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Politica de Saude Jairnilson Paim

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Políticas de saúde no Brasil 
Jairnilson Silva Paim 
A área de estudos e de produção de conhecimentos conhecida como Política de Saúde passou a ter visibilidade, como disciplina acadêmica e âmbito de intervenção social, na segunda metade do século XX. A criação da Organização Mundial da Saúde (OMS) em 1946, vinculada ao sistema das Nações Unidas (ONU), pode ser considerada uma das referências para a conformação dessa disciplina (Ferrara et al, 1976). Isto não significa que antes dessa época os países prescindissem de executar políticas de saúde ou que faltassem estudos contemplando essa matéria. Apenas deve-se ressaltar que não havia um campo de saber sistematizado nem um conjunto de fundamentos, métodos e técnicas capazes de auxiliar a intervenção. 	
	Na realidade, a preocupação com a saúde das populações e a adoção de medidas governamentais visando o controle sanitário existem desde a Antigüidade. Do mesmo modo, estudos históricos sobre Saúde Pública e Medicina (Rosen, 1980, 1994; Foucalt, 1981) dão conta de parte expressiva do desenvolvimento das intervenções sanitárias nos países europeus e na América do Norte, antes mesmo da Revolução Industrial. O aparecimento da Medicina Social no século XIX, ao ressaltar que a saúde do povo representa um objeto de inequívoca responsabilidade social e que as medidas para promover a saúde e combater a doença deveriam ser tanto sociais como médicas (Rosen, 1980), indicava certas relações entre saúde e sociedade e, consequentemente, as ações sociais organizadas, inclusive através do Estado.	
	Na América Latina, o desenvolvimento da Saúde Coletiva, a partir da década de setenta do século XX (Donnângelo, 1983; Ribeiro, 1991), retomou os princípios básicos da Medicina Social e aprofundou a análise das relações entre a saúde e a estrutura das sociedades, com ênfase na dinâmica das classes e dos movimentos sociais diante do Estado. Nessa época, países desenvolvidos e organismos internacionais já constatavam a crise do setor saúde e propunham a organização de sistemas, o planejamento e a formulação de políticas de saúde (OPS/OMS, 1972; CPPS/OPS, 1975; OPS/CLAD, 1988). 	
	Caminhos alternativos de reflexão e de intervenção foram sendo delineados por instituições acadêmicas de Saúde Coletiva na América Latina e por grupos críticos de alguns países centrais que constituíram distintas entidades tais como o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (CEBES), a Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde Coletiva (ABRASCO), a Associação Latinoamericana de Medicina Social (ALAMES) e a Associação Internacional de Política de Saúde (IAHP). 	
	No Brasil, a partir das reflexões pioneiras sobre Política de Saúde (Mello, 1977) foram realizadas as primeiras investigações acadêmicas nesse campo disciplinar (Donnângelo, 1975; Luz, 1979; Braga & Goes de Paula, 1981). Simultaneamente, diante da crise do autoritarismo e da dívida sanitária herdada do “milagre brasileiro” (1968-1973), o Estado implementou um conjunto de programas especiais e campanhas no Governo Geisel, propôs a criação de Sistema Nacional de Saúde (CNS, 1975) e, durante a VI Conferência Nacional de Saúde propiciou uma discussão sobre Política Nacional de Saúde (CNS, 1977). Um documento técnico voltado para a formulação de política de saúde (CPPS/OPS, 1975) serviu de referência para um dos textos desse evento (CNS, 1977). No âmbito acadêmico, diversas instituições de Saúde Coletiva modificaram seus planos de estudo e linhas de investigação de modo que, presentemente, ministram a disciplina Política de Saúde, realizam pesquisas e cooperação técnica nessa matéria, além de apresentarem seus produtos em congressos científicos (Abrasco, 2000). 	
	O presente capítulo tem como objetivo apresentar Política de Saúde como disciplina acadêmica e âmbito de intervenção social, descrevendo o seu desenvolvimento no Brasil em distintas conjunturas. 
 Aspectos conceituais 
	A expressão Política de Saúde abrange tanto as questões relativas ao poder em saúde (natureza, estrutura, relações, distribuição e lutas) como as que dizem respeito ao estabelecimento de diretrizes, planos e programas de saúde. Enquanto a língua inglesa dispõe dos vocábulos politics (referente à existência e ao exercício do poder) e policy (planos de ação), em português a palavra política envolve tanto as dimensões do poder quanto as diretrizes e as intervenções planificadas. Assim, Política de Saúde no discurso oficial pode significar diretrizes e planos de ação, porém, enquanto disciplina acadêmica do campo da Saúde Coletiva, abrange tanto o estudo das relações e do exercício do poder como, também, a formulação e a condução de políticas de saúde. 
	Desse modo, existem pelo menos três concepções subjacentes às definições de Políticas de Saúde: a) um conjunto de princípios, propósitos, diretrizes e decisões de caráter geral (Brasil, 1999) voltados para a questão saúde; b) uma proposta de distribuição do poder no setor (Testa, 1992); c) as formas de intervenção do Estado sobre a organização social das práticas de saúde e sobre os problemas de saúde da população (Teixeira & Paim, 1994). 	
	Neste capítulo preferimos definir política de saúde como a ação ou omissão do Estado, enquanto resposta social, diante dos problemas de saúde e seus determinantes, bem como da produção, distribuição e regulação de bens, serviços e ambientes que afetam a saúde dos indivíduos e da coletividade (Paim, 2002). 	
	No estudo das políticas de saúde são examinadas determinadas conjunturas nos seus aspectos econômicos, políticos e culturais. Assim, é possível identificar fatos através de discursos de autoridades, leis, documentos, intervenções, notícias, manifestações de entidades ou grupos, etc. A partir dos fatos produzidos procura-se investigar determinantes e conseqüências bem como proceder análises prospectivas, recorrendo a diferentes métodos e técnicas. 	
	Numa perspectiva teórica, conjuntura pode ser concebida como a estrutura social (infraestrutura econômica e super-estrutura político-ideológica) em movimento. Na análise de uma dada conjuntura procura-se definir, ainda que de uma forma relativamente arbitrária, um determinado período. Assim, busca-se levantar os principais fatos político-institucionais produzidos e a posição dos atores frente aos mesmos no período. 
 
Desenvolvimento das políticas de saúde no Brasil [1: Neste tópico são utilizados alguns trechos do texto didático Determinantes da situação de saúde no Brasil a partir da República (Paim, 1994). ]
 
Uma revisão sucinta sobre o desenvolvimento das políticas de saúde no Brasil pode contemplar, na história republicana, pelo menos cinco conjunturas: a) República Velha (1889-1930); b) “Era Vargas” (1930-1964); c) Autoritarismo (1964-1984); d) “Nova República” (1985-1989); e) Pós-Constituinte (1989-2002). 
 
a) República Velha (1889 – 1930) 
 
Nesta conjuntura predominavam as doenças transmissíveis como a febre amarela urbana, varíola, tuberculose, sífilis, além das endemias rurais. A ocorrência de epidemias e de doenças pestilenciais no início do século XX, ameaçando os interesses do modelo econômico agrário-exportador, favoreceu uma resposta do Estado mediante a organização de serviços de saúde pública e a realização de campanhas sanitárias. Os trabalhadores do campo (maior parte da população brasileira) e da cidade, bem como seus familiares não tinham acesso aos serviços de saúde. Diante da doença de um indivíduo, o atendimento médico somente era possível para os que podiam pagar ou por intermédio da caridade (Paim, 1994). 
 
Com a República Velha, instalou-se o modo de produção capitalista na sociedade brasileira. Os excedentes econômicos gerados pela produção do café no final do Império e da escravatura permitiram a implantação das primeiras indústrias. Capitais ingleses foram aplicados especialmente nos setores de energia e transporte. Eram criadas as condições para o capitalismo industrial e a República foi entendida como forma de governo capaz de facilitar a nova ordem