Apostila de Orçamento Público, 18 JAN 19

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CURSO PREPARATÓRIO ÀS ESCOLAS MILITARES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
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ORÇAMENTO E CONTABILIDADE PÚBLICA (AFO) 
 / DIREITO FINANCEIRO 
com enfoque na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
 
I. TÉCNICA ORÇAMENTÁRIA 
 
1. INICIAÇÃO AO ESTUDO DO ESTADO 
 
1.1 Importância da LRF para a Contabilidade Pública - A LRF trouxe várias consequências para os 
administradores públicos, especialmente no que diz respeito aos princípios orçamentários e aos requisitos 
para o exercício de uma gestão fiscal responsável. Porém, cabe ressaltar, que a LRF não proíbe, 
explicitamente, a existência de déficits orçamentários, mas registra que o legislador procurou mecanismos 
de controle do endividamento público, ao sintetizar a Regra de Ouro das Finanças Públicas. 
 
1.2 Conceito da Regra de Ouro das Finanças Públicas – Essa regra diz “As Operações de Crédito 
devem, apenas, custear as Despesas de Capital (obras ou aquisições de equipamentos) ou refinanciar o 
principal da dívida pública.” 
 
ATENÇÃO - Para entender o item 1.2, é necessário saber diferenciar os termos abaixo: 
 
1.2.1 Despesas de Capital X Despesas Correntes: 
a. Despesas de Capital: Não são corriqueiras e visam expansão da ação do governo. 
Exp.: Construção de Escolas, Pontes, etc. 
 
b. Despesas Correntes: São corriqueiras, do dia-a-dia do governo e visam a manutenção da 
ação do governo. 
Ex.: Folha de pagamento dos funcionários públicos, manutenção de uma escola, etc. 
 
1.2.2 Operações de Crédito X Operações de Crédito ARO: 
 
a. Operações de Crédito: 
- Longo Prazo (prazo para pagamento passa de 1 exercício); 
- Visam expansão da ação do governo; 
- Compõem a Dívida Fundada ou Consolidada; 
- Podem ser contratadas de duas maneiras: (1) internamente (Bancos Privados no Brasil, 
escolhidos através de pregão realizado pelo BACEN) ou (2) externamente (Bancos Privados no 
exterior, normalmente com o BIRD [Banco Mundial] e com o BID [Banco Interamericando de 
Desenvolvimento]). 
 
b. Operações de Crédito por Antecipação da Receita Orçamentária (ARO): 
- Curto Prazo (deve ser paga dentro de um exercício financeiro); 
- Visam cobrir insuficiências momentâneas de caixa; 
- Compõem a Dívida Flutuante; 
- São contratadas apenas internamente, ou seja, por meio de Bancos Privados no Brasil, 
escolhidos através de pregão realizado pelo BACEN. 
 
1.3 Situação atual da Contabilidade Pública – Hoje, a Contabilidade Pública tem deixado de ser mero 
registro sem propósitos gerenciais definidos, para tornar-se fundamental instrumento de avaliação da ação 
governamental. A contabilidade pública não serve somente para a prestação de contas, pois deve estudar 
formas que permitam o controle efetivo da gestão do governo e, ainda, pesquisar alternativas que 
auxiliem o processo decisório, buscando sempre a transparência dos demonstrativos contábeis e 
financeiros para que todos os cidadãos possam compreender a ação dos governantes, aguçando a análise 
crítica e permitindo-lhes discernir quanto à forma de sua atuação, mormente no que diz respeito à 
subtração de parte do patrimônio do povo por meio dos tributos. 
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1.4 Três aspectos que a Constituição de 1988 impõe aos administradores públicos no que diz 
respeito à Contabilidade Pública: EFICIÊNCIA, EFICÁCIA e ECONOMICIDADE. 
1.4.1 EFICIÊNCIA – Otimizar Resultados mantendo os mesmos recursos utilizados. 
1.4.2 EFICÁCIA – alcançar os fins desejados. 
1.4.3 ECONOMICIDADE – É a mesma coisa que GASTAR MENOS. Ou seja, reduzir custos dos 
recursos requeridos ou utilizados, mantendo atenção à qualidade apropriada. 
 
O autor Kanaane, apresenta ainda o conceito de Efetividade: 
1.4.4 EFETIVIDADE – É a mesma coisa que GASTAR SABIDAMENTE. A Efetividade refere-se 
à capacidade que os resultados da organização pública têm de contribuir para o alcance de objetivos e 
políticas públicas a eles relacionados. 
 
 
1.5 Funções básicas do Estado: 
a. Segundo Aristóteles: 
a1. Segurança – com o objetivo de manter a ordem política, econômica e social. 
a2. Desenvolvimento – com o objetivo de promover o bem comum. 
 
b. Segundo Maurice Duverger – refere-se ao Estado como o poder instituído em uma sociedade 
para dominação de certas classes sobre outras. Essa é uma concepção Marxista, que considera o Estado 
mero instrumento das classes dominantes. 
 
c. Segundo Souza Franco – “a visão simples de um Estado homogêneo, típico do pensamento e da 
realidade do liberalismo, sucedeu no nosso tempo a complexidade de um conceito de atividade 
financeira”. 
 
1.6 Funções do Estado (ou Funções Preponderantes do Estado) – Para cumprir suas finalidades, o 
Estado contemporâneo desempenha as seguintes funções: 
a. Função Normativa, Ordenadora ou Legislativa – Responsabilidade por instituir e dinamizar a 
ordem jurídica; 
b. Função Disciplinadora ou Jurisdicional - Responsabilidade por cumprir e fazer cumprir as 
normas próprias dessa ordem, resolvendo os conflitos de interesses. 
c. Função Executiva ou Administrativa - Responsabilidade por cumprir essa ordem, administrando 
os interesses coletivos, gerindo os bens públicos e atendendo às necessidades gerais. 
 
Funções do Estado e respectivos Poderes: 
 
 
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1.7 Finalidade das Finanças Públicas – Preocupam-se em obter, gerir e aplicar recursos necessários 
para fazer funcionar as instituições. No Estado moderno, as finanças públicas não são somente um meio 
de assegurar a cobertura para as despesas do governo, mas, também, fundamentalmente, um meio de 
intervir na economia, de exercer pressão sobre a estrutura produtiva e de modificar as regras da 
distribuição da renda. Com esse instrumental, as finanças públicas, de simples provedoras de recursos, 
passaram a confundir-se com a nova finalidade do Estado, qual seja, a de estabelecer um equilíbrio geral 
das estruturas institucionais (jurídica, política, moral e religiosa), o que ultrapassa de muito o conceito 
clássico (não intervenção do Estado na economia) e restrito do equilíbrio orçamentário. 
Desse modo, as finanças públicas envolvem toda a ação do Estado para satisfação das necessidades 
coletivas e como consequência o estudo da conveniência e oportunidade da adequabilidade das ações a 
serem desenvolvidas para o atendimento de tais necessidades. 
 
 
1.8 Classificação das Finanças Públicas: 
a. Finanças Positivas – Referem-se ao estudo que trata as finanças públicas dentro da teoria da 
realidade, observando e explicando as uniformidades do comportamento do Estado; 
b. Finanças Normativas – Dizem respeito ao estudo das regras e normas a que o Estado deve 
subordinar-se para melhor atingir seus fins. 
 
1.9 Para atingir a plena satisfação das demandas da população, a Administração Pública está 
dividida segundo as atividades que exerce, da seguinte maneira: 
a. Atividades-meio – que envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para atender às 
necessidades da população; 
b. Atividades-fim – que estão voltadas para o efetivo atendimento das demandas da população. 
 
1.10 Tanto as atividades-meio como as atividades-fim podem ser divididas de acordo com a área de 
atuação em: (1) atividades estratégicas e políticas; e (2) atividades administrativas e de apoio. Veja o 
quadro abaixo: 
 Políticas e Estratégicas Administrativas e de Apoio 
Atividades-meio 
Planejamento; 
Orçamento; 
Recursos Humanos; 
Controle Interno Integrado. 
Material e Patrimônio; 
Documentação; 
Serviços Gerais; 
Controle Interno de cada Poder. 
Atividades-fim 
Justiça; 
Segurança Pública;Defesa Nacional etc. 
Educação; 
Saúde – Saneamento; 
Transporte; 
Urbanismo; 
Agricultura; 
Gestão Ambiental etc. 
 
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2. ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
2.1 Conceito de ORÇAMENTO PÚBLICO - É um instrumento da moderna administração pública que 
atua como um ato preventivo, e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar em um exercício. 
 
2.1.1 LOA como Lei em SENTIDO FORMAL e em SENTIDO MATERIAL 
Sabe-se que A LOA é: 
LEI em SENTIDO FORMAL; mas é também 
ATO ADMINISTRATIVO em SENTIDO MATERIAL (MATERIALMENTE). 
 
2.1.2 LOA como Ato Preventivo e Autorizativo: 
Ato Preventivo – porque a Lei do Orçamento Anual é elaborada, discutida, aprovada e 
sancionada no ano anterior ao da entrada em vigor, portanto, a LOA é um ato que prevê (preventivo). 
Ato autorizativo – porque autoriza a execução das despesas públicas. 
 
2.1.3 LOA como ato AUTORIZATIVO versus LOA como ato IMPOSITIVO: 
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 86/2015, surge um questionamento: Como 
denominar o Orçamento a partir da EC 86/15, autorizativo ou impositivo? 
O profº Marcelo Adriano esclarece que o orçamento agora é MISTO, sendo predominantemente 
autorizativo, já que somente 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida, 
referente às EMENDAS PARLAMENTARES INDIVIDAL, é impositiva, permanecendo o restante como 
autorizativo. 
O profº Marcelo Adriano ressalta que mesmo quando era considerado 100% (cem por cento) 
autorizativo, parte da despesa orçamentária era sempre de execução obrigatória e assim continua sendo, 
como a remuneração dos servidores públicos, transferências constitucionalmente e legalmente 
estabelecidas. Essa obrigatoriedade não tirava o caráter autorizativo do Orçamento Público. Agora, dentre 
as despesas discricionárias, o montante de 1,2% da receita corrente líquida será impositivo. 
 
Orçamento impositivo à brasileira 
A EC nº 86/2015 torna apenas as dotações orçamentárias para emendas parlamentares individuais 
como impositivas. 
 
Contudo, para a execução obrigatória das emendas parlamentares individuais devem ser 
observados alguns procedimentos estabelecidos nos Art. 169, III, a saber: 
I - Houver impedimentos legais e técnicos; 
II - Cumprimento de restos a pagar; e 
III – Limitação das programações de caráter obrigatório 
 
A aprovação de emendas individuais ao projeto de lei orçamentária deve ter as seguintes 
características: 
I - Espécies de emenda: Emenda individual. 
II - Limite: 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no 
projeto encaminhado pelo Poder Executivo. 
III - Destinação dos recursos das emendas individuais ao projeto de lei orçamentária: metade 
deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde 
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2.1.4 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO 
 
a. Alocativa - Visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. Visa oferecer bens e 
serviços públicos que são oferecidos regularmente pelo setor privado. Tal função é evidenciada quando 
no setor privado não há a necessária eficiência de infra-estrutura econômica. 
 
b. Distributiva - Visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda, promover 
intervenção na economia com o objetivo de tornar a sociedade menos desigual. Surge em virtude da 
necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. 
 
c. Estabilizadora - Visa a manter a estabilidade econômica, promover equilíbrio de preços, 
manutenção do emprego e estabilidade em geral. O campo de atuação dessa função é principalmente a 
manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. 
 
 
2.2 Dois pontos de vista para o Estudo do Orçamento: 
a. Ponto de Vista Objetivo – Designa o ramo das Ciências das Finanças que estuda a Lei do 
Orçamento e o conjunto de normas que se refere a sua preparação, sanção legislativa, execução e 
controle, ou seja, considera a fase jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e 
crítica). 
b. Ponto de Vista Subjetivo – No aspecto subjetivo constitui a faculdade adquirida pelo povo de 
aprovar a priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado realizará durante o 
exercício. 
 
2.3 Histórico do Orçamento nas Constituições Brasileiras - No Brasil tivemos luta pelo controle 
orçamentário, quando, após o Descobrimento do Brasil, as relações entre a Metrópole e a Colônia eram 
determinadas pelo denominado Pacto Colonial, que se caracterizava por uma relação de exclusividade 
que a metrópole exercia sobre a colônia. Com o crescimento da Colônia, várias lideranças surgiram contra 
a cobrança de impostos, entre elas, a de Felipe dos Santos (1720) e a de Joaquim José da Silva Xavier – o 
Tiradentes (1789). 
Somente a partir de 1808, com a vinda de D. João VI, é que foi criado o Erário Régio e instituído 
o Conselho da Fazenda para administrar, distribuir, contabilizar e proceder aos assentamentos 
necessários ao Patrimônio Real e fundos públicos do Estado Brasil e domínios ultramarinos. 
A evolução do Orçamento nas Constituições ocorreu da seguinte forma: 
1. Constituição de 1824 – No que ser refere ao orçamento, apenas atribuiu ao Ministério da 
Fazenda receber dos demais Ministérios os orçamentos relativos às despesas de suas repartições para 
apresentação na Câmara dos Deputados juntamente com todas as contribuições e rendas públicas. 
2. Constituição de 1891 (Brasil República) – Atribuiu ao Congresso Nacional a tarefa de, 
anualmente, orçar a receita e fixar a despesa federal. 
3. Constituição de 1934 (Getúlio Vargas) – Introduziu a classificação da despesa dividindo-a em 
duas partes, uma fixa e outra variável. Atribuiu, também, ao Poder Executivo a iniciativa de preparação 
do orçamento, sem retirar a iniciativa parlamentar com relação à matéria de receita e de despesa pública. 
ATENÇÃO: Esse fato representou o início da competência cumulativa dos Poderes Executivo e 
Legislativo na iniciativa orçamentária. 
4. Constituição de 1937 (Getúlio Vargas) – Tratou de forma mais sistematizada a classificação da 
despesa, estabelecendo que ela fosse discriminada por itens para cada serviço, departamento, 
estabelecimento ou repartição, facultando a necessária flexibilidade na fase da execução. 
5. Constituição de 1946 com a alteração da Lei 4.320, de 17 Mar 1964 – A Lei 4.320 
representou grande avanço, principalmente, no que se refere à PADRONIZAÇÃO dos orçamentos e 
Balanços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o rompimento da classificação da 
despesa, apenas, segundo sua natureza, em Verba, Consignação e Subconsignação, passando a estabelecer 
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a obrigatoriedade da CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA, indicadora das ações do 
governo e que vigora até hoje. 
6. Constituição de 1967 – Estabeleceu o limite de 50% das Receitas Correntes para as despesas com 
pessoal, tanto da União como dos Estados e Municípios, além de retirar do Poder Legislativo a competência 
para fixar vencimentos e vantagens dos servidores públicos, conceder subvenções ou auxílios e criar ou 
aumentar a despesa pública. Também vedou a apresentação de emendas que provocassem aumento da despesa 
global ou de cada órgão, projeto ou programa ou que visassem modificar seu montante, natureza e objetivo. 
IMPORTANTE, essa constituição estabeleceu que as Despesas de Capital obedeceriam a orçamentos 
plurianuais de Investimentos, e manteve a proibição para o estorno de verbas, concessão de créditos ilimitados 
e abertura, sem autorização legislativa, de créditos especiais e suplementares, incluindocomo condição para a 
respectiva abertura desses créditos a existência de recursos compensatórios, conforme, aliás, já estava previsto 
nas regras sobre créditos adicionais da Lei 4.320/64. 
 
2.4 Decreto-Lei nº 200/67 - Na época da Constituição de 1967 foi editado o Decreto-Lei nº 200/67, que 
modificou substancialmente a forma de atuação da administração, estabelecendo normas mais precisas 
sobre o sistema de planejamento, orçamento e controle, bem como a obrigatoriedade de o Poder 
Executivo manter um sistema de Controle Interno, com as seguintes finalidades: 
a. Criar condições indispensáveis para a eficácia do controle externo e para assegurar a regularidade 
à realização da receita e despesa; 
b. Acompanhar a execução dos programas de trabalho e do orçamento; 
c. Avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos contratados. 
 
A Controladoria Geral da União (CGU) é o órgão incumbido do controle interno nas entidades 
públicas. 
 
 
2.5 Constituição de 1988 – Estabeleceu como instrumentos de Planejamento Governamental e Leis do 
iniciativa PRIVATIVA do Poder Executivo, as seguintes (Inciso XXIII do Art 84 da CF88): 
a. Lei do Plano Plurianual (PPA) – Nível Estratégico, Médio Prazo (4 anos). 
b. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – Nível Operacional, Curto Prazo (1 ano)*. 
c. Lei do Orçamento Anual (LOA) – Nível Operacional, Curto Prazo (1 ano). 
 
*Fonte: Lino Martins Silva (2004), Orçamento e Contabilidade Pública, Página 36. 
 
Obs.: Segundo Valmir Leôncio (pág 43), a LDO é planejamento em nível Tático e tem duração de 
1,5 ano, considerado planejamento de curto prazo. 
 
 
 
 
2.6 O Art. 163 da Constituição Federal (CF) de 1988, no que tange a finanças públicas, reserva à 
Lei Complementar dispor sobre: 
a. Finanças públicas; 
b. Dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades 
controladas pelo poder público; 
c. Concessão de garantias pelas entidades públicas; 
d. Emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
e. Fiscalização das instituições financeiras 
f. Operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios; 
g. Compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
 
 
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2.7 Esses itens que o Art 163 da CF/1988 reservou a Lei Complementar, foram atendidos, em parte, pela 
Lei Complementar nº 101, de 04 Mai 00, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que é um rígido 
código de conduta dos administradores públicos. 
A LRF está centrada nos seguintes objetivos: 
a. Melhora da administração das contas públicas, impondo aos governantes compromissos com a 
execução e controle do orçamento e das metas fiscais; 
b. Estabelecimento de princípios e normas gerais de finanças públicas para as três esferas de 
governo; 
c. Estabelecimento de uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto e do 
endividamento; 
d. Melhora da transparência na gestão do gasto público a partir da padronização de contas e da 
ampliação do acesso da população, inclusive por meio eletrônico. 
 
 
 
 
 
2.7.1 Instrumentos de Transparência da Gestão Fiscal, conforme art 48 da LRF: 
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, 
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: 
a) os Planos, Orçamentos e LDO; 
b) as prestações de contas e respectivo parecer prévio; 
c) o RREO; 
d) o Relatório de Gestão Fiscal (RGF); 
e) versões simplificadas desses documentos. 
f) documentos orçamentários e de prestação de contas. 
 
 
Segundo a Prof Roselaine Mendes, um importante fato para a transparência das contas públicas foi 
a criação em 2004, pela Controladoria Geral da União (CGU), do Portal da Transparência. 
A disponibilização da home pag “Portal da Transparência” pode ser considerado como o marco 
para uma melhor relação Estado/Sociedade e fundamental para o aumento da transparência dos atos 
governamentais, estimulando assim o controle social e o aumento da cidadania. 
 
Atenção: Enquanto o Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União, é o 
órgão incumbido do Controle Externo na Administração Pública, a Controladoria Geral da União 
(CGU) é o órgão incumbido do Controle Interno nas entidades públicas. 
 
2.7.2 CIDADANIA e TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO FISCAL 
 Com a publicação da Constituição Federal de 1988 e, por consequência, o advento do Estado 
Democrático de Direito, a cidadania passou aos poucos a se consolidar novamente em nosso país. 
Conhecida também como Constituição Cidadã, inclui dispositivos que prevêem a participação popular na 
res publica, de forma que o Cidadão possa atuar na condução política e administrativa do Estado. 
 
Art 5º da CF/88 – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se 
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
[...] 
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XIV – é assegurado a todos o acesso à INFORMAÇÃO e resguardado o sigilo da fonte, quando 
necessário ao exercício profissional; 
[...] 
XXXIII – todos têm direito de receber dos órgãos públicos INFORMAÇÕES de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de 
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança e à sociedade e do 
Estado; 
[...] 
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao 
patrimônio público ou de entidade de que o estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de custas 
judiciais e do ônus da sucumbência. 
 
Ademais, com a edição da Lei Complementar nº 101/2000, fica demonstrada a intenção do legislador 
em fortalecer cada vez mais a transparência e ampliar o controle das contas públicas. 
No tocante ao termo TRANSPARÊNCIA, percebem-se os avanço advindos da referida lei, 
auxiliando assim no fortalecimento do Controle Social e da Cidadania. Para Platt Neto et al. (2007), a 
transparência deriva do Princípio Constitucional da Publicidade e, segundo os autores, pressupõe a 
compreensibilidade das INFORMAÇÕES Disponibilizadas e a utilidade dessas para a tomada de 
decisões. 
Sendo assim, não se torna suficiente a publicação dos atos governamentais, conforme dispõe o 
Princípio da Publicidade. Necessário se faze que as INFORMAÇÕES sejam disponibilizadas em tempo 
hábil, como também compreensíveis aos seus usuários, devendo ser desprezadas aquelas que não 
agreguem valor para tomada de decisões. Todavia, o tema da transparência pública torna-se bastante 
complexo tendo em vista que nem todos os cidadãos estão aptos a interpretar as INFORMAÇÕES 
disponibilizadas, também possuem acesso aos meios existentes para divulgação das contas públicas. 
 
Para Cruz et al. (2009, p.182), “a Transparência da Gestão Fiscal é tratada como um Princípio de 
Gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público acesso a INFORMAÇÕES 
relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os 
procedimentos necessários à divulgação dessas INFORMAÇÕES”. 
 
 
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: 
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusiveem meios 
eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo 
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas 
desses documentos. 
 
 Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: 
 
 I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão 
dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; 
 
 II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas 
sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; 
 III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade 
estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. 
 
 Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a 
qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: 
 
 I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento 
de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem 
fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento 
licitatório realizado; 
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 II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos 
extraordinários.http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp131.htm - art2 
 
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo 
Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições 
da sociedade. 
 
 Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras 
oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e 
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências 
financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício. 
 
2.8 Planejamento Governamental e o Orçamento-Programa – O Orçamento-Programa contribui para 
o planejamento governamental, pois é capaz de expressar com maior veracidade a responsabilidade do 
Governo para com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos perseguidos 
pela nação da qual o governo é intérprete. 
 
 
2.9 PRINCÍPIOS do PROCESSO de PLANEJAMENTO na Administração Pública: 
(Acróstico: RUPUCA) 
a. Racionalidade ou Razoabilidade – Que reduz o número de alternativas apresentadas objetivando 
a compatibilidade com os recursos disponíveis; 
 
b. Previsão – Que estabelece a necessidade de antever as ações num certo lapso de tempo em função de: 
b1. Objetivos almejados; 
b2. Recursos disponíveis; 
b3. Possibilidade de controle. 
 
c. Universalidade – É o princípio que engloba todas as fases do processo econômico, social e 
administrativo e, ainda todos os setores e níveis de administração. Deve estar apoiado em estudos de base 
objetiva e racional que englobem os mais variados cenários da situação interna e externa. Obs.: Esse 
princípio foi reforçado pela LRF. 
 
d. Unidade – Os planos devem ser integrados e coordenados entre si. A CF/88 estabelece que: 
d1. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos serão elaborados em 
consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional; 
d2. Os orçamentos fiscal e de investimentos das empresas, compatibilizados com o PPA, terão 
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
 
e. Continuidade – Sendo a entidade pública responsável constitucionalmente por diversos serviços 
ofertados de modo contínuo à população, o planejamento deve atender a essa premissa e ser permanente, 
tendo em vista que há sempre a necessidade de melhoria dos processos de trabalho, além da 
racionalização dos recursos e das ações. A RLF trata desse princípio (Princípio da Continuidade) ao 
estabelecer regras para a geração de despesas obrigatórias de caráter continuado e de sua projeção para 
dois exercícios seguintes. A observância a esse princípio pela administração pública visa não prejudicar o 
atendimento à população, uma vez que os serviços públicos são essenciais ao exercício da cidadania e não 
podem ser interrompidos. 
 
f. Aderência – Indica que o planejamento deve estar necessariamente ligado às organizações (as 
organizações devem aderir). Vale dizer: todos os órgãos devem estar comprometidos com os objetivos 
que se pretende alcançar. 
 
 
 
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2.10 Composição do Planejamento Governamental – O PPA, a LDO e a LOA são os componentes 
básicos do Planejamento Governamental, que pode ser dividido em: 
 
a. Lei do Plano Plurianual (PPA) – Nível Estratégico, Médio Prazo (4 anos). 
b. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – Nível Operacional, Curto Prazo (1 ano)*. 
c. Lei do Orçamento Anual (LOA) – Nível Operacional, Curto Prazo (1 ano). 
 
*Fonte: Lino Martins Silva (2004), Orçamento e Contabilidade Pública, Página 36. 
 
Obs.: Segundo Valmir Leôncio (pág 43), a LDO é planejamento em nível Tático e tem duração de 
1,5 ano, considerado planejamento de curto prazo. 
 
 
Planejamento Governamental na Constituição Federal de 1988 (Art 163 a 169) 
 
CAPÍTULO II 
DAS FINANÇAS PÚBLICAS 
SEÇÃO I 
NORMAS GERAIS 
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: 
 I - finanças públicas; 
 II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades 
controladas pelo Poder Público; 
III - concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; 
 VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios; 
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
 
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco 
central. 
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e 
a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo 
de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. 
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele 
controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. 
 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
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SEÇÃO II 
DOS ORÇAMENTOS 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,objetivos 
e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada. 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública 
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração 
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de 
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório 
resumido da execução orçamentária. 
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão 
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder 
Público. 
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre 
as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza 
financeira, tributária e creditícia. 
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
§ 9º Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como 
condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados 
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das 
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166. 
 
 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
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Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do 
regimento comum. 
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas 
anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação 
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, 
na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual. 
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor 
modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, 
da parte cuja alteração é proposta. 
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão 
enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9º. 
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, 
as demais normas relativas ao processo legislativo. 
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária 
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos 
especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um 
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder 
Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. 
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, 
inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a 
destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. 
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§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º 
deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita 
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da 
programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. 
 
§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução 
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. 
 
§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 
deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do 
ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de 
aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. 
 
§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a 
programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas. 
I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder 
Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo 
as justificativas do impedimento; 
II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao 
Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; 
III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II,o Poder Executivo 
encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; 
IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o 
Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder 
Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. 
 
§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 
não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no 
inciso I do § 14. 
 
§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira 
prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida 
realizada no exercício anterior. 
 
§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não 
cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante 
previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre 
o conjunto das despesas discricionárias. 
 
§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de 
forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. 
 
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Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos 
orçamentários ou adicionais; 
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as 
ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de 
atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 
37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação 
dos recursos correspondentes; 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação 
para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos 
mencionados no art. 165, § 5º; 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de 
receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas 
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, 
para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social 
de que trata o art. 201. 
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem 
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade. 
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem 
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, 
caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício 
financeiro subseqüente. 
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis 
e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto 
no art. 62. 
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 
155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia 
ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. 
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e 
inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do 
Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. 
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Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos 
suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério 
Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na 
forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. 
 
 
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e 
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a 
qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: 
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e 
aos acréscimos dela decorrentes; 
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista. 
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos 
parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. 
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei 
complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as 
seguintes providências: 
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de 
confiança; 
II - exoneração dos servidores não estáveis. 
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o 
cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder 
o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o 
órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. 
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização 
correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. 
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a 
criaçãode cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. 
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2.11 Conceito de Planejamento Estratégico - Compreende as diretrizes e interações que relacionam o 
presente ao futuro da organização e que vão tornando harmônicas as medidas adotadas em direção a uma 
situação idealizada. 
 
A Prof Roselaine Mendes, em seu livro Contabilidade Pública, afirma que Nascimento (2006) divide 
o PPA em DOIS GRANDES GRUPOS: 
 
2.11.1 Base Estratégica – neste grupo aparecem: 
- análise da situação econômica e social do ente público; 
- as Diretrizes do PPA; 
- a Análise Setorial prospectiva das ações do governo; 
- a Avaliação Regional do Ente Público. 
 
2.11.2 Programas – compreendem a definição dos problemas que se pretende solucionar e o 
conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos. 
 
 
2.12 Lei do Plano Plurianual (PPA) – O instrumento constitucional utilizado para o planejamento 
estratégico do governo é a Lei do Plano Plurianual, que estabelecerá de forma REGIONALIZADA: 
a. Diretrizes, Objetivos e Metas da administração pública para despesas de capital e outras despesas 
delas decorrentes; 
b. Diretrizes, Objetivos e Metas da administração pública para programas de duração continuada. 
 
 
MUITA ATENÇÃO!!!!!!! 
 
Método MNEMÔNICO para decorar o conceito de PPA - ACRÓSTICO: DOM Regionalizada 
 
Obs.: A Lei do PPA procura traduzir o que nos diz o Art 3º da CF/88: 
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: 
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II - garantir o desenvolvimento nacional; 
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; 
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer 
outras formas de discriminação. 
 
 
2.12.1 Finalidades de históricas de alguns Planos Plurianuais, segundo Giacomoni (pág 239): 
a) PPA 1991/1995 – quinquenal, foi primeiro plano elaborado em cumprimento às determinações 
da CF/88, ou seja, mais voltado à programação da ação do governo, sem as características de plano de 
desenvolvimento econômico-social como os anteriores. Sofreu alterações em 1993 para o biênio 
1994/1995, em decorrência do impeachment do Presidente Collor de Melo. 
b) PPA 1996 / 1999 – quadrienal, após alteração na CF 88 feita por F.H. Cardoso. Tinha por 
objetivo construção de um Estado moderno e eficiente, Redução dos desequilíbrios especiais e sociais do 
país e Modernização produtiva da economia brasileira – as duas últimas dependem, em grande parte, de 
ações a cargo do setor privado, aspecto que aproxima o PPA dos planos de desenvolvimento econômico e 
social. 
c) PPA 2000/2003 – “Avança Brasil” – 2º mandato de F.H. Cardoso. Estratégias: 
- consolidar a estabilidade econômica com Crescimento Sustentado. 
- promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e 
oportunidades de renda. 
- combater a pobreza e promover a cidadania e inclusão social. 
- consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos. 
- reduzir as desigualdades inter-regionais. 
- promover os direitos das minorias vítimas de preconceito e discriminação. 
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d) PPA 2004/2007 – “Brasil de Todos” – fruto de consultas públicas realizadas nos Estados. 
Primeiro mandato de Lula. Tinha por objetivo: 
Inclusão social e desconcentração de renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego; 
crescimento ambiental sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de 
consumo de massa, investimentos, e por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam 
esse crescimento sustentado; e fortalecimento da cidadania e da democracia. 
e) PPA 2008/2011 – Segundo Mandato de Lula, tem por desafio acelerar o crescimento 
econômico, promover a inclusão social e reduzir as desigualdades regionais. 
Três eixos orientadores do plano: 
- Crescimento Econômico; 
- Agenda Social; 
- Educação de Qualidade. 
 
Três Agendas Prioritárias: 
- A Agenda Social; 
- O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE); 
- O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). 
 
 
 
2.13 Quatro elementos principais da Planificação Estratégica (Plano Estratégico do Governo): 
1. A importância da reflexão, essencialmente qualitativa, no futuro a longo prazo; 
2. A concentração da análise dos fatores essenciais das atividades-fim da administração pública; 
3. A natureza estratégica das decisões a tomar, decisões que comprometem de modo quase 
irreversível o futuro da Nação; 
4. O predomínio do processo sobre os planos que dele derivam. 
 
 
 
2.14 Validade, Duração e Prazos da Lei do Plano Plurianual (PPA) – Até a entrada em vigor da lei 
complementar que regule o assunto, a vigência do PPA será até o final do primeiro exercício financeiro 
do mandato subsequente, e o projeto de lei será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do 
primeiro exercício financeiro (ou seja, até 31 Ago), devendo ser devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa. O PPA tem validade de 04 (quatro) anos, e é elaborado e votado 
sempre no primeiro ano de mandato do presidente em exercício para implementação no ano seguinte. 
Como o PPA só é implementado no segundo ano de mandato do presidente em exercício e tem validade 
de 04 (quatro) anos, ele termina no primeiro ano de mandato do presidente subsequente. 
 
 
 
2.15 Conceito de Planejamento Operacional – O Planejamento Operacional do Governo é composto 
pela LDO & LOA. Planejamento Operacional refere-se às diretrizes e interações presentes que, com base 
na situação atual e tendo em vista os recursos disponíveis, procura maximizar os resultados no período. O 
propósito do Plano Operacional é medir a eficiência de cada unidade administrativa e globalmente do 
Governo, cuidar basicamente, de dimensionar os problemas e os recursos, e formular, a partir de uma 
solução técnica e uma opção política, os objetivos e metas a serem alcançados a curto prazo. Como 
instrumentos de Planejamento Operacional têm-se a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do 
Orçamento Anual. 
 
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2.15.1 Detalhamento da Realidade Setorial – Para que o Planejamento Operacional cumpra sua 
finalidade, é fundamental o conhecimento da realidade setorial, que pode ser assim detalhada: 
a. Identificação das Necessidades – O Plano Operacional deve identificar as necessidades com 
que se defronta a comunidade e a forma de satisfazê-las; 
b. Identificação dos Recursos – O Plano Operacional deve conhecer os recursos reais 
disponíveis, sejam humanos, materiais, de equipamentos ou de tecnologia, para atender ao 
desenvolvimento dos programas em determinado tempo. 
 
 
2.16 PLANO PLURIANUAL (PPA) segundo JAMES GIACOMONI: 
 
2.16.1 Objetivo da Lei do Plano Plurianual (PPA) – constitui a síntese dos esforços de 
Planejamento de toda a Administração Pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas 
de governo, assim como o próprio Orçamento Anual (LOA). 
 
2.16.2 Conteúdo do PPA – o PPA estabelecerá: 
 de forma regionalizada, 
 as Diretrizes, Objetivos e Metas da administração pública federal, 
 para as despesas de capital e 
 outras delas decorrentes e 
 para os programas de duração continuada. 
 
2.16.2 PPA & Despesas de Capital – ocupam lugar central no PPA. Compreende as subcategorias: 
investimentos, inversões financeiras e transferências de capital, ou seja, recursos transferidos a outros 
entes para aplicação em despesasde capital. 
CF/88, Art 167, §1º: “nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá 
ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de 
responsabilidade”. 
 
 
 
2.16.3 PPA & Programas de Duração Continuada – é o mais controvertido dos componentes do 
PPA. Em rigor, com exceção dos investimentos, que têm prazos de início e conclusão, as demais ações 
governamentais inserem-se em Programas de Duração Continuada. Exp.: operação, manutenção e 
conservação de serviços. 
Na área Federal, interpreta-se a categoria Programas de Duração Continuada de forma mais restritiva, 
associando-se apenas as ações de natureza finalística, ou seja, a prestação de serviços à comunidade. 
 
Obs.: O aluno deve complementar seus conhecimentos lendo página 225 do Giacomoni. 
 
-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X-X- 
 
2.17 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) - Compreende as Metas e Prioridades da administração, 
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente e terá como objetivos 
fundamentais: 
a. Orientar a elaboração da LOA, bem como sua execução; 
b. Dispor sobre as alterações na legislação tributária; 
c. Estabelecer a política de aplicação das Agências Oficiais de Fomento. 
 
Obs.: Agências Oficiais de Fomento são agências de incentivo (fomento) às atividades econômicas. 
Exp 1.: Banco do Estado de SP e Banco do Estado do RS, com fomento (incentivo) às atividades agrícolas. 
Exp 2.: BNH, com fomento à habitação; 
Outros exemplos: Banco do Brasil, CEF etc. 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 20 
 
2.17.1 O Art 4º da Lei Complementar nº 101, de 04 Mai 2000 fala que a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) disporá também sobre: 
a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
b) critérios e forma de limitação de empenho, caso ocorra algum descompasso na arrecadação 
de receitas, com o objetivo de manter o equilíbrio orçamentário até a normalização da arrecadação das 
receitas. 
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos; 
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e 
privadas; 
 
2.17.2 ANEXOS à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): Anexos de METAS e RISCOS Fiscais. 
I – Anexo de Metas Fiscais (AMF): 
a) No anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e 
constantes, relativas a: 
1. Metas de Receitas; 
2. Metas de Despesas, 
3. Metas para o Resultado Nominal; 
4. Metas para o Resultado Primário; e 
5. Metas para o Montante da Dívida Pública. 
 
Obs.: Essas metas serão para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
 
II – Anexo de Riscos Fiscais (ARF) – No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos 
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem 
tomadas, caso se concretizem. 
 
Obs.: Para que o concursando tenha maior conhecimento a cerca do PPA, LDO e LOA, 
recomendamos a leitura da Lei 101 / 2000 e da Lei 4.320/64. 
 
 
 
ATENÇÃO: Aprofunde seus conhecimentos lendo as FUNÇÕES da LDO nas seguintes legislações: 
 
- CF/88: Art 165 § 2º; Art 169 § 1º, Inciso II; Art 99º § 1º; Art 127 § 5º. 
- LRF: Art 4, inciso I (alíneas); Art 4 § 1º, e §3º; Art 5º, inciso III; e Art 9. 
 
2.17.3 Conteúdo da LDO, segundo GIACOMONI: 
 compreenderá as METAS e Prioridades da administração pública federal, incluindo as 
Despesas de Capital para o exercício financeiro subseqüente; 
 orientará a elaboração da LOA; 
 disporá sobre as alterações na legislação tributária; e 
 estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
 
 
2.18 Validade, Duração e Prazos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – Até a entrada em vigor 
da Lei Complementar que regule o assunto, o projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias será 
encaminhado ao Poder Legislativo até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro 
(ou seja, até 15 Abr) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da seção 
legislativa (ou seja, até 17 Jul). A LDO tem validade de 01 (um) ano, por isso ela é votada e aprovada 
sempre no ano anterior ao de sua implementação. 
(Ver Art 35 do ADCT à CF/88, § 2º, Inciso II) 
 
 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 21 
2.19 Lei Orçamentária Anual (LOA) – obedecerá à orientação da Lei de Diretrizes Orçamentárias e 
compreenderá: 
a. o Orçamento Fiscal; 
b. o Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais Independentes; 
c. o Orçamento de Seguridade Social. 
 
 
 
 
2.19.1 Composição do Texto da LOA (segundo Giacomoni, pag 234) – além do texto regulamentar, a 
LOA terá ainda a seguinte composição: 
- Sumário Geral da Receita por Fontes e da Despesa por Funções do Governo. 
- Quadro Demonstrativo da Receita (QDR) e da Despesa (QDD) segundo Categorias 
Econômicas; 
- Quadro Discriminativo da Receita por Fontes e respectiva Legislação; 
- Quadro das Dotações por órgãos do Governo e da Administração; 
- Quadros Demonstrativos da Receita e planos de aplicação dos fundos especiais; 
- Quadros Demonstrativos da Despesa, na forma dos anexos nº 6 a 9 da Lei 4.320/64; 
- Quadro Demonstrativo do Programa Anual de Trabalho do Governo, em termos de realização 
de obras e de prestação de serviços. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.19.2 Forma / Organização da Proposta da Lei Orçamentária (PLOA) – A proposta orçamentária 
deve estar assim organizada: 
 
I – Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, 
documentada com demonstração da Dívida Fundada e Flutuante, saldos de Créditos Especiais, Restos a 
Pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-
financeira do Governo; justificação da Receita e Despesa, particularmente no tocante ao Orçamento de 
Capital. 
 
II – Projeto de Lei de Orçamento - De acordo com a Constituição Federal de 1988, Art 145 a 169, 
a competência para legislar sobre Direito Financeiro e Orçamentário Público é concorrente da União, 
Estados e Distrito Federal, sendo de iniciativa do Chefe do Executivo, os quais terão, cada um, seus PPA, 
LDO e LOA. 
Consta ainda, no Art 1º da Lei 4.320/64: 
Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. 
 
 
III – Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas da Receita e Despesa, constarão em 
colunas distintas e para fins de comparação: 
a) a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a 
proposta; 
b) a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 22 
c) a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; 
d) a despesa realizada no exercício imediatamente anterior; 
e) a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e 
f) a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. 
 
IV – Especificação dos Programas Especiais de trabalho custeados por Dotações Globais, em 
termos de Metas visadas, decompostas em estimativas do custo das obras a realizar e dos serviços a 
prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa. 
 
V – Descrição sucinta das principais finalidades de cada unidade administrativa, com indicação 
da respectiva legislação. 
 
2.19.3 Composição da Lei Orçamentária Anual (LOA),segundo GIACOMONI: 
I – Sumário Geral da Receita por Fontes e da Despesa por Funções do Governo; 
II – Quadro Demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas; 
III – Quadro Discriminativo da Receita por Fontes e respectiva legislação; 
IV - Quadro de Dotações por Órgãos de Governo e da Administração; 
V – Quadros Demonstrativos da Receita e Planos de aplicação dos Fundos Especiais; 
VI – Quadros Demonstrativos da Despesa, na forma dos anexos nº 6 a 9 da Lei nº 4.320/64; 
VII – Quadro Demonstrativo do Programa Anual de trabalho do Governo, em termos de realização 
de obras e de prestação de serviços. 
 
 
2.20 Finalidade do Orçamento Fiscal - O Orçamento Fiscal demonstrará a ação governamental dos 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e 
indireta, excluídos: 
a. os investimentos das empresas; 
b. os órgãos, fundos e entidades vinculados ao sistema de seguridade social. 
2.21 Finalidade do Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais Independentes - O 
orçamento de investimentos das empresas e em que a administração pública detenha direta ou 
indiretamente a maioria do capital social com direito a voto detalhará as fontes de recursos e a 
programação de seus investimentos. 
Para cumprir o mandamento constitucional, o orçamento de investimentos de cada empresa deverá 
indicar os objetivos e metas compatibilizadas com o Plano Plurianual e as Diretrizes Orçamentárias e, 
ainda, discriminar as receitas e despesas operacionais para evidenciar o déficit ou superávit resultante. 
 
Obs.: Basicamente, o Orçamento de Investimentos das Empresas, refere-se às Empresas Estatais Independentes, 
como é o caso de algumas Empresas de Economia Mista, como o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, 
dentre outros, que possuem recursos próprios para seu funcionamento, o que, em princípio, não envolve os 
investimentos da União, uma vez que essas empresas possuem orçamento próprio. 
Obs.: Empresa Estatal Dependente, é a empresa controlada que recebe do ente controlador recursos financeiros 
para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles 
provenientes de aumento de participação acionária. 
 
Exemplo de EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE: EMBRAPA; CONAB; RADIOBRAS. 
Exemplo de EMPRESA ESTATAL INDEPENDENTE: Caixa Econômica Federal; Banco do Brasil. 
 
 
Art. 2º da LRF - Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: 
I - Ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município; 
II - Empresa Controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou 
indiretamente, a ente da Federação; 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 23 
III - Empresa Estatal Dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos 
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no 
último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária; 
 
 
 
2.22 Finalidade do Orçamento de Seguridade Social - O Orçamento de Seguridade compreende as 
ações integradas dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, 
previdência e assistência social. 
Nos termos do Art. 195 da CF, a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma 
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: 
a. dos empregadores, inclusive sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro; 
b. dos trabalhadores; 
c. sobre a receita de Concursos de Prognósticos (loterias, apostas hípicas, sorteio de números, 
apostas em geral etc.) 
 
 
2.23 Validade, Duração e Prazos da Lei do Orçamento Anual (LOA) – Até a entrada em vigor da Lei 
Complementar que regule o assunto, o projeto de lei do orçamento anual será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro (ou seja, até 31 Ago) e devolvido para sanção até o 
encerramento da seção legislativa. A LOA tem validade de 01 (um) ano, por isso ela é votada e aprovada 
sempre no ano anterior ao de sua implementação. 
 
 
 
 
Art. 165 da CF88 - Leis de iniciativa PRIVATIVA do Poder Executivo estabelecerão (Inciso XXIII da 
CF88): 
I - o Plano Plurianual; 
II - as Diretrizes Orçamentárias; 
III - os Orçamentos Anuais. 
 
§ 1º - A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as Diretrizes, 
Objetivos e Metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes 
e para as relativas aos programas de duração continuada. 
§ 2º - A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as Metas e Prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, Relatório 
Resumido da Execução Orçamentária (RREO). 
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão 
elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 
 
§ 5º - A Lei Orçamentária Anual compreenderá: 
I - o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o Orçamento de Investimento das Empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público. 
 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 24 
§ 6º - O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios 
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o Plano Plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
§ 8º - A Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
 
§ 9º - Cabe à Lei Complementar (a LRF foi a Lei complementar que atendeu a esses requisitos): 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do 
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta 
bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
 
2.24 Itens do PROCESSO DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL – O processo de 
planejamento é desenvolvido a partir da orientação estratégica na qual o governo estabelece: 
a. DIRETRIZES - Conjunto de critérios de ação e de decisão que deve disciplinar e orientar os 
diversos aspectos envolvidos no processo de planejamento. Trata-se de um nível mais abstrato onde 
ocorre a formulação geral do objetivo.b. MACROBJETIVOS - Indicam o que deve ser feito para que a administração alcance os 
resultados desejados. 
c. PROGRAMA – Corresponde à unidade básica de planejamento composta por um conjunto 
articulado de ações que se traduzem em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade e que 
concorrem para um objetivo comum visando dar solução a um problema ou atender a uma demanda da 
sociedade. Corresponde às ações que resultam em serviços prestados à comunidade passíveis de 
quantificação. Diz-se que os PROGRAMAS são o Módulo Integrador entre o PPA e a LOA. 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 25 
2.25 ORÇAMENTO GOVERNAMENTAL – Ao longo do tempo as formas de ORÇAMENTO 
utilizadas pelo governo foram sendo modificadas e atualizadas para permitir uma gestão mais eficiente. 
Abaixo estão algumas formas de Orçamento: 
 
Ord 
Forma de 
Orçamento 
Características 
01 
Orçamento 
CLÁSSICO 
ou 
TRADICIONAL 
ou 
ORTODOXO 
 
- Ênfase aos aspectos contábeis de gestão; 
- Consta apenas a fixação da despesa e a previsão da receita; 
- Não há planejamento de ações por parte do governo; 
- Não há preocupação com a realização dos programas de governo e se esses atingem 
ou não seus objetivos e metas; 
- Processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação; 
e 
- Consideradas as necessidades financeiras para o funcionamento das unidades 
organizacionais (meios). 
02 
Orçamento de 
Desempenho ou 
por Realizações 
Leôncio (pág 31) 
É uma evolução do Orçamento Tradicional. Sua origem vem do início do século 
passado. Nesse tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado 
dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber “as 
coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Apesar de ser um 
passo importante, o orçamento de Desempenho ainda se encontra desvinculado de 
um planejamento central das ações de governo. Ele deve demonstrar, por exemplo, 
quantos quilômetros foram asfaltados, o número de escolas construídas etc. 
03 
ORÇAMENTO-
PROGRAMA 
 
- Enfoque no PLANEJAMENTO: A estrutura do orçamento está voltada para os 
aspectos administrativos e de planejamento de longo, médio e curto prazos; 
- Introduzido pela Lei n
o
 4320/64 e pelo Decreto n
o
 200/67; 
- CF/88: implantou definitivamente o Orçamento-Programa no Brasil, através do 
PPA, da LDO e da LOA; Obs.: A LOA já existia desde a Lei 4.320/64, e o PPA e a 
LDO foram criados na CF88. Cabe ressaltar que a LDO recebeu muito mais 
atribuições a partir da LRF (Lei Complementar nº 101/2000). 
- É instrumento de planejamento da ação do governo, pois identifica os programas de 
trabalho, projetos e atividades, além de estabelecer objetivos e metas a serem 
implementados e previsão dos custos relacionados; 
- O principal critério de classificação das despesas é o Funcional-Programático; 
- Previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às 
necessidades coletivas definidas no Programa de Ação do Governo; 
- O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização; 
- São considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o 
exercício; 
- O Orçamento-Programa é instrumento de aferição e controle da autoridade e da 
responsabilidade dos órgãos e agentes da administração orçamentária e financeira, 
permitindo, outrossim, avaliar a execução (eficiência e eficácia) dos programas de 
trabalho do Governo. 
04 
Orçamento 
PARTICIPATIVO 
 
Valmir Leôncio 
(pág 32) 
É importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois 
permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população 
decide as prioridades de investimentos em Obras e Serviços a serem realizados a cada 
ano, com os recursos do orçamento da Prefeitura. Além disso, ele estimula o 
exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a 
corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade. 
05 
Orçamento BASE 
ZERO 
(OBZ) 
ou 
Orçamento por 
ESTRATÉGIA 
- Analisa todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais; 
- A previsão de receitas e a fixação de despesas do ano anterior não são levadas em 
consideração (deve se começar do ZERO); e 
- Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração das 
suas propostas orçamentárias, qual será a totalidade de seus gastos, sem considerar o 
ano anterior. 
Obs.: Esse tipo de Orçamento não chegou a ser implementado no Brasil. 
 
 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 26 
2.25.1 Elementos Essenciais do Orçamento-Programa: 
1) OBJETIVOS e PROPÓSITOS perseguidos pela instituição e para cuja consecução são 
utilizados recursos orçamentários; 
2) PROGRAMAS, isto é, os instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido 
da concretização dos objetivos; 
3) CUSTOS dos Programas medidos por meio da identificação dos meios ou insumos (pessoal, 
material, equipamentos, serviços etc.) necessários para a obtenção de resultados; e 
4) MEDIDAS DE DESEMPENHO com finalidade de medir as realizações (produto final) e os 
esforços despendidos na execução dos programas. 
 
 
 
2.26 Conceito de Orçamento - O orçamento é um plano de trabalho governamental expresso em termos 
monetários, que evidência a política econômico-financeira do Governo e em cuja elaboração foram 
observados os Princípios Orçamentários (Unidade, Universalidade, Anualidade, Especificação etc – serão 
estudados adiante). 
 
2.27 Características do Orçamento – Os Orçamentos Públicos podem ser estudados em função das 
seguintes características: 
a. Tipos de Orçamento: Legislativo, Executivo e Misto; 
b. Princípios Orçamentários (por serem muitos serão estudados abaixo); 
c. Aspectos do Orçamento: Aspecto Político, Aspecto jurídico, Aspecto Econômico e Aspecto 
Financeiro. 
CPREM – APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO – VOLUME II – 2019 
 
 
 27 
2.28 TIPOS DE ORÇAMENTO: 
a. Legislativo: É o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação é da competência do Poder 
Legislativo, cabendo ao Executivo sua execução. Esse tipo é utilizado em países parlamentaristas. 
b. Executivo: É o orçamento cuja elaboração, aprovação, execução e controle é da competência do 
Poder Executivo. É utilizado em países onde impera o poder absoluto. 
c. Misto: É o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo, cabendo ao Poder 
Legislativo sua votação e controle. Esse tipo é utilizado em países em que as funções legislativas são 
exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Esse é o tipo 
utilizado no Brasil. 
 
2.29 Duas partes do Orçamento Público – O orçamento é dividido em duas partes ou seções separadas 
– Receitas e Despesas – tanto no aspecto jurídico como no aspecto contábil. 
a. Despesa Pública – As FIXAÇÕES das Despesas contidas no orçamento anual – sejam as iniciais 
ou a ele incorporadas em virtude de créditos adicionais abertos durante o exercício – destacam um caráter 
limitativo e imperativo, inibindo e proibindo a administração de efetuar gastos além dos créditos 
concedidos. 
b. Receita Pública – Ao PREVER / ESTIMAR as Receitas prováveis de cada fonte, o legislador 
não pretende limitar as faculdades de arrecadação do poder público. O objetivo de cálculo dos recursos é 
fundamentar o montante de gastos e, por via de consequência, chegar ao nivelamento entre Receitas e 
Despesas. Entretanto, ao contrário das Despesas, tal previsão não constitui um limite, que uma vez 
atingido, deve ter a arrecadação suspensa. 
 
2.30 Princípios Orçamentários: 
 
 
2.30 Princípios Orçamentários: Antes