Políticas Públicas e Habitação de Interesse Social: similaridades e diferenças entre o caso Brasileiro e o Espanhol

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KATRIN RAPPL 
 
 
Políticas Públicas e Habitação de Interesse Social: 
similaridades e diferenças entre o caso Brasileiro e o 
Espanhol 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAMPINAS 
2015 
 
 
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS 
Faculdade de Engenharia Civil, 
Arquitetura e Urbanismo 
 
 
 
 
 
KATRIN RAPPL 
 
 
Políticas Públicas e Habitação de Interesse Social: 
similaridades e diferenças entre o caso Brasileiro e o 
Espanhol 
 
 
Orientador: Prof. Dr. Leandro Silva Medrano 
 
 
 
Dissertação de Mestrado apresentada à Faculdade de Engenharia Civil, 
Arquitetura e Urbanismo da Unicamp, para obtenção do título de Mestra em Arquitetura, Tecnologia e 
Cidade, na área de Arquitetura, Tecnologia e Cidade. 
 
 
 
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA 
DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA KATRIN RAPPL 
E ORIENTADA PELO PROF. DR. LEANDRO SILVA 
MEDRANO. 
 
 
 
 
 
 
 
CAMPINAS 
2015 
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RESUMO 
A atual política nacional brasileira incentiva grandes investimentos públicos na área da 
construção, apoiados principalmente pelos programas "Plano de Aceleração do Crescimento” 
(PAC) e "Programa Minha Casa Minha Vida” (PMCMV) e que por sua vez possibilitam amplas 
mudanças no espaço urbano. A construção de habitações com o objetivo de diminuir o déficit 
habitacional no país é uma das prioridades destes programas, o qual é estimado em 5,9 milhões 
de domicílios (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2012). Entretanto, nota-se que a qualidade dos 
projetos e sua relação com a cidade são deixadas a um plano secundário. Desse modo, a 
perspectiva de crescimento urbano acelerado no Brasil intensifica a necessidade de discussão 
sobre este tema e também a aplicação de parâmetros arquitetônicos, econômicos e urbanos 
capazes de assegurar a qualidade do projeto na quantidade desejada. Essa pesquisa teve como 
objetivo identificar as atuais diretrizes arquitetônicas e urbanas do PMCMV e analisar 
similaridades e diferenças com programas praticados na Espanha, país que construiu mais de 5 
milhões de habitações entre 2000 e 2008 (MINISTERIO DE FOMENTO, 2012), em especial o 
Plan de Vivienda vinculado à Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del 
Territorio (Madri) e o Programa de Actuación Urbanística na escala do Município de Madri, que 
configuram a formação de território. Desde a “bolha imobiliária” à diversidade de experiências 
bem sucedidas no campo das HIS (Habitação de Interesse Social), são muitos os exemplos de 
grande relevância acadêmica, produzidos e premiados na Espanha e que podem indicar 
alternativas aos modelos tipológicos e urbanos utilizados no Brasil. Desse modo, a pesquisa 
justifica-se pela necessidade premente, em cenário nacional, de novas formulações na relação 
entre arquitetura e cidade, fundamentais para que o desejado avanço no campo habitacional seja 
igualmente percebido na qualidade de nossas cidades. 
 
Palavras-chave: Políticas Públicas, Habitação Social, Brasil, Espanha, Métodos de análise, 
Método de avaliação. 
 
 
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ABSTRACT 
Currently in Brazil, it is possible to identify initiatives that are supported by large public 
investments, administered primarily by programs such as: Plano de Aceleração do Crescimento 
(Acceleration Growth Program - PAC) and Programa Minha Casa Minha Vida (My Home, My 
Life Program – PMCMV). These programs are responsible for managing great investments in the 
construction area which enable major changes in urban space. One of their priorities is to 
stimulate housing construction in order to reduce the housing deficit in the country, which is 
estimated at 5.9 million households (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2012). However, it is 
noticeable that the quality of the projects and their connection with the city are left aside. 
Thereby, the prospect of accelerated urban development in Brazil intensifies the need for 
discussion on this topic and also for the application of architectural, economic, and urban 
parameters to ensure project quality in the desired quantity. This research aimed to identify the 
current architectural and urban guidelines of the PMCMV and analyze similarities and 
differences with programs performed in Spain, a country that has built more than 5 million homes 
between 2000 and 2008 (MINISTERIO DE FOMENTO, 2012), especially the Plan de Vivienda 
(Housing Plan) linked to Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio 
and also the Programa de Actuación Urbanística (Urban Action Programs) on the level of the 
city of Madrid, which can shape territory formation. From the "housing bubble" economic 
disaster to the diversity of successful experiences in the Social Housing field, there have been 
many examples of great academic importance produced and awarded in Spain which may 
indicate alternatives to urban and typological models used in Brazil. Thus, this research is 
justified by the pressing need, in the national scenario, of new formulations on the relationship 
between architecture and city, essential to the advancement in the housing field as well as in the 
quality of our cities. 
 
Keywords: Public Policy, Social Housing, Urban Planning, Brazil, Spain, Method of analysis, 
Evaluation method. 
 
 
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SUMÁRIO 
 
1. INTRODUÇÃO 1 
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO ENTRE BRASIL E ESPANHA 9 
1.2 POLÍTICAS PÚBLICAS, HABITAÇÃO E CIDADE 17 
 
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA 21 
2.1 CONTEXTO HABITACIONAL NO BRASIL 21 
2.1.1 O Programa Minha Casa, Minha Vida 26 
2.1.2 Políticas Públicas | Legislação Habitacional e Urbana 34 
2.1.3 Discussão 38 
2.2 CONTEXTO ESPANHOL 47 
2.2.1 Introdução 47 
2.2.2 Programa de Ação Urbanística (Programa de Actuación Urbanística)| PAU 55 
2.2.3 Políticas Públicas | Legislação Habitacional e Urbana 58 
2.2.4 Discussão 62 
 
3. PARÂMETROS DE QUALIDADE: RELAÇÃO ENTRE HABITAÇÃO COLETIVA E 
CIDADE 67 
3.1 MÉTODOS DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO 77 
3.2 APRESENTAÇÃO DO MÉTODO I+D+VS 87 
 
4. APRESENTAÇÃO DOS ESTUDOS DE CASO 95 
4.1 ESPANHA 95 
4.1.1 Distrito de Carabanchel 96 
4.1.2 PAU de Carabanchel 100 
4.1.3 Discussão 106 
4.1.4 Projetos de Estudo em Madri 108 
4.1.5 Entrevistas119 
4.2 BRASIL 121 
xii 
 
4.2.1 São Paulo 122 
4.2.2 Cidade Líder | Itaquera 129 
4.2.3 Sapopemba | Sapopemba (Vila Prudente) 132 
4.2.4 Jardim Vicentina | Osasco 133 
4.2.5 Discussão 135 
4.2.6 Projetos de Estudo em São Paulo e Região Metropolitana 139 
 
5. ANÁLISE DOS PROJETOS DE ESTUDO 151 
5.1 RESULTADOS 165 
 
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS 175 
 
REFERÊNCIAS 181 
APÊNDICE A | PROGRAMAS HABITACIONAIS NO BRASIL NOS 3 NÍVEIS 195 
APÊNDICE B | ENTREVISTAS REALIZADAS 197 
ANEXO A | EMPREENDIMENTOS DO PMCMV NA CIDADE DE SÃO PAULO 207 
ANEXO B | PLANTA DOS EMPREENDIMENTOS ESTUDADOS 209 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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DEDICATÓRIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aos meus pais, Paulo e Rosa Rappl pelo 
constante incentivo e apoio incondicional. 
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AGRADECIMENTOS 
Agradecimentos são expressos ao professor Leandro Medrano, pela rica orientação, dedicação e 
constante apoio no desenvolvimento deste trabalho. 
À FAPESP (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo) pelo apoio e auxílio 
financeiro prestado à pesquisa, tanto no Brasil quanto na Espanha (processos n˚2012/12146-7 e 
n˚2013/09199-4). 
À professora Doris Catharine Cornelie Knatz Kowaltowski e ao professor João Sette Whitaker 
Ferreira pelas valiosas e imprescindíveis contribuições na banca de qualificação e de defesa. 
À professora Carmen Espegel e aos pesquisadores do GIVCO (Grupo de Investigación en 
Vivienda Colectiva) pela oportunidade de intercâmbio na UPM (Universidad Politécnica de 
Madrid) e pela troca de informação e contatos. 
Ao professor Sergio Martín Blas e à professora Isabel Rodriguez do grupo NuTAC - UPM 
(Nuevas Técnicas, Arquitectura y Ciudad), que atenciosamente sanaram minhas dúvidas e 
disponibilizaram materiais sobre o método de análise I+D+VS (Investigación, Desarrollo y 
Vivienda Social). 
Ao professor Miguel Ángel Prieto Miñano, funcionário da EMVS (Empresa Municipal de la 
Vivienda y Suelo) de Madri, pela rica troca de informação sobre o trabalho da empresa municipal, 
assim como sobre a legislação habitacional do país. 
Aos arquitetos Nicolás Maruri, Ignácio Borrego e Jacobo García-Germán Vázquez que 
gentilmente cederam as informações técnicas sobre os projetos de estudo em Madri e sobretudo, 
aos dois primeiros que atenciosamente responderam às entrevistas. 
Também agradeço aos funcionários do Ministerio de Fomento (Espanha) que gentilmente 
cederam os materiais solicitados para a pesquisa. 
Às colegas do grupo de pesquisa LEAC (Laboratório de Estudos em Arquitetura 
Contemporânea), pela constante troca de experiências e informações. 
Aos funcionários da SEHAB-SP (Secretaria de Habitação de São Paulo), escritório Pentarco e 
Vigliecca & Associados que auxiliaram na fase de coleta de dados e disponibilizaram os 
materiais referentes aos projetos de estudo no Brasil. 
xvi 
 
Aos meus pais, Paulo e Rosa Rappl pelo incentivo constante e apoio incondicional em todos os 
momentos. Ao Luiz Erasmo pela paciência e apoio nos momentos difíceis. A minha irmã, Aldrin 
e aos amigos pela torcida e apoio. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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LISTA DE FIGURAS 
Figura 01: Comparação entre o mapa do Brasil com o Estado de São Paulo e o mapa da Espanha 
com a Comunidad de Madrid, assim como entre as respectivas áreas e os dados populacionais....9 
Figura 02: Comparação de dados entre os países de estudo…………….…..….………………..10 
Figura 03: Comparação entre o mapa da cidade de São Paulo e Madri, assim como entre as 
respectivas áreas e os dados populacionais…………………..……………………………...…..…11 
Figura 04: Comparação entre amostras dos tecidos urbanos nas cidades de São Paulo e Madri..12 
Figura 05: Dados entre as cidades estudadas………………………….…….………..…………14 
Figura 06: Comparação de dados sobre domicílios em São Paulo e Madri………….….………15 
Figura 07: Esquema de contratação do PMCMV para a faixa 1……………….……..…………30 
Figura 08: Esquema dos avanços legislativos no Brasil na área habitacional e urbana...……….35 
Figura 09: Poblado Dirigido Fuencarral, exemplo de experiência habitacional realizada no 
período de 1958 a 1960 em Madri……………………………………………………….……….51 
Figura 10: Pozo del Tío Raimundo, exemplo de intervenção do Estado em Madri, imagem retrata 
o início da construção dos primeiros edifícios de habitação social na área....................................52 
Figura 11: Representação da malha urbana de Valdebernardo (Madri) e seção das vias 
adjacentes…………………………………………………………………………………………54 
Figura 12: Localização dos seis novos PAUs em Madri……………………..………………….56 
Figura 13: Exemplo de “Figura e Fundo”- cidade de Parma..…………………………………..68 
Figura 14: Exemplo gráfico do método I+D+VS...………………..………………………….....89 
Figura 15: Distritos de Madri………………………………………………….…………..…….96 
Figura 16: Bairros de Carabanchel……………………………………………………………...96 
Figura 17: Mapa de Carabanchel em 1944……………………………………………………...98 
Figura 18: Imagem área do PAU de Carabanchel em Madri….………………………………100 
Figura 19: Mapa do PAU de Carabanchel com os equipamentos públicos do bairro…………101 
Figura 20: Centro Comercial Islazul no PAU de Carabanchel…...…………………….……..102 
xviii 
 
Figura 21: Metrô La Peseta (linha 11) no PAU de Carabanchel………………………...……102 
Figura 22: Posto de Saúde no PAU de Carabanchel…………………………………………..102 
Figura 23: Escola Infantil Maestro Padilla no PAU de Carabanchel…………………………102 
Figura 24: Mapa de Uso e Ocupação do Solo do PAU de Carabanchel em Madri...….………103 
Figura 25: Dimensão das vias do PAU de Carabanchel…………………….…………………104 
Figura 26: Avenida principal La Peseta no PAU de Carabanchel…………………...………..104 
Figura 27: Boulevard da Avenida principal no PAU de Carabanchel.……….………...……..104 
Figura 28: Representação do traçado urbano das superquadras no PAU de Carabanchel, 
Madri……………………………………………………………………………………………105 
Figura 29: Mapa com a localização dos projetos estudados no PAU de Carabanchel em Madri e 
sua conexão com a malha urbana já existente…………………………………………..………108 
Figura 30: Imagem do edifício Carabanchel 17……………………………………………….109 
Figura 31: Desenho da fachada do edifício Carabanchel 17, unidades são escalonadas de um 
andar para o outro……..………………….……………………………………………....….….110 
Figura 32: Pátio comum aos moradores do edifício Carabanchel 17….………….……….…..111 
Figura 33: Entrada do edifício Carabanchel 17…………………………………………….….111 
Figura 34: Terraço privativo de cada unidade habitacional no edifício Carabanchel 17….…..111 
Figura 35: Imagem do edifício Carabanchel 20……………………………………………….112 
Figura 36: Esquema conceitual da anexação dos volumes anexos à fachada do edifício 
Carabanchel 20…………………………………………………………………………...…….113 
Figura 37: Esquema de projeto – edifício Carabanchel 20………………...………………….113 
Figura 38: Tipos habitacionais do edifício Carabanchel 20………………………………...…114 
Figura 39: Pátio comum aos moradores do edifício Carabanchel 20…………………….……115 
Figura 40: Abertura de ventilação e Iluminação da garagem do edifício Carabanchel 20…….115 
Figura 41: Imagem do edifício Carabanchel 20………………………….……………………115 
xix 
 
Figura 42: Imagem do edifícioCarabanchel 12……………………………………………….116 
Figura 43: Estudos para a implantação do edifício Carabanchel 12…….…………………….116 
Figura 44: Infográficos do edifício Carabanchel 12…………..……………….………………117 
Figura 45: Crianças na “montanha" no edifício Carabanchel 12…….………………………..117 
Figura 46: Térreo do edifício Carabanchel 12…………..……………………………………..118 
Figura 47: Passagem de pedestre no térreo do edifício Carabanchel 12………………………118 
Figura 48: Gabarito do edifício Carabanchel 12……………...……………………………….118 
Figura 49: Mapa das regiões da cidade de São Paulo…………...……………………………..122 
Figura 50: Mapa com as subprefeituras da cidade de São Paulo …..………………………….122 
Figura 51: Mapas de crescimento da área urbanizada de São Paulo no período de 1872 a 
2002…………………………………………………………………………………….……….124 
Figura 52: Mapa de São Paulo com a renda média familiar | 2000…………………………….126 
Figura 53: Mapa de São Paulo com a densidade de área construída segundo o tipo de uso no 
município | 2004………………………………………………………………………………...127 
Figura 54: Mapa de São Paulo com a localização das Unidades Habitacionais de Interesse Social 
em conjuntos da COHAB e CDHU | 2006…………………………………………………..….127 
Figura 55: Mapa com a localização das unidades do PMCMV (faixa 1) em São Paulo | 2012..128 
Figura 56: Mapa com a localização das ZEIS em São Paulo | 2012………………...…………128 
Figura 57: Localização da subprefeitura de Itaquera no mapa de São Paulo.………….…....…129 
Figura 58: Foto aérea da região de Itaquera com a forte presença de conjuntos habitacionais na 
área …………………………………………………………………………………………...…129 
Figura 59: Imagem aérea da construção do Complexo Itaquerense em São Paulo……….……131 
Figura 60: Localização da subprefeitura de Sapopemba no mapa de São Paulo..……………..132 
Figura 61: Foto aérea da região de Sapopemba..………………………………………………132 
Figura 62: Localização do município de Osasco no mapa da Região Metropolitana de São Paulo 
e o período de expansão urbana………………………….………………………………......….134 
xx 
 
Figura 63: Mapa de Osasco com a localização do Jardim Vicentina.………………………….135 
Figura 64: Tipologias predominantes em conjuntos habitacionais nas áreas estudadas……….136 
Figura 65: Diversidade na dimensão das vias nas áreas estudadas…………………………….136 
Figura 66: Exemplo de rua “murada” em Cidade Líder, São Paulo………...………………….137 
Figura 67: Exemplo de rua “murada” em Cidade Líder, São Paulo……………………...…….137 
Figura 68: Exemplo de Favela em Osasco na área do Jardim Vicentina………………..……..137 
Figura 69: Exemplo de via estreita em Sapopemba, São Paulo….…………………….………137 
Figura 70: Representação do traçado urbano em Cidade Líder, mescla de quadra residencial com 
área verde…………………………………………………………………………………..……138 
Figura 71: Imagem do edifício residencial Iguape A em São Paulo.….……………………….139 
Figura 72: Planta tipo do empreendimento Iguape A…………………………………..……...140 
Figura 73: Interior da unidade tipo do empreendimento Iguape A em São Paulo..……………141 
Figura 74: Entrada do empreendimento Iguape A em São Paulo…………………...…………141 
Figura 75: Área de playground do empreendimento Iguape A em São Paulo…………...…….141 
Figura 76: Imagem do edifício residencial São Roque em São Paulo……………………...….143 
Figura 77: Entrada secundária (patamar menor) do edifício São Roque………………………144 
Figura 78: Estacionamento e edifícios do Residencial São Roque...………………………….145 
Figura 79: Área de playground do Residencial São Roque..………………………………….145 
Figura 80: Entrada principal do empreendimento (patamar maior) São Roque……….……….145 
Figura 81: Imagem do empreendimento Jardim Vicentina em Osasco..……………………….147 
Figura 82: Esquema de implantação do conjunto Jardim Vicentina em Osasco……………….148 
Figura 83: Área de convívio do Jardim Vicentina em Osasco...……………………………….149 
Figura 84: Quadra esportiva do Jardim Vicentina em Osasco…………………………………149 
Figura 85: Conexão entre blocos por passarelas no Jardim Vicentina em Osasco…...………..149 
xxi 
 
Figura 86: Exemplos de tipologias em “bloco”, “quadra fechada” e tipo “casa” encontrados nas 
amostras dos entornos dos projetos estudados (1000x1000m)………………...………………..165 
Figura 87: Comparação entre os tecidos urbanos dos recortes (1000x1000m) de cada 
projeto…………………………………………………………………………………………...171 
Figura 88: Comparação entre os tecidos urbanos dos recortes (250x250m) de cada projeto….172 
Figura 89: Esquema de transformação do solo na Espanha…………………………………....176 
Figura 90: Esquema de transformação do solo no Brasil……………………………………....176 
Figura 91: Implantação | Carabanchel 17……………………………………………….……..209 
Figura 92: Planta Tipo | Carabanchel 17……………………………………………………....210 
Figura 93: Implantação | Carabanchel 20…………………………………………………...…211 
Figura 94: Planta Tipo | Carabanchel 20………………………………………………………212 
Figura 95: Implantação | Carabanchel 12……………………………………………………...213 
Figura 96: Planta Tipo | Carabanchel 12……………………………………………………....214 
Figura 97: Implantação | Iguape A……………………………………………………………..215 
Figura 98: Planta Tipo | Iguape A……………………………………………………………...216 
Figura 99: Implantação | São Roque…………………………………………………………...217 
Figura 100: Planta Tipo | São Roque…………………………………………………………...218 
Figura 101: Implantação | Vicentina…………………………………………………………...219 
Figura 102: Planta Tipo | Vicentina……………………………………………………………220 
 
 
 
xxii 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
xxiii 
 
LISTA DE TABELAS 
Tabela 01: Faixas de renda familiar nas duas fases do PMCMV.………...……………………..27 
Tabela 02: Meta de contratação inicial PMCMV1 e PMCMV2 para cada faixa de renda.……..27 
Tabela 03: Dados dos seis novos PAUs em Madri…..…………………………………………..56 
Tabela 04: Programas Habitacionais na escala do Município de Madri…...……………………60 
Tabela 05: Programas Habitacionais na escala da Comunidad de Madrid..…………………….60 
Tabela 06: Programas Habitacionais na escala Federal da Espanha…………………………….61 
Tabela 07: Informações sobre os planos e programas aprovados para a construção do PAU de 
Carabanchel……………………………….……………………………………………….…….62 
Tabela 08: Princípios do New Urbanism………………………………….…………………..…70 
Tabela 09: Princípios do Smart Growth……………………………………………………..…..71 
Tabela 10: Artigos em periódicos QUALIS A1 e A2 relacionados ao tema “métodos de análise e 
avaliação” encontrados na pesquisa………………………………………………………….......77 
Tabela 11: Livros, Dissertações, Teses, Artigos e outras publicações relacionadas ao tema ou que 
apresentaram alguma metodologia de análise ou avaliação…………………………………...…79 
Tabela 12: Metodologias de análise e avaliação habitacional encontradas na pesquisa……..….84 
Tabela 13: Informações sobre os parâmetros de análise no método I+D+VS………………......88 
Tabela 14: Novos parâmetros incorporados no método I+D+VS…………………………….....91 
Tabela 15: Esquema dos parâmetros utilizados na pesquisa………………………………….....93 
Tabela 16: Distritos de Madri……………………………………………………………..…..…96 
Tabela 17: Bairros do distrito de Carabanchel……………………………………………….....97 
Tabela 18: Crescimento populacional em Sapopemba no período de 1980 a 2010……………133 
Tabela 19: Análise do projeto Carabanchel 17………………………………………………...153 
Tabela 20: Análise do projeto Carabanchel 20………………………………………………...155 
Tabela 21: Análise do projeto Carabanchel 12………………………………………………...157 
xxiv 
 
Tabela 22: Análise do projeto Iguape A………………………………………………….…….159 
Tabela 23: Análise do projeto São Roque……………………………………………………...161 
Tabela 24: Análise do projeto Vicentina | PAC……………………………………………..…163 
Tabela 25: Comparação entre porcentagem de uso do solo das amostras (1000x1000m) nos 
entornos estudados………………………………………………………………………………166 
Tabela 26: Diretrizes sugeridas pela pesquisa…………………………………...……………..178Tabela 27: Programas Habitacionais na escala do Município de São Paulo……………….…..195 
Tabela 28: Programas Habitacionais na escala do Estado de São Paulo……………………….195 
Tabela 29: Programas Habitacionais na escala Federal (Brasil)……………….………………195 
Tabela 30: Empreendimento do PMCMV em São Paulo | Fonte: Habisp, 2014……….……...207 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
xxv 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
Gráfico 01: Evolução do preço (venda) do metro quadrado em São Paulo (US$) e Madri (US$) 
no período de 2003 a 2013……………………………………………………………………….16 
Gráfico 02: Evolução das classes econômicas no Brasil no período de 2002 a 2014………...…25 
Gráfico 03: Comparação entre o Déficit Habitacional Urbano para 2009 e as meta de contratação 
do PMCMV1 e PMCMV2 por faixa de renda…..………………………………………………..33 
Gráfico 04: Dados de crescimento demográfico da cidade de Madri no período de 1877 a 
2011………………………………………………………………………………………………47 
Gráfico 05: Dados de crescimento demográfico da cidade de São Paulo no período de 1872 a 
2010……………………………………………………………………………………………..123 
Gráfico 06: Espaço Público - Comparação entre os parâmetros: porosidade do traçado urbano na 
amostra (1000x1000m); e a permeabilidade em planta baixa na amostra (250x250m) de cada 
projeto…………………………………………………………………….……………………..167 
Gráfico 07: Edificabilidade | Ocupação - Comparação entre os parâmetros: taxa de 
edificabilidade no lote na amostra (250x250m); e a porcentagem de solo ocupado no lote na 
amostra (250x250m) de cada projeto…………………………………………………….……..168 
Gráfico 08: Diversidade de Usos - Comparação entre os parâmetros: porcentagem de usos não 
residenciais no lote na amostra (250x250m); e a porcentagem de usos não residenciais na amostra 
(1000x1000m) de cada projeto…………………………………………………………...……..169 
Gráfico 09: Densidade Habitacional - Comparação entre os parâmetros: densidade habitacional 
no lote mais a parte proporcional da via na amostra (250x250m); e a densidade habitacional na 
amostra (1000x1000m) de cada projeto………………………………………………………...170 
Gráfico 10: Economia de Urbanização - Comparação entre os parâmetros: área edificada na 
amostra (1000x1000m); e a área viária na amostra (1000x1000m) de cada projeto...………….170 
 
 
 
 
 
xxvi 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
xxvii 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas 
APO - Avaliação Pós-Ocupação 
BNH - Banco Nacional de Habitação 
CABE - Commission for Architecture and the Built Environment 
CAIXA - Caixa Econômica Federal 
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior 
CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano 
CFA - Comparative Floorplan Analysis 
CIAM - Congresso Internacional de Arquitetura Moderna 
COHAB - Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo 
CPTM - Companhia Paulista de Trens Metropolitanos 
DQI - Design Quality Indicator 
DQM - Design Quality Method 
EMS - Empresa Municipal de Suelo 
EMT - Empresa Municipal de Transportes de Madrid 
EMV - Empresa Municipal de Vivienda 
EMVS - Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo 
ETSAM - Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid 
FAPESP - Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo 
FAR - Fundo de Arrendamento Residencial 
FCP - Fundação da Casa Popular 
FEC - Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo 
xxviii 
 
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço 
FHC - Fernando Henrique Cardoso 
FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social 
GIS - Geographic Information System 
GIVCO - Grupo de Investigación en Vivienda Colectiva 
HIS - Habitação de Interesse Social 
HQI - Housing Quality Indicator System 
IAP - Institutos de Aposentadoria e Pensões 
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
ICMS - Imposto Cobrado na Circulação de Mercadorias 
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano 
I+D+VS - Investigación, Desarrollo y Vivienda Social 
INV - Instituto Nacional de Vivienda 
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano 
IPREM - Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples 
IVIMA - Instituto de la Vivienda de Madrid 
LEAC - Laboratório de Estudos em Arquitetura Contemporânea 
NU - New Urbanism 
NuTAC - Nuevas Técnicas, Arquitectura y Ciudad 
OGU - Orçamento Geral da União 
PAC - Plano de Aceleração do Crescimento 
PAU - Programa de Actuación Urbanística 
PEUC - Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsória 
xxix 
 
PCCs - Países Capitalistas Centrais 
PCPs - Países Capitalistas Periféricos 
PGOUM - Plan General de Ordenación Urbana de Madrid 
PHPE - Programa Habitacional Popular Entidades 
PIB - Produto Interno Bruto 
PlanHab - Plano Nacional de Habitação 
PLHIS - Planos Locais de Habitação de Interesse Social 
PMCMV - Programa Minha Casa Minha Vida 
PNHR - Programa Nacional de Habitação Rural 
PNHU - Programa Nacional de Habitação Urbana 
PPA - Plano Plurianual 
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo 
SEHAB - Secretaria de Habitação 
SEL - Système d'évaluation de logements 
SFH - Sistema Financeiro de Habitação 
SNH - Sistema Nacional de Habitação 
SNHIS - Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social 
SUNP - Suelo Urbanizable no Programado 
SUP - Suelo Urbanizable Programado 
TIC - Tecnologias de Informação e Comunicação 
TND - Tradicional Neighborhood Design 
TOD - Transit-Oriented Development 
TRLS - Texto Refundido de la Ley de Suelo 
UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas 
xxx 
 
UPM - Universidad Politécnica de Madrid 
VIS - Vivienda de Integración Social 
VPO - Vivienda de Protección Oficial 
VPORE - Vivienda con Protección Oficial de Régimen Especial 
VPPA - Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento 
VPPA OC - Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento con Opción de Compra 
VPPA OC J - Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento con Opción de Compra para 
Jóvenes 
VPPA RC - Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento de Renta Concertada 
VPPB - Vivienda con Protección Pública Básica 
VPPL - Vivienda con Protección Pública de Precio Limitado 
WSB - Wohnungs Bewertungs System 
ZEIS - Zona Especial de Interesse Social 
1 
 
1. INTRODUÇÃO 
A escolha do tema desta pesquisa levou em consideração um dos grandes problemas sociais do 
Brasil, o déficit habitacional. Segundo dados da Fundação João Pinheiro (2012), ele corresponde 
a 5,989 milhões de domicílios, dos quais 85% estão localizados nas áreas urbanas. 
O direito à moradia, presente no Estatuto da Cidade
1
 (Lei Federal nº 10.257/01), é de extrema 
importância, já que influencia sob múltiplos aspectos (saúde física e psicológica) a qualidade de 
vida dos moradores. Segundo a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos, a moradia 
adequada está relacionada aos seguintes itens: segurança de posse; disponibilidade de serviços, 
equipamentos públicos e infraestrutura; custo acessível, de modo a permitir a aquisição ou a 
locação do imóvel sem comprometer o orçamento familiar; localização adequada; habitabilidade 
e adequação cultural (SAULE JÚNIOR; CARDOSO, 2005). 
Entretanto, as condições atuais de vida no país refletem outra realidade: norteada por uma história 
de políticas públicas excludentes, na qual a população de baixa renda não foi atendida de maneira 
satisfatória pelos programas de habitação social, resultando em desigualdades sociais e 
territoriais. 
A configuração urbana atual das grandes cidades brasileiras apresenta situações de degradação 
elevada, tanto em relação à unidade habitacionalem si, quanto a sua localização. Em grande parte 
como consequência do crescimento das favelas em áreas ambientalmente frágeis e da 
implantação de moradias de baixa renda em áreas periféricas, com projetos padronizados e de 
baixa qualidade, que desconsideram características do local onde estão inseridos e a realidade da 
população, resultando em situações de degradação ambiental, fragmentação urbana, redução da 
qualidade de vida da população e elevação desnecessária de custos (FREITAS et al., 2001; 
ZENHA, 2002; BONDUKI, 2004). 
Atualmente no Brasil, vivencia-se uma realidade inaudita, a partir de 2008, a crise econômica 
internacional foi determinante para a decisão governamental de investir com vigor no setor 
habitacional ao mesmo tempo em que impulsionava a economia do país com a criação do 
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), (Lei Federal nº 11.977/09; Lei Federal nº 
 
1 O direito à moradia foi aprovado como direito constitucional no ano 2000 pela Emenda Constitucional nº 26/2000, 
que alterou o artigo 6˚ da Constituição Federal, fazendo constar a moradia entre os direitos sociais. No ano seguinte, 
esse direito foi incorporado na Lei Federal nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade). 
2 
 
12.424/11) e a elaboração do Plano Nacional de Habitação (PlanHab) (MINISTÉRIO DAS 
CIDADES, 2009). 
Com o PMCMV anunciado em 2009, o governo apostou no setor da construção civil com o 
objetivo de reduzir o déficit habitacional do país ao mesmo tempo em que incentivava a 
economia e criava empregos. O programa teve como objetivo inicial a construção de 1 milhão de 
unidades até o final de 2011 com a primeira fase e mais 2 milhões
2
 de moradias com a segunda 
fase até o fim de 2014. As unidades são voltadas para famílias com renda de 0 a 10 salários 
mínimos, variando as unidades, tipo de financiamento e taxas de juros conforme a faixa de renda. 
Entretanto, a maioria dos resultados observados até o momento gera preocupação pela falta de 
relação entre arquitetura e cidade, com soluções padronizadas e repetidas em diversos locais 
apesar do clima e do entorno urbano. Conforme afirma Ferreira (2012), novos bairros surgem no 
país aparentemente sem preocupação com a qualidade urbana, alinhando casas idênticas ou 
enfileirando torres habitacionais com baixo padrão construtivo. 
Sendo assim, o desenvolvimento do programa sem lastro metodológico ou teórico consistente em 
relação à arquitetura e ao urbanismo gera preocupação do ponto de vista acadêmico, assim como 
a necessidade de discussão e entendimento sobre os principais obstáculos e as possibilidades de 
aprimoramento. 
Diante dessa problemática, surgem as seguintes questões: 
 Por que os projetos do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) não têm gerado 
espaços urbanos vinculados às estruturas (urbanas) dos locais onde estão inseridos? 
 Como os projetos do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) em áreas periféricas 
poderiam gerar resultados com qualidade arquitetônica e urbana? 
Nesse sentido, a busca por respostas a esses questionamentos acabaram por orientar a pesquisa, 
assim como, a escolha da Espanha como contraponto teórico à pesquisa. A seguir indicam-se os 
pontos que nortearam essa escolha: 
 Destaque da arquitetura espanhola alcançada internacionalmente na primeira década do 
século XXI, principalmente pelos impulsos de renovação urbana e expansão do parque 
 
2 Em abril de 2012 a meta inicial foi ampliada para 2,4 milhões de moradias e em 2013 para 2,75 milhões até o final 
de 2014. 
3 
 
imobiliário, com os projetos para o Fórum de 2004 (Plan22@) em Barcelona e os 
Programas de Atuação Urbanística (PAUs) em Madri; 
 Similaridades com o Brasil em relação à técnica construtiva empregada e ao clima, pela 
necessidade por ventilação cruzada e iluminação natural nos projetos; 
 A maneira como o país abordou o problema com seu déficit habitacional, zerando-o no 
início da década de 80; 
 Oportunidade facilitada de realizar parte da pesquisa na Universidad Politécnica de 
Madrid (UPM) pelo acordo existente entre os grupos de pesquisa GIVCO - Grupo de 
Investigación en Vivienda Colectiva (ETSAM-UPM) e LEAC - Laboratório de Estudos 
em Arquitetura Contemporânea (FEC-UNICAMP). 
A Espanha conta hoje com um dos maiores parques de habitação da Europa, em 2007 tinha um 
total de 551 moradias para cada mil habitantes (Ministerio de Vivienda). Sendo que, na década de 
70 estava entre os países europeus com o menor índice, cerca de 310 moradias para cada mil 
habitantes. Em 30 anos o processo de desenvolvimento habitacional no país teve um grande salto, 
as políticas aprovadas pelos diversos governos apostaram no impulso ao setor da construção 
como motor econômico e consequentemente de desenvolvimento. 
O país zerou seu déficit habitacional, calculado em 2,5 milhões de unidades, no início da década 
de 1980, após a implantação de um grande programa habitacional, o qual tinha como componente 
principal o incentivo às construtoras privadas. Elas atuaram em parceria com o poder público e 
funcionaram como mecanismo econômico capaz de impulsionar a economia espanhola 
(ALONSO, 2009). Em parte, muito similar ao objetivo do modelo adotado atualmente no Brasil. 
Esta decisão de investimento no setor da construção civil como motor econômico, se repetiu 
diversas vezes no país e chega a ser um fator determinante na política de habitação e 
desenvolvimento econômico. Entretanto, uma das consequências mais importantes desses 
“booms imobiliários” foi a consolidação de situações de exclusão residencial, que passaram a 
depender completamente da intervenção pública por conta dos altos preços do mercado 
imobiliário (ALCALÁ, 1995). 
O valor das moradias acompanhou uma subida contínua e chegou a alcançar 17% em 2003, no 
auge do ciclo imobiliário que começou em 1997. Esse aumento não foi acompanhado da alta dos 
4 
 
salários, o que gerou uma divergência que afetou o acesso à moradia (ANTÓN et al., 2007; 
RODRÍGUEZ, 2006). 
Este auge do mercado imobiliário que gerou a alta dos preços de moradias a limites pouco 
acessíveis pelas economias familiares espanholas não é uma situação nova na história do país. No 
século XX houve outros dois episódios similares: entre 1969 a 1974 e entre 1986 a 1991. 
Neste contexto, em 2004 foi criado o Ministério da Habitação
3
 o qual aprovou o Plano Estatal de 
Habitação (Plan Estatal de Vivienda) para o período de 2005 a 2008 e também a Sociedade 
Pública de Aluguel no ano de 2005. O objetivo do plano era facilitar o acesso da população à 
moradia e assim atacar o problema de habitação (ALONSO, 2009). Em 2008, no contexto da 
crise internacional, foi aprovado o Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación para o período 
2009-2012, com o objetivo principal de contornar o aumento dos preços das moradias no país 
(RODRIGUEZ LOPEZ, 2009). O Plano partiu da análise das necessidades no cenário 
habitacional e também da situação financeira e teve como finalidade melhorar o acesso e a 
utilização das moradias. 
De maneira geral, a política de habitação pública na Espanha trabalha com duas grandes áreas: a 
construção de novas habitações públicas; e a reabilitação de habitações existentes em moradias 
públicas ou que podem receber ajuda pública. O grande diferencial quando comparado ao Brasil 
está na articulação da política habitacional (construção de novas unidades) com a política urbana, 
sendo que, para estudar os projetos habitacionais na cidade de Madri em áreas periféricas foi 
indispensável considerar também o Programa de Atuação Urbanística (PAU) na pesquisa. 
Essas grandes operações de expansão do parqueimobiliário (PAUs) em áreas periféricas da 
cidade ocorreram no período de 2000 a 2008 e se concentraram nos bairros Arroyo del Fresno, 
Montecarmelo, Las Tablas, Sanchinarro, Vallecas e Carabanchel, nos quais foram previstos a 
construção de 75 mil unidades com o programa, dos quais 55% foram destinados para Habitação 
de Interesse Social (HIS) (AYUNTAMIENTO DE MADRID, 2010). 
A exposição desses projetos recebeu críticas locais e internacionais por conta da descontinuidade 
com a trama urbana, baixa densidade e entre outros fatores que são discutidos no trabalho 
(ALONSO, 2009; AROCA, 2003; MANGABA, 2003; ORTIZ, 2003). Entretanto, há que 
 
3 O Ministério de Habitação (Ministerio de la Vivienda) foi suprido em 2010 e as competências referentes às 
políticas habitacionais e urbanas foram repassadas para o atual Ministerio de Fomento. 
5 
 
salientar pontos relevantes nessa produção, tais como, a existência de infraestrutura em áreas 
periféricas, desenho urbano, áreas verdes e a qualidade das moradias, tanto projetual quanto 
construtiva. 
Embora o crescimento no país, assim como na Europa em geral, tenha tido recessão após a crise 
de 2008, ainda são relevantes as experiências na área da arquitetura, urbanismo e políticas 
públicas relacionadas à Habitação de Interesse Social no país. 
A busca por compreender fatores similares e diferentes entre as políticas públicas e a produção 
habitacional nos dois países norteia a pesquisa, assim como, a busca por diretrizes, ideias e 
soluções que possam ser adaptadas à realidade brasileira. Também se busca aprender com a 
realidade e a experiência espanhola, entendendo as críticas ao programa e constatando 
experiências habitacionais bem sucedidas. 
Assim, a pesquisa teve como objetivo identificar as atuais diretrizes arquitetônicas e urbanas do 
PMCMV e verificar diferenças e similaridades entre projetos de HIS relacionados aos programas: 
PMCMV na cidade de São Paulo, Brasil (faixa 1, construídos ou projetados no período de 2009 a 
2012 em áreas periféricas) e propostas derivadas do Plan de Vivienda e Programa de Actuación 
Urbanística em Madri, Espanha (construídos ou projetados no período de 2000 a 2011 em áreas 
de expansão territorial), os quais deverão indicar alternativas aos modelos tipológicos e urbanos 
utilizados no Brasil. 
Para tanto, foram realizadas as seguintes atividades: 
 Pesquisa bibliografia relacionada a cada um dos países - analisando contexto histórico, 
processo de urbanização, políticas habitacionais e urbanas adotadas para obter base de 
comparação e análise das produções habitacionais de cada localidade; 
 Identificação de projetos de arquitetura (construídos ou não) relacionados ao programa no 
estado de São Paulo no período de 2009 a 2012; 
 Identificação de projetos de arquitetura (construídos ou não) relacionados aos programas 
citados em Madri com práticas bem sucedidas e características inovadoras no período de 
2000 a 2011; 
 Coleta de dados dos projetos na Espanha e entrevistas com os arquitetos; 
6 
 
 Coleta de dados dos projetos no Brasil; 
 Análise dos projetos considerando a relação entre HIS e a cidade; 
 Comparação dos resultados (projetos espanhóis com os projetos brasileiros), apontando 
diferenças e similaridades de modo a contribuir para a discussão sobre o tema, bem como 
identificando diretrizes ao cenário brasileiro. 
Os resultados da pesquisa apresentam contribuições para a discussão sobre a habitação de 
interesse social no país, assim como, auxílio no estabelecimento de diretrizes teóricas e 
metodológicas que possibilitem uma melhor adequação entre os atuais programas brasileiros e os 
projetos habitacionais. Eles são apresentados na sequência sob a forma de uma dissertação. Os 
temas abordados foram divididos em 6 capítulos, detalhados a seguir: 
No capítulo 1 buscou-se contextualizar as indagações que nortearam a pesquisa e explicitar a 
escolha do contraponto teórico com a Espanha, para isso, apresenta-se um breve panorama sobre 
as duas realidades de estudo. Também discute-se a relação entre políticas públicas, habitação e 
cidade, relacionando o crescimento demográfico nos centros urbanos e a demanda por moradias 
com a busca pela regulação desses processos e configuração urbana atual, tratando também da 
influência neoliberal no uso mercantil da cidade. 
O capítulo 2 concentra-se na fundamentação teórica do trabalho, partindo de um contexto 
histórico habitacional de cada país até os programas atuais, sendo que para estudar o contexto 
habitacional em Madri foi indispensável considerar os Planos Urbanos do período. Dentro dessa 
proposta, apresentam-se também as políticas públicas, habitacional e urbana aplicáveis às áreas 
de estudo e as principais diretrizes dos programas: PMCMV no Brasil; Programa de Actuación 
Urbanística e Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación (2009-2012) em Madri, Espanha. 
No capítulo 3 apresenta-se uma discussão sobre parâmetros de qualidade na relação entre 
arquitetura e cidade, da mesma forma, sobre métodos de análise e avaliação de projetos com o 
intuito de constituir bases para as análises dos projetos na pesquisa. São expostos também 
informações acerca dos instrumentos de coleta de dados e protocolo de avaliação, com a 
apresentação do método I+D+VS (Investigación, Desarrollo y Vivienda Social) que foi adaptado 
para a análise dos projetos e aplicação no Brasil. 
7 
 
O capítulo 4 trata da apresentação dos 6 projetos de estudo e o critério de escolha dos mesmos 
em cada realidade. É feito uma contextualização sobre o local de cada um deles, apontando suas 
características, informações relevantes e processo de formação. 
O capítulo 5 concentra-se nas análises dos projetos de estudo a partir da metodologia indicada. 
Nesse capítulo também se apresenta os resultados obtidos, comparando os 6 projetos de forma 
gráfica e por fim, discute-se o que essas informações sugerem. 
O capítulo 6 se refere às Considerações Finais do trabalho, indicando os pontos-chave da 
comparação entre os dois países, assim como apontando diretrizes para o aperfeiçoamento de 
Políticas Públicas para as áreas periféricas no Brasil. Nesse capítulo também são apresentadas 
considerações sobre a aplicação do método Espanhol nos estudos de caso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
9 
 
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO ENTRE O BRASIL E A ESPANHA 
Primeiramente apresenta-se um breve panorama sobre os dois países e principalmente sobre as 
cidades de São Paulo e Madri, nas quais estão localizados os projetos que serão estudados. Essas 
informações preliminares (iniciais) servirão como base para a compreensão de informações que 
serão discutidas ao longo do trabalho. 
A partir dos mapas abaixo (Figura 01) nota-se que a extensão do Brasil é quase 17 vezes maior 
que a da Espanha, assim como sua população é 4 vezes maior. Da mesma forma, também 
apresentam-se os problemas de moradia e desigualdades sociais. 
Figura 01 – Comparação entre o mapa do Brasil com o Estado de São Paulo e o mapa da 
Espanha com a Comunidad de Madrid, assim como entre as respectivas áreas e os dados 
populacionais 
 
 Fonte: Elaboração própria 
 
 
 
 
 
População do Brasil em 2013 
201.032.714 HABITANTES 
População da Espanha em 2011 
47.190.493 HABITANTES 
BRASIL 
ESPANHA 
0 km 1000 km 
BRASIL 
ESPANHA8.515.767 km2 
504.030 km2 
Estado de 
São Paulo 
Comunidad 
de Madrid 
10 
 
A seguir seguem os principais índices do Brasil e da Espanha (Figura 02). 
Figura 02 – Comparação de dados entre os países de estudo Brasil Espanha 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Ministerio del Fomento, IBGE, Fundação João Pinheiro, Instituto Nacional de Estadística 
(Taxa de conversão: dólar a 2,1 reais e euro a 1,3 dólares) 
Observa-se que, atualmente, a Espanha tem quase que a metade da taxa de crescimento 
populacional do Brasil e os dois países têm apresentado uma tendência de diminuição dessa taxa 
ao longo dos anos. Esse dado nos indica que, mesmo com o déficit habitacional zerado, e o 
crescimento demográfico em queda, a Espanha segue investindo e construindo novas moradias, 
principalmente no período de 2000 a 2008. Isso ocorre, como um meio de investimento e 
desenvolvimento do país, porém também como meio para facilitar o acesso à habitação para 
grande parte da população que tem dificuldade pelos altos valores dos imóveis. Nesse contexto, 
também vale a pena considerar que a taxa de crescimento não é o único fator utilizado na análise 
da necessidade de moradias, já que, existe também a realidade da alteração social do núcleo 
familiar, com famílias de pais separados e com o aumento do número de pessoas que passaram a 
morar sozinhas. Ou seja, essa mudança no perfil da sociedade influencia diretamente os tipos de 
moradias, gerando uma demanda maior por soluções que consideram a flexibilidade e a 
diversidade das unidades (MONTANER, J. M.; MUXÍ MARTINEZ, Z., 2011). 
1,1 
0,65 
Taxa de crescimento (em 2012) 
0,73 
0,885 
IDH (em 2011) 
29.408 
12.144 
PIB per capita US$ (em 2011) 
895,00 
322,85 
Salário mínimo US$ (em 2013) 
5,9 milhões 
0 
Déficit Habitacional (em 2012) 
11 
 
O Produto Interno Bruto (PIB) per capita juntamente com o Índice de Desenvolvimento Humano 
(IDH) são indicadores que apontam a qualidade de vida no país, nesse caso, podemos observar 
que a Espanha apresenta índices melhores que o Brasil. 
Em relação aos municípios (Figura 03), nota-se que a cidade de São Paulo é 2,5 vezes maior que 
Madri, e apresenta uma população 3,5 vezes maior. 
Figura 03 – Comparação entre o mapa da cidade de São Paulo e Madri, assim como entre as respectivas 
áreas e os dados populacionais 
 
 Fonte: Elaboração própria 
 
População da cidade de São Paulo em 2010 
11.253.503 HABITANTES 
População da cidade de Madri em 2013 
3.207.247 HABITANTES 
 
10 km 
SÃO PAULO 
MADRI 
1.509 km2 
604,3 km2 
SÃO PAULO 
MADRI 
12 
 
Ao observar os fragmentos de tecido urbano dessas cidades (Figura 04) é possível notar algumas 
diferenças entre elas, a região central de Madri é bem adensada, por conta do processo de 
crescimento da cidade, que no início ficava limitado por muros e cercas e também, 
posteriormente (pós 1930), por conta da natureza do Estado (bem-estar social) no país. 
Figura 04 – Comparação entre amostras dos tecidos urbanos nas cidades de São Paulo e Madri 
(Linha amarela representa 1 km) 
 
São Paulo | Região central, Santa Ifigênia 
Densidade aproximada: 299 habitantes/ha 
Madri | Região central, Universidad 
Densidade aproximada: 353 habitantes/ha 
 
 
São Paulo | Região periférica, Itaquera 
Densidade aproximada: 140 habitantes/ha 
Fonte: Google Earth 
Madri | Região periférica, PAU de Carabanchel 
Área nova: 74 habitantes/ha 
4
 
Área antiga: 224 habitantes/ha 
Vale ressaltar que, o Estado voltado para o bem-estar comum, buscava no projeto de 
desenvolvimento capitalista construir uma sociedade de consumo de massa, a partir de ações 
interventoras e reguladoras da economia, da sociedade e consequentemente do desenvolvimento 
 
4 Valor em alteração em função do desenvolvimento recente da área (alguns lotes de uso residencial ainda não foram 
edificados). 
13 
 
urbano. Ele colocou em prática o ideário modernista, no qual, a consolidação de uma nova 
arquitetura relacionava-se a uma mudança social do modo de vida. O Movimento Moderno 
buscava planejar as cidades com funcionalidade e racionalidade coerente a esse modelo, ou seja, 
com a utilização da infraestrutura para a vida coletiva, de modo a garantir espaços iguais a todos, 
adensamento populacional e produção habitacional em grande escala (moradias coletivas). A 
declaração do CIAM (Congresso Internacional de Arquitetura Moderna) em 1928 e 1934 já 
indicavam esses objetivos: “Towns planning is the organization of the functions of collective life 
(..) city as a part of an economic and social whole.” (MUMFORD, 2000, p.11 e 94). 
Por outro lado, no Brasil, a natureza do Estado foi marcada por um modelo patrimonialista, no 
qual a falta de distinção entre os domínios públicos e privados favoreceram os interesses de um 
determinado grupo da sociedade dominante em detrimento da coletividade (HOLANDA, 1995). 
Esse modelo teve reflexo na configuração urbana das cidades brasileiras, nas quais as áreas com 
mais infraestrutura, que deveriam ser adensadas, foram e continuam sendo utilizadas pelos 
setores dominantes com residências de luxo de baixa densidade. Em seu texto, Holanda (1995) 
deixa claro essa questão: 
No Brasil, onde imperou, desde tempos remotos, o tipo primitivo da família patriarcal, o 
desenvolvimento da urbanização – que não resulta unicamente do crescimento das cidades, mas 
também do crescimento dos meios de comunicação, atraindo vastas áreas rurais para a esfera de 
influência das cidades - ia acarretar um desequilíbrio social, cujos efeitos permanecem vivos ainda 
hoje. (HOLANDA, 1995, p.145). 
Essa característica completamente diferente entre a natureza dos dois Estados reflete na 
morfologia urbana das cidades. Deve-se ter em mente que tratar de subúrbio na Espanha e no 
Brasil não traz similaridades obrigatoriamente, o fato das áreas estarem na periferia da mancha 
urbana não quer dizer que apresentem as mesmas características urbanas, assim como as áreas 
centrais. 
Ainda nos fragmentos apresentados (Figura 04), observa-se que o alinhamento dos edifícios com 
o tecido urbano na área central de Madri resulta em uma estrutura clara, na qual é fácil identificar 
os eixos viários e as praças na cidade, além disso, facilita a presença de outros usos, como o 
comércio no térreo. Já nas áreas periféricas dos novos PAUs, observa-se uma ocupação do solo 
muito menor do que na área central de Madri, o que tem gerado muitas críticas em relação a essas 
novas áreas. 
14 
 
Já na cidade de São Paulo, nota-se uma maior flexibilidade no tecido urbano, tanto em relação 
aos alinhamentos quanto em relação à altura dos edifícios. O processo de crescimento na cidade é 
mais disperso e o crescimento horizontal é recorrente em suas áreas periféricas, com média 
densidade populacional e alta ocupação do solo, modelo característico por casas autoconstruídas, 
alguns conjuntos habitacionais e principalmente a falta de infraestrutura e mescla de usos. 
Há que salientar a existência de uma variação na densidade urbana nesses dois municípios, 
relacionados principalmente com a renda, por exemplo, na cidade de São Paulo, algumas áreas 
com renda elevada apresentam densidade de 145 habitantes/ha (Jardim Paulista) e 56 
habitantes/ha (Alto de Pinheiros), enquanto que áreas com renda mais elevada em Madri variam 
de 275 habitantes/ha (Salamanca) e 312 habitantes/ha (Chamberí). Já a região central dessascidades apresentam as seguintes densidades demográficas: 164 habitantes/ha (média na região da 
Sé em São Paulo) e 275 habitantes/ha (média no centro de Madri), chegando em alguns bairros 
centrais na cidade espanhola a 486 habitantes/ha (Embajadores) e na cidade brasileira a 267 
habitantes/ha (Bela Vista). 
A seguir seguem os principais índices de São Paulo e Madri (Figura 05). 
Figura 05 - Dados entre as cidades estudadas São Paulo Madri 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Ayuntamiento, IBGE – Censo 2010, EMPLASA, Fundação João Pinheiro, SPTrans, SMDU, Instituto 
Nacional de Estadística (Taxa de conversão: dólar a 2,1 reais e euro a 1,3 dólares) 
74,6 
53,1 
Densidade (hab/ha) 
474.344 
0 
Déficit Habitacional (em 2010) 
40.300 
20.070 
PIB per capita US$ (em 2011) 
0,805 
0,983 
IDH (em 2010) 
293 
74,8 
Rede de Metrô km (em 2014) 
3.869 
17.289 
Vias (em km) 
15 
 
A partir desses dados iniciais, podemos apontar que o PIB per capita na cidade de São Paulo 
corresponde a metade do índice na cidade de Madri, que, juntamente com IDH municipal 
indicam uma melhor qualidade de vida na cidade espanhola. 
A rede de metrô em Madri apresenta uma extensão maior do que a de São Paulo, assim como o 
número de linhas e estações, sendo 13 linhas e 300 estações em comparação a 4 linhas e 65 
estações em São Paulo. Além disso, Madri atende 2,5 milhões de pessoas por dia e São Paulo 4 
milhões de pessoas. Esses dados, juntamente com as informações sobre a extensão do sistema 
viário e os constantes congestionamentos em horário de pico na cidade brasileira (120 km de 
congestionamentos), contribuem para as discussões sobre a quantidade de horas gastas pela 
população em São Paulo para seu deslocamento da residência até o serviço e vice-versa, 
principalmente para quem mora em áreas periféricas. 
Outro fato a ser mencionado (Figura 06) é a quantidade de domicílios vagos na cidade de São 
Paulo, sendo que o valor do déficit habitacional na cidade é praticamente o mesmo de moradias 
vagas. 
Figura 06 – Comparação de dados sobre domicílios em São Paulo e Madri 
 
Fonte: IBGE – Censo 2010; Instituto Nacional de Estadística, INEBASE 
A comparação do preço de venda do m² de imóvel (residenciais verticais e novos) entre as duas 
cidades nos surpreende pelo valor parecido (Gráfico 01), entretanto, quando analisamos os dados 
dos últimos 10 anos percebe-se que em Madri o preço caiu nos anos após a crise, enquanto que 
em São Paulo a tendência tem sido de aumento, com o aquecimento do mercado nos últimos 
anos, chegando a uma variação de quase 200% entre 2002 e 2012 (Secovi-SP). 
 
SÃO PAULO (2010) MADRI (2011) 
N˚ total de 
domicílios 1.530.955 3. 933.448 
Principais 1.320.530 3.473.384 
Secundárias 
Vazias 
59.974 
400.090 
57.325 
153.100 
16 
 
Gráfico 01 – Evolução do preço (venda) do metro quadrado em São Paulo (US$) e Madri 
(US$) no período de 2003 a 2013 
 
Fonte: Secovi-SP; Ministerio de Fomento (Taxa de conversão: dólar a 2,1 reais e euro a 1,3 dólares) 
Sendo assim, é possível notar que a dimensão entre os dois países e cidades é diferente, no Brasil 
os desafios enfrentados em relação a habitação, desigualdade social e territorial encontram-se em 
uma escala bem maior, ponto que deve ser levado em consideração, assim como os aspectos 
históricos e culturais na realização dessa comparação entre as duas localidades. Por outro lado, 
também existem características e fenômenos similares entre eles, que proporcionam esse 
contraponto, tais como: características climáticas (soluções habitacionais que utilizam ventilação 
cruzada e iluminação natural), culturais, processo construtivo e de desenvolvimento habitacional 
como motor econômico. Nesse contexto, a pesquisa busca identificar parâmetros e diretrizes 
qualitativas do ponto de vista das políticas públicas e da relação entre habitação e cidade. 
 
 
 
 
 
 
0 
1000 
2000 
3000 
4000 
5000 
6000 
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 
São Paulo 
Madri 
17 
 
1.2 POLÍTICAS PÚBLICAS, HABITAÇÃO E CIDADE 
Sabe-se que a configuração das cidades foi reflexo do fenômeno de crescimento demográfico 
acelerado no final do século XVIII e início do XIX nos núcleos urbanos e do surgimento dos 
processos de industrialização iniciais do capitalismo. 
Na Europa, esses processos deram início a preocupação com a questão habitacional (ALCALÁ, 
1995). Isto porque os problemas de salubridade pública estiveram relacionados ao aumento 
populacional das cidades e às moradias operárias nesta época. Segundo Alcalá (1995), a 
revolução industrial criou uma demanda por alojamentos que o sistema social se mostrou incapaz 
de resolver de forma apropriada. 
No Brasil não foi diferente, o reconhecimento da provisão habitacional como uma questão social, 
surgiu quando as aglomerações de trabalhadores mal alojados, já existentes em São Paulo, 
começaram a crescer juntamente com as atividades urbanas ligadas ao complexo cafeeiro em 
meados da década de 1880. O crescimento das habitações e a precariedade dos serviços de água e 
esgoto foram vistos como uma grande ameaça à saúde pública, pois agravavam as condições 
higiênicas das habitações e passaram a ser consideradas como um problema pelas autoridades 
(BONDUKI, 2004). 
Os estudos e as investigações sobre os bairros operários serviram como base para o movimento 
higienista, o qual teve significado decisivo para a intervenção estatal no controle habitacional e 
no espaço urbano. Esse controle se deu por meio dos planos de saneamento básico, das 
estratégias de controle sanitário, do Código Sanitário de 1894 - baseado na legislação francesa 
que definia gabaritos, dimensões e especificações para habitações operárias - e também na 
legislação urbanística, com a criação da legislação de controle do uso do solo. 
Desse modo, os pressupostos de progresso prevaleceram na busca pela organização das cidades, 
regulação e controle do processo de crescimento, através da criação de zoneamento e legislação 
do uso do solo urbano. 
Nesse contexto de crescimento, também surgiram as intervenções urbanas com forte atuação do 
Estado nas grandes metrópoles europeias no final do século XIX, entre elas, de Cerdà para 
Barcelona e Haussmann em Paris, as quais serviram de modelo para outras cidades. 
18 
 
Para Lefebvre (1991), a “problemática urbana” da metrópole industrial refletiu na transformação 
da sociedade burguesa capitalista, com o crescimento e expansão das cidades incentivado pelo 
processo de industrialização. 
Com as intervenções higienistas e embelezadoras do final do século XIX e início do XX, inicia-
se a busca por parâmetros técnicos e padrões desejáveis para a produção do espaço urbano. No 
Brasil, as reformas realizadas em diversas cidades seguiram um modelo segundo Maricato (2000) 
“à moda da periferia”, no qual as obras de saneamento básico e de embelezamento implantavam 
as bases para um mercado capitalista enquanto que a população excluída do processo era 
“expulsa” para as periferias e morros das cidades (MARICATO, 2000; CYMBALISTA, 2006). 
No início do século XX, com o movimento moderno, a habitação econômica passou a ser objeto 
de estudo, no qual se concentrou inicialmente a busca por uma moradia mínima que atendesse as 
necessidades básicas das famílias com menor poder aquisitivo e que viviam em condições de 
insalubridade. O marco fundamental no período foi o Congresso Internacional de Arquitetura 
Moderna (CIAM), em Frankfurt em 1929. A possibilidade de alcançar uma solução científica ao 
problema habitacional demonstrou que a ênfase dada aos aspectosquantitativos deixava de lado a 
qualidade das habitações, dos projetos e principalmente da cidade. Os projetos apresentados 
mostravam soluções desvinculadas de qualquer situação urbana, apenas em esquema de planta e 
agrupação das moradias, seguindo o modelo modernista que se instalava (MARTÍN BLAS, 
2011). 
Medrano (2010) comenta que esse modelo deslocou-se das bases ideológicas e dos entraves 
históricos, ignorando valores inerentes ao homem (valores sociais, culturais, históricos, 
necessidades psicológicas e sensitivas) e fortalecendo a ligação entre a arquitetura e ambiciosas 
intenções midiáticas, políticas e econômicas de seus executores. 
No final do século XX, a reestruturação da produção capitalista com a globalização e o ideal 
neoliberal criou uma nova dinâmica, na qual a configuração urbana passou a ser determinada por 
ações que marcaram ainda mais a exclusão social (principalmente em países subdesenvolvidos), 
com a privatização dos espaços urbanos e o uso mercantil da cidade. 
Nesse contexto, segundo Harvey (1992), a urbanização desempenhou um papel, no qual a 
qualidade de vida virou uma mercadoria a serviço exclusivo dos interesses da acumulação de 
capital. Nessas condições, os ideais de identidade urbana, cidadania e pertencimento se tornam 
19 
 
muito mais difíceis de sustentar, ou seja, o urbanismo, neste caso, aparece como um valor de 
troca apenas para “alguns”, apenas para quem pode pagar. 
Desse modo, parte da população urbana (maior ou menor de acordo com cada país) é excluída do 
direito à cidade (MARICATO, 2000), na qual se possa viver dignamente com as mesmas 
oportunidades de trabalho, saúde, educação, moradia, cultura e lazer. Cymbalista (2006) afirma 
que essa situação de exclusão tem grande influência nas desigualdades sociais e de renda, já que, 
a “expulsão” de parte da população para a periferia dificulta ainda mais o acesso a oportunidades 
de trabalho, cultura ou lazer. 
Na maioria dos municípios brasileiros, a urbanização dispersa tem sido o modelo de crescimento 
urbano dominante, decorrente de operações de conversão do solo rural em urbano, assim como da 
segregação da população de baixa renda para a periferia. Nesse modelo são itens característicos a 
baixa densidade construtiva, a fragmentação urbana, além da ausência de infraestrutura, 
equipamentos públicos, serviços, oferta de emprego e consequentemente a excessiva necessidade 
de deslocamento, que resultam em numerosos desafios para as cidades. 
Boa parte desse fenômeno é resultado do valor da terra e de políticas urbanas e habitacionais 
desarticuladas que têm reforçado a tendência de expulsão dos pobres das áreas bem localizadas 
para os terrenos mais baratos e periféricos, com a construção de grandes conjuntos habitacionais 
(ROLNIK, 2000). Entretanto, esse modelo não garante o direito à cidade de modo democrático. 
Para Harvey (1992), um caminho nessa busca pelo direito à cidade seria a criação de uma gestão 
mais democrática, de modo a evitar o favorecimento apenas de grandes empresas e da classe alta 
na aplicação do lucro no processo urbano. Isso implica em mudanças estruturais profundas nos 
padrões de produção, consumo e nas formas de apropriação do território e dos recursos naturais. 
Autores afirmam que esse modelo atual não é o que gera melhores resultados para as nossas 
cidades e sociedades, e que é necessário considerar formas de crescimento urbano com qualidade, 
que não gerem periferias isoladas, assim como modelos habitacionais que não se isolem da 
cidade e tragam um benefício real ao espaço residencial. Entretanto, parece não existir ainda um 
consenso de quais seriam as formas ideais de pensar o espaço e o papel da arquitetura e do 
urbanismo nas sociedades emergentes. 
20 
 
Para Maricato, (2007) as experiências em países desenvolvidos (PCCs – Países Capitalistas 
Centrais) podem e devem ser aproveitadas, já que apresentam investimentos em conhecimento 
acumulado e experiências com lições a serem aprendidas, porém merecem o confronto com a 
realidade dos países subdesenvolvidos (PCPs – Países Periféricos do Mundo Capitalista), já que o 
processo de urbanização e os problemas decorrentes deles não são os mesmos. 
Segundo Medrano (2007), a diversidade dos problemas atuais implica em respostas diversificadas 
- avaliadas, criticadas e aperfeiçoadas continuamente. Nesse contexto é oportuna a busca por 
novos modelos habitacionais, políticos e urbanísticos que correspondam as demandas de nossa 
sociedade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21 
 
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA 
2.1 CONTEXTO HABITACIONAL NO BRASIL 
No Brasil, embora a questão habitacional já fosse considerada uma responsabilidade do Estado 
desde meados da década de 1880, até o ano de 1964 não existiram de fato políticas de habitação 
social. As descontinuidades administrativas, a falta de prioridade e interesses contraditórios no 
governo dificultaram a implementação de uma política de maior abrangência (BONDUKI, 2004). 
Como resposta à forte crise de moradia que atingia o país, após o golpe de 1964, o governo criou 
o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) juntamente com o Banco Nacional de Habitação 
(BNH). O BNH se estruturou com os recursos gerados pela criação do Fundo de Garantia por 
Tempo de Serviço (FGTS) em 1967 e com os recursos da poupança voluntária SBPE, Sistema 
Brasileiro de Poupança e Empréstimo. A proposta para intervir na questão habitacional tinha uma 
estratégia com abrangência nacional, formada pelo BNH e uma rede de agentes promotores e 
financeiros capazes de viabilizar ações em grande escala na área habitacional. 
O sistema SFH teve seu melhor desempenho no final dos anos 70, quando começou a financiar 
400 mil novas unidades habitacionais por ano. Entretanto, a falta de semelhança entre o salário e 
o valor das parcelas a serem pagas resultou em grandes problemas para o programa. A 
intervenção governamental não foi eficaz e levou ao declínio do SFH, que chegou a financiar 
apenas 20 mil unidades por ano na década de 80 (VASCONCELOS; CÂNDIDO, 1996). 
Os resultados quantitativos da ação desenvolvida por este sistema foram expressivos, 
principalmente quando comparados com a produção habitacional da Fundação da Casa Popular 
(FCP) e os Institutos de aposentadoria e Pensões (IAPs) nos anos anteriores. Em vinte e dois anos 
de funcionamento do BNH, o Sistema Financeiro de Habitação financiou a construção de quase 5 
milhões de unidades novas com recursos do FGTS (BONDUKI, 2004), enquanto que em dezoito 
anos foram produzidas aproximadamente 143 mil unidades habitacionais pela FCP e pelos IAPs, 
excluindo os financiamentos de classe média. 
Embora significativa, a produção habitacional ainda estava aquém das necessidades, tanto em 
comparação com o acelerado processo de urbanização do país, como também pela qualidade que 
apresentavam. Entre 1950 e 2000, a população urbana brasileira vivendo em cidades com mais de 
20 mil habitantes cresceu de 11 milhões para 125 milhões. 
22 
 
Segundo Bonduki (2004), um dos grandes desacertos foi dirigir quase todo o recurso para a 
produção da casa própria, sem nenhum apoio do ponto de vista técnico, urbano e administrativo. 
Como consequência, observaram-se projetos muito ruins do ponto de vista qualitativo, e o avanço 
do processo de urbanização informal, no geral em locais periféricos, distantes das áreas urbanas e 
mal servidos de infraestrutura e equipamentos sociais. 
A opção por grandes conjuntos habitacionais na periferia das cidades foi outro equívoco. O BNH 
não levou em conta aspectos culturais, ambientais e de contexto urbano de cada região, apenas 
reproduziu soluções padronizadas sem nenhuma preocupaçãocom a inserção urbana 
(BONDUKI, 2004). A desarticulação entre projetos habitacionais e políticas urbanas gerou 
verdadeiros bairros dormitórios. 
No início dos anos 80, o modelo econômico implementado pelo regime militar gerou recessão, 
inflação, desemprego e queda dos níveis salariais. Situação que se refletiu no Sistema Financeiro 
de Habitação (SFH), pela diminuição dos financiamentos em consequência da queda dos recursos 
do FGTS e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) (VALENÇA; BONATES, 
2010). 
Em 1985, com o término do governo militar esperava-se a formulação de uma nova política 
habitacional para o país, reestruturando o sistema com novas perspectivas, no entanto, o novo 
governo optou pela extinção do BNH em 1986 pelo decreto 2.291/1986 devido à crise financeira. 
A partir de sua extinção, o setor habitacional sofreu desarticulação e fragmentação institucional, a 
Caixa Econômica Federal se tornou o grande agente operador da Habitação no país até a criação 
do Ministério das Cidades em 2003, no governo Lula. 
Durante este período, não existiram diretrizes do ponto de vista nacional, houveram programas, 
mas nenhuma política nacional habitacional (CARDOSO, 2013). Foram os estados e municípios 
que assumiram o controle sobre as políticas habitacionais, com a urbanização de favelas, 
construção de moradias por mutirão, habitação em áreas centrais, entre outros. O resultado dessa 
ação foi pouco articulado, devido à falta de uma política nacional de habitação e instabilidade 
política, já que o setor federal responsável esteve subordinado a sete ministérios diferentes, 
resultando em descontinuidade e ausência de estratégia para enfrentar o problema. Vale ressaltar, 
entretanto, que a desarticulação dos financiamentos habitacionais em nível federal não significou 
na total ausência de programas habitacionais. Subsídios e ações em outros níveis também foram 
23 
 
realizados, como por exemplo, o aumento em 1% da alíquota de imposto cobrado na circulação 
de mercadorias (ICMS) em 1989 no estado de São Paulo destinado à construção de moradias 
(ELOY; COSTA; ROSSETTO, 2013). 
Lentamente iniciou-se um processo de transição de um modelo de política habitacional central-
desenvolvimentista, (baseada no espaço privado, no autoritarismo, ausência de debate com a 
sociedade) para novas formas de enfrentar a questão habitacional. Caracterizada por medidas de 
descentralização da política habitacional e urbana, ampliação da participação dos municípios e 
início da revisão da legislação urbanística (BONDUKI, 2004). 
No governo do Fernando Henrique Cardoso (FHC), em 1995, ocorreu uma retomada nos 
financiamentos de habitação e saneamento com base nos recursos do FGTS. Princípios como 
flexibilidade, descentralização, diversidade, reconhecimento da cidade real, entre outros, foram 
adotados como novos referenciais, pelo menos na teoria (VALENÇA; BONATES, 2010). 
Dentre os programas criados no governo FHC e que continuaram a existir no primeiro ano do 
governo Lula, inclui-se a criação de programas de financiamento voltados ao beneficiário final, 
como a Carta de Crédito, que passou a absorver a maior parte dos recursos do FGTS 
(BONDUKI, 2009). A Caixa Econômica Federal, agente financeiro responsável por operar os 
recursos destinados à habitação, privilegiou a concessão de crédito em condições de maior 
garantia, o que explica a preferência pelo financiamento (aquisição) do imóvel usado. 
De maneira geral, pode-se dizer que pela mesma razão de natureza financeira, a implementação 
desses programas não significou interferir positivamente no combate ao déficit habitacional, em 
particular, nos segmentos de baixa renda. Manteve-se ou até mesmo se acentuou uma 
característica tradicional das políticas habitacionais no Brasil, o atendimento privilegiado para as 
camadas de renda média (VALENÇA; BONATES, 2010). Entre 1995 e 2003, 78,84% do total 
dos recursos foram destinados a famílias com renda superior a 5 salários mínimos, sendo que 
apenas 8,47% foram destinados para a baixa renda, de até 3 salários mínimos, faixa que 
concentra a maior parcela do déficit. 
O Projeto Moradia surgiu em 2000 com proposta de articulação dos três níveis do governo, 
federal, estadual e municipal, atuando de forma estruturada para o enfrentamento da questão 
habitacional (CARDOSO, 2013). O projeto propôs a criação do Sistema Nacional de Habitação 
24 
 
(SNH) que articularia todos os órgãos públicos voltados para a habitação sob a coordenação de 
um novo ministério. O objetivo era reunir em um único ministério as áreas de habitação, 
saneamento, transportes urbanos e política de ordenação territorial, de modo a articular as ações 
urbanas. 
O projeto partia do pressuposto de que era fundamental a retomada da produção habitacional pelo 
mercado para atender a classe média, reativando o crédito imobiliário, particularmente do SBPE 
(recursos da poupança) de modo que este segmento pudesse deixar de utilizar o FGTS, que seria 
voltado para subsidiar as faixas de renda mais baixas. Além disso, considerava a aprovação do 
Estatuto da Cidade que se deu no ano posterior, para facilitar e tornar menos dispendioso o acesso 
à terra, combatendo a especulação com imóveis ociosos e mecanismos para a regularização 
fundiária. 
Já no governo Lula, a nova Política Nacional de Habitação, aprovada pelo Conselho das Cidades 
em 2004 incorporou a maioria das propostas do Projeto Moradia e colocou no papel, diretrizes 
habitacionais de escala nacional, porém as dificuldades de implementação do projeto derivaram, 
sobretudo, da política econômica adotada pelo governo (BONDUKI, 2008). Até a alteração do 
Ministro da Fazenda, em 2006, a política econômica deu continuidade às linhas gerais do período 
Fernando Henrique Cardoso (FHC), no qual devido às taxas de juros elevados reduziu a 
possibilidade de viabilizar o atendimento à população de baixa renda. Sem subsídios 
significativos, prevaleceu a visão bancária da Caixa Econômica Federal, sem alterações 
substanciais na concessão do crédito. 
A partir de 2004, as reformas no Sistema Financeiro de Habitação possibilitaram a ampliação dos 
empréstimos habitacionais, inicialmente com a aprovação da Resolução 460 (BRASIL, 2004) do 
Conselho Gestor do FGTS, que reduziu o custo de financiamento com recursos do fundo e com a 
aprovação da Lei Federal 10.931, na qual os bancos foram obrigados pelo Conselho Monetário 
Nacional a partir de 2005 a investir uma porcentagem do valor captado da poupança (SBPE) em 
financiamento habitacional (ROYER, 2009). Essas mudanças possibilitaram um aumento nos 
recursos do FGTS e também uma maior segurança jurídica e financeira na produção habitacional. 
Para se ter uma ideia, o volume de recursos do FGTS passou de 2,6 bilhões em 2004 para 8,6 
bilhões em 2008. 
25 
 
Em 2005 foi criado o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) juntamente com 
a distribuição das atribuições para a implementação das diretrizes habitacionais nos 3 níveis: 
federal, estadual e municipal. A partir desse momento, estados e municípios deveriam 
desenvolver seus Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) com informações e 
diretrizes habitacionais a nível local para receber recursos do governo federal. 
Segundo Cardoso (2013), Eloy, Costa e Rossetto (2013) esse período marca um momento 
importante na política habitacional do país, no qual o governo federal se posiciona comprometido 
em subsidiar a produção de moradias para a classe de baixa renda, situação que ficou 
“adormecida” por quase 30 anos após a extinção do BNH. 
Após 2006, com a alteração do Ministro da Fazenda, tem-se início uma mudança na política 
econômica do país, a qual gerou um cenário