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Rodolfo Viana PeReiRa
Thiago Coelho SaCCheTTo
ORGANIZADORES
ADVOCACIA PÚBLICA
EM FOCO
A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS 
E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
DA NECESSÁRIA LEITURA DO ARTIGO 75, 
INCISO IV, DA LEI nº 13.105/2015 À LUZ DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Manuel Jasmim Correia Barros1
 
1. INTRODUÇÃO 
A Advocacia Pública é tratada no texto constitucional em vigor como Função 
Essencial à Justiça, ao lado do Ministério Público, da Advocacia Privada e da Defen-
soria Pública. A separação institucional, com as respectivas atribuições específicas, 
das Funções Essenciais à Justiça foi um importante passo no cenário jurídico nacional 
para o amadurecimento do processo democrático e para o fortalecimento do estado 
democrático de direito. 
Tal destaque no texto da Constituição Federal de 1988, novidade até então não 
prevista expressamente nas cartas magnas anteriores, serve não só para conferir 
contorno institucional próprio ao órgão de representação e consultoria jurídicas do 
Estado, mas também para dissociá-lo da figura do governo. 
Seu papel institucional está intrinsecamente ligado à consolidação e efetivação 
do estado democrático de direito, tanto para garantir a constitucionalidade e a lega-
lidade das políticas públicas estabelecidas, quanto para a defesa judicial da Fazenda 
Pública, seja na qualidade de ré seja na qualidade de autora nas demandas. 
Nesse contexto, é importante destacar as diferenças trazidas nos dois artigos 
da Constituição Federal de 1988 que tratam da Advocacia Pública, o 131 e o 132, em 
especial no tocante aos entes representados por estas instituições no âmbito judicial 
e extrajudicial. 
1 Especialista em Direito Processual Civil pela Faculdades Integradas de Jacarepaguá – FIJ. Especialista 
em Advocacia Pública pelo Instituto para o Desenvolvimento Democrático – IDDE, Belo Horizonte-MG. 
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Piauí. Procurador Federal/Advocacia-Geral da União 
(Núcleo de Atuações Prioritárias da Coordenação de Defesa do Patrimônio Público e Recuperação de 
Créditos da Procuradoria Regional Federal da 1ª Região, em Brasília). 
BARROS, Manuel Jasmim Correia. A representação judicial de autarquias e fundações públicas no novo CPC: da necessária leitura do artigo 
75, inciso IV, da Lei nº 13.105/2015 À luz da Constituição Federal de 1988. In: PEREIRA, Rodolfo Viana; SACCHETTO,Thiago Coelho (Orgs.). 
Advocacia pública em foco. Belo Horizonte: IDDE, 2017. p. 469-487. ISBN 978-85-67134-03-1. Disponível em: <http://bit.ly/2m2TLdC>
470 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
O artigo 131 do texto constitucional traz no seu bojo a representatividade da 
Advocacia Pública Federal, conferindo à Advocacia-Geral da União, diretamente ou 
através de órgão vinculado, a função de representar a União judicial e extrajudicial-
mente e, ainda, a função de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. 
Já o mencionado artigo 132 trata das Procuradorias no âmbito dos Estados e 
do Distrito Federal, conferindo-lhes a representação judicial e consultoria jurídica das 
respectivas unidades federadas. 
Da leitura de tais dispositivos depreende-se a preocupação do constituinte em 
traçar o contorno institucional da Advocacia Pública, a fim de garantir que os entes 
públicos sejam representados e assessorados por integrantes de uma das carreiras 
de estado definidas no próprio texto constitucional e não de acordo com a vontade/
conveniência do gestor destes entes. 
Todavia, a sanção do Novo Código de Processo Civil, Lei nº 13.105, de 16 de 
março de 2015, trouxe, ainda que de forma sutil, margem para a discussão acerca da 
competência para estabelecer a representação judicial de alguns entes públicos, no 
caso as autarquias e fundações de direito público. 
Aduz o artigo 75, em seu inciso IV, do novel diploma processual que a repre-
sentação judicial das autarquias e fundações de direito público será feita por quem a 
lei do ente federado designar. 
É certo que no âmbito federal, muito antes da entrada em vigor da lei indicada, 
já existia expressa previsão acerca da representação das autarquias e fundações 
públicas federais (cuja representação foi unificada na Procuradoria-Geral Federal pelo 
artigo 10 da Lei nº 10.480, de 02 de julho de 2002), mas a entrada em vigor do Novo 
Código de Processo Civil permitiria a previsão de representatividade destas pessoas a 
órgão/instituição alheia à estrutura da Advocacia-Geral da União? 
E no caso dos Estados, a eles teria sido conferido o poder de legislar acerca 
da melhor forma de representação de seus entes da Administração Indireta ainda que 
estranhos aos quadros de suas Procuradorias de Estado? 
Surge então o problema: estariam os entes federados autorizados a legislar 
livremente sobre tal representação? Qual a leitura que deve ser feita de tal dispositivo 
legal frente ao texto constitucional em vigor? 
Tal discussão se faz necessária para que a entrada em vigor do novo diploma 
processual civil não venha maculada com interpretações equivocadas de seus dispo-
sitivos e, muito menos, com interpretações que violem a força do texto constitucional. 
471A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
O objetivo deste artigo, após realizado levantamento bibliográfico e, principal-
mente, jurisprudencial acerca da legitimidade da representação dos entes públicos é 
o de confrontar a legislação infraconstitucional com o texto expresso da carta magna 
em vigor, a fim de se concluir qual a melhor interpretação deve ser dada ao dispositivo 
supra referido. 
2. REVISÃO DE LITERATURA – BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA INSTITUCIONA-
LIZAÇÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA 
A partir da leitura dos textos positivados nas Constituições que vigoraram no 
Brasil-República é possível a identificação da evolução das regras atinentes à repre-
sentatividade judicial e extrajudicial do Estado, verificando inclusive a sua crescente 
importância, até culminar com a consagração da Advocacia Pública como Função 
Essencial à Justiça na Carta Magna de 1988. 
Segundo José Afonso da Silva2 a institucionalização da Advocacia Pública (no 
âmbito da União) se deu com a Constituição da República dos Estados Unidos do 
Brasil de 1934, que, embora ainda sob a denominação de Ministério Público, já previa 
a atribuição de defesa judicial dos interesses da Fazenda, a par de suas demais fun-
ções de custos legis e de persecutio criminis. 
Ainda segundo o referido autor, o texto constitucional de 1934 já acenava para 
a institucionalização do órgão no âmbito dos estados-membro, na medida em que 
outorgava às leis locais o poder de organização do Ministério Público nos Estados 
(art. 95, da mencionada Constituição). 
No início, a posição Constitucional da instituição era no Capítulo dos “Órgãos de 
Cooperação nas Atividades Governamentais”, tendo sido elevada a título próprio pela 
Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de setembro de 1946. Tal posição 
sofreu ainda alterações no texto da Constituição da República Federativa do Brasil 
de 1967, oportunidade em que passou a ocupar uma Seção no Capítulo atinente ao 
Poder Judiciário, e na Emenda Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969, quando 
passou a ser prevista em Seção no Título do Poder Executivo. 
Tais alterações, contudo, não retiraram do Ministério Público o seu papel de, 
também, defender em Juízo os interesses da Fazenda, o que era objeto constante de 
2 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à constituição. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 
604.
472 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
arguições de conflitos de interesse e, segundo juristas da época, de verdadeira falta 
de defesa da União quando demandada3. 
Tal situação foi objeto de destaque, inclusive, em julgados já sob a égide do 
texto constitucional em vigor. O então presidente do Supremo Tribunal Federal,Mi-
nistro Gilmar Ferreira Mendes, ao proferir voto-vista no julgamento do Mandado de 
Segurança nº 23.041, assinalou que: 
Não foi por acaso que, neste campo (ações contra a União, suas autarquias 
e fundações), sucederam-se escândalos com a condenação do Poder Públi-
co a somas absurdas. Esta foi seara de atuação grandemente extensa daquilo 
que eu tenho chamado de “estelionato pela via judicial”. Propunham-se ações 
contra entes indefesos. Impunham-se cálculos que jamais seriam conferidos. 
É por isso que alguns segmentos da advocacia envolvidos com crimes sérios, 
muito semelhantes àqueles noticiados nessa chamada operação Anaconda, 
passaram a atuar na advocacia contra o Poder Público, especialmente contra 
as autarquias e fundações. São expressivos os casos de decisões contrárias à 
jurisprudência desta Corte, que somente foram revertidas graças à atuação da 
Advocacia-Geral da União. (Mandado de Segurança nº 23.041-5/SC. Tribunal 
Pleno. Relator Min. Carlos Veloso. Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes. Julgado 
em 11.02.2008. Publicado no DJe n. 142, de 31 jul. 2008.) 
A simples possibilidade do conflito de atribuições entre os órgãos do Ministério 
Público com a cumulação de defesa judicial da Fazenda já seria motivo suficiente para 
a criação de uma instituição que concentrasse em seu corpo todas as atividades que 
hoje são de competência da Advocacia Pública. 
Se acrescentado a isso o fato de que, em inúmeras situações, o membro do 
Ministério Público estaria sozinho em comarcas menores, concentrando assim tanto a 
defesa da Fazenda quanto o papel de acusador no processo penal, provavelmente se 
chegaria à conclusão de que a defesa técnica do ente público estaria frequentemente 
prejudicada, seja pelo volume concentrado em uma pessoa só, seja pela dedicação 
à causa. 
Tal conclusão serviu, também, de fundamento na exposição de motivos que deu 
origem à atual Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União (Lei Complementar nº 73, de 
10 de fevereiro de 1993), encaminhada ao Congresso Nacional através da Mensagem 
nº 587, de 28 de outubro de 1991, que traz logo em seu início: 
A Constituição de 1988 adotou o sistema de separação, no domínio federal, de 
atividades até então exercidas em caráter indiviso: as de fiscal da lei e de ad-
3 RAMOS, Saulo. O código da vida. São Paulo: Planeta, 2007.
473A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
vogado da União. Movida pela evidência, resultante da lógica e da experiência, 
de que ninguém é dado bem desincumbir-se de desígnios conflitantes, a As-
sembleia Nacional Constituinte optou por um modelo – já praticado, com êxito, 
pelos Estados da Federação – onde essas relevantes funções fossem atribuídas 
a instituições diferentes, para tratamento exclusivo e exemplar. 
Sob esta incontroversa premissa, portanto, a nova Constituição deu ao Minis-
tério Público da União a tarefa de zelar pelo respeito aos direitos; e, para repre-
sentar a União judicial e extrajudicialmente, bem como para prestar serviços de 
consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo federal, concebeu a 
Advocacia-Geral da União. 
A inovação do constituinte de 1988, ao tratar, então, a Advocacia Pública como 
instituição fora do corpo dos três poderes e ainda a elevando ao mesmo patamar 
constitucional do Ministério Público e da Defensoria Pública foi um incomensurável 
avanço para o órgão, não só pelo destaque, mas também pela delimitação de suas 
atribuições e fortalecimento de sua missão. 
Quanto a esse aspecto, em artigo sobre o tema, Juan Pablo Couto de Carvalho4 
destaca que: 
[...] a importância conferida pela Constituição Federal ao exercício da advo-
cacia pública, colocando-a fora do Capítulo do Poder Executivo, para assim 
considerá-la função essencial à Justiça, no mesmo patamar institucional do 
Ministério Público, da advocacia em geral e da Defensoria Pública, não se fez a 
título gratuito ou ao sabor de grupos de pressão, mas sim para deixar evidente 
a independência deste órgão em relação às demais funções do Estado quando 
no desempenho de seus misteres constitucionais. Afinal, o Estado de Direito 
pressupõe a existência de limites à atuação estatal, a serem objeto de um con-
trole de legalidade. 
Além disso, é importante salientar que a tal “independência” aos três poderes 
não a torna um “novo poder” ou, ainda, um “quarto poder”5 e sim lhe propicia as 
condições técnicas adequadas para o melhor desempenho de suas atribuições em 
relação a todo o Poder Público. No seu discurso de posse como Advogado Geral 
4 CARVALHO, Juan Pablo Couto de. 15 anos da Advocacia-Geral da União: breve retrato do maior escri-
tório de advocacia do país. Revista direito e liberdade, n. 9, vol. 2, p. 95-118. Mossoró: ESMARN, 
jul-dez.2008. Disponível em: <http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/index.php/revista_direito_e_li-
berdade/article/viewFile/122/134>Acesso em: 10 abr. 2015, p. 101.
5 VALENTE, Maria Jovita Wolney apud CARVALHO, Juan Pablo Couto de. 15 anos da Advocacia-Geral da 
União: breve retrato do maior escritório de advocacia do país. Revista direito e liberdade, n. 9, vol. 2, 
p. 95-118. Mossoró: ESMARN, jul-dez.2008. Disponível em: <http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/
index.php/revista_direito_e_liberdade/article/viewFile/122/134>Acesso em: 10 abr. 2015.
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da União, o hoje Ministro do Supremo Tribunal Federal José Antonio Dias Toffoli6, 
asseverou o objetivo do constituinte em não incluir a Advocacia Pública dentro de 
qualquer dos poderes, para: 
[...] enfatizar o seu dever constitucional de, com impessoalidade e sensibilidade 
social, olhar de fora os atos administrativos praticados pelos órgãos e entida-
des do Poder Executivo e sobre eles exercer o controle de legalidade. 
Esse novo papel é objeto de muitas discussões, mas caminha para um con-
senso a ideia de que a posição constitucional da Advocacia Pública a retira do status 
de coadjuvante e a coloca como verdadeira protagonista do desenvolvimento do 
Estado Democrático de Direito (José Afonso da Silva a descreve como “elemento 
essencial ao funcionamento do Estado Democrático de Direito”7). Nesse sentido é a 
opinião de Gustavo Binenbojm8: 
[...] o papel do Advogado Público é o de realizar a mediação entre a vontade 
democrática e o direito. Mas essa mediação não é estática. Não é o exercício 
de um “sim” ou um “não”. Não é proferir um decisum estático, como faz a ma-
gistratura. Nem exercer opinio delicti, como faz o Ministério Público. O papel do 
Advogado Público é compreender a política pública que se deseja implementar, 
que é a vontade popular, ao fim e ao cabo, e buscar estabelecer os mecanis-
mos que viabilizem a realização dessa política. Isso pode ensejar, por exemplo, 
trabalhar na elaboração de uma proposta de emenda constitucional, cujo limite 
último são as cláusulas pétreas da Constituição, trabalhar na elaboração de 
uma minuta de um projeto de lei, trabalhar na elaboração de minutas de outros 
atos normativos, como portarias, decretos, resoluções, e assim por diante. 
O Advogado Público deve ser aquele que tem a capacidade de dizer um “não”. 
Mas, sobretudo, deve ter a capacidade de dizer “talvez”. Isto deve aconte-
cer porque “talvez” se possa alcançar a realização de uma política pública 
com a alteração da própria ordem jurídica, dentro dos limites constitucionais 
estabelecidos. 
Diante de tal contexto histórico e fixados os parâmetros que definem consti-
tucionalmente a Advocacia Pública, passa-se agora à análise de suas atribuições 
institucionais dentro do atual cenário jurídico brasileiro. 
6 TOFFOLI, José Antonio Dias apud NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 6. ed. rev. atual. amp. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012, p. 1000.
7 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à constituição. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 
606.
8 BINENBOJM,Gustavo. A advocacia pública e o estado democrático de direito. Revista da Procurado-
ria-Geral do Município de Juiz de Fora, ano 1, n. 1, p. 219-227. Belo Horizonte: RPGMJF, jan./dez. 
2011, p. 221.
475A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
3. CONSTITUCIONALIZAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DA ADVOCACIA PÚBLICA 
Apesar das constantes críticas ao formato analítico que adquiriu o texto da 
Constituição Federal em vigor, inclusive chegando a ser taxada por alguns estudiosos 
de prolixa, o certo é que houve uma preocupação do Poder Constituinte Originário 
brasileiro em proteger de forma mais eficaz alguns institutos9. 
Tal fenômeno, comumente chamado de constitucionalização de direitos, chegou 
inclusive àqueles tradicionalmente tratados como privados, como é o caso do Direito 
Civil e do Consumidor. Com o Direito Público tal influência é bem maior. 
Ao discorrer sobre o assunto, Alexandre de Moraes10 destaca a importância da 
constitucionalização dos direitos, em especial do Direito Administrativo, chegando à 
conclusão de que ao se observarem os princípios constitucionais básicos limita-se o 
poder estatal, sobretudo com os meios de controle e os meios de responsabilização 
dos agentes públicos, visando, sobretudo, garantir transparência e probidade na ad-
ministração, voltando-se para o combate à corrupção. 
Não é por demais relembrar que foi justamente essa preocupação em tratar do 
maior número de matérias possíveis que propiciou o contorno institucional atual da 
Advocacia Pública e permitiu a sua assunção de papel fundamental na consolidação 
do Estado Democrático que então nascia. 
Surgiu assim a Seção II do Capítulo IV da Constituição em vigor, então intitulada 
de “Da Advocacia-Geral da União” e posteriormente renomeada para “Da Advocacia 
Pública” pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998, ficando seus dois artigos com 
a seguinte redação:
Seção II 
DA ADVOCACIA PÚBLICA 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou atra-
vés de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, caben-
do-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização 
e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do 
Poder Executivo. 
9 NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 6. ed. rev. atual. amp. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2012, p. 97.
10 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 2.
476 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
§ 1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de 
livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta 
e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada. 
§ 2º O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este 
artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos. 
§ 3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da 
União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto 
em lei. 
Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em 
carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, 
com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, 
exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas uni-
dades federadas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabi-
lidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho 
perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
Tal constitucionalização, muito mais do que criar a Advocacia-Geral da União 
e constitucionalizar a Advocacia Pública como um todo, também positivou no texto 
da Carta Magna as duas principais atribuições do órgão: a representação judicial e 
extrajudicial dos entes públicos. 
O detalhamento e a regulamentação dessas atribuições ficou a cargo da le-
gislação infraconstitucional. No âmbito federal foi editada a já mencionada Lei Com-
plementar nº 73, de 1993, para a Advocacia-Geral da União; ao passo que cada 
Estado-membro também editou suas respectivas leis orgânicas de suas instituições 
de advocacia pública (normalmente denominadas de Procuradoria de Estado, com 
algumas exceções como no Estado de Minas Gerais, que a denomina Advocacia Geral 
do Estado, regida pela Lei Complementar Estadual nº 83, de 2005). 
Quanto aos Municípios, cuja omissão constitucional foi percebida pela doutrina 
especializada, existe a possibilidade de instituição de órgãos de representação judi-
cial e extrajudicial através de suas respectivas leis orgânicas ou ainda através das 
Constituições dos Estados11. Não se trata, contudo, de erro ou esquecimento, mas 
tão somente o reconhecimento de que situações peculiares ou financeiras impedem 
11 NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 6. ed. rev. atual. amp. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: 
Método, 2012, p. 997.
477A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
municípios menores de terem corpo permanente de procuradores juntos aos seus 
quadros de funcionários públicos. 
Outra omissão percebida foi a ausência de positivação expressa no texto cons-
titucional acerca das prerrogativas dos integrantes das carreiras da Advocacia Pú-
blica. Diferentemente do que ocorre com os membros da Magistratura e das demais 
Funções Essenciais à Justiça, o Ministério e a Defensoria Pública, aos membros das 
carreiras da Advocacia Pública somente foi assegurado o status constitucional de 
carreira jurídica e a estabilidade no cargo após os três anos de efetivo exercício. 
Tal omissão, todavia, é objeto de Propostas de Emenda à Constituição, cuja 
mais famosa atualmente é a nº 82, de 2007 (em trâmite na Câmara dos Deputados), 
que buscam as autonomias necessárias para o fiel exercício do mister de advogado 
público (autonomias administrativas, orçamentária e financeira), bem como a inde-
pendência técnica, necessária para a manutenção e aperfeiçoamento do Estado De-
mocrático de Direito. 
Na justificativa de encaminhamento da Proposta identificada, o então Deputado 
Federal Flávio Dino12 destaca que é necessária a positivação das autonomias a fim 
de que se garanta a aplicação do Princípio da Simetria a esses órgãos e ainda que: 
[...] a autonomia funcional e as demais garantias previstas no texto da presente 
proposta de emenda à Constituição representam fator indispensável para que 
a função constitucional dos referidos órgãos seja alcançada pelos respectivos 
titulares. 
Existem ainda doutrinadores que defendem já existir a garantia da independência 
técnica dos integrantes dessas carreiras. Em artigo sobre o assunto, Aldemario Araujo 
Castro13 conclui que: 
A independência, em particular do advogado público, está presente na seara 
técnica. Não se trata, é bom frisar, de uma independência administrativa. Assim, 
está sujeito o advogado público à organização do serviço conforme as defini-
ções postas pelos escalões hierárquicos superiores da Administração Pública 
que integra. Também não subsiste uma independência funcional do advogado 
público, assim entendida a atuação externa (voltada para fora do órgão jurídi-
co), segundo o exclusivo critério do profissional e ao arrepio das definições 
12 BRASIL. Câmara Federal. Proposta de emenda à Constituição nº 82, de 2007. Proposições. Bra-
sília. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codte-
or=466900&filename=PEC+82/2007>. Acesso em: 26 mar. 2015.
13 CASTRO, Aldemario de Araujo. Os contornos da independência técnica do Advogado Público Federal. 
12.09.2013. Disponívelem: <http://www.aldemario.adv.br/observa/indcontornos.pdf>. Acesso em: 
10 abr. 2015.
478 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
organizacionais voltadas para o atingimento de certos resultados pela via da 
uniformidade de comportamentos e posicionamentos. 
A necessidade de positivação das autonomias e da independência técnica é 
apenas mais um passo para que os membros das carreiras da Advocacia Pública 
possam exercer de forma adequada as suas funções institucionais. Além disso, a 
busca constante pela defesa de suas prerrogativas é uma realidade que deve ser 
considerada pelo legislador, uma vez que como protagonistas do novo cenário de-
mocrático nacional, o mínimo que se espera é a simetria com as demais funções 
essenciais à justiça. 
4. A (RE)PRESENTATIVIDADE DO PODER PÚBLICO EM JUÍZO 
Da leitura dos dispositivos constitucionais acerca da Advocacia Pública (trans-
critos no item anterior) não resta dúvida acerca de suas atribuições constitucionais. 
A problemática desenvolvida ao longo desta pesquisa é a de se identificar a forma de 
interpretação mais adequada para os novos dispositivos legais trazidos com o Código 
de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015) no que tange à represen-
tação em juízo das autarquias e fundações públicas. 
Alexandre de Moraes14 destaca quatro finalidades a serem perseguidas pela 
interpretação constitucional: a de garantir o máximo de efetividade ao texto magno; 
a de integração do ordenamento constitucional; a de controle formal e material das 
leis e atos normativos editados pelos poderes constituídos; e a de eleger a solução 
mais correta e justa para o caso concreto, do ponto de vista dos Princípios e Direitos 
Fundamentais consagrados no texto constitucional. 
Pois bem. Partindo das premissas apontadas, traz-se novamente o artigo 75, 
inciso IV, do novel diploma processual, que dispõe que a representação judicial das 
autarquias e fundações de direito público será feita por quem a lei do ente federado 
designar. O Código revogado (Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973) era omisso 
quanto a esse ponto específico, já que em seu artigo 12 não tratava de forma ex-
pressa acerca destes entes da administração indireta. 
É sabido que a decisão acerca da criação do ente da administração indireta, 
embora prescindindo de lei específica, depende de inúmeras justificativas, sejam de 
14 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 41.
479A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
ordem técnicas, normalmente relacionadas ao princípio constitucional da eficiência, 
sejam de ordem política, como nas hipóteses de desconcentração do poder15. 
Independentemente do conceito adotado de personificação da vontade judicial 
do órgão, se por representação em Juízo ou por presentação, o fato é que o Novo 
Código de Processo Civil pode aparentar ter dado uma autorização ao legislador ordi-
nário para, junto com a lei de criação do órgão da administração indireta, lhe indicar 
de forma livre o responsável pela sua defesa judicial. 
A correta interpretação desse dispositivo é importante para se delimitar a com-
petência que foi atribuída pelo Constituinte ao legislador ordinário, uma vez que toda 
norma (ou até mesmo uma simples interpretação) que não se compatibilize com o 
texto constitucional deve ser rechaçada do ordenamento jurídico. 
Para analisar tal dispositivo é imprescindível retornar aos dispositivos constitu-
cionais que tratam da Advocacia Pública. 
O artigo 131 do texto em vigor da Carta Magna confere à Advocacia-Geral da 
União a função de representar a União judicial e extrajudicialmente. Assim também 
dispõe o artigo 1º da Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União (a Lei Complementar 
nº 73, de 1993): “A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa a União 
judicial e extrajudicialmente”. 
O texto do artigo constitucional apontado indica ainda a possibilidade de re-
presentação da União por meio de órgão vinculado à Advocacia-Geral da União. A 
interpretação de tal dispositivo conferiu ao legislador ordinário a possibilidade de ma-
nutenção dos órgãos de representação jurídica das autarquias e fundações públicas 
após a promulgação da Constituição de 1988. 
Contudo, as reformas administrativas ocorridas no final dos anos 90 propi-
ciaram a criação de órgão central para a defesa e representação desses entes, cul-
minando na criação da Procuradoria-Geral Federal através da Lei nº 10.480, de 2002, 
sendo esta vinculada à Advocacia-Geral da União e com a atribuição institucional de 
representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais (art. 
9º, da referida lei). 
Existe hoje movimento para a unificação das carreiras que compõe a Advoca-
cia-Geral da União (hoje composta por quatro distintas), mas sem nenhum projeto de 
lei apresentado até o momento para a concretização desse pleito16. 
15 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. rev. amp. atual. Belo Horizonte: Fórum, 
2010, p. 237-239.
16 SAMPAIO, Lênio Mercês. Unificação de carreiras na AGU: desmistificação. Revista Jus Navigandi, 
480 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
Quanto aos Estados, em razão do artigo 132 da Carta Magna em vigor con-
ferir à procuradoria de estado a representação judicial e extrajudicial das respectivas 
“unidades federadas”, tem-se diversas decisões do Supremo Tribunal Federal de que 
aos Estados-membros não seria possível a instituição de órgãos de representação 
jurídica estranhos aos quadros dos órgãos de advocacia pública previstos no texto 
constitucional. Nesse sentido, dentre outros: 
EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
ANEXO II DA LEI COMPLEMENTAR 500, DE 10 DE MARÇO DE 2009, DO ES-
TADO DE RONDÔNIA. ERRO MATERIAL NA FORMULAÇÃO DO PEDIDO. PRELI-
MINAR DE NÃO CONHECIMENTO PARCIAL REJEITADA. MÉRITO. CRIAÇÃO DE 
CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO 
NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Co-
nhece-se integralmente da ação direta de inconstitucionalidade se, da leitura 
do inteiro teor da petição inicial, se infere que o pedido contém manifesto erro 
material quanto à indicação da norma impugnada. 2. A atividade de assesso-
ramento jurídico do Poder Executivo dos Estados é de ser exercida por procu-
radores organizados em carreira, cujo ingresso depende de concurso público 
de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em 
todas as suas fases, nos termos do artigo 132 da Constituição Federal. Preceito 
que se destina à configuração da necessária qualificação técnica e independên-
cia funcional desses especiais agentes públicos. 3. É inconstitucional norma 
estadual que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das 
atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Prece-
dentes. 4. Ação que se julga procedente. 
(STF, ADI nº 4261, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 02.08.2010, 
publicado em 19.08.2010) 
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS ESTADUAIS 9.422, 
DE 05.11.1990, E 9.525, DE 08.01.1991. CRIAÇÃO DA CARREIRA ESPECIAL 
DE ADVOGADO DO ESTADO DO PARANÁ, INTEGRADA PELOS OCUPANTES DE 
EMPREGOS E CARGOS PÚBLICOS DE ADVOGADOS E ASSISTENTES JURÍDI-
COS ESTÁVEIS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E AUTÁRQUICA DAQUELA UNI-
DADE FEDERADA. ATRIBUIÇÕES DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO AO PODER 
EXECUTIVO E DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DAS AUTARQUIAS, COORDENA-
DAS PELO PROCURADOR-GERAL DO ESTADO. ARTS. 5º, I, 37, II E XIII, 132 E 
169, DA CF, E ARTIGO 19, § 1º, DO ADCT. ALEGAÇÕES DE OFENSA REJEITA-
DAS. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO FEDERAL CONFERIDA 
AO ARTIGO 5º DA LEI Nº 9.422/1990. I – O Plenário desta Corte, no julgamento 
definitivo da ADI nº 175/PR, Rel. Min. Octavio Gallotti, declarou a constituciona-
Teresina, ano 20, n. 4248,17 fev. 2015. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/35361>. Acesso 
em: 29 mar. 2015.
481A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
lidade do artigo 56 e parágrafos do Ato das Disposições Constitucionais Tran-
sitórias do Estado do Paraná, de 05.10.1989, que autorizou a permanência, 
em carreiras especiais criadas por lei, dos que já ocupavam com estabilidade, 
naquele momento, cargos e empregos públicos de advogados, assessores e 
assistentes jurídicos, para o exercício do assessoramento jurídico nos Poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário e da representação judicial das autarquias e 
fundações públicas. II – Os diplomas legais ora impugnados, ao reunirem numa 
única carreira os então ocupantes de empregos e cargos públicos preexisten-
tes que já exerciam as mesmas funções de assessoramento jurídico ao Poder 
Executivo e de representação judicial das autarquias, nada mais fizeram do que 
atender ao comando expresso no mencionado artigo 56 do ADCT paranaense, 
tratando-se, por certo, de hipótese de subsistência excepcional e transitória 
autorizada pelo artigo 69 do ADCT da Constituição Federal. III – A previsão de 
concurso público de provas e títulos para ingresso na nova carreira, contida no 
artigo 5º da Lei Estadual nº 9.422/1990, destinou-se, exclusivamente, àqueles 
que já eram, no momento de edição da norma constitucional transitória, ocu-
pantes estáveis de cargos e empregos públicos de advogados, assessores e 
assistentes jurídicos e que viriam a preencher, mediante aproveitamento, os 
295 cargos criados pelo artigo 2º do mesmo diploma. IV – Impossibilidade, 
na vacância, de provimento dos cargos da Carreira Especial de Advogado do 
Estado do Paraná por outros servidores e, por conseguinte, de realização de 
novos concursos públicos para esse fim. Necessidade de obediência ao artigo 
132 da Constituição Federal. V – Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
improcedente, com interpretação conforme, nos termos supra. 
(STF, ADI nº 484, Rel. Min. Eros Grau, Rel. p/ Acórdão Min. Ricardo Lewa-
ndowski, Tribunal Pleno, julgado em 10.11.2011, publicado em 01.02.2012) 
Por outro lado, o mesmo Supremo Tribunal Federal entendeu constitucional da 
criação e manutenção de órgãos de consultoria jurídica junto ao Poder Legislativo, 
garantindo a eles inclusive a representação judicial desse Poder na defesa de suas 
garantias institucionais. Veja-se, dentre outros: 
EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado de 
Rondônia. Artigos 252, 253, 254 e 255 das Disposições Gerais da Constituição 
Estadual e do artigo 10 das Disposições Transitórias. 3. Ausência de alteração 
substancial e de prejuízo com a edição da Emenda Constitucional estadual nº 
54/2007. 4. Alegação de ofensa aos artigos 22, inciso I; 37, inciso II; 131; 132; 
e 135, da Constituição Federal. 5. Reconhecimento da possibilidade de exis-
tência de procuradorias especiais para representação judicial da Assembleia 
Legislativa e do Tribunal de Contas nos casos em que necessitem praticar em 
juízo, em nome próprio, série de atos processuais na defesa de sua autonomia 
e independência em face dos demais poderes, as quais também podem ser 
responsáveis pela consultoria e pelo assessoramento jurídico de seus demais 
482 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
órgãos. 6. A extensão estabelecida pelo § 3º do artigo 253 não viola o princípio 
da isonomia assentado no artigo 135 da CF/88 (redação anterior à EC 19/98), 
na medida em que os cargos possuem atribuições assemelhadas. 7. A altera-
ção do parâmetro constitucional, quando o processo ainda em curso, não pre-
judica a ação. Precedente: ADI nº 2189, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 16.12.2010. 
8. A investidura, em cargo ou emprego público, depende de aprovação prévia 
em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvados os car-
gos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. 9. Não 
é permitido o aproveitamento de titulares de outra investidura, uma vez que 
há o ingresso em outra carreira sem o concurso exigido constitucionalmente. 
10. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para 
confirmar a medida liminar e declarar inconstitucionais o artigo 254 das Dis-
posições Gerais e o artigo 10 das Disposições Transitórias da Constituição do 
Estado de Rondônia; e assentar a constitucionalidade dos artigos 252, 253 e 
255 da Constituição do Estado de Rondônia. 
(STF, ADI nº 94, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 
07.12.2011, publicado em 16.12.2011) 
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CÂMARA 
LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL. LEGITIMIDADE PARA RECORRER. CA-
PACIDADE PARA SER PARTE E ESTAR EM JUÍZO. ADI Nº 1557. LEGITIMIDADE 
PARA A CAUSA CONCRETAMENTE APRECIADA. AUSÊNCIA. PRECEDENTES. 
A corte pacificou entendimento de que certos órgãos materialmente desper-
sonalizados, de estatura constitucional, possuem personalidade judiciária (ca-
pacidade para ser parte) ou mesmo, como no caso, capacidade processual 
(para estar em juízo). ADI nº 1557, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 
18.06.2004. Essa capacidade, que decorre do próprio sistema de freios e con-
trapesos, não exime o julgador de verificar a legitimidade ad causam do órgão 
despersonalizado, isto é, sua legitimidade para a causa concretamente apre-
ciada. Consoante a jurisprudência sedimentada nesta Corte, tal legitimidade 
existe quando o órgão despersonalizado, por não dispor de meios extrajudiciais 
eficazes para garantir seus direitos-função contra outra instância de Poder do 
Estado, necessita da tutela jurisdicional. Hipótese não configurada no caso. 
Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, AgRg no RE 595.176, Rel. 
Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, julgado em 31.08.2010, publicado em 
06.12.2010). 
O que se percebe, então, é que embora haja liberdade para a criação dos entes 
da administração indireta, dispondo a lei de sua criação sobre a sua estrutura organiza-
cional, competências, limites, dentre outros, o mesmo não se pode dizer acerca de sua 
representatividade judicial, já que esta, como já dito, está prevista no texto da Lei Maior. 
483A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
Associando, assim, o texto constitucional expresso com as decisões reiteradas 
da Suprema Corte a respeito das atribuições institucionais da Advocacia Pública, 
tem-se que o inciso IV do artigo 75 deve ser lido à luz da Constituição Federal em 
vigor, ou seja, não permitindo que o legislador ordinário crie atribuição de represen-
tação judicial de autarquias e fundações públicas a órgãos que não sejam os previstos 
no próprio texto constitucional. 
5. CONCLUSÃO 
A Advocacia Pública foi objeto de grandes avanços, no Brasil, com o advento da 
nova ordem democrático-constitucional, a partir da promulgação da Carta Magna de 
1988. Dos primeiros textos constitucionais que previam a representatividade em Juízo 
da Fazenda Pública (em especial a Constituição de 1934) até a consolidação da insti-
tuição como uma das Funções Essenciais à Justiça, um longo caminho foi percorrido. 
No início, a representação judicial da Fazenda era atribuição do Ministério Pú-
blico, o que causava muitos transtornos em diversas situações. Até mesmo a posição 
constitucional do parquet dificultava o bom andamento de seus trabalhos, já que ora 
ele era colocado dentro do capítulo referente ao Poder Judiciário (como na Consti-
tuição de 1967), ora no capítulo referente ao Poder Executivo (como na redação da 
Emenda Constitucional nº 1 de 1969). 
Chegada a fase atual, de previsão constitucional da instituição, bem como de 
verdadeira constitucionalização de suas atribuições, a Advocacia Pública ainda passa 
por um momento de consolidação de suas atividades, em especial na luta pela defesa 
de suas autonomias e das prerrogativas de seus membros.Como explanado nos tópicos anteriores, a Advocacia Pública assume relevante 
papel de protagonista dentro do cenário de consolidação e fortalecimento do Estado 
Democrático de Direito, seja realizando o controle prévio de legalidade dos atos ema-
nados pelo Poder Público, seja defendendo as políticas de Estado, quando deman-
dadas judicialmente. 
Dado o fenômeno de constitucionalização da instituição e de suas atribuições, 
é inaugurada uma era de interpretação constitucional de todas as leis que tratam da 
representatividade dos entes públicos, bem como das próprias leis orgânicas dos 
órgãos que compõe a Advocacia Pública em todas as esferas. 
Por essas razões, a inclusão de norma acerca da representação judicial de 
autarquias e fundações públicas no texto do Novo Código de Processo Civil também 
484 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
deve passar sob o crivo da leitura de acordo com o texto constitucional em vigor. 
Assim, quando o artigo 75, inciso IV, do novel diploma processual fala que a represen-
tação desses entes será feita por quem a lei do ente federado designar, tem-se que tal 
lei não pode atribuir tal representação a órgão que não o previsto no texto da Lei Maior. 
Em outras palavras, embora haja certa dose de liberdade para a lei específica de 
criação das autarquias e fundações, como os aspectos relativos a estrutura interna, 
organização e atribuições, a competência para sua representação judicial sempre deverá 
ser atribuída a órgão pertencente aos quadros institucionais da Advocacia Pública. 
De acordo com o texto constitucional atualmente em vigor, a nível federal a atri-
buição de representação judicial das autarquias e fundações públicas federais ficará 
a cargo da Advocacia-Geral da União (ou órgão a ela vinculado), ao passo em que 
as autarquias e fundações públicas federais e distritais serão representadas pelas 
respectivas procuradorias de Estado ou do Distrito Federal. 
A representatividade das autarquias e fundações públicas federais é de respon-
sabilidade da Procuradoria-Geral Federal não somente porque existe uma lei da União 
que lhe atribua tal competência, mas sim porque a Constituição Federal possibilitou 
tal atribuição a órgão vinculado à Advocacia-Geral da União. 
No âmbito estadual e distrital, por sua vez, o Supremo Tribunal Federal entendeu, 
em diversas ocasiões, que a representatividade judicial das autarquias e fundações 
públicas destes entes deve ser conferida à Procuradoria do Estado respectivo (ou do 
Distrito Federal) e não houve, até o momento, qualquer alteração no texto constitu-
cional que permitia interpretação em sentido contrário. 
Por uma questão de simetria, o mesmo entendimento deverá ser adotado na 
hipótese de criação de autarquias e fundações públicas municipais, isto é, naqueles 
municípios em que haja procuradoria constituída a ela competirá, também, a repre-
sentação judicial das autarquias e fundações públicas do ente. 
É inconstitucional, então, qualquer interpretação do artigo 75, inciso IV, da 
Lei nº 13.105/2015 que deixe a entender que os entes federados podem constituir 
órgãos de representação jurídica de suas autarquias e fundações públicas que não 
os pertencentes aos quadros da Advocacia Pública previstos na Constituição Federal.
485A REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS NO NOVO CPC: 
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representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia 
Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, 
a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte 
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planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 26 mar. 2015. 
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novo texto da Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967. Diário Oficial [da] República Fede-
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pela Lei nº 13.105, de 2015). Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 17 
jan. 1973, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm>. Acesso 
em: 26 mar. 2015. 
BRASIL. Lei nº 10.480, de 02 de julho de 2002. Dispõe sobre o Quadro de Pessoal da Advoca-
cia-Geral da União, a criação da Gratificação de Desempenho de Atividade de Apoio Técnico-
-Administrativo na AGU – GDAA, cria a Procuradoria-Geral Federal, e dá outras providências. 
Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 03 jul. 2002, p. 1. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10480.htm>. Acesso em: 26 mar. 2015. 
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htm>. Acesso em: 26 mar. 2015. 
486 MANUEL JASMIM CORREIA BARROS
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