cível previstas 
no art. 1916 da Lei federal nº 12.846/13. Tal conclusão é corroborada com a nova 
redação dada ao art. 18 pela Medida Provisória, quando estabeleceu que “na esfera 
administrativa, a responsabilidade da pessoa jurídica não afasta a possibilidade de 
sua responsabilização na esfera judicial, exceto quando expressamente previsto na 
celebração do acordo de leniência.”
15 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Mpv/mpv703.htm#art1, 
acesso em 20.12.17.
16 Art. 19.  Em razão da prática de atos previstos no art. 5o desta Lei, a União, os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios, por meio das respectivas Advocacias Públicas ou órgãos de representação judicial, ou 
equivalentes, e o Ministério Público, poderão ajuizar ação com vistas à aplicação das seguintes sanções 
às pessoas jurídicas infratoras: 
I - perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem ou proveito direta ou indiretamente 
obtidos da infração, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé;
II - suspensão ou interdição parcial de suas atividades; 
III - dissolução compulsória da pessoa jurídica;
IV - proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou 
entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo 
mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos. 
75ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Embora a Medida Provisória não tenha estipulado a participação do Tribunal de 
Contas durante a realização do ajuste com a infratora, tal como fez expressamente 
em relação ao Ministério Público e Advocacia Pública, este ato normativo inseriu um 
novo parágrafo para estabelecer o encaminhamento do acordo de leniência assinado 
à referida Corte (art. 16, §14 da MP). Esta previsão está em consonância com as 
funções institucionais do TCU estabelecidas na Constituição Federal, tendo em vista a 
possibilidade de deflagração de processo administrativo de tomada de contas especial 
pela referida Corte de Contas para apurar o prejuízo ao erário, pois é possível que o 
acordo firmado não tenha propiciado o ressarcimento integral do dano efetivamente 
causado. Ou seja, foi previsto para o Tribunalde Contas apenas uma atuação de controle 
posterior à celebração do ajuste, para garantir que haja reparação integral dos prejuízos, 
se durante o PAR foi equivocadamente arbitrado um quantum inferior a ser indenizado 
em relação ao dano efetivamente sofrido pelos cofres públicos. 
A Medida Provisória trouxe dois novos incisos ao caput do art. 16 da LAC para 
estabelecer novos critérios para aferição da colaboração efetiva exigida para realização 
deste pacto, tais como “a cooperação da pessoa jurídica com as investigações, em 
face de sua responsabilidade objetiva” e “o comprometimento da pessoa jurídica na 
implementação ou na melhoria de mecanismos internos de integridade”. Pela nova 
redação do art. 16, §1º dada pela MP, este comprometimento da pessoa jurídica em 
implementar ou melhorar os mecanismos internos de integridade, auditoria, incentivo 
às denúncias de irregularidades e à aplicação efetiva de código de ética e de conduta 
da empresa passou a ser um novo requisito cumulativo a ser cumprido para ter direito 
ao acordo em questão. Ademais, o objetivo da Lei Anticorrupção é prevenir a repetição 
de atos de corrupção semelhantes aos que foram detectados.
Outra modificação relevante foi no tocante às consequências da pactuação deste 
ajuste, ao dispor consequências distintas para a primeira infratora a firmar ajuste em 
relação às demais partícipes do ato ilícito, dissipando a dúvida trazida pela redação 
original do caput art. 16, que deixa a entender que apenas a primeira pessoa jurídica 
que manifestar interesse poderia firmar o acordo. Assim, o §2º do art. 1617 inserido 
pela MP ampliou os benefícios para a primeira pessoa jurídica que firmar o acordo de 
leniência, a qual poderia ter até isenção da pena de multa prevista no art. 6º, inciso I, 
17 § 2º  O acordo de leniência celebrado pela autoridade administrativa:
I - isentará a pessoa jurídica das sanções previstas no inciso II do caput do art. 6º e das sanções restritivas ao 
direito de licitar e contratar previstas na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e em outras normas que 
76 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
enquanto que as demais pessoas jurídicas denunciadas que também celebrassem este 
negócio jurídico poderiam ter sua pena pecuniária reduzida até 2/3.
A possibilidade de estipular no acordo de leniência cláusula relativa à obrigato-
riedade de reparação do dano pela infratora foi explicitada com a alteração do §4º do 
art. 16 pela Medida Provisória em apreço, tendo o legislador estabelecido que esta 
cláusula observará a condição econômica da pessoa jurídica celebrante.
Merece destaque uma regra trazida pela aludida Medida Provisória, que revogou 
o §1º do art. 17 da Lei federal nº 8.429/92, dispositivo que veda a celebração de 
transação, acordo ou conciliação nas ações de improbidade. A revogação do referido 
dispositivo durante o tempo de vigência da Medida Provisória afastou eventual ques-
tionamento quanto à legalidade da atuação do Ministério Público em transacionar 
com uma pessoa jurídica quando o ato lesivo também pudesse ser enquadrado como 
improbidade administrativa. 
 1.4. Decreto Regulamentar nº 8.420, de 18 de março de 2015.
O Decreto Regulamentar nº 8.420, de 18 de março de 201518, trouxe disposi-
ções que delimitaram melhor a competência da CGU na condução dos processos 
administrativos de responsabilização (art. 13), regras de dosimetria para cálculo da 
multa cabível (artigos 17 a 22) e de avaliação do programa de integridade (art. 41), 
bem como disciplinou sobre o rito do PAR, que pode ser precedido de investigação 
preliminar (artigos 4º a 10). Além disso, o referido regulamento tentou equacionar 
alguns questionamentos que surgiram sobre o acordo de leniência com a edição da 
Lei federal nº 12.846/13. 
tratam de licitações e contratos; 
II - poderá reduzir a multa prevista no inciso I do caput do art. 6º em até dois terços, não sendo aplicável à 
pessoa jurídica qualquer outra sanção de natureza pecuniária decorrente das infrações especificadas 
no acordo; e
III - no caso de a pessoa jurídica ser a primeira a firmar o acordo de leniência sobre os atos e fatos investigados, 
a redução poderá chegar até a sua completa remissão, não sendo aplicável à pessoa jurídica qualquer 
outra sanção de natureza pecuniária decorrente das infrações especificadas no acordo.
18 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Decreto/D8420.htm, acesso 
em 20.12.17
77ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
A primeira questão esclarecida diz respeito quanto à possibilidade de o acordo de 
leniência somente poder ser celebrado por uma única infratora, como deixa a entender 
a redação do art. 16, §1º da LAC, visto que o art. 30 do supracitado decreto estipulou 
que a pessoa jurídica que pretende firmar esse ajuste deve ser a primeira pessoa a 
manifestar interesse em cooperar para apuração do fato, quando tal circunstância for 
relevante. É possível interpretar que o decreto permitiu a CGU avaliar, de acordo com 
critérios de conveniência e oportunidade, se a essa circunstância de ser a primeira a 
manifestar interesse em colaboração seria relevante, decidindo, por conseguinte, se 
estende a possibilidade de firmar acordo por outras pessoas jurídicas envolvidas nos 
fatos denunciados. 
Critica-se essa previsão sob dois aspectos. Em primeiro lugar, houve uma nítida 
criação de nova regra não prevista na norma legal através de decreto regulamentar, o 
que nosso Ordenamento Jurídico não permite. Em segundo, conforme bem salientado 
por Benjamin Zymler e Laureano Canabarro Dios, se é possível firmar acordo de leniência 
por mais de uma pessoa pelo mesmo fato, isto enfraqueceria o instituto, “...visto que 
nenhum dos coatores do ilícito sente-se pressionado a fazer, o que acaba por induzir 
que nenhum o faça”19. Isso porque, quando a lei exigiu que a pessoa jurídica fosse a 
primeira a manifestar interesse para ser beneficiada, nos casos em que houver mais de 
uma pessoa envolvida, indiretamente criou-se uma “corrida” para ver quem irá romper 
primeiro o pacto de silêncio existente entre as infratoras que agiam em conluio, para 
ter direito aos benefícios. 
A falha do legislador ordinário ao prever a regra constante no art. 16, §1º, inciso I da 
LAC foi não dispor, em outro dispositivo, sobre algum benefício de menor repercussão 
para as demais infratoras que também desejam colaborar com as investigações do PAR, 
tal como existe nos ilícitos apurados pelo CADE, que previu o Termo de Compromisso 
de Cessação. A Medida Provisória 703, como indicado acima, por um breve período 
criou expressamente regras para a primeira pessoa jurídica que apresenta proposta 
de acordo (o qual poderá até isentar total das sanções administrativas do art. 6º, 
inclusive a pena pecuniária) e para as demais partícipes do ato lesivo (o quantum da 
multa somente poderia ser reduzido no máximo 2/3), fazendo com que se mantivesse 
o estímulo para que exista uma infratora a ser a primeira a ser manifestar e admitir o 
esquema criminoso, denunciando as demais envolvidas.
19 Op. cit. p.161
78 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
O decreto também veio aclarar uma dúvida na interpretação do art. 17 da LAC, 
isto é, se o acordo de leniência mencionado neste dispositivo poderia ser celebrado de 
forma autônoma, mesmo que o ilícito previsto na Lei Geral de Licitações e Contratos não 
pudesse ser enquadrado como ato lesivo da Lei federal nº 12.846/13. Os artigos 12 e 16 
do decreto estabelecem que, se os atos lesivos envolverem também infrações previstas 
na Lei federal nº 8.666/94, caberá apuração e julgamento conjunto destes ilícitos nos 
mesmos autos, podendo ser impostas no PAR sanções restritivas ao direito de licitar 
e contratar. O art. 40, por seu turno, é maisexplícito, ao dispor em seu inciso IV como 
um dos efeitos do cumprimento do acordo de leniência pela celebrante a “isenção ou 
atenuação das sanções administrativas previstas nos art. 86 a art. 88 da Lei no 8.666, 
de 1993, ou de outras normas de licitações e contratos”. Assim, é possível concluir que 
o abrandamento das penalidades previstas na norma geral de contratações ocorre 
quando celebrado acordo de leniência pela perpetração de ato lesivo que também ser 
considerado infração pela Lei federal nº 8.666/93.
2. NATUREZA JURÍDICA DO ACORDO DE LENIÊNCIA E DIFERENÇA 
COM OUTROS INSTRUMENTOS JURÍDICOS 
Para análise do papel da Advocacia Pública e demais órgãos de controle na 
celebração do acordo de leniência, é salutar verificar a natureza jurídica deste ajuste 
e estabelecer a diferença com os demais instrumentos jurídicos existentes no nosso 
Ordenamento Jurídico.
2.1. Natureza jurídica
Não existe uma posição pacífica na doutrina, pois alguns preferem defender a sua 
natureza jurídica do acordo de leniência a partir de alguns objetivos deste ajuste (iden-
tificação dos demais envolvidos, obtenção célere de documentação que comprovem 
o ilícito), enquanto que outros analisam a estruturação deste pacto para definir sua 
natureza.
Valdir Moises Simão e Marcelo Pontes Vianna comungam da tese de que seriam 
mecanismos de investigação e não um simples negócio jurídico de transação20. De 
20 SIMÃO, Valdir Moysés; VIANNA, Marcelo Pontes. O acordo de leniência na Lei Anticorrupção: histórico, 
desafios e perspectivas. São Paulo: Trevisan Editora, 2017, p. 200.
79ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
forma semelhante, Benjamin Zyler e Laureano Canabarro Dios entendem que se trata 
de instrumento de investigação21. 
Para Vitor Alexandre El Khoury M Pereira, o acordo de leniência é um instrumento 
de prova, isto é, de instrução processual penal-administrativa. Registre-se que o autor 
não nega a existência de um viés contratual, por entender que existe pacto firmado 
entre o Estado e a pessoa jurídica que os obrigam a cumprirem o que foi pactuado 
de boa-fé.22.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Rafael Veras de Freitas, por seu turno, 
defendem que se trata de ato administrativo consensual, assim dispondo:
“Trata-se de acordo substitutivo: atos administrativos complexos, por meio 
dos quais a Administração Pública, pautada pelo princípio da consensualidade, 
flexibiliza sua conduta imperativa e celebra com o administrado um acordo, que 
tem por objeto substituir, em determinada relação administrativa, uma conduta, 
primariamente exigível, por outra secundariamente negociável”23
Sem negar a finalidade do instrumento objeto de estudo como meio de obtenção 
de elementos probatórios (o que não se confunde com as provas colhidas), é possível 
deduzir que o acordo de leniência é uma espécie de negócio jurídico, por envolver 
a assunção de obrigações das partes celebrantes, pois a autoridade administrativa 
assume o compromisso de atenuar ou isentar sanções, dentro dos estritos limites 
estabelecidos pela LAC, enquanto a pessoa jurídica interessada, sem prejuízo do 
seu dever de reparação integral do dano, assume a obrigação de colaborar com as 
investigações e instrução processual, além de adotar programas de integridade. A 
atuação unilateral da autoridade administrativa celebrante seria apenas de verificar se 
a proponente atendeu aos requisitos cumulativos estabelecidos no art. 16, para que 
esta tenha reconhecido o direito de formalizar este ajuste.
21 Op. cit. p. 147
22 PEREIRA, Victor Alexandre El Khoury M. Acordo de leniência na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). 
Revista Brasileira de Infraestrutura – RBINF, Belo Horizonte, ano 5, n. 9, p. 79-113, jan./jun, 2016, pag. 
88-89
23 MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo; FREITAS, Rafael Véras. A juridicidade da Lei Anticorrupção: reflexões 
e interpretações prospectivas. Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 14, n. 1, fevereiro 2014. 
Disponível em http://www.editoraforum.com.br/wp-content/uploads/2014/01/ART_Diogo-Figueiredo-
Moreira-Neto-et-al_Lei-Anticorrupcao.pdf, Acesso em 18.12.2017
80 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
2.2. Diferença do acordo de leniência com outros institutos 
jurídicos 
Traçadas considerações sobre a natureza jurídica do acordo de leniência, é 
importante fazer distinção deste com outros institutos existentes na legislação que 
envolvem acordo de vontades formalizado para afastar ou atenuar a responsabilização 
de infratores.
Primeiramente, há que se distinguir o acordo de leniência com a colaboração 
premiada. Este instituto está previsto em diversas leis esparsas, como o Estatuto da 
Criança e do Adolescente, mas passou a ter maior utilização com o advento da Lei 
federal nº 12.850/13, que definiu os crimes contra as organizações criminosas, estabe-
lecendo no art. 4º24 a possibilidade de o juiz isentar, atenuar ou mitigar penas. Da leitura 
deste dispositivo, depreende-se que o investigado fornece informações ao Ministério 
Público para que seja possível colher provas da prática de crimes, na expectativa que 
sua cooperação seja premiada pelo juiz em caso de sentença condenatória. Assim, 
é firmado pacto entre as partes, no qual são estabelecidas as condições que devem 
ser cumpridas pelo colaborador para obtenção dos benefícios acordados. O Supremo 
Tribunal Federal, ao julgar o HC 127483 (DJE 04.02.2016)25, discutiu a natureza deste 
instituto, merecendo destaque o posicionamento defendido pelo Ministro Dias Tofolli, 
que definiu a colaboração premiada como negócio jurídico processual em matéria 
penal, sujeito à controle jurisdicional, qualificando-o como mero veículo de obtenção 
de provas.
24 Art. 4o   O juiz poderá, a requerimento das partes, conceder o perdão judicial, reduzir em até 2/3 (dois 
terços) a pena privativa de liberdade ou substituí-la por restritiva de direitos daquele que tenha colaborado 
efetiva e voluntariamente com a investigação e com o processo criminal, desde que dessa colaboração 
advenha um ou mais dos seguintes resultados:
I - a identificação dos demais coautores e partícipes da organização criminosa e das infrações penais por eles 
praticadas;
II - a revelação da estrutura hierárquica e da divisão de tarefas da organização criminosa;
III - a prevenção de infrações penais decorrentes das atividades da organização criminosa;
IV - a recuperação total ou parcial do produto ou do proveito das infrações penais praticadas pela organização 
criminosa;
V - a localização de eventual vítima com a sua integridade física preservada.
25 Disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10199666, acesso 
em 18.12.17
81ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Mas as diferenças com o acordo de leniência residem na necessidade de homo-
logação judicial da delação, com a participação do Ministério Público, e no fato de que 
a colaboração premiada somente poder envolver pessoas físicas como signatárias. 
Esta homologação pelo Poder Judiciário não é exigida para a validade do acordo de 
leniência, ajuste que somente poderá beneficiar pessoas jurídicas. Não podendo gerar 
benefícios para pessoas físicas, por ausência de previsão na LAC, o acordo de leniência 
não poderá repercutir, por conseguinte, na aplicação de sanções cíveis e penais para 
o indivíduo envolvido na prática do ato lesivo. A ausência da repercussão ora referida 
é justamente um dos pontos apontados pela doutrina como desestímulo à celebração 
do acordo de leniência, como exposto por Fernando Gentil Gizzi de Almeida Pedroso26. 
Após a análise das regras constantes no art. 16 da LAC, observa-se que igualmentenão é possível confundir com Termo de Ajustamento de Conduta previsto na Lei federal 
nº 7.347/85. Por meio do TAC, o órgão público que, possui legitimidade para propor 
ação civil pública, toma do potencial causador do dano aos interesses transindividuais 
previstos no art. 1º da norma, o compromisso de que irá adequar sua conduta aos 
ditames da lei, além de prevenir ou reparar eventuais danos, sob pena das cominações 
legais. 
Todavia, não obstante prevalecer a ideia de que o TAC é uma espécie de negócio 
jurídico27, e ainda que se admita que os atos lesivos previstos na LAC violam direitos 
transindividuais, é possível apontar diferenças em relação ao acordo de leniência: i) o 
ajuste firmado com fulcro na Lei nº 7347/85 pode ser realizado para prevenir o dano 
potencial; ii) a conduta do particular pode ser omissiva (o que não ocorre na prática 
de atos lesivos) iii) não existe acusação formal de prática de ilícito e nem admissão 
de culpa pela pessoa signatária do termo; iv) o TAC não se confunde com transação, 
26 PEDROSO, Fernando Gentil Gizzi de Almeida. O acordo de leniência, da Lei Anticorrupção, como instrumento 
efetivo para a responsabilização administrativa e civil das pessoas místicas, disponível em http://www.
editoramagister.com/doutrina_27473125_O_ACORDO_DE_LENIENCIA_DA_LEI_ANTICORRUPCAO_
COMO_INSTRUMENTO_EFETIVO_PARA_A_RESPONSABILIZACAO_ADMINISTRATIVA_E_CIVIL_DAS_
PESSOAS_MISTICAS.aspx , acesso em 20.12.17 
27 Thays Rodrigues afastou a existência natureza contratual do TAC, pela ausência de patrimonialidade 
como caráter essencial, bem como de que este seria uma espécie de transação, por não envolver apenas 
diretos/interesses patrimoniais e privados, definindo-o como negócio jurídico bilateral detentor de um 
requisito de validade peculiar que é a indisponibilidade do direito metaindividual violado ou ameaçado 
de agressão. (RODRIGUES, Thays. A natureza do termo de ajustamento de conduta. Disponível em 
https://jus.com.br./artigos/18488/a-natureza-juridica-do-termo-de-ajustamento-de-conduta-/2, acesso 
em 20.12.17)
82 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
por não implicar em concessões mútuas pelas partes celebrantes, tal como ocorre 
em relação ao acordo de leniência, em que a autoridade administrativa assume o 
compromisso de isenção ou atenuação de sanções, se houver em troca colaboração 
efetiva pela pessoa jurídica celebrante.
3. PRINCIPAIS LACUNAS EXISTENTES NA LEI FEDERAL Nº 
12.846/13 
Como explicado anteriormente, a Medida Provisória nº 703/2015 teve sua vigência 
encerrada, o que trouxe sérios problemas de insegurança jurídica, eis que é possível 
observar lacunas existentes na Lei federal nº 12.846/13 que podem trazer problemas 
para a efetividade do acordo de leniência, destacando-se as seguintes: i) inexistência de 
regra disciplinando a participação de órgãos de controle externo diante da celebração 
do acordo de leniência; ii) ausência de previsão de repercussão da pactuação deste 
ajuste para afastar sanções judiciais; iii) ausência de previsão expressa da atuação 
da Advocacia-Geral da União como órgão distinto da Controladoria-Geral da União 
(Ministério da Transparência) na formalização deste negócio jurídico.
3.1. Participação de órgãos de controle externo no acordo de 
leniência
Da leitura integral do texto da norma sob estudo, observa-se uma omissão na 
participação dos órgãos de controle externo na celebração do acordo de leniência ao 
lado do Ministro da Transparência - Controladoria Geral da União. A Medida Provisória 
703 havia trazido regras mínimas de como o Ministério Público e o Tribunal de Contas 
poderiam atuar na pactuação deste ajuste, mas tais disposições não se encontram 
mais vigentes quando o referido ato normativo caducou. 
A ausência de regras na redação original da Lei federal nº 12.846/2013 dispondo 
como será a atuação dos órgãos de controle externo supracitados, em face das 
propostas de acordos de leniência apresentadas, implica em insegurança jurídica para 
as partes do PAR, pois o órgão parquet vem celebrando estes ajustes isoladamente 
com empresas envolvidas na operação “Lava Jato”, enquanto que o Tribunal de Contas 
da União elaborou Instrução Normativa determinado o exame prévio destes acordos 
83ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
antes da sua celebração pela CGU, atuações que podem ser questionadas, o que será 
analisado a seguir:
3.1.1. Ministério Público Federal
A participação do órgão parquet na celebração do acordo ao lado da CGU somente 
foi admitida expressamente durante a vigência da Medida Provisória 703/2015, quando 
foi alterada a redação do art. 16 para dispor sobre a celebração do acordo através 
dos órgãos de controle interno dos entes federativos, em conjunto ou isoladamente 
pelo Ministério Público. Imperioso registrar que este dispositivo, enquanto vigente, 
jamais admitiu que o órgão ministerial pudesse celebrar, de forma isolada, o ajuste em 
comento, como vem sendo noticiado em relação a empresas objeto de investigação 
da operação policial intitulada “Lava Jato”.
Valdir Moysés Simão e Marcelo Pontes Viana analisaram quatro destes acordos, 
informando que o fundamento jurídico citado pelo órgão parquet para a celebração 
desses ajustes estariam lastreados nos seguintes dispositivos: art. 129, inciso I, CF; 
artigos 13 a 15 da Lei nº 9807/99; art. 1º da Lei nº 9613/98; art. 6º da Lei nº 7347/85; 
art. 26 da Convenção de Palermo; art. 37 da Convenção de Mérida; art. 4º a 8º da Lei 
nº 12.850/2013; art. 655 e 674 CPC/39, art. 267 e 269 CPC; art. 840 e 932 do Código 
Civil e art. 16 a 21 da Lei Anticorrupção28. Os supracitados autores admitem ser válida a 
celebração de acordos de leniência com base na lei da Ação Civil Pública, defendendo 
o seguinte:
“ Dada a amplitude do espectro da lei da ação civil pública, admite-se seu uso 
para buscar condenação da pessoa jurídica que, por meio de determinado ato, 
inclusive aquelas passíveis de serem inseridos na categoria de corruptos, atente 
contra um ou mais bens jurídicos tutelados, entre eles o patrimônio público”29 
Não me parece que essa interpretação seja correta pelos seguintes motivos. 
Em primeiro lugar, conforme exposto no tópico anterior, não é possível confundir TAC 
com acordo de leniência, eis que não se admite transação (concessões mútuas) em 
matéria de direito difuso, como bem explica Rogério Pacheco Alves30. Além disso, se 
28 Op. cit. p. 160-161
29 Op. cit. p. 45 
30 GARCIA, Emerson; ALVES Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa, 6 ed. rev. e ampl. e autlizada; 
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 733 
84 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
os ilícitos previstos neste dispositivo pudessem ser passíveis de acordo de leniência, 
sob o argumento de seria uma espécie de termo de ajustamento de conduta, o MP 
já poderia ter participado de acordos de leniência firmados no âmbito do CADE, eis 
que a lei 7347/85 foi alterada para incluir a infração por ordem econômica no rol dos 
interesses transinviduais. Registre-se ainda que não somente o órgão parquet, como 
também os demais legitimados para propositura de Ação Civil Pública, entre os quais 
se inclui os entes federativos, já poderiam ter firmado termo de ajustamento de conduta 
com o infrator por atos lesivos ao patrimônio público decorrentes de condutas corruptas 
se isto fosse realmente possível. Esta situação, se admitida, tornaria desnecessária 
a previsão no Ordenamento Jurídico de outro instrumento de negociação (acordo de 
leniência) com a finalidade de reparação dos danos.
Ora, não é possível negar que os atos lesivos que implicam em prejuízos aos 
cofres públicos, notadamente aqueles descritos no art. 5º, inciso IV (que envolvem 
licitações e contratos), não possam também ser enquadrados como atosde improbi-
dade administrativa previsto no art. 9º ou 11 da Lei federal nº 8.429/92. Ocorre que a 
referida norma, em seu art. 17, §1º, proíbe expressamente qualquer forma de transação, 
acordo ou conciliação envolvendo ato de improbidade administrativa. Logo, se por 
acaso existiu alguma legitimidade do órgão parquet, foi pelo curto período em que tal 
dispositivo foi revogado pela Medida Provisória nº 703.
Imperioso registrar que Thiago Marrara entende que haveria competência subsi-
diária do Ministério Público, mediante interpretação teleológica do art. 20, parte final:
“O fato de se deslocar a responsabilização administrativa para o processo judicial 
movido pelo Ministério Público também deve descolar para esta entidade a 
competência de negociar e eventualmente celebrar o acordo de leniência, que, 
nesse contexto excepcional, será acoplado ao processo civil e não ao processo 
administrativo. Assim, a lacuna do art. 16 em relação ao acordo por excepcional 
responsabilização administrativa em processo civil não significa que o acordo 
tenha deixado de existir. Ele continua possível, nas mesmas condições do art. 
16, mas há que ser solicitado, negociado e celebrado perante o Ministério Público 
Estadual ou Federal. Reitere-se: a transferência da competência para imposição 
de sanções administrativas ao Judiciário nos casos de omissão administrativa 
do ente lesado ocasiona de maneira automática a transferência de competência 
para a celebração da leniência ao MP.” 31
31 Op. cit. p. 209
85ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Adotar o entendimento acima sustentado significa que, como condição para 
atuação subsidiária, deve o parquet demonstrar que a omissão, no sentido de que 
houve ciência inequívoca pela autoridade administrativa da prática de ato lesivo, sem 
realização de investigação preliminar ou instauração de processo administrativo de 
responsabilização em prazo razoável – considerando o prazo prescricional de cinco 
anos – ou de que houve PAR deflagrado sem imposição das penalidades cabíveis. Não 
seria adequado considerar que a não conclusão do PAR no prazo legal de 180 dias 
(art. 9º do Regulamento) legitimaria a atuação subsidiária do Ministério Público, por se 
tratar de prazo impróprio. Do contrário, permitir que o órgão ministerial possa atuar na 
celebração do acordo na instância administrativa, sem comprovar tal omissão, significa 
permitir uma competência concorrente que a lei não previu. Por isso, o mínimo que 
se pode exigir para que haja legitimação subsidiária do Ministério Público é exigir que 
exista ação judicial proposta por este órgão, sem que tenha sido deflagrada investi-
gação preliminar ou processo administrativo de responsabilização em prazo razoável, 
e que no curso desta ação seja apresentada proposta pela pessoa jurídica processada. 
Não se tem notícia se nos acordos de leniência noticiados pela imprensa (citados 
na introdução deste trabalho) tenham sido observados os requisitos supracitados pelo 
órgão ministerial (comprovação de omissão da autoridade administrativa e ação judicial 
em curso). Por outro lado, o sitio eletrônico da CGU noticia que este vem atuando na 
responsabilização administrativa de empresas, inclusive aquelas investigadas pela 
Lava Jato.32
Invocando outros motivos, Victor Alexandre El Khoury M. Pereira defende que a 
prévia oitiva do parquet seria essencial na celebração dos pactos de leniência, pois a 
atuação solitária da CGU poderia resultar na aceitação de suporte fático-probatório 
já averiguado, na medida em que o referido órgão de controle interno não teria como 
avaliar a novidade das informações oferecidas pelas pessoas jurídicas pactuantes, 
em face dos sigilos das investigações promovidas pelo MPF. Este argumento não se 
evidencia ser forte suficiente para criar uma regra de obrigatoriedade de manifestação 
prévia do Ministério Público não prevista em lei. Sem descurar da importância de 
32 No sítio eletrônico http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/03/ministerio-da-transparencia-esclarece-
procedimentos-do-acordo-de-leniencia existe a informação de que a CGU (i) já declarou seis empresas 
inidôneas no âmbito da Operação “Lava Jato”; (ii) já encerrou as negociações com duas outras empresas, 
remetendo os respectivos casos para apuração em PAR, o que pode gerar, em tese, a declaração de 
inidoneidade da empresa;  (iii) mantém dez PARs em fase de instrução; e  (iv) mantém onze PARs em 
aberto aguardando o encerramento da negociação de eventual acordo de leniência. (números de 1º de 
março de 2017), acesso em 18.12.10.
86 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
se observar o cumprimento dos requisitos temporais e finalísticos implícitos para 
aceitação da proposta de acordo (tratados no capítulo I deste trabalho), o legislador 
não exigiu que houvesse novidade nos elementos probatórios trazidos pela parte 
interessada, mas sim que estas informações garantissem o resultado útil do processo, 
isto é, a Administração, ao iniciar a investigação preliminar ou PAR, não tinha conhe-
cimento de tais elementos e nem teria outros meios de obter tais informações se não 
fosse através da colaboração. O resultado útil foi exigido em relação ao exercício da 
pretensão punitiva no PAR e não em relação outros procedimentos investigatórios (na 
instância criminal, por exemplo) que porventura estejam em andamento em sigilo e não 
tenham sido concluídos. Além disso, em face do disposto no art. 1833 da LAC, é possível 
concluir que o acordo de leniência não possui nenhuma repercussão na esfera penal.
Contudo, outras razões ainda podem ser levantadas para afastar a legitimidade do 
Ministério Público na pactuação destes negócios jurídicos. Isso porque, não é possível 
admitir, sem previsão legal, que parte estranha ao processo administrativo possa 
interferir no exercício do poder sancionador pela Administração. Ou seja, seria um 
contrassenso admitir que o MPF possa celebrar acordo para atenuar/isentar sanções 
de natureza administrativa (multa e publicação extraordinária de sentença, além das 
penalidades do art. 86 a 88 da Lei federal nº 8.666/93) se este órgão externo não é o 
legitimado para iniciar ou julgar o processo administrativo de responsabilização – PAR, 
e muito menos pode atuar no processo administrativo instaurado para imposição 
de penas restritivas ao direito de licitar e contratar com a Administração. Não custa 
lembrar que, de certo modo, o Ministério Público valeu-se de tese semelhante a esta ora 
suscitada na ADI 5508, quando defendeu que a Polícia Federal não teria competência 
para firmar acordos de colaboração premiada justamente por não possuir legitimidade 
propor a ação penal pública, conforme noticiado no sítio eletrônico do STF34. 
Equiparar o acordo de leniência à colaboração premiada, assim como foi explicado 
em relação ao termo de ajustamento de conduta, igualmente é um equívoco, como 
explicado alhures na diferenciação destes institutos.
33 “Art. 18.  Na esfera administrativa, a responsabilidade da pessoa jurídica não afasta a possibilidade de 
sua responsabilização na esfera judicial”.
34 Disponível em http://stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=364763, acesso em 
18.12.17 
87ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Dilson Dipp, ao prefaciar o livro “O acordo de leniência na Lei Anticorrupção: 
histórico, desafios e perspectivas”, da autoria de Valdir Moysés Simão e Marcelo Pontes 
Vianna, afastou a competência do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União:
“Com efeito, o legislador não só foi inteligente como arguto ao atribuir a 
competência dessa proposição de acordo apenas ao administrador, isto é 
ao interessadoimediato na composição, pois, pela lógica dos fatos, é quem 
tem a melhor e mais apropriada visão dos relacionamentos a considerar e as 
vantagens e virtudes a alcançar, de tal sorte que a intervenção de quem tem 
provocação fiscalizar o controlar se mostra obviamente incompatível com a 
lógica do acordo.”35
Por outro lado, é inegável que a participação do Ministério Público é muito impor-
tante para a efetividade da pactuação firmada, na medida em que o compartilhamento 
as informações trazidas pela pessoa jurídica interessada na proposta do acordo de 
leniência podem não estar trazendo nenhum elemento probatório novo que possa ser 
facilmente obtida pela autoridade administrativa, caso a investigação criminal não 
esteja correndo em sigilo.
Nesse sentido, registre-se que, o Tribunal de Contas da União ao proferir o Acórdão 
no Processo TC nº 003.166/2015-536, manifestou que a CGU tem competência exclusiva 
para celebração do acordo, mas defendeu que o acordo de leniência celebrado pelo 
aludido órgão de controle interno deveria se harmonizar com as ações desenvolvidas 
em outras instâncias, para alavancar seus resultados de comum interesse, com vistas 
a garantir que as informações trazidas pelo celebrante contribuam efetivamente com 
as investigações no âmbito do PAR.
3.1.2. Tribunal de Contas da União
Como exposto previamente, o Tribunal de Contas da União não nega que 
a autoridade competente para celebrar o acordo seja o Ministro da Transparência 
e Controladoria-Geral da União, afastando a legitimidade do Ministério Público, 
por ausência de previsão legal. Contudo, a aludida Corte passou a demandar sua 
35 Op. cit. p. 10.
36 Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, Disponível em https://contas.tcu.gov.br/etcu/
ObterDocumentoSisdoc?seAbrirDocNoBrowser=true&codArqCatalogado=8806374, acesso em 20.12.17
88 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
participação na celebração do ajuste sub examine, sem igualmente existir autorização 
na Lei federal nº 12.846/13 nesse sentido. 
Isso porque, o TCU, invocando o poder regulamentar estabelecido no art. 3º da 
Lei federal nº 8.443/92, editou a Instrução Normativa TCU Nº 7437, de 11de fevereiro de 
2015. Esta Instrução, em suma, exigiu que os acordos de leniência fossem previamente 
submetidos pela CGU ao exame do referido Tribunal antes de serem celebrados, sob 
o entendimento de que tal ajuste é sujeito à jurisdição da Corte de Contas quanto à 
sua legalidade, legitimidade e economicidade, nos termos do art. 70 da Constituição 
Federal. 
Da leitura do art. 1º ao 3º da referida Instrução Normativa, observa-se que foi esta-
belecido um rito com cinco etapas, algumas delas antes de ser formalizado o acordo. 
Não se trata de um mero acompanhamento da celebração do ajuste, em exercício de 
atividade fiscalizadora, visto que foi imposto à CGU o dever de encaminhar documenta-
ções (a exemplo da proposta de acordo apresentada pelo particular, bem como a minuta 
do acordo já negociada), em determinados prazos, sob pena de imposição de multa 
ao gestor, com fulcro no art. 58 da Lei nº 8.443/92, sendo que cada etapa dependeria 
de manifestação do Tribunal, em Sessão Plenária, como condição necessária para a 
eficácia de atos subsequentes. Isto é, como requisito de validade do ajuste negociado, 
este deveria ser examinado pelo órgão plenário do TCU.
Contudo, ainda sob a vigência da Medida Provisória 703/2016, foi noticiado 
que o Supremo Tribunal Federal concedeu liminar para que a CGU não fosse obrigada 
a observar a Instrução Normativa em questão, em face da previsão contida no art. 
16, §14, da Lei federal nº 12.846/13 (redação dada pela MP 703/2015)38. Ora, se a 
supramencionada Medida Provisória previa que a CGU somente deveria enviar as 
informações sobre acordo de leniência ao TCU depois de assinado, com muito mais 
propriedade é possível argumentar pela ilegalidade da obrigatoriedade de remessa do 
acordo de leniência para apreciação prévia pela Corte de Contas como condição de 
validade para formalização do ajuste.
A supracitada decisão se mostra acertada, não apenas em face da impossibilidade 
de, por ato infra legal (IN 74/2015), criar novas condições para celebração do acordo que 
37 Disponível em www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/IN/20150213/INT2015-074.doc, acesso em 
20.12.17
38 Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=310678, acesso em 
18.12.17.
89ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
não estão exigidas na LAC, pois outros problemas foram apontados por Valdir Moysés 
Simão e Marcelo Pontes Vianna, tais como, a não preservação da imparcialidade dos 
Ministros, caso tivessem conhecimento de uma proposta de acordo e esta viesse a 
fracassar, bem como questões de ordem operacional, que afetariam a celeridade das 
negociações.39 
Logo, embora na atual legislação vigente não seja adequado defender a legiti-
midade para atuação prévia do TCU, pelas razões acima expostas, não deixa de ser 
producente para que haja participação deste órgão, fiscalizando as negociações e 
auxiliando no arbitramento dos prejuízos a serem ressarcidos. 
3.2. Benefícios do acordo de leniência nas ações judiciais de 
natureza civil ou penal
Outro problema detectado é omissão de benefícios para o leniente que alcançam 
outras instâncias, sejam nas ações de natureza civil como as de natureza penal. 
Pela redação do art. 18 da LAC, “na esfera administrativa, a responsabilidade da 
pessoa jurídica não afasta a possibilidade de sua responsabilização na esfera judicial”. 
Durante a vigência da Medida Provisória 703/2015, que conferiu nova redação ao 
supracitado art. 18, previu-se a possibilidade de afastar a responsabilização quando 
isto fosse pactuado no acordo de leniência, observando-se as regras constantes nos 
parágrafos 11, 12 e 13 do art. 16 da Lei Anticorrupção em estudo.
Observa-se que a Lei federal nº 12.846/13 não traz nenhuma regra no sentido de 
que a realização de acordo de leniência impede o ajuizamento de ação de improbidade 
administrativa pelos órgãos legitimados e a imposição das sanções previstas na Lei 
federal nº 8.429/92 para o particular (incluindo aqui pessoa jurídica) que concorreu 
para a prática de ato ímprobo em conluio com o agente público. 
Era possível afirmar que as penalidades da Lei de Improbidade Administrativa 
poderiam ser afastadas a partir da celebração do acordo de leniência durante a vigência 
da Medida Provisória nº 703/2015, pois o referido ato normativo previu em seu art. 
2º a revogação do art. 17, §1º da Lei federal nº 8.429/92, dispositivo que veda a reali-
zação de acordos em ações de improbidade administrativa. Contudo, como caducou 
a referida Medida Provisória, mesmo que haja participação a Advocacia Pública na 
39 Op. cit. p. 248-249
90 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
celebração do acordo sub examine, o Ministério Público continua possuindo legitimi-
dade para propositura de ação civil pública para punir a pessoa jurídica beneficiada por 
comportamento ímprobo. Esta situação pode afastar o interesse da na apresentação 
de proposta de acordo de leniência e colaboração na investigação, com identificação 
de outros infratores.
Da mesma forma, ao contrário do disposto no art. 87 da Lei federal nº 12.529/11, 
na qual o cumprimento do acordo de leniência concorrencial extingue a punibilidade da 
pessoa jurídica que praticou infração à ordem econômica, mesmo que haja cumprimento 
do acordo realizado com fundamento na Lei Anticorrupção, indivíduos que integram os 
quadros da pessoa jurídica leniente ainda poderão ser processada criminalmente pelo 
Ministério Público por fatos ilícitos que a pessoa jurídica admitiu durante a negociação 
do pacto em questão.
3.3. Atuação da Advocacia Geral da União comoórgão distinto 
da Controladoria Geral da União - Ministério da Transparência
Foi demonstrado anteriormente que, no âmbito do Poder Executivo federal, 
de acordo com art. 16, §10, é a Controladoria Geral da União que detém a compe-
tência exclusiva para firmar o pacto de leniência em se tratando de ato lesivo com a 
Administração Pública estrangeira ou contra a Administração Pública direta e indireta. 
Observa-se que o art. 16 do Capítulo V da Lei federal nº 12.846/13 não faz nenhuma 
referência expressa à atuação da Advocacia Pública ao lado da Controladoria Geral da 
União – Ministério da Transparência. O Decreto Regulamentador também padece do 
mesmo problema, pois somente se refere à Advocacia Pública no art. 9º, §5º, inciso II, 
quando trata da remessa do relatório da Comissão Processante para apurar eventuais 
ilícitos em outras instâncias. 
A participação da AGU apenas foi disciplinada através de portaria interministerial 
nº 2.27840, de 15 de dezembro de 2016, o que não parece ser uma boa técnica legislativa, 
por se tratar de um ato infra legal. Esta portaria revogou os dispositivos específicos da 
portaria nº 910/2015 e previu diversas regras que disciplinaram a atuação da Advocacia 
Pública na negociação deste acordo, as quais serão expostas a seguir. 
40 Disponível em https://www.conjur.com.br/dl/portaria-interministerial-acordo.pdf, acesso em 10.10.12.
91ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
Em primeiro lugar, de acordo com a referida portaria, a proposta de acordo 
de leniência recebida pelo Secretário-Executivo do Ministério da Transparência, 
Fiscalização e Controladoria Geral da União necessariamente deverá ser comunicada 
à AGU, a fim de que este órgão jurídico indique um ou mais advogado público para 
compor a comissão de negociação (art. 3º, §2º). Uma das atribuições dos advogados 
públicos nesta comissão a avaliação da vantagem e procedência da proposta da 
empresa em face da possibilidade de propositura de eventuais ações judiciais (art. 
3º §4º). Além disso, o relatório a ser elaborado por esta comissão, com informações 
sobre a admissão do ilícito, a colaboração efetiva da pessoa jurídica, o compromisso de 
compliance, deverá ser encaminhado concomitantemente para apreciação do Ministro 
da Transparência, Fiscalização e Controladoria Geral da União e ao Advogado-Geral 
da União, pois competem a estas duas autoridades, em conjunto, decidirem sobre a 
celebração do acordo ou não (art. 7º). 
Nota-se que esta portaria interministerial veio corrigir o grave equívoco da LAC 
em não prever expressamente a participação da Advocacia Pública, na medida em que 
este ato normativo previu que a AGU poderá assinar termo de adesão aos Memorandos 
de Entendimento celebrados com as pessoas jurídicas antes da entrada em vigor da 
aludida portaria (art. 14). Esta atuação conjunta entre CGU e AGU resultou na celebração 
de acordo de leniência, no valor de R$574 milhões, com a UTC Engenharia, uma das 
empresas acusadas de envolvimento nos ilícitos apurados pela operação “Lava Jato”41. 
Contudo, a despeito de inexistir disposição expressa na Lei federal nº 12.846/13, é 
possível defender que a AGU tem legitimidade para participar da celebração do acordo 
de leniência, mesmo quando não existia a portaria interministerial supracitada, pois 
a atuação do advogado público nestes ajustes, além de encontrar suporte normativo, 
é essencial para garantir a produção dos efeitos almejados pela Administração na 
realização deste pacto, como se evidenciará no tópico seguinte.
4. PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA NOS ACORDOS DE LENIÊNCIA 
Partindo da premissa da natureza negocial do acordo de leniência, como o próprio 
nome do instituto sugere, mesmo que sua finalidade seja obtenção de provas e a 
41 Notícia extraída no sítio eletrônico http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/07/cgu-e-agu-assinam-acordo-
de-leniencia-com-o-utc-engenharia , acesso em 20.12.17
92 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
cessação da conduta ilícita, é possível defender que a atuação da Advocacia Geral 
da União na celebração do acordo encontra suporte normativo na Carta Magna e na 
Lei Orgânica. 
Com efeito, o art. 131 da Constituição Federal atribui à AGU a competência para 
consultoria e assessoria jurídica do Poder Executivo, o que se inclui seus órgãos, 
como a CGU, razão pela qual existe uma representação da AGU inserida na estrutura 
daquele órgão de controle. Ora, se este negócio jurídico envolve uma transação, que 
necessariamente demanda análise de questões jurídicas, não é possível que outra 
carreira da Administração Pública direta venha atuar no lugar do advogado público na 
realização esta tarefa de consultoria e assessoramento. 
Além disso, a Lei Complementar nº 73/2003 estabelece no art. 3º, inciso VI, a 
competência exclusiva do Advogado-Geral da União para celebrar acordos que envolvam 
ações de interesse da União, estando, por conseguinte, incluído o acordo de leniência. 
Importa ainda destacar que, consoante o disposto no art. 20 da LCA, compete à AGU, 
em legitimação concorrente com o Ministério Público, promover a responsabilização 
judicial da pessoa jurídica que praticou o ato lesivo, para aplicação de sanções cíveis. 
Portanto, seria temerário excluir a participação da Advocacia Pública nas negociações 
feitas pela CGU, na medida que a responsabilização judicial ainda seria em tese cabível. 
Afinal, a União, como pessoa jurídica lesada, estaria atuando, através de seus órgãos, 
de forma esquizofrênica.
Convém ainda lembrar que também compete à AGU a propositura de ação de 
improbidade administrativa quando figura como sujeito passivo do ato ímprobo o 
referido ente federativo, com vistas à responsabilização judicial do agente público e da 
pessoa jurídica que concorreu para a prática do referido ato, notadamente através da 
imposição de pena de multa (que será revertida em favor do ente federativo lesado) e 
da determinação do ressarcimento ao erário, algumas das consequências decorrentes 
da sentença que julga procedente a referida ação. 
É possível também ressaltar a importância da participação da AGU na formalização 
destes acordos, mormente porque este órgão auxiliará na avaliação da colaboração 
efetiva da celebrante no fornecimento dos elementos probatórios, tarefa já descrita 
na portaria interministerial. Como exposto anteriormente, o acordo de leniência, 
consoante o disposto no art. 16, inciso I, pressupõe que haja colaboração no sentido 
de identificação “dos demais envolvidos na infração”. A despeito de a norma se dirigir 
à responsabilização de pessoa jurídica, não parece que o legislador exigiu que esses 
93ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
envolvidos sejam necessariamente sociedades civis ou empresariais, sendo possível 
defender a possibilidade de que a signatária indique pessoas jurídicas e também que 
atuaram na prática de ato de corrupção.
Logo, sendo possível averiguar que existem pessoas físicas envolvidas na prática 
do ato lesivo e que estas são servidores públicos federais, a AGU, como órgão de 
representação judicial da União, terá interesse que ocorra adequadamente a responsabi-
lização disciplinar, através do devido processo legal. Ademais, eventual ajuizamento de 
ações judiciais pelo servidor punido disciplinarmente será defendida por um Advogado 
Público. Competirá também à AGU adotar as medidas judiciais para que haja ressar-
cimento de eventuais danos decorrentes do ato ilícito praticado pelo agente público.
Por estes mesmos motivos, a Advocacia Pública também tem interesse na respon-
sabilização de pessoas jurídicas licitantes e contratadas que praticaram infrações 
previstas na Lei federal nº 8.666/93,com vistas à imposição de sanções restritivas 
do direito de licitar e contratar com a Administração. Afinal, compete à AGU zelar pela 
lisura das contratações administrativas, a fim de que a União não venha a celebrar 
contratos com pessoas jurídicas que adotaram condutas inidôneas. O órgão jurídico 
também poderá avaliar como deve ser atenuada as sanções acima, com fulcro no art. 
17 da LAC, na hipótese de verificar que atenderá melhor ao interesse público não impor 
penas impeditivas de contratação com a Administração, em face de grandes obras já 
iniciadas, por exemplo. 
Há quem reconheça a importância sobre a participação da AGU nestes ajustes, 
mas que não se faz necessária a participação do titular do referido órgão na assinatura 
do acordo, bastando a presença de um advogado público na condução do ajuste42. 
De outra banda, destacando o papel institucional da Advocacia Pública na proteção 
do interesse público e do patrimônio público, também é possível encontrar posições 
defendendo ser fundamental oportunizar o advogado público atuar na celebração do 
acordo objeto de estudo.43
Assim, a atuação de advogados públicos no momento da celebração do ajuste, 
em parceria com os servidores públicos da CGU, propiciará a formatação de um ajuste 
que atenderá a todos os interesses da União acima explicitados, prevenindo, também, 
42 Nesse sentido é a opinião de Valdir Moysés Simão e Marcelo Pontes Vianna (Op. cit. p. 193) 
43 Nesse sentido é posicionamento defendido por Nilton C. A. Coutinho. (COUTINHO, Nilton C. A. Probidade 
e ética na gestão pública: a Lei nº 12.846/2013 e a importância do advogado público no combate à 
corrupção. Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 171, p. 65-10, maio de 2015).
94 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
eventuais questionamentos judiciais de atos punitivos aplicados com fundamento nos 
elementos trazidos com a celebração do acordo.
5. NECESSIDADE DE ATUAÇÃO COLABORATIVA ENTRE OS 
ÓRGÃOS INTERESSADOS NOS RESULTADOS DO ACORDO DE 
LENIÊNCIA
Conforme exposto em tópicos anteriores, não existe previsão na LAC que autorize 
a participação do Ministério Público e Tribunal de Contas a atuarem na realização do 
acordo de leniência na fase administrativa (investigação preliminar ou processo admi-
nistrativo de responsabilização) como condição de validade do ajuste. Por outro lado, 
não é possível negar a importância de que estes órgãos atuem de forma colaborativa, 
dentro do exercício de suas funções institucionais, com vistas a propiciar efetividade do 
ajuste firmado com a pessoa jurídica acusada de ato lesivo, em primazia da segurança 
jurídica, como exposto por Benjamir Zymler e Laureano Canabarro Dios: 
“Seria salutar, assim, que os diversos órgãos responsáveis pela apuração do 
ilícito – Ministério Público, Controladorias, Tribunais de Contas – tivessem 
competências legais para celebrarem acordos de leniência em conjunto, de 
forma a fornecer a necessária segurança jurídica aos signatários do acordo, e, 
por conseguinte, ao estimular a sua celebração, propiciar que sejam desvendadas 
práticas de corrupção contra a administração pública”44
No que concerne à atuação do TCU, mesmo não sendo exigível sua prévia 
atuação como condição de eficácia deste negócio jurídico, a celebração do acordo de 
leniência obviamente não afasta o exercício da sua competência prevista no art. 71 da 
Constituição Federal e nem a imposição das sanções previstas na sua Lei Orgânica. 
Assim, nada obsta que esta Corte seja informada da instauração da investigação 
preliminar ou do PAR, tendo acesso aos documentos da negociação e atue de forma a 
colaborar com o êxito do acordo, auxiliando no arbitramento dos prejuízos que deverão 
ser ressarcidos pela celebrante, como dito alhures. 
Da mesma forma, é importante que exista a faculdade de a autoridade admi-
nistrativa solicitar o acompanhamento das negociações do acordo de leniência por 
um representante do Ministério Público, como forma de criar condições para que o 
44 Op. cit. p. 159
95ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
ajuste firmado possa gerar efeitos positivos na esfera judicial, considerando que o 
órgão ministerial é competente para propor a ação prevista no art. 19 da LAC. Este 
acompanhamento também possibilitaria o início de tratativas pelo órgão parquet na 
esfera criminal, com as pessoas físicas suspeitas de envolvimento nos atos ilícitos, 
porventura interessadas em serem colaboradores na instância penal. O compartilha-
mento de informações não sigilosas colhidas na investigação criminal entre o MP e a 
autoridades administrativas seria salutar, para verificar se realmente estaria ocorrendo 
uma colaboração efetiva pela pessoa jurídica signatária do ajuste. 
Registre-se que já existe um exemplo de intenção de atuação colaborativa entre 
a Administração e o Ministério Público, eis que o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica e o Grupo de Combate a Cartéis da Procuradoria da República em São 
Paulo (PR/MPF/SP) firmaram o Memorando Entendimentos nº 1/201645, relativo à 
coordenação institucional, envolvendo termos de compromisso de cessação e acordos 
de colaboração em investigações de infrações contra a Ordem Econômica. Com funda-
mento neste memorando, o CADE poderá auxiliar o compromissário na interface com 
o Ministério Público, a fim de facilitar a negociação de um acordo de colaboração 
premiada.
Não menos importante é a presença de um Advogado Público em todo proce-
dimento de formalização do acordo, atuação que, embora não preceituada de forma 
explícita na LAC, decorre das competências institucionais previstas para o aludido 
órgão jurídico – realização de transações de interesse da União – bem como da sua 
atribuição exclusiva de assessoramento jurídico deste ente federativo e os órgãos do 
Poder Executivo, entre os quais inclui a CGU. Ademais, o acordo envolve necessaria-
mente análise de questões jurídicas e repercussões em outras áreas, como ressaltado 
anteriormente.
Por isso, mesmo diante da ausência de regras expressas na Lei Anticorrupção 
dispondo sobre estas parcerias, nada impede que seja celebrado um convênio ou 
termo de cooperação entre os órgãos de controle interno - Ministério da Transparência 
e Controladoria-Geral da União, bem como a Advocacia Geral da União – e os de 
controle externo – Ministério Público e Tribunais de Contas, para que, cada um destes, 
no exercício de suas atribuições institucionais e dentro dos ditames estabelecidos na 
45 Disponível em http://www.cade.gov.br/assuntos/programa-de-leniencia/memorando-de-entendimentos-
sg-e-mpfsp_tcc-e-acordos-de-colaboracao_15-03-2016.pdf, acesso em 15.12.17
96 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
LAC, atuem de forma conjunta para o êxito do acordo de leniência, especialmente no 
que se refere à repressão de atos lesivos, reparação ao erário e adoção de programas 
de integridade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do exposto, analisando a Lei federal nº 12.647/13, que estabeleceu a 
possibilidade de pessoas jurídicas firmar acordo de leniência, para isenção e atenuação 
das sanções cabíveis diante da prática de atos de corrupção, observa-se que esta norma 
possui algumas lacunas que podem atrapalhar a realização deste ajuste, implicando 
em insegurança jurídica e desestímulo à sua celebração.
Isso porque, no âmbito da Administração Pública federal, foi prevista a compe-
tência exclusiva da CGU para firmar o acordo de leniência para atos lesivos praticados 
contra a Administração direta ou indireta, não permitindo, a princípio, que outros órgãos 
de controle sejam partes negociadoras deste ajuste, eis que este pacto não se confunde 
com termo de ajustamento de conduta e nem com o instituto da colaboração premiada.
Não obstante a omissão da Lei Anticorrupçãoem relação à atuação da Advocacia 
Geral da União, após a apreciação dos dispositivos vigentes (eis que a Medida Provisória 
703/2015 caducou) e análise dos requisitos e objetivos do acordo de leniência, foi 
demonstrado que o papel da Advocacia Pública na celebração destes ajustes é de 
suma importância, sendo o Advogado-Geral da União parte necessária para a sua 
formalização. 
Entretanto, embora somente o Ministério da Transparência, Fiscalização e 
Controladoria-Geral da União e a Advocacia-Geral da União sejam os órgãos legitimados 
a celebrar o acordo de leniência, é producente que haja participação do Tribunal de 
Contas da União e Ministério Público. O ideal é que a competência destes órgãos de 
controle interno (CGU E AGU) e externos (TCU e MPF), como exposto previamente, 
estivessem bem delineadas na Lei federal nº 12.846/13, de modo que estes possam 
atuar conjuntamente para implementação dos objetivos da LAC, afastando a insegu-
rança jurídica que atualmente existe. 
Como registrado no capítulo anterior, nada obsta que seja firmado convênio ou 
termo de cooperação entre esses diversos órgãos de controle, com finalidade de 
fomentar uma atuação colaborativa dos mesmos na celebração de acordos de leniência, 
a fim de que este ajuste alcance seus objetivos, que são a elucidação de práticas 
97ACORDO DE LENIÊNCIA: ANÁLISE DAS PRINCIPAIS LACUNAS DA LEI FEDERAL Nº 12.846/13 E DO 
PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E DEMAIS ÓRGÃOS DE CONTROLE NESTE ACORDO
corruptas contra a Administração (que não seriam facilmente descobertas sem a 
colaboração efetiva), a punição de todos os envolvidos (pessoas físicas e jurídicas) 
nas instâncias cabíveis, o ressarcimento integral dos danos causados ao erário e a 
criação de ambiente que favoreça a prevenção destes atos lesivos, mediante programas 
de integridade.
ReferênciaS
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a importância do advogado público no combate à corrupção. Fórum Administrativo 
– FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 171, p. 65-10, maio de 2015
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98 Fabiana Maria Farias Santos Barretto
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COMPREENDENDO O ORDENAMENTO 
JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO 
ASSÉDIO MORAL: ELEMENTOS BÁSICOS 
PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES 
PÚBLICAS FEDERAIS
Giovanilza Pessôa1
Resumo
O artigo aborda os elementos básicos, para que os gestores das 
organizações públicas federais possam compreender como o tema do 
assédio moral é abordado no ordenamento jurídico brasileiro. Para este fim, 
apresentamos inicialmente os principais conceitos e os danos provocados 
às vítimas. Em seguida, adentramos na legislação vigente e Projetos de Lei. 
Conclusivamente, constatamos que a legislação vigente é suficiente para 
que tanto o agressor, quanto o gestor que vier a se omitir, poderão vir a ser 
enquadrados no atentado aos fundamentos do Estado Democrático de Direito 
e à dignidade da pessoa humana; incorrendo em crime de tortura.
INTRODUÇÃO
O assédio moral tem-se configurado como uma ameaça crescente aos trabalha-
dores, tanto na esfera privada, quanto na esfera pública; caracterizando-se mesmo 
como um problema de saúde, que leva a danos na vida profissional e pessoal daqueles 
que são vítimas deste tipo de ação. 
1 Doutora em Integração e Desenvolvimento Econômico pela Universidade Autônoma de Madri, Mestra em 
Engenharia da Produção pela UFPE, Administradora, atua como Analista de Gestão na Fiocruz e como 
Professora em cursos de Administração de Empresas. E-mail: gil.pessoa@protonmail.com.
100 Giovanilza Pessôa
Mesmo não havendo ainda uma legislação específica sobre o tema, isto na esfera 
federal, alguns elementos já se destacam na Constituição Brasileira, no Novo Código 
Civil, e na Lei 8.112/ 1990, que estabelece o “Regime jurídico dos servidores públicos 
civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais”. O ordenamento 
jurídico hoje existente é suficiente para que tanto o agressor, quanto o gestor que vier 
a se omitir diante do assédio moral, poderão vir a ser enquadrados no atentado aos 
fundamentos do Estado Democrático de Direito e a dignidade da pessoa humana; incor-
rendo em crime de tortura; além de ferir o Regime Jurídico Único do servidor público.
1. CONCEITO E CONFIGURAÇÃO DO ASSÉDIO MORAL
O conceito e a configuração do assédio moral envolvem uma ampla gama de 
conhecimentos multidisciplinares, que perpassam pelas áreas jurídica, psicológica, 
antropológica, médica, e administração, por exemplo. Além de envolver uma riqueza 
de nuances, por fazer referência a questões de difícil dimensionamento, que dependem 
tanto da sutileza de quem agride, quanto da sensibilidade de quem é agredido, assim 
como da capacidade do gestor ser capaz de realizar uma leitura uniforme, da rede 
invisível que estrutura a ação do assediador. Também há diferenças na denominação 
utilizada em diferentes países, como podemos conferir a seguir: na França é chamado 
de harcèlement moral; na Inglaterra de Bullying, nos Estados Unidos e na Suécia de 
Mobbing e na Espanha de Psicoterror laboral ou Acoso moral.
1.1 Principais conceitos e elementos configuradores do 
Assédio Moral
O médico alemão, radicado na Suécia, e pesquisador na área de psicologia no 
trabalho Heinz Leymann tem sido apontado como o precursor dos estudos sobre o 
assédio moral, já no começo dos anos 1980. Leymann2 desenvolveu sua pesquisa 
na Suécia, nos países de língua alemã e na Escandinávia, de onde concluiu que pelo 
menos 3,5% dos trabalhadores sofreram o que denominou de mobbing, que advém do 
verbo inglês to mob, traduzidocomo tumulto, turba, confusão.
Psychological terror or mobbing in working life involves hostile and unethical 
2 LEYMANN, H. The content and development of Mobbing at work. European Journal of Work and 
Organizational Psychology, v. 5, n. 2, pp. 165-184, 1996, p. 168.
101COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
communication which is directed in a systematic manner by one or few 
individuals, mainly toward one individual, who, due to mobbing, is pushed into 
a helpless and defenceless position, being held there by means of continuing 
mobbing activities. These actions occurs on a very frequente basis (statistical 
definition: at least once a week) and over a long period of time (statistical at 
least six months of duration). Because the high frequency and long duration 
of hostile behaviour, this maltreatment results in considerable psychological, 
psychosomatic, and social misery).
Já a denominação de assédio moral foi introduzida pela pesquisadora e psiquiatra 
francesa Marie-France Hirigoyen3, em 1998, e desde então vem sendo atualizado.
(...) o assédio moral no trabalho é definido como qualquer conduta abusiva 
(gesto, palavra, comportamento, atitude...) que atente, por sua repetição ou 
sistematização, contra a dignidade ou integridade psíquica ou física de uma 
pessoa, ameaçando seu emprego ou degradando o clima de trabalho. 
Margarida Barreto e Roberto Heloani4 defendem que o assédio moral 
(...) resulta de uma jornada de humilhações, sendo, deste modo, uma forma de 
tortura psicológica, que ocorre tanto na exposição direta como indireta aos atos 
negativos. Seu pressuposto é a repetição sistemática dos atos que humilham, 
constrangem e desqualificam (...) que se transforma em perseguição, isolamento, 
negação de comunicação, sobrecarga ou esvaziamento de responsabilidades e 
grande dose de sofrimento.
A professora Sônia Mascaro Nascimento5 identifica que o
Assédio moral se caracteriza por ser uma conduta abusiva, de natureza psicológica, 
que atenta contra a dignidade psíquica, de forma repetitiva e prolongada, e que 
expõe o trabalhador a situações humilhantes e constrangedoras, capazes de 
causar ofensa à personalidade, à dignidade ou à integridade psíquica, e que tenha 
por efeito excluir a posição do empregado no emprego ou deteriorar o ambiente 
de trabalho, durante a jornada de trabalho e no exercício de suas funções.
3 HIRIGOYEN, Marie-France. Mal-estar no trabalho: redefinindo o assédio moral. Tradução Rejane 
Janowitzer. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002, p. 17.
4 BARRETO, Margarida. HELOANI, Roberto. Violência, saúde e trabalho: a intolerância e o assédio moral 
nas relações laborais. Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 123, p. 544-561, 2015, p. 12
5 NASCIMENTO, Sônia A. C. Mascaro. Assédio moral no ambiente do trabalho. Revista LTR, São Paulo, v. 
68, n. 08, p. 922-930, ago. 2004. p. 922
102 Giovanilza Pessôa
Para a psicóloga Lis Soboll6 o assédio moral pode ser descrito como “Ataques 
repetitivos e intencionais de uma pessoa ou grupo a uma ou mais pessoas, para ator-
mentar, prejudicar e provocar, com efeitos nocivos à saúde”.
Observe-se que todos os autores mencionados destacam a repetição e o tempo 
de exposição à agressão, como elemento que caracteriza a situação de assédio moral. 
Leymann7 chega mesmo a se utilizar do determinismo estatístico, ao fazer referência 
de que a repetição das agressões deve ocorrer por pelo menos seis meses, e ao menos 
uma vez na semana. É preciso ainda se destacar as diferentes terminologias, utilizadas 
ao redor do mundo, para se referir ao assédio moral, como apresentado na Tabela 1.
Lis Soboll destaca que ainda que disponível um número significativo de pesquisas 
sobre assédio moral no mundo, “a comparação dos estudos torna-se difícil, uma vez que 
não há padronização conceitual e metodológica”. No Brasil, o maior consenso é pela 
denominação de “assédio moral”; o que em realidade pode levar a uma certa confusão 
de entendimento, uma vez que outras ações, que não o assédio moral, também podem 
levar ao dano moral. Daí a necessidade de se identificar a sistematização ou repetição 
das condutas abusivas. 
Tabela 1 – Diferentes terminologias utilizadas ao redor do mundo, para denominar 
o assédio moral
Terminologia Países onde mais comumente é 
utilizado
Mobbing – Vem do verbo inglês to mob, cuja 
tradução é maltratar, atacar, perseguir, sitiar.
Suécia, Dinamarca, Finlândia, Suíça, 
Alemanha
Bullying – Geralmente envolve chacotas 
e isolamento; ou mesmo condutas 
abusivas com conotações sexuais ou 
agressões físicas; referindo-se mais a 
ofensas individuais do que à violência 
organizacional.
Inglaterra e outros países de língua inglesa
6 SOBOLL, Lis Andréa Pereira. Assédio moral – organizacional: uma análise da organização do Trabalho. 
São Paulo: Casa do Psicólogo®, 2008, p. 29. 
7 LEYMANN, H. The content and development of Mobbing at work. European Journal of Work and 
Organizational Psychology, v. 5, n. 2, pp. 165-184, 1996.
103COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Assédio Moral – Qualquer conduta 
abusiva (gesto, palavra, comportamento, 
atitude...) que atente, por sua repetição 
ou sistematização, contra a dignidade 
ou integridade psíquica ou física de uma 
pessoa, ameaçando seu emprego ou 
degradando o clima de trabalho (HIRIGOYEN, 
2009, p. 17, apud MPF, 2016, p. 7)
Brasil
Harassment – Tormento ou assédio Estados Unido
Psicoterror; acoso moral Espanha
Harcèlement moral França
Terrorismo psíquico; Assédio moral Portugal
Fonte: Elaboração própria
Na tentativa de facilitar esta identificação, a OMS faz um paralelo entre situações 
de conflito, que ela classifica como “saudáveis” e as situações de assédio moral, que 
apresentamos na Tabela 2. Outro destaque dado pela OMS8 é que em uma relação 
saudável, os conflitos podem ser solucionados, o que já não ocorre nas situações de 
assédio moral, que não segue a mesma lógica.
Tabela 2 – Diferenças entre conflitos “saudáveis” e situações de assédio moral
Conflictos “saludables” Situaciones de mobbing
Roles y tareas clara Roles ambiguo
Relaciones colaborativa Comportamiento no colaborador/boicoteo
Objetivos comunes y compartido Falta de previsión
Relaciones interpersonales explícita Relaciones interpersonales ambigua
Organización saludable Organización desordenada
Conflictos y confrontaciones ocasionale Acciones no éticas y de larga duración
Estrategias abiertas y franca Estrategias equivocada
Conflictos y discusiones abierta Acciones encubiertas y negación del 
conflicto
Comunicación sincera, honesta Comunicación indirecta y evasiva 
Fonte: OMS, 2004.
Além da diferenciação entre conflito e assédio moral é preciso deixar clara a 
8 OMS – Organización Mundial de la Salud. Sensibilización sobre el acoso psicológico en el trabajo. Serie 
Protección de la salud de los trabajadores. N.04, Geneva, 2004.
104 Giovanilza Pessôa
distinção entre “dano moral” e “assédio moral”. Para o doutrinador Carlos Roberto 
Gonçalves9
Dano moral é o que atinge o ofendido como pessoa, não lesando seu patrimônio. 
É lesão de bem que integra os direitos da personalidade, como a honra, a 
dignidade, a intimidade, a imagem, o bom nome, etc., como se infere dos arts. 1º, 
III, e 5º, V e X, da Constituição Federal, e que acarreta ao lesado dor, sofrimento, 
tristeza, vexame e humilhação.
Heinz Leymann criou uma ferramenta para calcular a incidência de assédio moral, 
através de um questionário, denominado LIPT- Leymann Inventory of Psychological 
Terrorization, que descrevia de maneira objetiva 45 atividades que seriam consideradas 
como atos de assédio moral. Os autoressobre o assédio moral, onde podemos destacar 
SOBOLL e GOSDAL (2009)10, SOBOL (2008)11, apontam entre os critérios de identificação 
do assédio moral, a existência de uma interação assimétrica, na qual é estabelecida 
uma relação de poder ou força, durante ou pelo processo de assédio, entre agressor 
(es) e vítima (s); o caráter processual, no qual se destacam a sistematização e repetição 
das atitudes hostis; e a orientação a alvos específicos. É ampla a literatura sobre o 
tema. Carisa Bradaschia12 apresenta uma ampla referência de autores, em relação às 
táticas empregadas na prática do assédio moral, que pode ser conferida na Tabela 3. 
9 GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. volume IV: Responsabilidade Civil – 5. ed. – São 
Paulo: Saraiva, 2010, p. 379.
10 SOBOLL, Lis Andrea P. GOSDAL, Thereza Cristina (orgs.). Assédio moral interpessoal e organizacional: 
um enfoque interdisciplinar. São Paulo: LTr, 2009.
11 SOBOLL, Lis Andréa Pereira. Assédio moral – organizacional: uma análise da organização do Trabalho. 
São Paulo: Casa do Psicólogo®, 2008.
12 BRADASCHIA, Carisa Almeida. Assédio moral no trabalho: a sistematização dos estudos sobre um 
campo em construção. Dissertação de Mestrado. Fundação Getúlio Vargas - Escola de Administração de 
Empresas de São Paulo. São Paulo, 2007, p. 74.
105COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Tabela 3 – Táticas de assédio moral e referência
Fonte: BRADASCHIA, 2007, pág. 74.
106 Giovanilza Pessôa
O assédio moral pode ser identificado de acordo com sua origem como assédio 
moral vertical descendente, horizontal ou vertical descendente. O assédio vertical 
descendente é aquele praticado por alguém que seja hierarquicamente superior ao 
assediado, ou seja, parte de onde se estabelece uma maior relação de poder; ainda que 
possa também ocorrer o assédio moral vertical ascendente, em uma menor proporção. 
Já o assédio moral horizontal ocorre entre pares de mesmo nível hierárquico, ou seja, 
entre colegas de trabalho.
1.2 Assédio moral interpessoal e organizacional
O assédio moral sempre será interpessoal, entretanto este também pode receber 
uma caracterização organizacional, ou seja, quando as políticas de gestão contribuem 
para iniciar ou alimentar as rotinas de assédio moral praticadas dentro da instituição, 
através do abuso diretivo do gestor.
O assédio moral organizacional pode ser identificado a partir de duas óticas:
Quando a organização negligencia os aspectos desencadeadores desse fenômeno, 
ou seja, os dirigentes se omitem13;
Quando as estratégias e métodos de gestão reiteram as práticas de assédio moral, 
“por meio de pressões, humilhações e constrangimentos, para que sejam alcançados 
determinados objetivos empresariais ou institucionais, relativos ao controle do traba-
lhador (aqui incluído o corpo, o comportamento e o tempo de trabalho), ou ao custo 
do trabalho, ou ao aumento de produtividade e resultados, ou à exclusão ou prejuízo 
de indivíduos ou grupos com fundamentos discriminatórios”14.
Araújo15 resume as duas situações, ao dizer que a empresa permite o assédio, 
porque direta ou indiretamente dele se beneficia, ou porque escolhe chefias e líderes 
assediadores. 
13 FREITAS, Maria Ester de; HELOANI, José Roberto; BARRETO, Margarida. Assédio Moral no Trabalho. 
Cengage Learning, São Paulo, 2008, p. 38.
14 GOSDAL, Thereza Cristina et al. Assédio Moral Organizacional: esclarecimentos conceituais e 
repercussões. In: GOSDAL, Thereza Cristina; SOBOLL, Lis Andrea Pereira (Orgs.). Assédio Moral 
Interpessoal e Organizacional: Um enfoque interdisciplinar. São Paulo: LTr, 2009. Cap. 2, p. 33-41, p. 37.
15 ARAÚJO, Adriane Reis de. Assédio moral organizacional. Revista TRT, Porto Alegre, RS, v. 73, n. 2, p. 203-
214, abr./jun. 2007.
107COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Para a professora Terezinha Souza16, o assédio moral é de fato 
uma forma de gestão do trabalho, um modo de implementar a lógica neoliberal, 
desejada na reestruturação produtiva. (...) como o assédio moral no trabalho 
é uma forma de gestão de trabalho, não há um tipo psíquico mais facilmente 
identificável como assediador, mas sim, o sistema se utiliza de determinadas 
características pessoais, para implementar sua lógica de gestão. 
2. DANOS MORAIS E ADOECIMENTOS DECORRENTES DO ASSÉDIO 
MORAL
Inicialmente, três pontos necessitam ser esclarecidos: a definição de dano moral; 
o fato de que o dano moral pode ser presumido a partir da situação ocorrida; e o fato 
de que o dano moral precisa ser aferido, ou seja, a vítima do ônus necessita provar a 
ofensa moral. Após estes esclarecimentos, buscaremos identificar neste capítulo os 
efeitos na saúde das vítimas de assédio moral. 
2.1 Definindo o dano moral
O dano moral é definido, pelo doutrinador Carlos Roberto Gonçalves17, como 
sendo aquele que:
atinge o ofendido como pessoa, não lesando seu patrimônio. É lesão de bem 
que integra os direitos da personalidade, como a honra, a dignidade, intimidade, 
a imagem, o bom nome, etc., como se infere dos art. 1º, III, e 5º, V e X, da 
Constituição Federal, e que acarreta ao lesado dor, sofrimento, tristeza, vexame 
e humilhação.
É preciso, porém, como destaca o desembargador Sergio Cavalieri Filho18, é preciso 
se distinguir o dano moral de um 
mero dissabor, aborrecimento, mágoa, irritação ou sensibilidade exacerbada (...) 
16 SOUZA, Terezinha Martins dos Santos; DUCATTI, I. A gênese do assédio: uma análise histórico-social. 
Revista Em Pauta, v. 11, p. 151-172, 2013, p. 164.
17 GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro - volume IV: Responsabilidade Civil. 5. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2010, p. 359.
18 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 9. ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas, 2010, 
p. 78.
108 Giovanilza Pessôa
Se assim não se entender, acabaremos por banalizar o dano moral, ensejando 
ações judiciais em busca de indenizações pelos mais triviais aborrecimentos (...) 
só deve ser reputado como dano moral a dor, vexame, sofrimento ou humilhação 
que, fugindo à normalidade, interfira intensamente no comportamento psicológico 
do indivíduo, causando-lhe aflições, angústia e desequilíbrio em seu bem-estar.
2.2 Dano moral presumido e não presumido
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem definido situações nas quais 
o dano moral pode ser presumido, ou seja, o prejuízo moral é provado in re ipsa, por 
literalmente surgir de um fato ocorrido e inexoravelmente independe de comprovação; 
entre as situações tratadas pelo STF podemos citar:
• Inclusão indevida de nome em cadastro de inadimplentes (REsp 1.087.487);
• Atraso de voo por prática de overbooking (REsp 299.532);
• Equívoco em atos administrativos (REsp 608.918);
• Diploma sem reconhecimento (REsp 608.918).
Entretanto, usualmente, para a configuração do dano moral é necessário provar 
que a conduta ocorra de forma reiterada ou sistemática, o dano, geralmente a partir 
do abalo psicológico ou dano psíquico sofrido pela vítima, e o nexo causal. Não há, 
porém, um consenso na doutrina; tanto em relação à necessidade de se comprovar 
o dano psíquico, para se concluir que houve o dano moral, como em havendo o dano 
psíquico, daí se chegar ao nexo causal.
A corrente defendida por Sônia Mascaro Nascimento19 destaca que a configuração 
do assédio moral está relacionada ao dano psíquico emocional; enquanto que a corrente 
defendida por Alice Barros20, defende o que define assédio moral é a conduta do 
assediante e não o resultado danoso à saúde da vítima. Alice Barros, ao diferenciar o 
dano psíquico e o dano moral, defende que:
O primeiro se expressa por meio de uma alteraçãopsicopatológica comprovada, 
e o segundo lesa os direitos da personalidade e gera conseqüências 
19 NASCIMENTO, Sônia A. C. Mascaro. Assédio moral no ambiente do trabalho. Revista LTR, São Paulo, v. 
68, n. 08, p. 922-930, ago. 2004. p. 922
20 BARROS, Alice Monteiro de. Curso de Direito do Trabalho. 10ª edição – atualizada por Jessé Cláudio 
Franco de Alencar São Paulo, LTr 80, 2016.
109COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
extrapatrimoniais independentes de prova, pois se presume. O dano moral 
independe do dano psíquico.
2.3 Adoecimentos decorrentes do assédio moral
Os efeitos na saúde das vítimas de assédio moral, segundo a OMS21, podem incluir 
distúrbios psicopatológicos, psicossomáticos e comportamentais, como apresentado 
na Tabela 4.
Tabela 4 – Efeitos na saúde
Psicopatológico Psicosomático Comportamentale
Reacciones de ansiedad Hipertensión arterial Reacciones auto y 
hetero-agresiva
Apatía Ataques de asma Trastornos alimenticio
Reacciones de evasión Palpitaciones cardíaca Incremento en el consumo 
de drogas y alcohol
Problemas de concentración Enfermedad coronaria Incremento en el consumo 
de cigarrillo
Humor depresivo Dermatiti Disfunción sexual
Reacciones de miedo Pérdida de cabello Aislamiento social
Relatos retrospectivo Dolor de cabeza
Hiperreactividad Dolores articulares y 
musculare
Inseguridad Pérdida de balance
Insomnio Migraña
Pensamiento introvertido Dolor estomacal
Irritabilidad Úlceras estomacale
Falta de iniciativa Taquicardia
Melancolía
Cambios de humor
Pesadillas recurrente
Fonte: OMS, 2004, p. 16
21 OMS – Organización Mundial de la Salud. Sensibilización sobre el acoso psicológico en el trabajo. Serie 
Protección de la salud de los trabajadores. N.04, Geneva, 2004, p.16.
110 Giovanilza Pessôa
A professora Luciany Santos22 destaca que as “conseqüências às vítimas de 
assédio moral estão diretamente ligadas com fatores que se relacionam com a inten-
sidade e a duração da agressão”.
Por ocorrer de forma velada, Schiavi23 destaca que muitas vezes “o depoimento 
pessoal é o único meio ou principal meio de prova de que dispõe a parte no Processo 
do trabalho. Nas hipóteses em que os fatos se passam em locais reservados ou fora 
do alcance das testemunhas, como nas de assédio moral e assédio sexual, a palavra 
da parte tem grande relevância e é forte elemento de convicção do juiz”.
3. ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO 
ASSÉDIO MORAL
Não há no Brasil, uma legislação específica de âmbito federal acerca do assédio 
moral. Entretanto, o tema pode ser amplamente identificado no atual ordenamento 
jurídico brasileiro, como por exemplo, na Constituição Federal Brasileira, no Código 
Civil, no Código Penal, na CLT, além de diversos projetos de Lei, ainda em andamento.
3.1. Constituição Federal Brasileira
O instituto do dano moral ganhou força, no Brasil, com a Constituição Federal de 
199824 que consagrou como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, a 
dignidade da pessoa humana, como consta em seu Art. 1º, inciso III, abaixo transcrito:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito e tem como fundamentos: (...) III – a dignidade da pessoa humana.
22 SANTOS, Luciany Michelli Pereira dos. O dano à integridade psíquica e moral decorrente de assédio moral 
e violência perversa nas relações cotidianas. Revista de Ciências Jurídicas/Universidade Estadual de 
Maringá, Curso de Mestrado em Direito.vol. 1, nº 1, Maringá, Pr: Sthampa, 2003, p. 143.
23 SCHIAVI, Mauro. Manual de Direito de Processo do Trabalho. Da Ação Civil Pública na Esfera Trabalhista. 
5ª edição, São Paulo: LTR, fevereiro de 2012, p. 632.
24 BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988.
111COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Para melhor se compreender as nuances do conceito de dignidade da pessoa 
humana, apresentamos a seguir a argumentação do professor Ingo Sarlet25:
(...) temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva 
reconhecida em cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e 
consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, 
um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto 
contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a 
lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além 
de propiciar e promover sua participação ativa e co-responsável nos destinos 
da própria existência e respeito aos demais seres que integram a rede da vida.
Para o empregador, o assédio moral ocorrido no ambiente de trabalho, poderá 
ainda caracterizar a quebra dos direitos e das garantias fundamentais do trabalhador 
inseridas na CF/ 198826, levando à violação do direito à dignidade, da intimidade, da 
vida privada, e da honra, além da obrigação de indenização à vítima, como pode ser 
conferido no Art. 5º da CF/ 1988.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a 
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: (EC45/ 2004) (...) V – é assegurado o direito 
de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, 
moral ou à imagem; (...) X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra 
e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material 
ou moral decorrente de sua violação.
Também na CF 198827 encontram-se os seguintes princípios, que irão nortear os 
processos relacionados com o assédio moral:
Art. 5º Inciso LIV – Do Devido Processo Legal
Na condução do processo administrativo disciplinar, a comissão processante 
deverá conferir especial atenção às formalidades legais na prática dos atos em respeito 
ao princípio do devido processo legal, registrando nos autos todas as suas atividades. 
25 SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais. 8ª ed. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, 2010, p. 70.
26 BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988.
27 Ibidem.
112 Giovanilza Pessôa
O atendimento das formalidades e o consequente registro dos atos processuais são 
imprescindíveis para que se garanta ao acusado o direito de se defender dos fatos a 
ele imputados. 
Art. 5º Inciso LV – Da Ampla Defesa e do Contraditório
A comissão processante deverá observar o direito à ampla defesa e ao contradi-
tório do acusado, os quais, em linhas gerais, se desdobram nos seguintes direitos: a) 
direito de ser informado; b) direito de vista e de acesso à cópia de todas as peças dos 
autos; c) direito de manifestação; d) direito de apresentação de provas; e e) direito de 
ter seus argumentos analisados.
A Advocacia Geral da União28 destaca que caso não sejam observados o princípio 
do devido processo legal e do direito à ampla defesa e contraditório do acusado, o 
processo administrativo disciplinar é passível de anulação, total ou parcial.
Art. 37º – Das disposições gerais da Administração Pública 
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...) (EC no 18/98, EC no 19/98, 
EC no 20/98, EC no 34/2001, EC no 41/2003, EC no 42/2003 e EC no 47/2005).
Art. 114º – Dos Tribunais e Juízes do Trabalho
Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: (EC no 20/98 e EC no 45/2004)(...) VI – as ações de indenização por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relação 
de trabalho.
3.2. Novo Código Civil
O Novo Código Civil29 trouxe a inclusão expressa da figura do dano moral, em seu 
Art. 186: “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar 
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”.
A referida lei infraconstitucional prevê ainda sobre o dano moral:
28 BRASIL. Advocacia-Geral da União. Manual Prático de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância 
- Corregedoria-Geral da Advocacia da União. 1.ed. Brasília: Advocacia-Geral da União, 2015, p. 13.
29 _______. Código civil e normas correlatas. – 7. ed. – Brasília: Senado Federal, Coordenação de Edições 
Técnicas, 2016. 372 p.
113COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
TÍTULO IX –– Da Responsabilidade Civil – CAPÍTULO I – Da Obrigação de Indenizar
Art. 927 
Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado 
a repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, 
nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo 
autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
Neste sentido, Mazucatto30 destaca que
o empregador será o responsável (direto) por reparar os danos ocasionados 
à vítima, enquadrando-se na regra da responsabilidade civil subjetiva, pois 
presentes os elementos dano (falha na execução do contrato de trabalho), ato 
ilícito e nexo causal com respaldo no disposto nos artigos 186, 187 e 927 do 
Código Civil.
Art. 932
São também responsáveis pela reparação civil:
I – Os pais, pelos filhos menores que estiverem sob sua autoridade e em sua 
companhia;
II – O tutor e o curador, pelos pupilos e curatelados, que se acharem nas mesmas 
condições; III – o empregador ou comitente, por seus empregados, serviçais e prepostos, 
no exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão dele; 
IV – Os donos de hotéis, hospedarias, casas ou estabelecimentos onde se 
albergue por dinheiro, mesmo para fins de educação, pelos seus hóspedes, moradores 
e educandos; 
V – Os que gratuitamente houverem participado nos produtos do crime, até a 
concorrente quantia.
CAPÍTULO II – Da Indenização 
Art. 944
A indenização mede-se pela extensão do dano. 
30 MAZUCATTO, Isadora Gomes. Raízes Jurídicas. Universidade Positivo. Núcleo de Ciências Humanas e 
Sociais Aplicadas. Curso de Direito. – v. 9, n. 2 (jul./dez. 2017). Curitiba, 2017, p. 182.
114 Giovanilza Pessôa
Parágrafo único. Se houver excessiva desproporção entre a gravidade da culpa e 
o dano, poderá o juiz reduzir, equitativamente, a indenização. 
3.3. Código Penal Brasileiro 
O Código Penal Brasileiro, instituído em 1940, pode vir a sofrer alteração, através 
do Projeto de Lei nº 4.742/200131, que tem a pretensão de tipificar a conduta do assédio 
moral como crime e a este determinar uma pena compatível; dezesseis anos após a 
sua proposição, após receber algumas alterações, a redação final do PL 4742/2001 
aguarda há pelo menos um ano, para ser votado na Câmara dos Deputados. A partir 
do PL será incluído no Capítulo III, que trata da “Periclitação da vida e da saúde”, no 
item de “Maus-tratos” no Art. 136-A, com a atual redação:
Depreciar, de qualquer forma e reiteradamente a imagem ou o desempenho de 
servidor público ou empregado, em razão de subordinação hierárquica funcional 
ou laboral, sem justa causa, ou tratá-lo com rigor excessivo, colocando em risco 
ou afetando sua saúde física ou psíquica.
Pena - detenção de um a dois anos.
Há que se destacar, porém, algumas inconsistências no texto proposto para o 
Art. 136-A, como alertam Souza e Quirino32, tanto em relação por considerar apenas a 
relação de subordinação hierárquica, entre a vítima e o agressor; como pela manutenção 
do termo “sem justa causa”, como se houve uma justa causa, para a prática.
O Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região33 julgou o primeiro caso, no Brasil, 
em que se reconhece que o assédio moral nomeado como tortura psicológica, e por 
violar a dignidade da pessoa humana leva ao direito à indenização como reparação do 
dano moral; a ementa do julgamento pode ser conferida a seguir: 
ASSÉDIO MORAL - CONTRATO DE INAÇÃO - INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL - A 
tortura psicológica, destinada a golpear a auto-estima do empregado, visando 
31 BRASIL. Projeto de Lei Ordinária nº 4.742, de 23 de maio de 2001. Introduz art. 146-A no Código Penal 
Brasileiro, Decreto-Lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940, dispondo sobre o crime de assédio moral no 
trabalho.
32 SOUZA, Flávia Lays de; QUIRINO, Israel. Criminalização do assédio moral no ambiente de trabalho. Uma 
leitura crítica do Projeto de Lei 4.742/2001. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 
4501, 28 out. 2015.
33 TRT - 17ª Região - RO 1315.2000.00.17.00.1 - Ac. 2276/2001 - Rel. Juíza Sônia das Dores Dionízio - 
20/08/02, na Revista LTr 66-10/1237).
115COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
forçar sua demissão ou apressar sua dispensa através de métodos que resultem 
em sobrecarregar o empregado de tarefas inúteis, sonegar-lhe informações 
e fingir que não o vê, resultam em assédio moral, cujo efeito é o direito à 
indenização por dano moral, porque ultrapassa o âmbito profissional, eis que 
minam a saúde física e mental da vítima e corrói a sua auto-estima. No caso 
dos autos, o assédio foi além, porque a empresa transformou o contrato de 
atividade em contrato de inação, quebrando o caráter sinalagmático do contrato 
de trabalho, e por conseqüência, descumprindo a sua principal obrigação que é 
a de fornecer trabalho, fonte de dignidade do empregado.
3.4. Lei de combate a tortura
Na seara penal, o assédio moral pode ainda ser tipificado como crime de tortura; 
que se encontra definido na Lei 9.455/ 199734: 
(...) II - submeter alguém, sob sua guarda, poder ou autoridade, com emprego de 
violência ou grave ameaça, a intenso sofrimento físico ou mental, como forma 
de aplicar castigo pessoal ou medida de caráter preventivo.
Pena - reclusão, de dois a oito anos.
§ 1º Na mesma pena incorre quem submete pessoa presa ou sujeita a medida 
de segurança a sofrimento físico ou mental, por intermédio da prática de ato 
não previsto em lei ou não resultante de medida legal.
§ 2º Aquele que se omite em face dessas condutas, quando tinha o dever de 
evitá-las ou apurá-las, incorre na pena de detenção de um a quatro anos.
§ 3º Se resulta lesão corporal de natureza grave ou gravíssima, a pena é de 
reclusão de quatro a dez anos; se resulta morte, a reclusão é de oito a dezesseis 
anos.
§ 4º Aumenta-se a pena de um sexto até um terço:
I - se o crime é cometido por agente público;
II - se o crime é cometido contra criança, gestante, deficiente e adolescente;
II – se o crime é cometido contra criança, gestante, portador de deficiência, 
adolescente ou maior de 60 (sessenta) anos.
34 BRASIL. Lei Nº 9.455, de 7 de abril de 1997. Define os crimes de tortura e dá outras providências.
116 Giovanilza Pessôa
3.5. Lei de Improbidade Administrativa
A Lei 8429/199235, mais conhecida como a Lei de Improbidade Administrativa, 
dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriqueci-
mento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração 
pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Em sua Seção III, a 
Lei 8429/2012 trata dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os 
princípios da administração pública.
Art. 11. Constitui ato de improbidadeadministrativa que atenta contra os 
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os 
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, 
e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele 
previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e 
que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da 
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de 
afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço;
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de 
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na 
legislação;
X - transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na 
área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento 
congênere, nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de 
setembro de 1990.
Quanto à aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa, o Superior Tribunal 
35 BRASIL. Lei Nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos 
nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração 
pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
117COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
de Justiça36 assentou que o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa também 
abrange atos que configurem a prática do assédio moral, por se enquadrarem em 
“atos atentatórios aos princípios da administração pública”, pois “violam os 
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”, 
em razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e malferimento à 
impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém.
O Superior Tribunal de Justiça37 destaca que a Lei de Improbidade Administrativa 
protege contra o prejuízo público, não tratando de reparação ao dano moral causado 
à vítima alvo do assédio moral; este será reparado em outra esfera. Ainda assim, a 
relatora deixa clara a gravidade do dano causado à vítima:
O assédio moral, mais do que apenas provocações no local de trabalho – 
sarcasmo, crítica, zombaria e trote –, é uma campanha de terror psicológico, 
com o objetivo de fazer da vítima uma pessoa rejeitada. O indivíduo-alvo é 
submetido a difamação, abuso verbal, comportamento agressivo e tratamento 
frio e impessoal.
3.6. Regime Jurídico Único - RJU
A Lei 8.11238 dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da 
União, das autarquias e das fundações públicas federais ou Regime Jurídico Único 
(RJ), e foi promulgada em 11 de dezembro de 1990; tendo sofrido diversas alterações 
entre 2012 e 2015.
As determinações relativas ao regime disciplinar ao qual estão submetidos os 
servidores públicos vinculados ao RJU, e que estão apresentadas no Título IV, e deste 
destacaremos principalmente as proibições e sanções administrativas, que possam 
ser relacionadas à averiguação da prática do assédio moral. 
Em relação aos deveres do servidor, o Art. 116 estabelece:
(...) II - ser leal às instituições a que servir; III - observar as normas legais 
e regulamentares; (...) IX - manter conduta compatível com a moralidade 
36 STJ. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1286466 RS 2011/0058560-5- Inteiro Teor, 2011.
37 Ibidem.
38 BRASIL. Lei Nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos 
civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
118 Giovanilza Pessôa
administrativa; (...) XI - tratar com urbanidade as pessoas; - XII  - representar 
contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.
 
Parágrafo único.  A representação de que trata o inciso XII será encaminhada 
pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é 
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa. 
Já em relação às proibições aplicáveis aos servidores públicos federais, que estão 
apresentadas no Art. 117 da Lei 8.112, contempla: (...) V - promover manifestação de 
apreço ou desapreço no recinto da repartição.
O Art. 127 apresenta as penalidades disciplinares apontadas pela Lei 8.112:
I - Advertência;
II - Suspensão;
III - demissão;
IV - Cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
V - Destituição de cargo em comissão;
VI - Destituição de função comissionada.
O Art. 132 determina que a demissão do servidor público federal nos seguintes 
casos: (...) IV - improbidade administrativa; (...) XIII - transgressão dos incisos IX a 
XVI do art. 117.
O servidor público federal, ao qual for imputada qualquer irregularidade, terá pleno 
direito ao contraditório e à ampla defesa, princípios esculpidos no inciso LV do Art. 5º 
da CF/88, e reforçados nos artigos 143 e 156 da Lei 8.112.
Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é 
obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo 
administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.
Art. 156. É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo 
pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, 
produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova 
pericial.
§ 1º O presidente da comissão poderá denegar pedidos considerados 
119COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
impertinentes, meramente protelatórios, ou de nenhum interesse para o 
esclarecimento dos fatos.
§ 2º Será indeferido o pedido de prova pericial, quando a comprovação do fato 
independer de conhecimento especial de perito.
É preciso chamar atenção para o § 2º do Art. 156, naqueles casos em que se 
defende que o assédio moral necessita ser comprovado e não presumido, em relação 
ao dano psíquico emocional, onde se faz necessário o conhecimento especial de perito, 
no caso, de um médico psiquiatra.
O Projeto de Lei Federal nº 4.591/ 200139, que se encontra atualmente arquivado, 
tem como finalidade acrescentar às proibições aplicáveis aos servidores públicos 
federais o Art. 117-A:
Art. 117-A. É proibido aos servidores públicos praticarem assédio moral 
contra seus subordinados, estando estes sujeitos às seguintes penalidades 
disciplinares:
I. Advertência;
II. Suspensão;
III. Destituição de cargo em comissão;
IV. Destituição de função comissionada;
V. Demissão.
§ 1º. Para fins do disposto neste artigo considera-se assédio moral todo tipo de 
ação, gesto ou palavra que atinja, pela repetição, a autoestima e a segurança 
de um indivíduo, fazendo-o duvidar de si e de sua competência, implicando 
em dano ao ambiente de trabalho, à evolução profissional ou à estabilidade 
física, emocional e funcional do servidor incluindo, dentre outras: marcar tarefas 
com prazos impossíveis; passar alguém de uma área de responsabilidade para 
funções triviais; tomar crédito de ideias de outros; ignorar ou excluir um servidor 
só se dirigindo a ele através de terceiros; sonegar informações necessárias 
à elaboração de trabalhos de forma insistente; espalhar rumores maliciosos; 
criticar com persistência; segregar fisicamente o servidor, confinando-o em local 
inadequado,isolado ou insalubre; subestimar esforços.
§ 2º. Os procedimentos administrativos para apuração do disposto neste artigo 
39 BRASIL. Projeto de Lei Ordinária nº 4.591, de 2001. Dispõe sobre a aplicação de penalidades à prática 
de “assédio moral” por parte de servidores públicos da União, das autarquias e das fundações públicas 
federais a seus subordinados, alterando a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
120 Giovanilza Pessôa
se iniciarão por provocação da parte ofendida ou pela autoridade que tiver 
conhecimento da infração.
§ 3º. Fica assegurado ao servidor denunciado por cometer assédio moral o direito 
de ampla defesa das acusações que lhe forem imputadas, sob pena de nulidade.
§ 4º. A penalidade a ser aplicada será decidida em processo administrativo, de 
forma progressiva, considerada a reincidência e a gravidade da ação.
§ 5º. O servidor que praticar assédio moral deverá ser notificado por escrito da 
penalidade a qual será submetido.
O PL 4.591/ 2001 prevê ainda, a alteração do inciso XIII do Art. 132 para: XIII - 
transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117 e reincidência de prática de assédio moral 
contra subordinado referida no art. 117-A.
Bem como a alteração do Art. 137 para: Art. 137-A demissão ou a destituição de 
cargo em comissão, por infringência do art. 117, incisos IX e XI e art. 117-A, incom-
patibiliza o ex-servidor para nova investidura em cargo público federal pelo prazo de 
5 (cinco) anos.
Como o PL nº 4.591/ 2001 foi arquivado em janeiro de 2007, pelo atual Regimento 
Interno da Câmara dos Deputados40, não cabe mais desarquivamento. Sendo necessária 
assim a proposição de um novo Projeto de Lei.
3.7. Código de Ética Profissional do Serviço Público
O Decreto Nº 1.17141, de 22 de junho de 1994 aprova o Código de Ética Profissional 
do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. Sendo vedado ao servidor público
 (...) f) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões 
ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os 
jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores 
ou inferiores.
40 BRASIL. Congresso Nacional. Câmara dos Deputados. Regimento interno da Câmara dos Deputados 
[recurso eletrônico]: aprovado pela Resolução nº 17, de 1989, e alterado até a Resolução nº 20, de 2016. 
– 18. ed. – Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2017.
41 ______. Decreto Nº 1.171, de 22 de junho de 1994. Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor 
Público Civil do Poder Executivo Federal. Seção III – XV.
121COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
3.8. Consolidação das Leis Trabalhista
Integram as equipes sob o comando do gestor público, pessoas com distintos 
vínculos trabalhistas, e não somente aqueles que respondem ao Regime Jurídico Único. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello42, agentes públicos são 
Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente 
público. Por isto, a noção abarca tanto o Chefe do poder Executivo (em quaisquer 
das esferas) como os senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de 
cargos ou empregos públicos da Administração direta dos três Poderes, os 
servidores das autarquias, das fundações governamentais, das empresas 
públicas e sociedades de economia mista nas distintas órbitas de governo, os 
concessionários e permissionários do serviço público, os delegados de função 
ou ofício público, os requisitados, os contratados sob locação civil de serviços 
e os gestores de negócios públicos.
Neste contexto é preciso visitar também a Consolidação das Leis Trabalhistas 
(CLT), sancionada pelo Decreto-Lei nº 5.452/ 194343. Para o empregado, o assédio moral 
ocorrido no ambiente de trabalho constitui justa causa para rescisão do contrato de 
trabalho pelo empregador, como estabelecido no Art. 482:
a) ato de improbidade; 
b) incontinência de conduta ou mau procedimento; 
(...) 
j) ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no serviço contra qualquer 
pessoa, ou ofensas físicas, nas mesmas condições, salvo em caso de legítima 
defesa, própria ou de outrem; 
k) ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas físicas praticadas contra o 
empregador e superiores hierárquicos, salvo em caso de legítima defesa, própria 
ou de outrem.
42 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, 
p. 227.
43 BRASIL. Decreto-Lei N.º 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a Consolidação das Leis do Trabalho.
122 Giovanilza Pessôa
Enquanto que para o empregador, o assédio moral ocorrido no ambiente de trabalho 
poderá caracterizar o inadimplemento contratual, como estabelecido no Art. 483:
Art. 483. O empregado poderá considerar rescindido o contrato e pleitear a 
devida indenização quando:
a) forem exigidos serviços superiores às suas forças, defesos por lei, contrários 
aos bons costumes, ou alheios ao contrato;
b) for tratado pelo empregador ou por seus superiores hierárquicos com rigor 
excessivo;
c) correr perigo manifesto de mal considerável;
d) não cumprir o empregador as obrigações do contrato;
e) praticar o empregador ou seus prepostos, contra ele ou pessoas de sua família, 
ato lesivo da honra e boa fama;
f) o empregador ou seus prepostos ofenderem-no fisicamente, salvo em caso 
de legítima defesa, própria ou de outrem;
g) o empregador reduzir o seu trabalho, sendo este por peça ou tarefa, de forma 
a afetar sensivelmente a importância dos salários.
 § 1º. O empregado poderá suspender a prestação dos serviços ou rescindir o 
contrato, quando tiver de desempenhar obrigações legais, incompatíveis com 
a continuação do serviço.
 § 2º. No caso de morte do empregador constituído em empresa individual, é 
facultado ao empregado rescindir o contrato de trabalho.
 § 3º. Nas hipóteses das letras d e g, poderá o empregado pleitear a rescisão 
de seu contrato de trabalho e o pagamento das respectivas indenizações, 
permanecendo ou não no serviço até final decisão do processo.
A Lei Nº 13.46744, de 13 de julho de 2017, altera a CLT, “a fim de adequar a legis-
lação às novas relações de trabalho” (BRASIL, 2017); entre as alterações destacamos 
que em relação à reparação por danos morais, a nova lei impõe limitações ao valor a ser 
pleiteado pelo trabalhador, estabelecendo um teto para alguns pedidos de indenização 
(Art. 223- G). Importante também se faz destacar que em relação às possíveis ações 
na justiça, o trabalhador será obrigado a comparecer às audiências e, caso perca a 
44 BRASIL. Lei Nº 13.467, de 13 de julho de 2017. Altera a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), 
aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e as Leis nos 6.019, de 3 de janeiro de 1974, 
8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991, a fim de adequar a legislação às novas 
relações de trabalho.
123COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
ação, arcar com as custas do processo. A CLT estabelece ainda em seu Título II-A, 
as questões relacionadas com o dano extrapatrimonial, ou seja, o dano moral, e que 
podem ser conferidas no Art, 223-A ao Art. 223- G (Quadro 1).
Mazucatto45 destaca que
tratando-se o agressor de um empregado hierarquicamente superior ao agredido, 
a conduta ilícita do primeiro resultará na rescisão do seu contrato de trabalho, 
fundada em justa causa, conforme conteúdo do artigo 482, alíneas ‘b’ e ‘j’ da CLT.
Por fim, faz-se necessário identificar a possibilidade da aplicação da CLT aos 
servidores estatutários, nos casos em que haja lacuna jurídica, uma vez que a EC nº 
45/04 ao art. 114, I da CF/8846, declara expressamente que: 
A Justiçado Trabalho é a competente para processar e julgar as ações oriundas 
da relação de trabalho, onde se figura os entes de direito público externo e da 
administração pública direta e indireta dos entes federativos (União, Estados, 
Municípios e Distrito Federal).
Entretanto, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de 
Inconstitucionalidade (ADI) 3.395-6/DF47, o Ministro Nelson Jobim suspendeu
(...) ad referendum, toda e qualquer interpretação dada ao inciso I do art. 114 
da CF, na redação dada pela EC 45/2004, que inclua, na competência da Justiça 
do Trabalho, a “... apreciação ... de causas que ... sejam instauradas entre o 
Poder Público e seus servidores, a ele vinculados por típica relação de ordem 
estatutária ou de caráter jurídico-administrativo.
Quadro 1 – Determinações da CLT para o dano extrapatrimonial
Art. 223-A. Aplicam-se à reparação de danos de natureza extrapatrimonial 
decorrentes da relação de trabalho apenas os dispositivos deste Título.
Art. 223-B. Causa dano de natureza extrapatrimonial a ação ou omissão que 
ofenda a esfera moral ou existencial da pessoa física ou jurídica, as quais são as 
titulares exclusivas do direito à reparação.
45 MAZUCATTO, Isadora Gomes. Raízes Jurídicas. Universidade Positivo. Núcleo de Ciências Humanas e 
Sociais Aplicadas. Curso de Direito. – v. 9, n. 2 (jul./dez. 2017). Curitiba, 2017, p. 182.
46 BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988.
47 STF. Supremo Tribunal Federal. ADI 3395 MC. Rel. Min. Cezar Peluso. Decisão proferida pelo Min. Nelson 
Jobim. 27 jan. 2005, un DJ 4 fev. 2005.
124 Giovanilza Pessôa
Art. 223-C. A honra, a imagem, a intimidade, a liberdade de ação, a autoestima, 
a sexualidade, a saúde, o lazer e a integridade física são os bens juridicamente 
tutelados inerentes à pessoa física.
Art. 223-D. A imagem, a marca, o nome, o segredo empresarial e o sigilo da 
correspondência são bens juridicamente tutelados inerentes à pessoa jurídica. 
Art. 223-E. São responsáveis pelo dano extrapatrimonial todos os que tenham 
colaborado para a ofensa ao bem jurídico tutelado, na proporção da ação ou da 
omissão.
Art. 223-F. A reparação por danos extrapatrimoniais pode ser pedida cumulati-
vamente com a indenização por danos materiais decorrentes do mesmo ato lesivo. 
§ 1o Se houver cumulação de pedidos, o juízo, ao proferir a decisão, discriminará 
os valores das indenizações a título de danos patrimoniais e das reparações por 
danos de natureza extrapatrimonial. 
§ 2o A composição das perdas e danos, assim compreendidos os lucros cessantes 
e os danos emergentes, não interfere na avaliação dos danos extrapatrimoniais. 
Art. 223-G. Ao apreciar o pedido, o juízo considerará: 
I - a natureza do bem jurídico tutelado;
II - a intensidade do sofrimento ou da humilhação;
III - a possibilidade de superação física ou psicológica;
IV - os reflexos pessoais e sociais da ação ou da omissão;
V - a extensão e a duração dos efeitos da ofensa;
VI - as condições em que ocorreu a ofensa ou o prejuízo moral;
VII - o grau de dolo ou culpa;
VIII - a ocorrência de retratação espontânea;
IX - o esforço efetivo para minimizar a ofensa;
X - o perdão, tácito ou expresso;
XI - a situação social e econômica das partes envolvidas;
XII - o grau de publicidade da ofensa.
§ 1o Se julgar procedente o pedido, o juízo fixará a indenização a ser paga, a 
cada um dos ofendidos, em um dos seguintes parâmetros, vedada a acumulação:
I - ofensa de natureza leve, até três vezes o último salário contratual do ofendido; 
II - ofensa de natureza média, até cinco vezes o último salário contratual do 
ofendido; 
125COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
III - ofensa de natureza grave, até vinte vezes o último salário contratual do 
ofendido;
IV - ofensa de natureza gravíssima, até cinquenta vezes o último salário contra-
tual do ofendido. 
§ 2º Se o ofendido for pessoa jurídica, a indenização será fixada com obser-
vância dos mesmos parâmetros estabelecidos no § 1o deste artigo, mas em relação 
ao salário contratual do ofensor. 
§ 3o Na reincidência entre partes idênticas, o juízo poderá elevar ao dobro o 
valor da indenização.
Fonte: Elaboração própria, a partir da CLT.
Tendo sido a decisão referendada pelo STF, que ainda completa 
No mesmo sentido, diversos precedentes da Excelsa Suprema Corte, que têm 
enfatizado a incompetência desta Justiça Especializada mesmo com respeito 
a contratações irregulares, sem concurso público, ou com alegado suporte no 
art. 37, IX, da CF. Todavia, diversa é a hipótese de vínculo de natureza jurídica 
contratual trabalhista, em que a Administração Pública municipal submete 
servidores públicos concursados às normas da CLT, inserindo-se na competência 
material da Justiça do Trabalho, nos termos do art. 114, I da CF. Agravo de 
instrumento desprovido.
Por outro lado, já quando se trata do direito à greve, previsto no Art. 37, inciso 
VII da CF/88, que estabelece que o mesmo “será exercido nos termos e nos limites 
definidos em lei específica”; o Supremo Tribunal Federal determinou que, enquanto não 
for editada a lei específica regulamentando a greve no serviço público, deve ser aplicada 
a Lei nº 7.783/89, que dispõe sobre o exercício do direito de greve na iniciativa privada
. Se a mesma lógica houvesse sido utilizada em relação aos danos extrapatrimo-
niais, o servidor público estatutário poderia se beneficiar da CLT.
126 Giovanilza Pessôa
3.9. Lei que veda empréstimos do Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES a empresas que 
tenham prática de assédio moral
Na esfera federal, destaca-se a Lei nº 11.948, de 16 de junho de 2009, que veda 
empréstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a 
empresas que tenham prática de assédio moral, conforme abaixo:
Art. 4º Fica vedada a concessão ou renovação de quaisquer empréstimos ou 
financiamentos pelo BNDES a empresas da iniciativa privada cujos dirigentes 
sejam condenados por assédio moral ou sexual, racismo, trabalho infantil, 
trabalho escravo ou crime contra o meio ambiente.
3.10. Segurança do Trabalho
Considera-se acidente do trabalho aquele decorrente do exercício do trabalho a 
serviço da empresa ou decorrente do trabalho prestado pelos segurados especiais, 
provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou 
redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho.
Em seu Art. 20, a Lei n. 8.213/1991 admite como formas de acidente do trabalho 
a doença do trabalho, sendo esta adquirida ou desencadeada em função de condições 
especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente”. Para 
que seja reconhecido como acidente do trabalho, a perícia médica deverá constatar 
ocorrência de nexo técnico epidemiológico entre o trabalho e o agravo elencado na 
Classificação Internacional de Doenças (CID); devendo o acidente do trabalho ser 
comunicado à Previdência Social até o primeiro dia útil seguinte ao da ocorrência e, 
em caso de morte, de imediato, à autoridade competente, sob pena de multa variável 
entre o limite mínimo e o limite máximo do salário de contribuição, sucessivamente 
aumentada nas reincidências, aplicada e cobrada pela Previdência Social. 
Caso necessário, a vítima de assédio moral deverá procurar apoio psicológico ou 
psiquiátrico na área de saúde ocupacional da instituição; onde poderá ser realizada 
perícia médica para emissão de Comunicação de Acidente do Trabalho no Serviço 
Público (CAT-SP): “Comunicação de Acidente do Trabalho. É uma comunicação um 
pouco diferente, em que vai se falar das humilhações sofridas, das opressões do 
ambiente de trabalho”.
127COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EMRELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Em relação ao servidor público, a Lei 8.112/ 1990 dispõe em sua Seção VI, sobre 
a licença por acidente em serviço, como pode ser conferido no Quadro 2.
Quadro 2 – Acidente em serviço
Art. 212. Configura acidente em serviço o dano físico ou mental sofrido 
pelo servidor, que se relacione, mediata ou imediatamente, com as atribuições 
do cargo exercido.
Art. 213. O servidor acidentado em serviço que necessite de tratamento 
especializado poderá ser tratado em instituição privada, à conta de recursos 
públicos.
Art. 214. A prova do acidente será feita no prazo de 10 (dez) dias, prorro-
gável quando as circunstâncias o exigirem.
Fonte: Lei 8.112/ 199048
A “Comunicação de Acidente em Serviço do Servidor Público – CAT/SP” é um 
documento padronizado utilizado pelos órgãos da Administração Pública Federal, para 
informar o acidente em serviço ocorrido com o servidor regido pela Lei nº 8.112, de 
1990. O Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão apresenta no Manual 
de Perícia Oficial em Saúde do Servidor Público Federal49 determina que 
O nexo causal entre quadro clínico e a atividade é parte indissociável do 
diagnóstico pericial de acidentes em serviço ou de trabalho e se fundamenta em 
uma anamnese ocupacional completa, em dados epidemiológicos, em relatórios 
das condições de trabalho e em visitas aos ambientes de trabalho e, ainda, 
uma avaliação técnica das circunstâncias em que ocorreu o infortúnio, que 
pode contar com equipes de vigilância de ambiente e processos de trabalho, 
permitindo a correlação do quadro clínico com a atividade.
48 Ibidem.
49 BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Manual de perícia oficial em saúde do 
servidor público federal. 3.ed. / Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Secretaria de 
Gestão de Pessoas e Relações de Trabalho no Serviço Público. Brasília: MP, 2017, p. 22.
128 Giovanilza Pessôa
A Resolução nº 1.488, de 1988, do Conselho Federal de Medicina50, que Dispõe 
de normas específicas para médicos que atendam ao trabalhador, traz em seu Art. 2º, 
importantes delineamentos para o estabelecimento do nexo causal e o exercício do 
trabalho, no que diz respeito aos aspectos relacionados com a saúde do trabalhador, 
medicina e segurança do trabalho. 
Art. 2º - Para o estabelecimento do nexo causal entre os transtornos de saúde e 
as atividades do trabalhador, além do exame clínico (físico e mental) e os exames 
complementares, quando necessários, deve o médico considerar: 
I - a história clínica e ocupacional, decisiva em qualquer diagnóstico e/ou inves-
tigação de nexo causal;
II - o estudo do local de trabalho;
III - o estudo da organização do trabalho;
IV - os dados epidemiológicos;
V - a literatura atualizada;
VI - a ocorrência de quadro clínico ou subclínico em trabalhador exposto a condi-
ções agressivas;
VII - a identificação de riscos físicos, químicos, biológicos, mecânicos, estres-
santes e outros;
VIII - o depoimento e a experiência dos trabalhadores;
IX - os conhecimentos e as práticas de outras disciplinas e de seus profissionais, 
sejam ou não da área da saúde.
3.11. Projetos de Lei e outras proposições sobre o Assédio 
Moral que tramitam na Câmara dos Deputado
Diversos Projetos de Lei, assim como outras proposições, que abordam o Assédio 
Moral estão em andamento na Câmara dos Deputados; no total são cinquenta e dois 
50 CFM. CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA. Resolução CFM n. 1.488/98. Dispõe de normas específicas 
para médicos que atendam o trabalhador.
129COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Projetos de Lei, entre 2001 e 2018, sendo que destes 33% estão arquivados51; conside-
rando as demais proposições, que incluem substitutivos, pareceres, emendas, inclusão 
de proposição, entre outros, duzentos e dezenove proposições tramitam na Câmara 
dos Deputados, como pode ser conferido na Tabela 5. No Anexo A pode ser conferido 
o total das proposições, com suas respectivas ementas.
Tabela 5 – Projetos de Lei e outras proposições sobre o Assédio Moral que 
tramitam na Câmara dos Deputados (2001 a 2018)
Tipo de proposição %
Requerimentos diversos (RQ) 28,31%
Projeto de Lei (PL) 23,74%
Parecer do Relator sobre o PL (PRL) 15,98%
Requerimento de informações (RIC) 4,57%
Emenda Constitucional (EMC) 4,57%
Inclusão de proposição (INC) 4,57%
Emenda de Relator (EMR) 3,65%
Substitutivo (SBT) 3,20%
Voto em separado ao PL (VTS) 2,28%
Relatório (REL) 2,28%
Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) 1,83%
Emenda ao substitutivo (ESB) 1,37%
Emenda ao PL (EMP) 1,37%
Sugestão (SUG) 0,91%
Relatório prévio (RLP) 0,91%
Complementação de voto (CVO) 0,46% 
Fonte: Elaboração própria a partir da Câmara dos Deputados, 2018.
51 Os arquivamentos ocorrem no âmbito do Art. 105 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e que 
estabelece: “Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido 
submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encontrem em tramitação, bem como as que abram crédito 
suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as: I – com pareceres favoráveis de todas as Comissões; 
II – já aprovadas em turno único, em primeiro ou segundo turno; III – que tenham tramitado pelo Senado, 
ou dele originárias; IV – de iniciativa popular; V – de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da 
República. Parágrafo único. A proposição poderá ser desarquivada mediante requerimento do Autor, ou 
Autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sessão legislativa ordinária da legislatura 
subsequente, retomando a tramitação desde o estágio em que se encontrava”.
130 Giovanilza Pessôa
4. INSTÂNCIAS DE CONTROLE INTERNAS E EXTERNAS NA 
PREVENÇÃO E COMBATE AO ASSÉDIO MORAL NA ESFERA 
PÚBLICA FEDERAL 
As instâncias internas e a efetiva governança organizacional, que permita o 
combate ao assédio moral, varia de instituição para instituição; e depende na prática 
da cultura organizacional; já externamente, em relação ao setor público, as instâncias 
de controle encontram-se melhor definidas, embora culturalmente não haja o estímulo 
para que sejam acionadas pelas vítimas do assédio.
4.1 Instâncias de Controle interna
O trabalhador vítima de assédio moral no trabalho pode procurar as seguintes 
instâncias institucionais, dependendo da estrutura de cada organização:
Ouvidoria
Recursos Humano
Núcleos de Saúde do Trabalhador
Sindicato
Comissões de ética
Corregedoria
Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA)
O empregador deve buscar uma avaliação dos riscos profissionais existentes na 
empresa e traçar uma política de precaução a atos contrários à dignidade do trabalhador.
4.2 Instâncias de Controle externa
Entre as instâncias de controle externas que podem atuar na prevenção e no 
combate ao assédio moral na esfera pública federal, podemos destacar o Ministério 
da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, e o Ministério Público 
da União.
Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União
131COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU) está estru-
turado em quatro unidades finalísticas, que atuam de forma articulada, em ações 
organizadas entre si: Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção, Secretaria 
Federal de Controle Interno (SFC), Corregedoria-Geral da União e Ouvidoria-Geral da 
União.
A Corregedoria-Geral da União (CRG) atua no combate à impunidade na 
Administração Pública Federal, promovendo, coordenando eacompanhando a execução 
de ações disciplinares que visem à apuração de responsabilidade administrativa de 
servidores públicos. Atua também capacitando servidores para composição de comis-
sões disciplinares; realizando seminários com o objetivo de discutir e disseminar 
as melhores práticas relativas do exercício do Direito Disciplinar; e fortalecendo as 
unidades componentes do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal.
A Ouvidoria-Geral da União (OGU) exerce a supervisão técnica das unidades de 
ouvidoria do Poder Executivo Federal. Com esse propósito orienta a atuação das 
unidades de ouvidoria dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal; examina 
manifestações referentes à prestação de serviços públicos; propõe a adoção de 
medidas para a correção e a prevenção de falhas e omissões dos responsáveis pela 
inadequada prestação do serviço público; e contribui com a disseminação das formas 
de participação popular no acompanhamento e fiscalização da prestação dos serviços 
públicos.
Contato CGU – Ouvidoria
https://sistema.ouvidorias.gov.br/publico/Manifestacao/RegistrarManifestacao.aspx
Ministério Público
O Ministério Público abrange: o Ministério Público da União (MPU) – que 
compreende a) O Ministério Público Federal (MPF); b) O Ministério Público do Trabalho 
(MPT); c) O Ministério Público Militar (MPM); d) O Ministério Público do Distrito Federal 
e Territórios (MPDFT); e os Ministérios Públicos dos Estados (MPE).
São atribuições do Ministério Público da União: 
a) defesa da ordem jurídica, ou seja, o Ministério Público deve zelar pela obser-
vância e pelo cumprimento da lei; 
b) defesa do patrimônio nacional, do patrimônio público e social, do patrimônio 
cultural, do meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade, especialmente 
das comunidades indígenas, da família, da criança, do adolescente e do idoso; 
132 Giovanilza Pessôa
c) defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis; 
d) controle externo da atividade policial. 
Ministério Público
Ministério Público Federal: http://www.mpf.mp.br/
Ministério Público do Trabalho: http://www.pgt.mpt.mpbr/ouvidoria/
O Ministério Público do Trabalho atua tanto na esfera judicial quanto na extraju-
dicial. A atuação extrajudicial do Ministério Público do Trabalho vem crescendo mais 
a cada dia, por sua celeridade. Ao identificar situações de assédio moral institucio-
nalizado em empresas e organizações pode impor um Termo de Ajuste de Conduta 
(TAC), que consiste em uma relação extrajudicial para alteração de práticas nocivas 
no ambiente de trabalho. Fernanda Barbosa52 destaca, porém, que
Cumpre ressaltar que na solução de litígios por meios extrajudiciais não há 
obrigatoriedade de ajuste de conduta, a adesão é espontânea. (...) o que significa 
que em caso de resistência, será acionado o Judiciário para a resolução da 
questão e imposição da observância da legislação.
O Ministério Público tendo identificado um indício de irregularidade, ou mesmo 
recebido uma denúncia, em relação aos direitos ou interesses difusos, coletivos, sociais 
ou individuais homogêneos dos trabalhadores poderá instaurar um Inquérito Civil 
trabalhista. Observe-se que o Ministério Público não trata da defesa de interesse 
situado apenas na esfera individual.
No caso do assédio moral, Raimundo Melo53 aponta que o Inquérito Civil nada 
mais é do que
(...) um procedimento administrativo e inquisitorial, informal, a cargo do 
Ministério Público do trabalho, destinado a investigar sobre ilegalidade do ato 
denunciado, a colher elementos de convicção para ajuizamento da Ação Civil 
Pública ou de qualquer outra medida judicial e, convencido o órgão condutor, 
da irregularidade denunciada, a tomar do inquirido termo de ajustamento de 
conduta às disposições legais.
52 BARBOSA, Fernanda Pereira. A legitimidade do Ministério Público do Trabalho para atuar na defesa de 
direitos individuais homogêneos por meio da ação civil pública. Âmbito Jurídico, Rio Grande, XVII, n. 121, 
fev 2014.
53 MELO, Raimundo Simão de. Ação Civil Pública na Justiça do Trabalho, 5 ª edição, São Paulo: LTR, 2014, 
p. 60.
133COMPREENDENDO O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM RELAÇÃO AO ASSÉDIO MORAL: 
ELEMENTOS BÁSICOS PARA GESTORES DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
Os Inquéritos Civis acerca do Assédio Moral podem ser aprovados, arquivados 
ou seguir com a coleta de provas necessárias para se instaurar o Termo de Ajuste de 
Conduta ou Ação Civil Pública.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sem dúvida, todo assédio moral causa dano moral à vítima, mas nem todo dano 
moral é causado por situações de assédio moral. Da mesma maneira, ainda que as 
situações de assédio moral estejam recheadas de conflitos, não há que se considerar 
que a toda situação de conflito, corresponda um caso de assédio moral. Logo, não 
há que se confundir eventuais ocorrências, ainda que desagradáveis e que venham a 
causar dano moral, com a nefasta prática do assédio moral, que pode mesmo vir a ser 
considerada como prática de tortura psicológica.
Pela manutenção da dignidade da pessoa humana, não há que se tolerar no 
espaço público o assédio moral, independente do vínculo que tenha o indivíduo com a 
instituição, seja servidor ou celetista. Faz-se necessário que a instituição se posicione 
em defesa do banimento de todo tipo de assédio no serviço público. Entendendo que 
para combater é preciso conhecer e desestigmatizar, o tema necessita possuir espaço 
cativo na agenda institucional, formal e informal, estabelecendo-se como um dos seus 
valores declarados e praticados.
Entendendo-se que a maior defesa do assediado é a denúncia, a Ouvidoria é 
instância a ser fortalecida, como canal de acolhimento e tratamento deste tipo de 
denúncia, dada a sua característica iminentemente imaterial, onde em meio a um 
turbilhão de emoções, em um momento extremamente frágil, o enfrentamento exige da 
vítima, a caracterização das ações do assediador e o evidenciamento dos danos. Os 
efeitos do assédio devem, para além das questões disciplinares, ser tratado como uma 
questão de saúde mental, e suas consequências psicossomáticas, e como tal requer 
técnica específica para na sua identificação e um acolhimento humanizado às vítimas. 
Institucionalmente, além de políticas efetivas de combate e enfrentamento ao 
assédio moral, faz-se necessário desenvolver mecanismos institucionais com a capa-
cidade de verificar situações de risco. Afinal, a instituição, através dos seus gestores, 
é responsável pelas práticas indevidas dos seus colaboradores, inclusive em relação 
à reparação pelo dano moral sofrido pela vítima do assédio.
Dezenas de Projetos de Lei, relacionados ao Assédio Moral, estão em tramitação 
134 Giovanilza Pessôa
na Câmara dos Deputados, alguns já arquivados, por não entrarem na pauta, o que 
só denota a falta de interesse político com o tema. De toda maneira, ainda que não 
tenhamos no ordenamento jurídico brasileiro uma Lei específica em relação ao assédio 
moral, não nos faltam referências, seja na Constituição Federal, no Código Penal, no 
Código Civil, assim como na legislação trabalhista e naquelas específicas ao Regime 
Jurídico Único dos servidores públicos. 
A Legislação vigente e a jurisprudência demonstram entendimento suficiente 
para que o Assédio Moral possa ser classificado como: atentado aos fundamentos do 
Estado Democrático de Direito e a dignidade da pessoa humana (CF/ 1988); improbidade 
administrativa (Lei 8429/1992); crime de tortura (Lei 9.455/ 1997 e TRT - 17ª Região 
– Recurso Ordinário 1315.2000.00.17.00.1/ 2001); fere o Código de Ética Profissional 
do Serviço Público, e o Regime Jurídico Único do servidor público, principalmente em 
seu Art. 116, em relação a conduta incompatível com a moralidade administrativa e 
abuso de poder; bem como fere a CLT, em relação aos funcionários Celetistas que 
venham a ser vítimasdo assédio moral, no serviço público, colocando a empresa 
responsável pela terceirização também como corresponsável, uma vez que esta deve 
ter um preposto atuante na empresa na entidade pública.
Além de recorrer às instâncias internas, a exemplo da Ouvidoria, do Núcleo de 
Saúde e da Corregedoria, assim que identificar indícios de que está sendo vítima de 
assédio moral, par ao caso daquelas instituições públicas que ainda não têm maturidade 
no tema, convém que o colaborador recorra ao Ministério Público Federal, para que 
este possa acompanhar o andamento da Sindicância, e na sequência, do Processo 
Administrativo Disciplinar , e a depender do quadro encontrado, estabelecer um Termo 
de Ajustamento de Conduta.
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OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS 
NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O 
CASO DA OUC “NOVA BH”
Luísa Miranda Scalzo1 
Resumo
Atualmente o orçamento dos entes federados encontra-se em uma 
situação de verdadeiro engessamento. Boa parte dos gastos públicos são 
gastos obrigatórios ou vinculados, restando aos municípios pouca margem 
de investimento. Analisa-se o Estatuto das Cidades e, em especial, as 
Operações Urbanas Consorciadas como um mecanismo de arrecadação 
e investimento em infraestrutura urbana em um ambiente de restrições 
financeiras e orçamentárias, suas limitações espaciais e prescrições legais 
no âmbito do Município de Belo Horizonte.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública Municipal deve ter como premissa a indução ao desenvol-
vimento urbano, de modo a maximizar a utilização de espaços urbanos e minimizar as 
mazelas urbanas, mirando sempre na melhoria da qualidade de vida do cidadão. Desse 
modo, ação do Estado sobre as cidades e seu espaço deve ocorrer, primordialmente, 
mediante as transformações geopolíticas e econômicas pautadas no planejamento 
urbano.
1 Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) no Governo do Estado de Minas 
Gerais e advogada. Possui graduação em Administração Pública pela escola Professor Paulo Neves de 
Carvalho (2011) e em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (2013), pós-graduada 
em Gestão Estratégica do Setor Público pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho 
(2013). 
140 Luísa Miranda Scalzo
O planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas às implicações futuras de 
decisões presentes. O planejamento é programar o curso de uma ação com os meios 
que se têm para atingir um objetivo.2
Contudo, o processo de urbanização dos grandes centros urbanos nem sempre 
foram pautados por diretrizes de planejamento, provocando inúmeros problemas 
latentes. Muitas vezes a atuação estatal ainda agravou tais problemas, agravando as 
diferenças regionais e privilegiando apenas parte da sociedade.
Tal constatação tem se agravado desde a crise fiscal que atingiu os Estados desde 
o início da década de 80, que, após terem suas funções expandidas pelo intervencio-
nismo típico do Welfare State, não conseguiam financiar seus déficits nem ampliar sua 
capacidade de arrecadação, sob ameaça de uma revolta dos contribuintes, colocando 
em dúvida o consenso social que sustentava o Welfare State. Tal situação reforçou a 
“ingovernabilidade”, expressão que sintetiza a ideia de que o modelo estatal até então 
em vigência, ancorado nas premissas burocráticas weberianas, não respondia mais 
aos anseios sociais, sendo percebido como lento e excessivamente apegado a normas, 
ou seja, como ineficiente.3 Os governos passaram a ter de conviver com a escassez 
de recursos e déficits crescentes e repensar seu papel, reduzindo quantitativamente 
a sua intervenção. 
Nesse contexto foi promulgado o Estatuto das Cidades, Lei Federal N. 10.257/2001, 
que representa uma das mais importantes legislações sobre política de desenvolvimento 
urbanos. Inova ao introduzir no ordenamento jurídico vários instrumentos de políticas 
urbanas para combater os impactos negativos provocadas pela urbanização. Dentre 
eles, destacam-se as operações urbanas consorciadas, as quais além de possibilitarem 
a requalificação urbana regulada pelo Estado e, ao mesmo tempo, não oneram o Poder 
Público. 
Tal instrumento surge como alternativa à falta de planejamento urbano, além de 
fortalecer o papel do de modo que ao limitar o papel do município enquanto regulador 
da Operação Urbana Consorciada, até por que, sem a regulação Estatal, as falhas, 
típicas do mercado, tendem a ser mais evidentes. 
2 DRUCKER, Peter. A Introdução a Administração. São Paulo. Editora Pioneira. 1984.
3 ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administração pública: um breve estudo 
sobre a experiência internacional. Brasília: ENAP, 1997 (Cadernos ENAP, nº 10).
141OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
Nesta linha Karlin Olbertz4 nota que, diante da ausência de controle e planejamento 
públicos, ou ainda, do déficit de regulação pública da organização espacial,o mercado 
vem agindo livremente nesse espaço. Assim, a operação urbana consorciada pode 
traduzir-se em alternativa regulatória e de urbanificação. 
Assim, as Operações Urbanas Consorciadas possibilitam aos municípios investir 
em infraestrutura urbana mesmo diante de situações de verdadeiro engessamento, já 
que grande parte dos gastos públicos são obrigatórios ou vinculados, restando aos 
municípios pouca margem de investimento. A falta de capacidade de investimento 
privilegia a formação desordenada da cidade, ditada pelas falhas e imperfeições do 
mercado.
No presente estudo pretende-se analisar as Operação Urbana Consorciada Nova 
BH, ocorrida no município de Belo Horizonte enquanto um potencial mecanismo de 
arrecadação, investimento em infraestrutura urbana, redesenho da malha urbana e de 
redução de desigualdades em um ambiente de restrições financeiras, bem como suas 
limitações e prescrições legais.
Os estudos para realização do presente trabalho foram baseados em ampla 
pesquisa e análise documental, fundamentadas nos documentos arquivados pela 
Prefeitura de Belo Horizonte e que estão disponíveis ao acesso público. A análise 
envolveu também pesquisa em jornais, livros nos campos do Direito, da Arquitetura e 
do Urbanismo, reportagens, teses e dissertações.
1. URBANISMO E DIREITO URBANISTICO
A compreensão de um instituto jurídico demanda, invariavelmente o contexto no 
qual ele se insere. Por tal razão passaremos brevemente pelos conceitos de urbanismo 
e direito urbanístico.
4 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - 
Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011. p.1.
142 Luísa Miranda Scalzo
1.1. Urbanismo
O urbanismo é um ramo do conhecimento que se minifesta como técnica, política 
e ciência, tendo surgido como uma resposta aos problemas urbanos surgidos com a 
urbanização5.
Juridicamente, no Brasil, um centro urbano somente adquire o status de cidade 
quando seu território se transforma em município. Cidade, portanto, é um núcleo 
urbano qualificado por um conjunto de sistema político-administrativo, econômico, 
não-agrícola, familiar e simbólico como sede de governo municipal, qualquer que seja 
sua população.
Segundo Karlin Olbertz6 “No Brasil, a doutrina reconhece a importância do urba-
nismo como fenômeno próprio do final da década de 1920, período em que se iniciam 
os debates a respeito do tema(...)”, já que “Até aquele momento o destino ou o modelo 
das cidades ou dos espaços habitáveis não era foco de significativa preocupação 
estatal, e as intervenções públicas eram limitadas a pequenas localizações. 
A preocupação tardia do poder público pode ser explicada pelo fato de que até 
então a população brasileira era predominantemente rural. Apenas com o agravamento 
do fenômeno do êxodo rural é que o urbanismo foi inserido no centro das discussões, 
assumindo caráter de função pública. 
Karlin Olbertz7 nota que a participação de particulares na função urbanística é 
possível, desde que norteados por diretrizes do poder público, sendo a competência 
pública decorrente da “insuficiência da atuação da livre iniciativa provada para dar 
conta de organizar satisfatoriamente as localizações nos espaços habitáveis, de modo 
a tornar-lhes aptos a cumprir suas funções de moradia, segurança, abastecimento, 
higiene, saneamento, lazer, circulação e trabalho”.
Isso porquê os bens públicos ficam à disposição de uma coletividade sem que 
sua produção seja financiada por todo integrante beneficiado, A produção de tais bens 
não recebe incentivos econômicos à iniciativa privada e o mercado autorregulado não 
5 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo. Malheiros, 2010. p.27.
6 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - 
Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011. p.5
7 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - 
Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011. p.6.
143OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
produziria esses bens em quantidade e qualidade suficientes para o atendimento da 
demanda. 
1.2. Direito Urbanístico 
Segundo José Afonso da Silva8, o direito urbanístico no Brasil forma-se de um 
conjunto de normas que compreende normas gerais, de competência legislativa da 
União, hoje consubstanciadas no Estatuto da Cidade; normas suplementares de cada 
Estado de pouca expressão; normas municipais, de caráter suplementar – agora, por 
força do Estatuto da Cidade, com mais unidade substancial. 
Karlin Ollbetz9 conceitua o direito urbanístico como o ramo do direito público que 
impõe a disciplina físico social dos espaços habitáveis. 
2. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS
2.1 Operações Urbana
Operação urbana é toda atuação urbanística que envolve alteração da realidade 
urbana com vistas a obter nova configuração da área constituída10. 
Assim, operações urbanas são todas e quaisquer espécies de intervenções orga-
nizadas em maior ou menor grau dependendo do tipo de operação urbana, que visem 
a alteração do espaço urbano obtendo uma nova configuração da área afetada. 
2.2. Conceito legal de Operação Urbana Consorciada
A Operação Urbana Consorciada é um instrumento de política urbana previsto no 
art. 32 do Estatuto das Cidades, Lei Federal 10.275/2001, que assim dispõe:
8 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo. Malheiros, 2010. 
9 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - 
Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011.p.10.
10 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo. Malheiros, 2010. 
p.361.
144 Luísa Miranda Scalzo
Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área 
para aplicação de operações consorciadas.
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e 
medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprie-
tários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de 
alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a 
valorização ambiental.
§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras 
medidas:
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação 
do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto 
ambiental delas decorrente;
II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em 
desacordo com a legislação vigente.
III - a concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam tecnologias 
visando a redução de impactos ambientais, e que comprovem a utilização, nas constru-
ções e uso de edificações urbanas, de tecnologias que reduzam os impactos ambientais 
e economizem recursos naturais, especificadas as modalidades de design e de obras 
a serem contempladas. (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013)
Citado instrumento já foi utilizado em inúmeras cidades no Brasil e no Mundo, 
com destaque para os projetos mais conhecidos do público em geral: 22@ Barcelona, 
Puerto Madero (Buenos Aires) e, mais recentemente, o Porto Maravilha (Rio de Janeiro).
É possível avultar deste conceito três aspectos centrais que devem envolver uma 
operação urbana consorciada: a intervenção urbanística; o planejamento realizado pelo 
Poder Público, e a ordenação e a parceria público-privada.
2.3. Do Planejamento de uma OUC
Antes de qualquer análise, necessário se faz representar graficamente as etapas 
previas à implantação de uma Operação Urbana Consorciada. 
A OUC NovaBH, em verdade, sequer saiu da etapa de planejamento de uma política 
pública, devido à decisões e interferências dos mais diversos atores. 
145OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
Vejamos abaixo: 
1. ESTATUTO DAS CIDADES
Incluiu na legislação brasileira o instrumento de planejamento urbano 
“Operação Urbana Consorciada”
2. LEI MUNICIPAL 9.959/2010
Incluiu na legislação do município de Belo Horizonte a possibilidade de utili-
zação de “Operação Urbana Consorciada” em qualquer de Belo Horizonte (art. 69), 
bem como demarcou algumas áreas pré-identificadas como passiveis de sofrerem 
tal forma de reordenação de planejamento urbanístico.
3. PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DE BH
Delimitar a área de OUC, conhecê-la, realizar estudos, audiências públicas, 
apresentações ao COMPUR, dentre outros, a fim de verificar a existência ou não de 
viabilidade de uma OUC
Elaborar e enviar ao Legislativo, o Projeto de Lei Específica da OUC contendo, 
no mínimo, exigências legais: 
I - a definição da área a ser atingida;
II - o programa básico de ocupação da área;
III - o programa de atendimento econômico e social para a população direta-
mente afetada pela Operação;
IV - as finalidades da Operação;
V - o estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI - a contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes 
e investidores privados, nos termos do disposto no inciso VI do art. 33 da Lei nº 
10.257/01;
VII - a forma de controle da Operação, obrigatoriamente compartilhado com 
representação da sociedade civil.
146 Luísa Miranda Scalzo
4. PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
Analisar, alterar e aprovar a Lei Específica
5. PODER EXECUTIVO MUNICIPAL
Iniciar a implementação da OUC na área delimitada pela Lei Específica, por 
meio de vendas de CEPAC, realização de obras de requalificação, dentre outras.
Como se sabe as políticas públicas são uma resposta do Estado às necessidades 
do coletivo que, por meio do desenvolvimento de ações e programas, objetivam o 
bem-comum. 
Basicamente, o ciclo de uma política pública é composto por quatro fases: 
(1) percepção de problemas que culminam na formação da agenda decisória; (2) 
formulação de programas e projetos; (3) implementação das políticas delineadas; (4) 
monitoramento e avaliação das ações planejadas.
A formação da agenda decisória ocorre com o diagnóstico de um conjunto de 
problemas encarados como relevantes pelos atores envolvidos com a política. Esta 
agenda pode ser concretizada, dentre outros, por meio de um programa de governo, 
um plano estratégico, ou instrumento similar. No Caso das Operações Urbanas 
Consorciadas, tal fase está representada nas etapas 1 e 2. 
Definidos os problemas que serão contemplados com soluções por meio de 
ações públicas, procede-se à formulação dos programas e projetos que orientarão a 
execução das atividades. Dependendo do grau de complexidade do problema, tal fase 
será marcada em menor ou maior grau por situações inesperadas ou não previstas, 
que demandam atuação dos atores a fim de que a etapa posterior, de implementação, 
seja bem-sucedida. 
Nesse sentido, José Antônio Puppim de Oliveira11 enfatiza que temos que reco-
nhecer as limitações do planejamento como ferramenta capaz de prever e controlar o 
futuro, da ideia do “visionário” do líder iluminado. Temos que aceitar o papel do plane-
jamento como construtor e articulador de relações na sociedade ou na organização 
que busca seu bem comum de maneira ética, justa e responsável. Infelizmente, não 
temos o poder de controlar e prever o futuro; nem nós nem ninguém.
11 OLIVEIRA, José Antônio Puppim de. Desafios do planejamento em políticas públicas: diferentes visões 
e práticas. Rio de Janeiro. 2005. p.284.
147OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
Leonardo Secchi12 separa a fase de formulação de programas em dois estágios: 
(a) o da formulação de alternativas e (b) o da tomada de decisão. Importante ressaltar 
que nem todas as externalidades de uma política são claramente previstas no momento 
em que as alternativas são definidas e explicitadas. 
Nessa fase, conforme se verificará, o Poder Executivo, em parceria com demais 
atores, pode (e deve) realizar estudos a fim de identificar as melhores técnicas, estra-
tégias, impactos, identificar áreas que serão afetadas pela política, dentre outros. 
Contudo, é possível que se depare com situações não previstas ou não esperadas.
“Estudo” é um esforço para se compreender algo que se desconhece, ou que se tem 
pouco conhecimento. Basicamente, um estudo compreende as etapas de diagnóstico, 
análise e conclusão. A conclusão de um estudo pode indicar, por exemplo, que a ideia 
inicial a respeito do que seria a solução inicial para um projeto é absolutamente diversa 
da melhor solução, ou que tal projeto é inviável.
Ora, uma intervenção da monta de uma Operação Urbana Consorciada não nasce 
de um dia para o outro, demanda inúmeros estudos, que indicarão inúmeros fatores, 
inclusive até que ponto o poder regulador do Estado deve atuar e permitir ao mercado 
influenciar, a fim de que se atinja um estado de equilíbrio. Assim entende Karlin Olbertz13: 
Ainda que o mercado necessite de regulação estatal é preciso reconhecer os 
defeitos de excesso de regulação, que em geral e para os espaços habitáveis e se 
reduzem por exigências demasiadas e o consequente encarecimento e elitização dos 
espaços.
A OUC “Nova BH” nunca saiu dessa etapa de formulação dos programas e projetos, 
desse modo, nunca deixou de ser apenas uma intenção do formulador de políticas 
públicas deixando o campo das ideias e passando a ser implementada
A implementação da política é a concretização da solução dos problemas que 
foram definidos na agenda decisória, problemas que deverão ser tratados a partir dos 
critérios definidos na etapa anterior, de planejamento.
12 SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: Conceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos. São Paulo: 
Cengage Learning, 2011. 
13 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - 
Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011. p.6.
148 Luísa Miranda Scalzo
Cumpre ressaltar que as etapas que compõem o ciclo de uma política pública não 
dependem exclusivamente da burocracia técnica do ente público, envolve inúmeros 
atores que possuem pontos de conflito (issues) e demais poderes estatais, com inte-
resses diversos e que muitas vezes podem demandar mais do que esperado para que 
todos os atores entendam que nenhum deles saiu completamente prejudicado. 
Os problemas urbanísticos, por envolverem questões das mais diversas ordens, 
são eminentemente complexos. Diante disso, a etapa de planejamento de políticas 
urbanísticas é naturalmente mais suscetível ao surgimento de situações inesperadas 
ou não previstas pelo corpo técnico da burocracia municipal. Nesta etapa, os problemas 
identificados devem ser solucionados com a formulação de alternativas, seguidas pela 
tomada de decisão. A adequação de tal etapa aos problemas não previstos é crucial 
para que a etapa posterior, de implementação, seja bem-sucedida. 
Na etapa de planejamento de uma Operação Urbana Consorciada, após a conclusão 
dos estudos técnicos, com a exata delimitação do que será a política, o Executivo deve 
apresentar ao Legislativo o Projeto de Lei Específica da OUC (art. 69 §1º do PD), que 
conterá, no mínimo: 
Art. 69. (...)
§ 1º - Cada Operação Urbana Consorciada será instituída por lei específica, de 
acordo com o disposto nos arts. 32 a 34 da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho 
de 2001, - Estatuto da Cidade. (...)
§ 4º - A lei específica que aprovar ou regulamentar a Operação Urbana 
Consorciada deverá conter, no mínimo:
I - a definição da área a ser atingida;II - o programa básico de ocupação da área;
III - o programa de atendimento econômico e social para a população diretamente 
afetada pela Operação;
IV - as finalidades da Operação;
V - o estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI - a contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e 
investidores privados, nos termos do disposto no inciso VI do art. 33 da Lei nº 
10.257/01;
VII - a forma de controle da Operação, obrigatoriamente compartilhado com 
representação da sociedade civil.
§ 5º - Os recursos obtidos pelo Poder Público Municipal na forma do inciso 
149OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
VI do § 4º deste artigo serão aplicados, exclusivamente, na própria Operação 
Urbana Consorciada.
§ 6º - A partir da aprovação da lei específica de que trata o § 1º do art. 69 desta 
Lei, são nulas as licenças e as autorizações a cargo do Poder Público Municipal 
expedidas em desacordo com o plano de Operação Urbana Consorciada, 
conforme previsto na Lei nº 10.257/01.
§ 7º - O Executivo poderá utilizar, na área objeto da Operação Urbana Consorciada, 
mediante previsão na respectiva lei específica, os instrumentos previstos nos 
arts. 32 a 34 da Lei nº 10.257/01, bem como a Outorga Onerosa do Direito 
de Construir, de acordo com as características de cada Operação Urbana 
Consorciada.
Somente após a aprovação do Projeto de Lei Específica pelo Legislativo é que o 
Executivo pode iniciar a implementação da política. 
A OUC “Nova BH” não teve Projeto de Lei Específica aprovado, logo a Administração 
Pública não iniciou as fases relativas à implementação, monitoramento e avaliação da 
política. Ou seja, sequer chegou a ser uma Operação Urbana Consorciada implementável.
Tal afirmação, contudo, não significa que os estudos da OUC foram feitos na 
carência de autorização legislativa. Tal autorização foi incluída no Plano Diretor do 
Município de Belo Horizonte em 2010, portanto antes do início dos estudos.
2.3.1. Da regulamentação das OUC no Município de Belo 
Horizonte 
A Operação Urbana Consorciada é tratada no Plano Diretor de Belo Horizonte14 
por seu art. 69, por meio de definição análoga ao conceito determinado no parágrafo 
1° do artigo 32 do Estatuto da Cidade para o instrumento:
Art. 69 - Operação Urbana Consorciada é o conjunto de intervenções e 
medidas coordenadas pelo Poder Executivo Municipal, com a participação dos 
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o 
objetivo de alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais 
e valorização ambiental, podendo ocorrer em qualquer área do Município.
§ 1º - Cada Operação Urbana Consorciada será instituída por lei específica, de 
14 O atual Plano Diretor de Belo Horizonte já era aquele vigente à época do início dos estudos da OUC, não 
sofrendo quaisquer alterações no que tange a regulamentação das OUC até a presente data.
150 Luísa Miranda Scalzo
acordo com o disposto nos arts. 32 a 34 da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho 
de 2001, - Estatuto da Cidade (...)
O Plano Diretor de Belo Horizonte, seguindo orientação do Estatuto das Cidades, 
determinou que as Operações Urbanas Consorciadas podem ocorrer em qualquer área 
do Município. 
Segundo Lívia Monteiro15: “O Plano Diretor do Município de Belo Horizonte, 
conforme deliberação da III Conferência Municipal de Política Urbana, passou a conter 
(...) as operações urbanas consorciadas.”, que visam “intervenções mais estruturantes, 
de maior amplitude e que abarcam maior gama de participantes e tipos de parcerias”.
O Plano Diretor, Lei Municipal 7.165/1996, alterado pela Lei Municipal 9.959/2010, 
ainda vigente, delimitou algumas áreas a fim de estabelecer regras transitórias, limi-
tando a valorização da terra nos principais setores de crescimento da cidade para onde 
está prevista a aplicação do instrumento:
Art. 69-A - Sem prejuízo de outras que venham a ser instituídas por lei específica, 
ficam delimitadas as seguintes áreas para operações urbanas consorciadas, nas 
quais, até a aprovação da lei de que trata o § 1º do art. 69 desta Lei, prevalecerão 
os parâmetros e as condições estabelecidos nesta Lei:
I - as Áreas em Reestruturação no Vetor Norte de Belo Horizonte;
II - o entorno de Corredores Viários Prioritários;
III - o entorno de Corredores de Transporte Coletivo Prioritários;
IV - as Áreas Centrais, indicadas como preferenciais para Operação Urbana nos 
termos do Plano de Reabilitação do Hipercentro;
V - as áreas localizadas em um raio de 600 m (seiscentos metros) das estações 
de transporte coletivo existentes ou das que vierem a ser implantadas.
§ 1º - A delimitação das áreas de que trata o caput deste artigo é a estabelecida 
nos anexos IV e IV-A desta Lei. 
Lívia Monteiro16 nota que as demarcações das áreas passíveis de serem abran-
gidas em operações urbanas consorciadas, contidas nos anexos IV e IV-A do plano 
15 MONTEIRO, Lívia de Oliveira. Espacialidades e especificidades: as Operações Urbanas Consorciadas 
como ferramenta de planejamento e de gestão do espaço. Dissertação de Mestrado. Universidade 
Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte. 2014.p.383.
16 MONTEIRO, Lívia de Oliveira. Espacialidades e especificidades: as Operações Urbanas Consorciadas 
como ferramenta de planejamento e de gestão do espaço. Dissertação de Mestrado. Universidade 
Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte. 2014.p.385.
151OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
diretor municipal, são preliminares. São perímetros que receberam regras transitórias, 
que visam controlar a valorização da terra nos principais setores de crescimento da 
cidade para onde está prevista a aplicação do instrumento de atuação concertada por 
meio, principalmente, de controle ao potencial construtivo atribuído aos terrenos pelo 
macrozoneamento. Ressalta-se que não apenas dentro dos perímetros demarcados 
na lei aplicam-se as regras transitórias, mas também nos terrenos lindeiros aos limites 
das operações. As diretrizes transitórias definidas para as áreas de OUCs e para os 
terrenos limítrofes sobrepõem-se a qualquer diretriz legal menos restritiva estabelecida 
pelo macrozoneamento e são válidas até que a lei específica para a operação urbana 
seja aprovada. 
Desse modo, cada uma dessas áreas foi regulamentada de forma diferenciada, 
sofrendo limitações urbanísticas das mais variadas ordens e com a única finalidade 
de evitar que a especulação imobiliária inviabilizasse a implementação de OUCs em 
momentos futuros. Tais detalhamentos encontram-se expressos nos artigos 69 – B a 
69- O do Plano Diretor. 
Muitas das áreas delimitadas nos incisos dos art. 69-A possuem finalidades 
semelhantes no contexto urbanístico de Belo Horizonte, como é o caso das Operações 
Urbanas Consorciadas dos Corredores Viários Prioritários, artigo 69-K do plano diretor, 
e Corredores de Transporte Coletivo Prioritários, artigo 69-L. 
Tal situação foi observada por Lívia Monteiro17: As operações urbanas consor-
ciadas Corredores Viários Prioritários, artigo 69-K do plano diretor, e Corredores de 
Transporte Coletivo Prioritários, artigo 69-L, têm finalidades semelhantes (...) visam, 
fundamentalmente, organizar áreas lindeiras a esses eixos de alta capacidade, com 
maior aproveitamento dos espaços considerados subutilizados. Tais áreas possuem, 
atualmente, trechos extensos que funcionam apenas como local de passagem e se 
configuram como barreiras físicas ao sistema urbano. As intervenções das opera-
ções urbanas a se efetivarem nesses setores devem buscar transformar as “barreiras 
urbanas” em eixos de crescimento. Buscam transformar o entorno dos grandes corre-
dores de circulação em locais com equipamentos estratégicos para o desenvolvimento 
urbano. Apresentam o potencial de promoverexpansões qualificadas do centro principal 
da cidade, dissipando a qualidade de centro regional, economicamente atraente, a 
17 MONTEIRO, Lívia de Oliveira. Espacialidades e especificidades: as Operações Urbanas Consorciadas 
como ferramenta de planejamento e de gestão do espaço. Dissertação de Mestrado. Universidade 
Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte. 2014.p.389-390.
152 Luísa Miranda Scalzo
investimentos do setor imobiliário e de atividades econômicas, que possam ampliar 
a abrangência de atendimento e a qualificação da metrópole em oferecer comércio e 
serviços.
Conforme se verifica no anexo IV da Lei Municipal 7.165/96, algumas áreas de OUC 
delimitadas intercedem-se entre si. Assim, a elaboração de um Plano Urbanístico de 
uma determinada OUC poderia (e deveria) levar em consideração as áreas de interseção.
Tal composição é considerada pelo Plano Diretor em diversos momentos. Um dos 
momentos em que se evidencia tal incentivo está inscrito no anexo IV da Lei 7.165/96, 
já que, ao delimitar áreas, o legislador, notadamente, as considerou como uma mancha 
a ser analisada em conjunto, razão pela qual está em um único mapa. Desse modo, as 
OUC de cada uma das áreas pode ser executada pelo poder público de forma conjunta, 
considerando-se como uma única área (em apenas uma OUC) ou separada, para ser 
executada em momentos diversos (em várias OUC). 
Tais determinações dispostas no Plano Diretor demonstram que o legislador 
esperava que o Poder Executivo, ao elaborar estudos e planos de ação próprios para 
OUC, considerasse a malha urbana como um todo, de modo a eliminar problemas 
comuns a todas as áreas, tornando o uso do território mais inteligente, bem como 
promovendo o desenvolvimento regional de toda a municipalidade. 
Ademais, a apresentação das áreas em incisos separados e detalhamento em 
artigos separados não significa que se tratam de áreas estanques e que devem ser 
objeto de OUC separadas. Significa, apenas, que o legislador estabeleceu regras de 
transição e diferenciadas para cada uma das áreas em relação aos demais zoneamentos 
urbanos do município, a fim de limitar o uso do solo e evitar que a especulação imobi-
liária decorrente da elaboração dos estudos não inviabilize a implementação de OUC. 
Conforme verificado no art. 69, e bem analisado em citações da comunidade 
acadêmica de arquitetura e urbanismo, o rol disposto no Plano Diretor de áreas espe-
cificadas no art. 69-A sujeitas a OUC não é taxativo. Nada impede que o poder público, 
por exemplo, identifique outras áreas passíveis de implementação e venha estudá-las. 
É o que preceitua o art. 69 c/c o caput do art. 69- A do Plano Diretor do Município de 
Belo Horizonte, vejamos: 
Art. 69 - Operação Urbana Consorciada é o conjunto de intervenções e 
medidas coordenadas pelo Poder Executivo Municipal, com a participação dos 
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o 
objetivo de alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais 
153OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
e valorização ambiental, podendo ocorrer em qualquer área do município. 
Art. 69-A - Sem prejuízo de outras que venham a ser instituídas por lei específica, 
ficam delimitadas as seguintes áreas para Operações Urbanas Consorciadas, nas 
quais, até a aprovação da lei de que trata o § 1º do art. 69 desta Lei, prevalecerão 
os parâmetros e as condições estabelecidos nesta Lei.
Como já exarado anteriormente, trata-se apenas de demarcação de áreas 
previamente identificadas pelo Poder Público para a realização de estudos técnicos 
necessários à implementação de OUC. Tais áreas, a partir da vigência desta Lei (Plano 
Diretor), estariam sujeitas a parâmetros urbanísticos transitórios e restritivos, de forma 
a desestimular novas construções e valorização imobiliária até que as leis específicas 
das OUC fossem aprovadas. 
O Plano Diretor não proíbe que o Poder Público realize estudos técnicos de áreas 
não demarcadas no Anexo IV e IV-A do Plano Diretor, bem como não fixou a forma como 
se daria a realização dos estudos técnicos. 
O Plano Diretor apenas implementa diretrizes para que o poder público elabore 
os estudos prévios imprescindíveis à implementação de uma OUC em qualquer área 
do Município e estabelece requisitos mínimos para o Projeto de Lei Específica de 
OUC, que será elaborado pelo Executivo. Ou seja, a etapa de realização de estudos e 
elaboração do Projeto de Lei refere-se apenas ao planejamento no ciclo de uma política 
pública de OUC. 
A lei específica a que se refere o art. 69-A não é uma lei para alteração do plano 
diretor. Trata-se da Lei Específica da OUC, que deve ser encaminhada ao Legislativo, 
contendo o Plano Urbanístico da OUC, que após a etapa de planejamento e estudos 
preliminares, elaborará Projeto de Lei contendo os requisitos elencados no Plano Diretor. 
Ou seja, os estudos realizados pelo Município de Belo Horizonte no Projeto da OUC 
“Nova BH” não precisavam da lei especifica da OUC, até porquê o poder público precisa 
estudar a área, suas potencialidades e limitações antes de detalhar a OUC para apenas 
após a apresentação do Projeto de Lei Específica, iniciar a implementação da OUC.
Vejamos o que dispõe o art. 69 §§ 1º e 4º: 
Art. 69 - Operação Urbana Consorciada é o conjunto de intervenções e 
medidas coordenadas pelo Poder Executivo Municipal, com a participação dos 
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o 
objetivo de alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais 
154 Luísa Miranda Scalzo
e valorização ambiental, podendo ocorrer em qualquer área do município (...)
§ 1º - Cada Operação Urbana Consorciada será instituída por lei específica, de 
acordo com o disposto nos arts. 32 a 34 da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho 
de 2001, - Estatuto da Cidade. (...)
§ 4º - A lei específica que aprovar ou regulamentar a Operação Urbana 
Consorciada deverá conter, no mínimo:
I - a definição da área a ser atingida;
II - o programa básico de ocupação da área;
III - o programa de atendimento econômico e social para a população diretamente 
afetada pela Operação;
IV - as finalidades da Operação;
V - o estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI - a contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e 
investidores privados, nos termos do disposto no inciso VI do art. 33 da Lei nº 
10.257/01;
VII - a forma de controle da Operação, obrigatoriamente compartilhado com 
representação da sociedade civil.
§ 5º - Os recursos obtidos pelo Poder Público Municipal na forma do inciso 
VI do § 4º deste artigo serão aplicados, exclusivamente, na própria Operação 
Urbana Consorciada.
§ 6º - A partir da aprovação da lei específica de que trata o § 1º do art. 69 desta 
Lei, são nulas as licenças e as autorizações a cargo do Poder Público Municipal 
expedidas em desacordo com o plano de Operação Urbana Consorciada, 
conforme previsto na Lei nº 10.257/01.
§ 7º - O Executivo poderá utilizar, na área objeto da Operação Urbana Consorciada, 
mediante previsão na respectiva lei específica, os instrumentos previstos nos 
arts. 32 a 34 da Lei nº 10.257/01, bem como a Outorga Onerosa do Direito 
de Construir, de acordo com as características de cada Operação Urbana 
Consorciada.
Tal plano urbanístico18, por ser lei específica, após aprovado, irá se sobrepor à Lei 
de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (especificamente para a área delimitada 
18 Plano Urbanístico não se confunde com Plano Diretor. O Plano Urbanístico é um projeto para a 
implementação de alterações de parâmetros urbanísticos, intervenções e planos de ação relativos a 
uma Operação Urbana. Isto é, trata-se de um plano específico e detalhado. Já o Plano Diretor é uma 
155OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIODE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
no plano urbanístico), com os parâmetros urbanísticos previstos para a OUC. Apenas 
com a aprovação de tal lei é que a etapa de implementação da OUC pode ser iniciada.
Inicialmente, o Projeto da OUC “Nova BH” se dividia em duas OUC, que, por sua 
vez, eram uma composição de áreas já elencadas no Plano Diretor, a saber:
- OUC Av. Antônio Carlos / Av. Pedro I: composta da Área de Corredores de 
Transporte Coletivo Prioritários (Lei Municipal 7.165/1996, art. 69-A, inciso III) e da 
Área dos Entornos das Estações de Transporte Coletivo a serem implantadas (Lei 
Municipal 7.165/1996, art. 69-A, inciso V);
- OUC Av. Andradas / Tereza Cristina / Via Expressa (ou Leste/Oeste): composta 
da Área de corredores viários prioritários (Lei Municipal 7.165/1996, art. 69-A, inciso 
II), das Áreas Centrais (Lei Municipal 7.165/1996, art. 69-A, inciso IV) e da Área dos 
Entornos das Estações de Transporte Coletivo Existentes (Lei Municipal 7.165/1996, 
art. 69-A, inciso V).
A junção das OUC Av. Antônio Carlos / Av. Pedro I e OUC Av. Andradas / Tereza 
Cristina / Via Expressa se deu por uma opção técnica, baseada no Diagnóstico do 
Mercado Imobiliário constante do Estudos de Viabilidade Econômico-Financeira - EVEF, 
realizado por consultoria especializada, fato que será detalhado adiante.
Em verdade o plano da operação deve ter sido resultado de um trabalho anterior 
à edição da respectiva lei, que apenas terá a função de introduzi-lo no mundo 
jurídico. Assim, o plano estará pronto (ainda que não acabado) antes mesmo 
de iniciado o processo legislativo. Inclusive, de tal etapa preliminar, que resulta 
na produção do plano e na apresentação de um projeto de lei (de iniciativa 
privativa do Poder Executivo), e durante todo o processo de tomada de decisão 
é necessária a participação da sociedade civil, de forma a legitimar a atuação 
urbanística democrática do poder público“.
lei que institui o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana dentro da 
municipalidade de forma genérica.
156 Luísa Miranda Scalzo
2.3.2. Dos Estudos de Viabilidade Econômico-Financeira – EVEF 
e Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV
Conforme art. 33 da Lei Federal 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), a imple-
mentação de uma OUC deve ser precedida de Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV, 
porém não se limitando a este documento.
Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará 
o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
(...)
V – estudo prévio de impacto de vizinhança; 
A arrecadação de recursos financeiros para a efetivação das intervenções 
previstas no Plano Urbanístico de uma Operação Urbana Consorciada ocorre pela 
outorga Onerosa de Direito de Construção – ODC. No caso específico deste tipo de 
projeto, esta outorga onerosa pode se realizar por meio da comercialização de títulos 
denominados Certificado de Potencial Adicional de Construção - CEPAC. Assim dispõe 
o Estatuto das Cidades:
Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá 
prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de 
potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados 
diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação.
§ 1o Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente 
negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto 
da operação.
§ 2o Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial 
adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os 
padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite 
fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.
Para que haja o adequado equilíbrio entre oferta e demanda de CEPAC, de modo a 
garantir o sucesso de uma OUC, é imprescindível a elaboração de Estudo de Viabilidade 
Econômico-Financeira – EVEF, que, dentre outros, indicará a quantidade total de CEPAC 
que serão comercializados, bem como seu valor unitário. 
157OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
O CEPAC nada mais é do que a contrapartida a ser exigida dos investidores 
privados, que deve estar contida na lei específica da OUC, conforme dispõe o Plano 
Diretor:
Art. 69. (...)
§ 4º - A lei específica que aprovar ou regulamentar a Operação Urbana 
Consorciada deverá conter, no mínimo: (...)
VI - a contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e 
investidores privados, nos termos do disposto no inciso VI do art. 33 da Lei nº 
10.257/01; (...)
§ 5º - Os recursos obtidos pelo Poder Público Municipal na forma do inciso 
VI do § 4º deste artigo serão aplicados, exclusivamente, na própria Operação 
Urbana Consorciada. 
Além de fazer cumprir a legislação, com a quantificação dos CEPAC é possível 
estimar os recursos financeiros que estarão disponíveis para a realização das interven-
ções previstas no Plano Urbanístico da OUC, o que permite maior controle e priorização 
das obras que serão realizadas.
Ainda, vale dizer que o EVEF fornece grandes subsídios para o EIV, uma vez que 
o potencial construtivo é diretamente relacionado com o incremento de densidade 
populacional, que consiste em um dos principais eventos geradores impacto. Isto é, 
quanto maior o potencial construtivo disponibilizado por meio dos CEPAC, maior será 
a oferta de imóveis e, consequentemente, maior será o número de novos habitantes e 
transeuntes na área da OUC. 
Diante do exposto e em observância aos preceitos legais, foram realizadas, por 
meio de procedimentos licitatórios, as contratações de consultorias especializadas para 
elaboração dos referidos estudos técnicos, quais sejam: EVEF e EIV, imprescindíveis 
para a etapa de planejamento da política pública. 
Importante destacar que a contratação desses estudos se deu anteriormente à 
junção das OUC, sendo um deles, inclusive, determinante na análise realizada pelo 
gestor competente quanto à oportunidade e conveniência da unificação. 
As discussões relativas à junção das OUC eram embasadas no DIAGNÓSTICO 
DO MERCADO IMOBILIÁRIO, documento elaborado pela consultoria contratada para a 
elaboração do Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira – EVEF. 
O EVEF é composto pelos seguintes produtos:
158 Luísa Miranda Scalzo
Produto 1a: Diagnóstico do Mercado Imobiliário; 
Produto 1b: Valoração do Estoque de Potencial Construtivo Adicional e Definição 
do Modelo de Cobrança de Contrapartidas; e
Produto 1c: Viabilidade Econômico-Financeira e Estratégia de Implementação da 
Operação Urbana Consorciada.
Tais produtos devem ser elaborados de forma sucessiva por serem um pré-requi-
sito do outro. Ou seja, só é possível elaborar o Produto 1b após a conclusão do Produto 
1a e o Produto 1c, após a conclusão do Produto 1b.
Inicialmente, os Diagnósticos de Mercado Imobiliário foram elaborados de forma 
sucessiva, isto é, no primeiro momento, foi elaborado o diagnóstico de mercado imobi-
liário para a área da OUC Antônio Carlos / Pedro I e, na sequência, foi elaborado o 
diagnóstico de mercado imobiliário para a área da OUC Av. Andradas / Tereza Cristina / 
Via Expressa. (Nota: com a unificação das OUC, estes diagnósticos foram consolidados 
num único produto.)
Possivelmente, após a conclusão do Diagnóstico do Mercado Imobiliário da área 
de influência da OUC Av. Andradas / Tereza Cristina / Via Expressa restou evidente 
que a dinâmica imobiliária e os preços dos imóveis nesta região eram muito mais 
significativos do que aqueles constatados, anteriormente, quando da elaboração do 
Diagnóstico do Mercado Imobiliário da área de influência da OUC Antônio Carlos / 
Pedro I, conforme se observa na tabela a seguir, consolidada de dados extraídos do 
Anexo1 do Diagnóstico do Mercado Imobiliário constante no EVEF . 
159OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
EIXO SETOR Área de pesquisa
N° de 
Lançamento
 Valor Global de Venda
(R$) 
Área da OUC 0 - 
Bairros Lindeiros 0 - 
Entorno Imediato 4 37.882.183,66 
Subtotal 1 4 37.882.183,66 
Área da OUC 0 - 
Bairros Lindeiros 4 24.860.952,94 
Entorno Imediato 14 401.665.432,22 
Subtotal 2 18 426.526.385,16 
Área da OUC 1 14.985.651,00 
Bairros Lindeiros 0 - 
Entorno Imediato 9 154.189.165,24 
Subtotal 3 10 169.174.816,24 
Área da OUC 13 286.213.009,75 
Bairros Lindeiros 14 302.325.796,39 
Entorno Imediato 8 189.452.278,56 
Subtotal 4 35 777.991.084,70 
Área da OUC 27 426.861.778,77 
Bairros Lindeiros 8 183.079.402,44 
Entorno Imediato 9 147.330.109,52 
Subtotal 5 44 757.271.290,73 
Área da OUC 3 37.701.760,72 
Bairros Lindeiros 3 161.422.120,88 
Entorno Imediato 7 222.017.807,17 
Subtotal 6 13 421.141.688,77 
124 2.589.987.449,26 
Área da OUC 11 122.236.850,75 
Bairros Lindeiros 17 282.686.928,99 
Entorno Imediato 10 212.851.682,33 
Subtotal 7 38 617.775.462,07 
Área da OUC 4 200.882.499,70 
Bairros Lindeiros 16 182.017.156,33 
Entorno Imediato 13 309.782.119,98 
Subtotal 8 33 692.681.776,01 
Área da OUC 18 901.513.114,09 
Bairros Lindeiros 61 1.901.222.986,97 
Entorno Imediato 48 2.293.730.066,82 
Subtotal 9 127 5.096.466.167,88 
Área da OUC 8 84.921.147,25 
Bairros Lindeiros 38 880.478.714,50 
Entorno Imediato 34 827.122.376,87 
Subtotal 10 80 1.792.522.238,62 
278 8.199.445.644,58 
10
TOTAL Andradas/TC/VE
AN
DR
AD
AS
 / 
T.
 C
RI
ST
IN
A 
/ V
IA
 E
XP
.
TOTAL AC/PI
AN
TÔ
N
IO
 C
AR
LO
S 
/ P
ED
RO
 I
1
2
3
4
5
6
7
8
9
DIAGNÓSTICO DO MERCADO IMOBILIÁRIO 
2006 a 1º TRIM. 2013
Tabela 1: Dados extraídos do Anexo I do Produto 1a do EVEF da OUC Nova BH
160 Luísa Miranda Scalzo
Como se observa, entre os anos de 2006 e 2013, o mercado de imóveis novos 
(lançamentos) no eixo Andradas / Tereza Cristina / Via Expressa (Leste/Oeste) movi-
mentou valores mais do que três vezes superiores àqueles do eixo Antônio Carlos / 
Pedro I e, ainda, com mais do que o dobro de empreendimentos lançados.
Esta discrepância entre os dois mercados imobiliários, poderia frustrar a imple-
mentação da OUC Antônio Carlos / Pedro I, colocando o gestor público diante de uma 
situação que poderia inviabilizar a implementação de uma política pública em uma 
área carente de melhorias urbanas. Ou seja, tratava-se de situação superveniente não 
prevista que demandou a análise de alternativas pela Administração. 
A suposta discrepância do potencial de comercialização de CEPAC entre as duas 
áreas restou comprovada pelo “Produto 1b - Valoração de Estoque de PCA e Modelo 
de Cobrança de Contrapartidas Financeiras”, conforme se observa na tabela a seguir, 
consolidada de dados extraídos do Anexo 4 do referido produto constante no EVEF:
EIXO SETOR
CEPAC
(unidades)
Valor unitário CEPAC
(R$)
Valor Arrecado com a venda 
dos CEPAC (R$)
1 280.637,50 137.512.375,00 
2 59.956,75 29.378.807,50 
3 88.872,82 43.547.681,80 
4 677.849,24 332.146.127,60 
5 582.770,16 285.557.378,40 
6 128.639,86 63.033.531,40 
SUBTOTAL 1 1.818.726,33 R$ 891.175.901,70
7 714.540,01 350.124.604,90 
8 1.123.474,47 
550.502.490,30 
9 3.324.990,67 
1.629.245.428,30 
10 1.107.388,73 
542.620.477,70 
SUBTOTAL 2 6.270.393,88 R$ 3.072.493.001,20
TOTAL 8.089.120,21 R$ 3.963.668.902,90
490,00
490,00
EXPECTATIVA DE UTILIZAÇÃO DE CEPAC
AN
DR
AD
AS
 / 
T.
 
CR
IS
TI
N
A 
/ V
IA
 E
XP
.
AN
TÔ
N
IO
 C
AR
LO
S 
/ P
ED
RO
 I
Ou seja, a expectativa de arrecadação da OUC das Avenidas dos Andradas/Tereza 
Cristina/Via Expressa era de aproximadamente 3,5 vezes a expectativa de arrecadação 
da OUC das Avenidas Antônio Carlos/Pedro I.
161OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
No Plano Urbanístico do Projeto da OUC “Nova BH” estavam previstas importantes 
e necessárias intervenções no eixo Antônio Carlos / Pedro I, cujo montante total de 
recursos financeiros possivelmente superariam o valor arrecadado esperado em função 
da expectativa de utilização de CEPAC para aquela área, isto é, seria superior a R$891 
milhões. 
Neste sentido, parte dos recursos oriundos da utilização de CEPAC no eixo 
Andradas / Tereza Cristina/ Via Expressa poderiam ser revertidos para complementar 
os recursos para execução das intervenções previstas para o eixo Antônio Carlos / 
Pedro I. Tal política redistributiva só poderia ser adotada na hipótese de junção das 
OUC, por expressa vedação do Plano Diretor:
Art. 69. (...)
§ 1º - Cada Operação Urbana Consorciada será instituída por lei específica, de 
acordo com o disposto nos arts. 32 a 34 da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho 
de 2001, - Estatuto da Cidade.
(...)
§ 4º - A lei específica que aprovar ou regulamentar a Operação Urbana 
Consorciada deverá conter, no mínimo:
(...)
VI - a contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e 
investidores privados, nos termos do disposto no inciso VI do art. 33 da Lei nº 
10.257/01;
(...)
§ 5º - Os recursos obtidos pelo Poder Público Municipal na forma do inciso 
VI do § 4º deste artigo serão aplicados, exclusivamente, na própria Operação 
Urbana Consorciada.
2.4. Da parceria público-privada
Uma Operação Urbana Consorciada não se viabiliza em hipótese alguma sem a 
participação dos seguintes atores: mercado financeiro e mercado imobiliário.
Por tal razão o Estatuto das Cidades instituiu a seguinte previsão: 
Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área 
para aplicação de operações consorciadas.
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e 
162 Luísa Miranda Scalzo
medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos 
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com 
o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, 
melhorias sociais e a valorização ambiental.
Como já exposto anteriormente, as obrasde uma OUC são financiadas com 
recursos oriundos da venda de potencial adicional de construção, convertidos em 
títulos mobiliários denominados CEPAC, comercializados em bolsa de valores para 
investidores do mercado financeiro. 
Ora, parece óbvio que investidores do mercado financeiro só terão interesse 
em adquirir este (e qualquer outro) título se entenderem que o mesmo tem um bom 
potencial de valorização.
O que determina o potencial de valorização do CEPAC são dois fatores: (1) a 
baixa oferta de títulos; (2) a alta demanda do mercado imobiliário (incorporadores e 
construtores) na aquisição destes títulos. É a regra básica e mais antiga de mercado, 
que surgiu muito antes da invenção do dinheiro como conhecemos hoje: a “lei” da 
oferta e da demanda.
A quantidade de títulos a serem emitidos é determinada pelo EVEF – Estudo de 
Viabilidade Econômico-Financeira, conforme já explicitado anteriormente. O número 
de títulos, isto é, a quantidade de potencial construtivo adicional a ser comercializado, 
deve ser significativamente inferior ao potencial construtivo total da área da OUC. Isso 
torna o título escasso, ou seja, com oferta reduzida. 
A demanda das construtoras por certificados de potencial adicional de construção 
– CEPAC – somente irá ocorrer caso sejam atendidas duas premissas, cumulativamente: 
(1) realização de investimentos em infraestrutura urbana na região, que, por sua vez, 
despertarão o interesse das pessoas em viver naquela região; (2) altos coeficientes de 
aproveitamento, isto é, grande potencial construtivo para os terrenos da região da OUC.
Os investimentos em infraestrutura urbana (obras) são previstos no Plano 
Urbanístico da OUC, portanto são de conhecimento público e, assim, geram expectativas 
na sociedade como um todo. Basta imaginar o Porto Maravilha antes e depois: de área 
altamente degradada para um dos principais pontos turísticos da capital fluminense.
Esta expectativa é transmitida para os operadores do mercado financeiro, que 
vêm naquele empreendimento uma oportunidade de realizar investimentos e, assim, 
adquirirem os CEPAC.
163OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
Com os recursos da venda do CEPAC, a Administração Pública realiza as obras 
previstas no Plano Urbanístico, promovendo profundas transformações positivas na 
paisagem urbana, despertando o interesse das pessoas em viver, trabalhar e frequentar 
essa região. Naturalmente, isso provoca uma reação em incorporadores e construtores, 
que passam a ter interesse em construir naquela região, tendo em vista o interesse e 
a demanda das pessoas.
A partir deste momento os CEPAC se valorizam em função das obras realizadas e 
da demanda por novos empreendimentos imobiliários. Assim, o investidor comercializa 
seus CEPAC com os incorporadores/construtores e obtém seus ganhos financeiros. 
Diante do exposto, evidencia-se claramente que não existe OUC sem o mercado 
imobiliário. Neste sentido, qualquer projeto de OUC deve, invariavelmente, considerar 
este ator fundamental para a consecução daquela política pública. Este também é o 
entendimento de Elias Roberto Leão da Silva 19:
É forçoso concluir que o investimento do mercado imobiliário será determinante 
no sucesso ou fracasso de uma operação consorciada. Isto porque, se o Estado 
optar por uma operação urbana autofinanciável, ou seja, aquela em que os 
recursos obtidos para a implementação de melhorias urbanísticas sejam 
oriundos das vendas dos CEPACs, sendo, portanto, advindo de investidores 
privados, moradores e proprietários, o lugar que for escolhido terá de ser, na 
pior das hipóteses, atrativo para o segmento imobiliário. Se esse lugar não atrair 
este mercado, uma operação urbana consorciada estará fadada ao fracasso.
Caso se opte por ignorar o mercado imobiliário, a probabilidade de fracasso da 
OUC é altíssima. É o que Elias Roberto Leão da Silva 20 afirma:
É forçoso concluir que sem a valorização da área focalizada pela operação 
urbana consorciada, não haverá interesse do mercado imobiliário. Um local 
desinteressante aos investidores privados acabará, inevitavelmente, por 
desvalorizar os CEPACs e trazer prejuízos ao Poder Público municipal.
19 SILVA, Elias Roberto Leão da. Operações urbanas consorciadas: uma análise técnica e crítica. 
Universidade de Brasília, Brasília, 2015. P.48.
20 SILVA, Elias Roberto Leão da. Operações urbanas consorciadas: uma análise técnica e crítica. 
Universidade de Brasília, Brasília, 2015. p.50.
164 Luísa Miranda Scalzo
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme demonstrado, dentre os inúmeros benefícios que as operações urbanas 
consorciadas proporcionam, o maior deles é a sua sustentabilidade financeira, ou 
seja, não é necessário o despendimento de recursos públicos para a realização das 
intervenções urbanísticas, vez que a arrecadação via CEPAC é vinculada à OUC. Desse 
modo, no atual quadro de crise fiscal dos entes federados, a OUC pode surgir como 
uma alternativa para o endividamento municipal e a revitalização urbanística.
Para a implementação de uma OUC é necessária Lei Especifica que defina, dentre 
outros, a área objeto da operação. Contudo, em momento anterior à implantação cabe 
ao poder público a elaboração de estudos, que podem indicar pela viabilidade ou não 
da implementação e uma OUC e subsidiam a elaboração do Projeto de Lei Específica 
pelo Executivo. 
No Município de Belo Horizonte, a viabilidade de tal instrumento pode ser estudada 
em qualquer área do município, por expressa autorização do Plano Diretor. A delimitação 
de algumas áreas tem como objetivo apenas a limitação da valorização imobiliária de 
modo, que esta não venha inviabilizar a implementação de OUC futura. 
ReferênciaS
ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administração pública: 
um breve estudo sobre a experiência internacional. Brasília: ENAP, 1997 (Cadernos 
ENAP, nº 10).
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Concorrência n° 2011/010: prestação de 
serviços de consultoria para elaboração de estudos de viabilidade da “Operação 
Urbana Consorciada da Avenida Antônio Carlos / Pedro I” no Município de Belo 
Horizonte. Belo Horizonte: Diário Oficial do Município, 2011a. Disponível em: 
<portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/files.do?...concorrencia_2011_010.pdf>. Acesso 
em: 15 de dezembro de 2017.
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Diagnóstico do Mercado Imobiliário 
constante no EVEF da “Operação Urbana Consorciada da Avenida Antônio Carlos 
/ Pedro I e Leste /Oeste” no Município de Belo Horizonte. Belo Horizonte. 2014. 
Disponível em: Disponível em:<< https://ecp.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.
do?evento=portlet&amp;pIdPlc=ecpTaxonomiaMenuPortal&amp;app=ouc&amp;ta-
x=44685&amp;lang=pt_BR&amp;pg=10666>> acesso em 01 de maio de 2018
165OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: O CASO DA OUC “NOVA 
BH”
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Lei n° 10.378, de 09 de janeiro de 2012. 
Altera as leis nº 5.492/88, n° 9.010/04, nº 9.814/10, nº 9.959/10 e dá outras 
providências. Belo Horizonte: Diário Oficial do Município, 2012.
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Plano Diretor de Belo Horizonte: Lei de Uso 
e Ocupação do Solo: estudos básicos. Belo Horizonte: São João, 1995.
 BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Plano Diretor, Lei n° 7.165 de 27 de agosto 
de1996, parcelamento, ocupação e uso do solo urbano, Lei n° 7.166 de 27 de agosto 
de 1996. Belo Horizonte: PBH, 1996. 
BRASIL. Instituto Pólis/Laboratório de Desenvolvimento Local. Estatuto da cidade: 
guia para implementação pelos municípios e cidadãos: Lei n° 10.257, de 10 de julho 
de 2002, que estabelece diretrizes gerais da política urbana. 2. ed. Brasília: Câmara 
dos Deputados, 2002.
BRASIL. Ministério das Cidades. In: SEMINÁRIO BRASIL-FRANÇA DE OPERAÇÕES 
URBANAS, 2009, Belo Horizonte. Anais... Brasília: Ministériodas Cidades, 2009. 
BRASIL. Ministério das Cidades. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL INSTRUMENTOS 
URBANÍSTICOS DE GESTÃO DA VALORIZAÇÃO DA TERRA E DE INDUÇÃO DO 
DESENVOLVIMENTO URBANO: UM DIÁLOGO BRASIL – JAPÃO – COLÔMBIA, 2009, 
Brasília. Anais. MONTANDON, Daniel Todtmann (Coord.). Brasília: Ministério das 
Cidades, 2010. 
BRASIL. República Federativa. Lei Federal n° 10.257, de 10 de julho de 2001. 
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais 
da política urbana e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2001. 
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm>. 
Acesso em: 1 set. 2011.
DRUCKER, Peter. A Introdução a Administração. São Paulo. Editora Pioneira. 1984.
MONTEIRO, Lívia de Oliveira. Espacialidades e especificidades: as Operações 
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2014. Disponível em <<http://www.bibliotecadigital.ufmg.br/dspace/bitstream/
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OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em 
Direito do Estado) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 
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OLIVEIRA, José Antônio Puppim de. Desafios do planejamento em políticas públicas: 
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scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a06.pdf>> acesso em 21/05/2018 às 10:47.
SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: Conceitos, Esquemas de Análise, Casos 
Práticos. São Paulo: Cengage Learning, 2011. 
166 Luísa Miranda Scalzo
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo. 
Malheiros, 2010. 
SILVA, Elias Roberto Leão da. Operações urbanas consorciadas: uma análise técnica 
e crítica. Universidade de Brasília, Brasília, 2015.
MORAIS, MARINA REGAZZONI DE. O RECURSO EXTRAORDINÁRIO (RE) 841526 E A RESPONSABILIDADE CIVIL 
DO ESTADO POR SUICÍDIO DE CUSTODIADO: O ENTE PÚBLICO FOI ERIGIDO À CONDIÇÃO DE SEGURADOR 
UNIVERSAL? IN: PEREIRA, RODOLFO VIANA; SACCHETTO,THIAGO COELHO (ORGS.). ADVOCACIA 
O RECURSO EXTRAORDINÁRIO (RE) 
841526 E A RESPONSABILIDADE 
CIVIL DO ESTADO POR SUICÍDIO DE 
CUSTODIADO: O ENTE PÚBLICO FOI 
ERIGIDO À CONDIÇÃO DE SEGURADOR 
UNIVERSAL?
Marina Regazzoni de Morais1
Resumo
Este estudo tem por objetivo verificar se a decisão do Supremo Tribunal 
Federal, no Recurso Extraordinário 841526, resultou em novo marco, no 
Direito brasileiro, sobre a abrangência da responsabilidade civil do Estado 
em demandas envolvendo custodiados, especialmente em caso de suicídio, 
ou se somente repetiu os cânones firmados anteriormente na doutrina e 
jurisprudência do tribunal. Se entendido que lançou um novo marco, busca-
remos assentar se este se aproxima da imputação ao Poder Público de 
obrigação como segurador universal. Para tanto, traçaremos, inicialmente, 
um breve panorama sobre o tema, perpassando os conceitos e divergências 
doutrinárias acerca do risco administrativo, do risco integral, da conduta 
omissiva e da subjetividade e objetividade da responsabilidade. A seguir, 
analisaremos o julgado em destaque, sob a ótica de Celso Antônio Bandeira 
de Mello. Por fim, após apresentarmos nossas conclusões, indicaremos 
algumas implicações da tese firmada e das discussões levantadas pelos 
Ministros durante a sessão de julgamento, em uma abordagem crítica de 
questões conexas ao tema objeto deste.
1 Procuradora do Estado de Goiás, Especialista em Direito Tributário pela Universidade Federal de Goiás.
166 Marina Regazzoni de Morais
INTRODUÇÃO
No julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 841526, com repercussão geral reco-
nhecida, o Supremo Tribunal Federal (STF) buscou pacificar o tema da responsabilidade 
extracontratual do Poder Público em razão de atos omissivos, mais especificamente, 
em decorrência de morte de custodiado dentro de estabelecimento prisional.
Analisaremos o julgado, visando a entender a extensão da tese nele fixada, se esta 
reafirmou a jurisprudência do tribunal e a doutrina majoritária sobre o assunto, ou se 
inovou, imputando ao Estado responsabilidade própria de um segurador universal, em 
que não são acatadas hipóteses excludentes do dever de indenizar. 
Buscaremos compreender, ainda, o teor dos debates durante a sessão de julga-
mento, para verificarmos a coerência do resultado do julgamento com a posição 
externada pelos relator e demais ministros que a compuseram.
Ao fim, nosso objetivo será correlacionar as conclusões alcançadas no julgado 
a outras posturas semelhantes verificadas no Poder Judiciário e suas possíveis 
implicações.
Para tanto, primeiramente, contextualizaremos a matéria da responsabilidade civil 
do Estado, e abordaremos as divergências doutrinárias acerca da responsabilidade por 
omissão e apontaremos seu regramento mais coerente, a nosso sentir.
1. RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
POR ATOS OMISSIVOS
1.1. Panorama da responsabilidade civil do Estado
Antes de nos aproximarmos do tema sobre o dever de reparação civil dos danos 
pelo Estado, é mister uma mínima ambientação no tratamento indistintamente dado à 
temática de responsabilidade civil.
Diferentemente da responsabilidade civil contratual, que surge da desobediência 
a preceito estabelecido em contrato ou ajuste análogo, a extracontratual – ou aquiliana 
167O RECURSO EXTRAORDINÁRIO (RE) 841526 E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR SUICÍDIO 
DE CUSTODIADO: O ENTE PÚBLICO FOI ERIGIDO À CONDIÇÃO DE SEGURADOR UNIVERSAL?
–, nasce da inobservância, por parte de determinada pessoa, de preceito normativo 
que regula a vida2.
Porém, em suma, temos que, apesar desta cisão pretendida pela doutrina civilista 
entre responsabilidade civil contratual e extracontratual, ambas são justificadas pela 
violação a um dever jurídico preexistente.
Pois bem. A disciplina legal genérica da responsabilidade civil extracontratual, 
no Direito nacional, assenta-se no Título IX “Da responsabilidade Civil”, da Lei n. 
10.406/2002 – Código Civil, fundando-se no ato ilícito (artigo 186) e no abuso de 
direito (artigo 187), o que denota a estruturação de um modelo dual ou binário de 
responsabilidade. 
Para a doutrina clássica, são elementos do dever de indenizar: a ação ou omissão 
(conduta humana); o nexo causal; o dano ou prejuízo; e a culpa genérica em sentido 
lato, esta que caracteriza a subjetividade da responsabilidade. Há autores, todavia, 
que consideram a culpa elemento acidental da responsabilidade civil, ou seja, não 
essencial3.
Com efeito, o próprio Código Civil prevê, expressamente, dentre outros, no pará-
grafo único do seu artigo 927, a responsabilização civil independentemente de culpa 
do agente, em razão do risco da atividade por ele desenvolvida.
Contextualizando a evolução do tema, Lucas Rocha Furtado afirma que “A teoria 
objetiva da responsabilidade civil deixa de se fundamentar na culpa e o fundamento 
principal para impor o dever de indenizar passa a ser o risco”4.
Para conceituar atividade de risco, interessante lançarmos mão do teor do enun-
ciado 448, aprovado durante a V Jornada de Direito Civil do Conselho da Justiça Federal, 
segundo o qual:
A regra do art. 927, parágrafo único, segunda parte, do CC aplica-se sempre que 
a atividade normalmente desenvolvida, mesmo sem defeito e não essencialmente 
perigosa, induza, por sua natureza, risco especial e diferenciado aos direitos de outrem. 
2 TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil: volume único. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 
2012, p. 415.
3 V. g. GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil. SãoPaulo: 
Malheiros, 2005, p. 41.
4 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 820.
168 Marina Regazzoni de Morais
São critérios de avaliação desse risco, entre outros, a estatística, a prova técnica e as 
máximas de experiência5.
Nesse contexto, enquadra-se a teoria do risco administrativo, estruturada no 
artigo 37, §6º, da Constituição Federal, o qual prevê que “As pessoas jurídicas de 
direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Esse dispositivo 
consagra, sob a ótica publicista, a cláusula geral de responsabilidade civil estatal 
objetiva e harmoniza-se, como visto, com a disciplina da teoria do risco civilista.
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:
[…] entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a 
obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera 
juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de 
comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais 
ou jurídicos6.
O mesmo autor explica o tratamento diferenciado conferido pela Constituição 
Federal à responsabilidade civil do Estado em razão, por sua missão junto aos admi-
nistrados, de (i) estar obrigado a prestações multifacetárias e (ii) dispor do uso normal 
da força7. 
Um bom exemplo, que interessa aos limites deste trabalho, é o exercício, pelo 
Estado, do ius puniendi – ou direito de punir. Trata-se de competência a ele unicamente 
destinada de sancionar outrem em prol do interesse público na manutenção da paz 
social. 
Ou seja, o poder/dever de intervir sobremaneira na vida das pessoas fundamenta, 
em resumo, a adoção de um regramento sobre responsabilidade civil mais gravoso 
ao Estado.
5 Disponível em: <http://www.cjf.jus.br/enunciados/enunciado/377>. Acesso em: 29 jul. 2018.
6 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 
2015, p. 1021.
7 BANDEIRA DE MELLO. op. cit., p. 1025.
169O RECURSO EXTRAORDINÁRIO (RE) 841526 E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR SUICÍDIO 
DE CUSTODIADO: O ENTE PÚBLICO FOI ERIGIDO À CONDIÇÃO DE SEGURADOR UNIVERSAL?
Sob outro viés, explica-se o tratamento ímpar destinado ao Estado, nessa órbita, 
com fulcro nos princípios da isonomia e da justiça distributiva, justificados, em última 
análise, pela desejada solidariedade social:
A responsabilidade civil do estado, nas condições preconizadas pela lei maior, 
proporciona uma justa repartição dos encargos econômicos necessários para reparar o 
dano ao lesado. Atende ao conceito de isonomia material e equidade, tendo em vista que 
por meio das contribuições tributárias arrecadadas pelo Estado, este indenizará quem 
foi lesado por uma intervenção estatal que traz consigo a presunção de obediência 
ao interesse público8.
Celso Antônio Bandeira de Mello ainda diferencia o fundamento da responsabili-
dade civil em se tratando de atos ilícitos ou lícitos:
No caso de comportamentos ilícitos comissivos ou omissivos, jurídicos ou mate-
riais, o dever de reparar o dano é a contrapartida do princípio da legalidade. Porém, 
no caso de comportamentos ilícitos comissivos, o dever de reparar já é, além disso, 
imposto também pelo princípio da igualdade.
No caso de comportamentos lícitos, assim como na hipótese de danos ligados a 
situação criada pelo Poder Público – mesmo que não seja o Estado o próprio autor do 
ato danoso –, entendemos que o fundamento da responsabilidade estatal é garantir 
uma equânime repartição dos ônus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando 
que alguns suportem prejuízos ocorridos por ocasião ou por causa de atividades 
desempenhadas no interesse de todos. De conseguinte, seu fundamento é o princípio 
da igualdade, noção básica do Estado de Direito9.
Em suma, seriam esses os fundamentos da teoria do risco administrativo ou 
social, consagrada no citado artigo 37, §6º, da CF. Nessa disciplina, admitem-se os 
seguintes excludentes de responsabilidade civil: culpa exclusiva do particular ou de 
terceiro e caso fortuito – se inevitável – ou força maior.
Todavia, o direito brasileiro, alberga, ainda, em situações excepcionais, a teoria do 
risco integral, em que tais excludentes não são considerados. Com efeito, no caso de 
dano a particular em decorrência da exploração, pela União, de energia nuclear, o texto 
8 BEZERRA DE MELO, Marco Aurélio. Considerações sobre a Responsabilidade Civil do Estado. Gen 
Jurídico, 2015. Disponível em: <http://genjuridico.com.br/2015/12/23/consideracoes-sobre-a-sobre-a-
responsabilidade-civil-do-estado/>. Acesso em: 01 ago. 2018.
9 BANDEIRA DE MELLO. op. cit., p. 1035.
170 Marina Regazzoni de Morais
constitucional prevê que “a responsabilidade civil por danos nucleares independe da 
existência de culpa” (art. 21, XXIII, “d”). A doutrina entende, nesse caso, que, mesmo 
se comprovada a culpa exclusiva do particular pelo dano por ele experimentado, tal 
não elidiria a responsabilidade do ente público.
Outro ponto digno de nota é a perfilhação da teoria do órgão pelo transcrito 
dispositivo constitucional, donde se extrai a regra de que os agentes públicos atuantes 
nos órgãos estatais, “ao praticarem atos ou manifestarem vontade, não o fazem em 
nome próprio, devendo suas ações ser imputadas ao próprio Estado”10.
Traçado esse panorama da doutrina e da legislação sobre o tema, calha ressaltar, 
contudo, que nem sempre se entendeu pela responsabilização do Estado pelos seus 
atos, mormente quando isento de culpa.
Vemos que essa teorização somente encontrou campo fértil a partir da estrutu-
ração dos Estados de Direito, quando se assentou a sujeição de todos ao império da 
lei, sem, em tese, redutos de privilégios odiosos.
Como bem afirmado pelo Relator do Recurso Extraordinário (RE) 841526 – sobre 
o qual trataremos adiante –, em seu voto, “a concepção de que o Estado, apesar de 
detentor de poderes dotados de imperatividade sobre a esfera de direitos do indivíduo, 
resta submetido ao império da lei, configura o núcleo essencial do Estado Democrático 
de Direito”.
Assim, sob essa ótica, a responsabilidade civil do Estado seria mero corolário da 
submissão do Poder Público ao Direito11.
1.2. Divergências doutrinárias e a jurisprudência atual do STF
Apresentado o tema da responsabilidade civil do Estado e seu fundamento cons-
titucional, impende restringirmos o olhar sobre os casos em que o dano indenizável 
se relaciona com alguma hipótese de omissão estatal.
A grande dúvida, ainda persistente na doutrina e na jurisprudência, consiste em 
saber se, nesses casos, a responsabilidade é objetiva ou subjetiva.
10 RE 841526, 2016, voto do Relator, p. 11.
11 BANDEIRA DE MELLO. op. cit., p. 1027.
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DE CUSTODIADO: O ENTE PÚBLICO FOI ERIGIDO À CONDIÇÃO DE SEGURADOR UNIVERSAL?
Para os defensores da segunda teoria, dentre eles incluído Celso Antônio Bandeira 
de Mello – sobre cujo posicionamento trataremos melhor no próximo tópico –, é 
essencial que a omissão estatal esteja eivada de dolo ou culpa (negligência, imperícia 
ou imprudência) para ser indenizável.
Não seria necessário, contudo, para a configuração da responsabilidade, a indivi-
dualização da culpa, atribuindo-a a algum agente em específico, mas ao próprio serviço 
público, por sua falha. 
Diz o autor:
Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço 
não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da respon-
sabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele 
o autor