Conteúdo AV3 Direito Financeiro e Tributário I

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Conteúdo AV3 Direito Financeiro e Tributário I
Conceito legal de tributo:
 Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Classificação dos tributos:
PESSOAIS: São aqueles que levam em consideração circunstâncias de caráter pessoal do obrigado/para a cobrança do tributo.
Ex: Imposto de renda
(capacidade econômica)
REAIS: São aqueles que levam em consideração fato gerador objetivamente considerado.
Ex: IPVA
DIRETOS: São aqueles em que o ônus econômico recai de forma direta e definitiva sobre o contribuinte, sem que ele possa repassar este ônus a um terceiro.
Ex: Imposto de renda,IPVA, ITBI
INDIRETOS: São aqueles em que o ônus econômico recai sobre o contribuinte (de direito), e tenha FACULDADE de transferi-lo a um terceiro (contribuinte de fato).
Ex: IPI, ICMS, ISSQN
Espécies tributária OK
- impostos, oque é, Fato Gerador
- Taxa, oque é, espécies (de serviço e de polícia)
Espécies tributárias 
Espécies tributárias
O tributo é gênero do qual impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimos
compulsórios, contribuições parafiscais são espécies. Essa é a classificação
mais importante, e para ela reservamos um tópico destacado.
Inicialmente, devemos dizer que o tema é extremamente controvertido. E será
dividido em várias correntes doutrinárias.
Teoria bipartite
A teoria bipartite divide os tributos simplesmente em vinculados e não vinculados.
Haverá apenas dois tipos de tributos que poderíamos dividir em impostos e taxas –dois grupos apenas. São adeptos dessa teoria Geraldo Ataliba e Alfredo Augusto Becker.
Teoria tripartite
Para a teoria tripartite, defendida, por exemplo, por Roque Antonio Carrazza e Paulo de Barros Carvalho, e tradicionalmente no CTN, o critério de distinção das espécies tributárias é o fato gerador, tal como previsto no art. 4º do CTN, e também nos artigos 16, 77 e 81. Assim, os tributos são impostos, taxas e contribuição de melhoria – como diz o art. 5º do CTN.
Teoria quadripartite
A teoria quadripartite considera que há quatro espécies tributárias, naturalmente,mas nem sempre as mesmas quatro. Para Bernardo Ribeiro de Moraes, os tributos são os impostos, as taxas, a contribuição de melhoria e as contribuições
especiais – os empréstimos compulsórios seriam uma espécie de imposto restituível. Já para Ricardo Lobo Torres, os tributos são os impostos, as taxas, as contribuições e os empréstimos compulsórios. Ele reúne todo e qualquer tipo de contribuição em um único grupo.
Teoria pentapartite
Ou quinquipartite. É a que prevalece, adotada pelo STF.
O STF segue três etapas, em ordem, para identificar a natureza específica de qualquer cobrança realizada pelo Estado. Primeiro, confere se é tributo (análise pelo conceito antes apresentado). Depois, identifica o fato gerador (na forma da teoria tripartite). E, por fim, se há destinação ou vinculação entre as espécies tributárias. Essa última fase reconhece que a Constituição faz referência a cinco tributos: impostos (art. 145, I, CRFB/88), taxas (art. 145, II, CRFB/88), contribuição
de melhoria (art. 145, II,I CRFB/88), empréstimos compulsórios (art. 148, CRFB/88) e contribuições especiais (art. 149, CRFB/88). Os dois últimos não se diferem pelo fato gerador. De acordo com o art. 16 do CTN, o imposto é o tributo cujo fato gerador independe de qualquer atividade estatal específica. Basta uma manifestação de riqueza
do contribuinte descrita como fato gerador para que ele seja devido. A taxa terá como fato gerador uma atividade estatal específica: a prestação de um serviço público, específico e divisível, minimamente colocado à disposição do contribuinte,
ou o exercício do poder de polícia (consentimento ou fiscalizador), na forma do art. 77 do CTN. A contribuição de melhoria tem como fato gerador uma obra pública da qual decorra valorização imobiliária, como dispõe o art. 81 do CTN.
Para além do CTN, identificamos historicamente o empréstimo compulsório e até mesmo as contribuições parafiscais, nos quais o fato gerador tende a ser uma atividade praticada pelo contribuinte. São tributos que, muitas vezes, incidem
juntamente com os impostos. A distinção será pela determinação da destinação do produto da arrecadação deles. O empréstimo compulsório tem como destinações situações de calamidade pública ou guerra externa e investimento urgente de relevância nacional. Quanto às contribuições parafiscais, uma atividade estatal específica que tende a beneficiar um grupo de contribuinte, e não necessariamente toda a sociedade. Elas, em alguns livros, são encontradas como contribuições especiais. Por isso, concluímos com a identificação das espécies tributárias em cinco: impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições parafiscais.
Impostos:
Artigo 16 CTN: 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
Art. 5º Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.
Fato Gerador de um imposto: 
É uma situação da vida do contribuinte relacionado ao seu patrimônio independente de qualquer agir do estado.
- Não vinculado
-Privativa
 - artigos 153 e 154 – União
 - artigo 155 – Estados
 -artigo 156 Municípios
Taxa:
Artigo 145, II CRFB/88 - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
Artigo 5° CTN Art. 5º Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Artigo 77 CTN Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Fato Gerador = Poder de polícia e Serviço 
-Vinculado
-Comum
Modalidades:
-Taxa de polícia
-Taxa de serviço
Taxa de serviço:
Serviço público.
Específico e indivisível
Efetivamente prestado
Ou (alternativo)
Posto à disposição.
A TAXA DE SERVIÇO PÚBLICO
Os serviços remunerados por taxas não comportam delegação por empresa privada.
Específico e divisível
1 > utilização singular = serviços UTI singule
2> utilização coletiva = serviços UTI universi
1-É aquele onde é possível identificar, individualizar o usuário do serviço e o quantum de serviço está sendo absorvido por ele.
2-Ex: Segurança pública
Serviços UTI universe são remunerados por impostos
CIP = Inconstitucional
Iluminação pública = impostos 
: utilização coletiva
UTI universi
TAXA PODER DE POLÍCIA
Órgão fiscalizador
Existência poder de policia 
- Fato Gerador: Exercício regular do Poder de Polícia artigo 78 CTN
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de atoou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
É a prerrogativa de direito público que tem o poder público de intervir na esfera privada para condicionar o exercício da propriedade e de atividades individuais à função social da propriedade e ao interesse da coletividade.
#taxa de serviço
1° obs: O poder de polícia para comportar o exercício de taxa tem que ser regular.
Artigo 78 §°Único Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
2° obs: Basta o poder de polícia observar as seguintes condições para se cobrar a taxa do poder de polícia.
1orgao fiscalizador e 2 existencia poder de polícia
OBS: Para a cobrança da taxa de polícia basta que o exercício deste poder seja potencial, ou seja, que o poder de polícia exista e que haja órgão fiscalizador. Não é preciso o exercício efetivo de tal poder.
Súmula 157 STJ Entendimento STF cancelou a súmula.
Elementos da taxa de serviço: 
só pode ser pública específica e divisível efetiva e posta a disposição
Contribuição de melhoria
Artigo 145, III CRFB/88
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Art. 5º Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Fato Gerador: Valorização imobiliária decorrente de obra pública
Competencia: comum
Vinculado
Espécies de competência
Apesar de definir-se como sempre privativa, a doutrina para facilitar o estudo da
competência tributária cria certas classificações que dividem a forma como a Constituição
distribui esse poder entre os entes federativos. Algumas delas são as mais comuns de serem
encontradas, e outras classificações menos. Procuraremos tratar de todas.
Classificação tradicional
A doutrina extrai da Constituição quatro formas de dividir a competência
tributária: privativa, comum, residual e extraordinária.
Privativa
A competência tributária privativa é aquela que a Constituição, dentro do capítulo
do Sistema Tributário Nacional, atribui a um ente federativo determinado
especificamente o poder de instituir um tributo. A competência privativa é bem
clara para União no art. 153 quanto aos impostos; no art. 148, quanto ao empréstimo
compulsório; e, no art. 149, quanto às contribuições especiais, pois somente
ela poderá instituir estes tributos.
Aos Estados, a regra do art. 155 autoriza a criação de três impostos por eles. E,
para os Municípios, a regra do art. 156 autoriza a criação de três impostos também.
Comum
Quando a Constituição atribui indistintamente aos três entes federativos
dentro do capítulo do Sistema Tributário Nacional o poder de instituir tributos,
temos a competência comum. Assim é com as taxas e a contribuição de melhoria,
uma vez que a determinação é de que elas competem à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios – mas não diz qual taxa cabe a cada um.
Mas isso não nega a regra de que a competência tributária é privativa. A questão
se resolve no âmbito da competência administrativa. Uma vez que estamos
diante de tributos vinculados, tributos em que o fato gerador é uma atividade
específica do Estado. A taxa terá como fato gerador ou o exercício regular do poder
de polícia, ou a prestação de serviço público. A contribuição de melhoria terá
como fato gerador uma obra pública que gere valorização imobiliária. Nesses dois
casos, estamos diante de tributos que dependem de um agir do Estado - competência
administrativa determinará quem pode praticar o ato ao qual está vinculado
o tributo. E esse será o ente competente. Assim, a competência tributária comum
será delimitada pela competência administrativa.
Ainda quando estamos diante da competência administrativa comum, não
será possível que todos possam cobrar o mesmo tributo. O aparente conflito será
resolvido como o é no Direito Administrativo: pela teoria do interesse predominante.
Devemos verificar no caso concreto se estamos diante de uma questão em
que o interesse predominante é nacional – para exercício de atividade pela União
e, logo, cobrança de tributo por ela -, regional – para exercício de atividade pelo
Estado e cobrança de tributo por ele - ou local – para exercício de atividade pelo
Município e cobrança de tributo por ele.
Residual
A competência tributária residual é aquela em que você não encontra o fato
definido na Constituição. Uma vez que o legislador nunca é capaz de listar todos os
comportamentos que um dia poderão ser adotados pelo homem, seria impossível
definir todos os possíveis fatos geradores. Além disso, nem tudo precisa ser tributado.
O constituinte, então, atribui para a União a função de legislar sobre os fatos
que ele preferiu não listar como geradores de tributos e ainda sobre aqueles que
ele foi incapaz de prever como hábeis a tanto. Essa competência vem expressa para
instituir um novo imposto (art. 154, I, CRFB/88) e uma nova contribuição da
seguridade social (art. 195, § 4º, CRFB/88).
Citamos como exemplos de situações não tributadas no Brasil a propriedade de
tributos que existem em outros países e não existem aqui: o Hundesteuer (tributo sobre
a propriedade de cachorro) e o Kirchensteuer (tributo por ser membro de uma igreja).
E, para sermos mais completos, podemos dizer que, se a competência administrativa
delimita a competência tributária comum, se a competência administrativa
residual é dos estados (art. 25, § 1º, CRFB/88) e se a competência tributária
comum diz respeito às taxas e à contribuição de melhoria, a competência residual
relativa às taxas e à contribuição de melhoria é dos estados.
Extraordinária
Ela não está à disposição normalmente. Somente surge quando da ocorrência
de uma situação incomum. A competência da União para instituir o imposto
extraordinário de guerra é uma competência extraordinária. Fora da situação de
guerra ou de sua iminência, ela não poderá ser exercida.
Alguns doutrinadores incluem aqui o exercício da competência tributária relativa
ao empréstimo compulsório, pois a rigor a Constituição não fixa o fato gerador
dele, e sim as hipóteses em que ele poderá ser criado. Em especial, as hipóteses
de guerra externa e calamidade pública.
Classificações incomuns
Nem sempre a doutrina conclui pelas mesmas classificações.
Cumulativa ou múltipla
Entende-se por competência cumulativa ou múltipla a prevista no art. 147 da
CRFB/88, porque atribui à União o poder de instituir também tributos estaduais
e municipais (desde que em territórios federais) – assim como ao DF, além dos
estaduais, também os municipais.
Especial
Por fim, para os que distinguem, competência especial seria o poder de instituir
empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Essa competência seria
destacada pelo fato de apenas recentemente (com a Constituição de 1988) eles
terem entrado no rol dos tributos.
Formas de repartição das receitas tributárias
A doutrina majoritária divide as formas de repartição em dois grupos, a direta
e a indireta. Para sermos, entretanto, mais detalhistas, vamos traçar ainda mais
uma subdivisão na tentativa de apresentarmosum trabalho sempre minucioso.
A repartição de receitas pode ser dividida em três espécies: direta propriamente
dita, direta por retenção e indireta ou por fundos.
Repartição direta propriamente dita
É a forma mais elementar e simplista de repartição, pois o ente federativo
competente institui e arrecada o tributo; após a arrecadação, ele retira um percentual
determinado pela Constituição e entrega ao ente federativo destinatário.
Essa é a forma que merece um controle maior por parte dos destinatários, uma
vez que pode haver conflito entre os entes federativos relativamente tanto à prestação
de contas quanto ao efetivamente arrecadado – o que justifica a regra mencionada do
art. 162 da CRFB/88 que estabelece o dever de transparência do ente arrecadador.
No art. 157 da CRFB/88, encontramos as transferências constitucionais obrigatórias
da União para os estados. O inciso II trata da transferência de 20% do
produto da arrecadação do imposto residual. Assim é que, se a União decidir
instituir um tributo, deverá transferir 1/5 do que arrecadar para os estados. Até
hoje a União não criou nenhum imposto novo; portanto, essa transferência não
se efetivou. Os estudiosos apontam a existência dessa regra como a causa para a
União não ter exercido essa competência – e há nisso certa razão.
Hoje, o tributo que mais cresce em novidade é a contribuição especial. A
União vem nos últimos anos criando várias contribuições. A rigor, as contribuições
geram um maior controle por possuírem necessariamente destinação específica.
Isso engessa, de certa forma, o executivo, que deve ficar preso quanto ao gasto
delas. Por outro lado, sobre as contribuições, à exceção da Cide-combustíveis, não
incide regra de repartição, o que faz com que todo o trabalho e o custo arrecadatório
se revertam exclusivamente em favor da União.
No art. 153, § 5º, I, da CRFB/88, encontramos a regra que determina a repartição
direta do produto da arrecadação do IOF sobre o ouro como ativo financeiro
da União para os estados, enquanto o inciso II trata da transferência da União para
os municípios. Na verdade, esse imposto tem notável função extrafiscal. Senão
qual seria o interesse que a União teria em instituí-lo para fiscalizá-lo e cobrá-lo
sem qualquer proveito? Sim. Do total arrecadado, 30% pertencem aos estados e
70%, aos municípios. A União não permanece com nada. Todo produto arrecadado
é entregue a estados e municípios.
No art. 159 II, § 3º, CRFB/88, a Constituição regula a transferência da União
para os estados de 10% do produto da arrecadação do IPI relativamente às exportações
(se houver). Os estados também deverão repartir o que recebem da União,
entregando 1/4 aos municípios. Sendo assim, à União caberá 90%; aos estados,
7,5%; e, aos municípios, 2,5% do produto da arrecadação do IPI sobre as exportações.
Há, por assim dizer, uma dupla transferência.
No art. 159, III, é determinada a repartição entre União e estados de 29% do
produto da arrecadação da Cide-combustíveis que deverá ser aplicada em financiamento
de programas de infraestrutura de transportes. Por sua vez, nem tudo
caberá aos estados, que também entregarão aos municípios 1/4 do que lhes couber,
conforme previsão expressa no § 4º do mesmo artigo. Assim, para simplificar,
a União fica com 71%; os estados, com 21,75%; e os municípios, com 7,25%.
Outra forma de repartição direta é a transferência do ITR da União para os municípios.
A União transfere aos municípios a metade do que arrecadar. Aqui estamos
tratando da hipótese em que o município prefere não firmar convênio para fiscalizar
e cobrar pessoalmente. A hipótese em que a capacidade tributária ativa é transferida
para o município será vista na hipótese de repartição direta por retenção.
Dos estados para os municípios, temos a transferência de metade do produto
da arrecadação do IPVA. Daí podemos verificar o interesse dos municípios na fiscalização
desse tributo. Aliás, é por esse motivo que o veículo vem a ser licenciado
no município, pois a divisão é feita em função dessa divisão.
Também dos estados para os municípios temos a repartição do ICMS entre
estados e municípios. Aqueles ficam com 75%, e estes com 25%. A parcela que é
transferida aos municípios será dividida de duas formas: três quartos, no mínimo,
na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias
e nas prestações de serviços realizadas em seus territórios; e até um quarto,
conforme lei estadual.
Algumas leis dividem a parcela dos municípios segundo critérios de proteção
ao meio ambiente. É o chamado ICMS ecológico ou ICMS verde. Ele pode servir
para estimular a conservação da biodiversidade considerando o percentual de áreas
de conservação nos territórios dos municípios, por exemplo. O ICMS ecológico
nada mais é do que o conjunto de critérios ambientes utilizados para determinar a
participação de cada município em parcela do ICMS arrecadado pelo estado onde
está localizado. Ao final, sugeriremos uma atividade para que você possa conhecer
melhor essa novidade.
Repartição direta por retenção
Nessa espécie, o próprio destinatário do tributo é encarregado de sua arrecadação,
quer por haver delegação da capacidade tributária ativa, quer por estarmos diante
de uma hipótese de responsável por substituição (tema quer iremos aprofundar na
próxima disciplina, mas que sinteticamente pode ser definido como situação legalmente
prevista em que o contribuinte é afastado de seu dever de recolher o tributo
desde a ocorrência do fato gerador) quando tratamos de tributo retido na fonte.
Destacamos essa hipótese, pois ela gera um problema que é a quem direcionar
a ação quando há uma retenção indevida. Deve ser direcionada ao arrecadador ou
ao ente competente? É que se, por um lado, o cumprimento das obrigações acessórias,
como é o exemplo da declaração de ajuste anual do imposto de renda, deve
se dar diretamente à União, por outro lado, na hipótese de repetição de indébito,
a demanda é formada de um lado por quem teve o empobrecimento indevido (o
contribuinte) e do outro por quem teve o enriquecimento indevido (o ente federativo
que fez a retenção).
Então restou a dúvida até que o STJ editou a súmula 447, que diz que “os
Estados e o Distrito Federal são partes legítimas na ação de restituição de imposto
de renda retido na fonte proposta por seus servidores”. É claro que o mesmo
entendimento deve ser aplicado nas outras hipóteses de repartição por retenção.
Comecemos a analisar justamente essa primeira hipótese quanto ao imposto
de renda, que incumbe aos estados e municípios realizar a retenção como substitutos.
Nessas hipóteses, o ente federativo competente é a União federal, que vai
legislar e determinar todos os aspectos da obrigação tributária relativa a ele.
Porém, é sabido que quem faz o recolhimento do IR não é o próprio contribuinte
quando a fonte pagadora é uma pessoa jurídica. Nesses casos, quem recolhe
o tributo é a fonte. Bom, em se tratando de estados e municípios (inclusive suas
autarquias e fundações), o imposto de renda resultado dessa retenção sobre as
remunerações, em vez de ser recolhido aos cofres do Tesouro Nacional, será retido
na conta daquela fonte pagadora como forma de repartição por retenção. Isso
pode ser conferido nos arts. 157, I, e 158, I, da CRFB/88.
Outra hipótese que já foi vista pela metade é a prevista no inciso II do art. 158
da CRFB/88. Vimos como forma de repartição direta propriamente dita que, toda
vez que a União fiscalizar e cobrar o ITR, metade dele será entregue ao município
onde estiver localizado o imóvel. Mas como fica se o imposto for fiscalizado e cobrado
pelo próprio município em hipótese de delegação de capacidade tributária ativa?
Aliás, qual seria o interesse da União em transferir esse tributo? E qual seria o
interesse do município em arcar com a arrecadação? Como vimos, para a União esse
tributo é extrafiscal e dá enorme trabalho arrecadar. Imagine para ela criar uma estrutura
para fiscalizarcada propriedade rural no imenso território brasileiro. Então,
na verdade, ele é muito mal fiscalizado. Imagine ainda mais que a alíquota varia em
função não só do tamanho do imóvel mas também da utilização. Isso significa dizer
que a fiscalização deve ser constante, próxima ao contribuinte. Se isso não ocorrer, o
tributo não cumpre a sua função nem gera a arrecadação devida.
Sendo assim, a União transfere ao município a arrecadação, e esse se incumbe
de fiscalizar, o que satisfaz a União. Mas você pode se perguntar: o que o município
ganha com isso? Simples. O município, a teor do art. 158, II, se não exercer
a capacidade tributária ativa, ficará com metade do que a União arrecadar. Se o
município exercer essa função, ele ficará com a totalidade do ITR arrecadado em
razão de repartição de receita de impostos direta por retenção.
Repartição indireta ou por fundos
Nesse caso, os tributos serão entregues a um fundo que será responsável por
repartir de forma equitativa.
O Fundo de Participação dos Estados recebe 21,5% do produto da arrecadação
do IR e IPI. Lei complementar, na forma do art. 161 da CRFB/88, determina
como esses recursos serão distribuídos entre os estados. Ela é a LC 62/89, cujos
dispositivos foram declarados inconstitucionais por não cumprirem sua finalidade
principal, ou seja, prever critérios adequados para repartição. Foi então que foi
aprovada a LC 143, de 17 de julho de 2013.
O Fundo de Participação dos Municípios recebe 22,5% do produto da arrecadação
do IPI e do IR. Além disso, recebe também mais 1%, o que será entregue
no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.
Há ainda fundos regionais, que receberão 3% da arrecadação do IPI e do IR,
especialmente para as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, sendo que a metade
desses recursos deverá ser destinada exclusivamente ao semiárido do Nordeste.
E, por fim, o Fundo de Compensação de Exportação, previsto no art. 159, II,
da CRFB/88, para o qual serão destinados 10% do produto da arrecadação do IPI,
proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados,
limitado a 20% do montante, devendo eventual excedente ser distribuído
entre os demais participantes.
Vedações e autorizações para retenção
Temos relatos de situações em que o governo federal deixou de repartir esses
recursos. Normalmente decorrente de inadimplemento dos Estados e Municípios,
a União ameaça deixar de transferir esses recursos obrigatórios.
Diante dessas situações, não temos um conflito relativo ao tema da federação.
A constituição de uma federação se dá pela existência de interesses comuns para
ocupantes de um extenso território, mas que, por outro lado, são dotados de características
locais ou regionais que os diferenciam. Essas características regionais
ou locais podem ser de ordem cultural, embora também possam ser sociais ou
econômicas. Assim é que estados e municípios necessitam de administração local
que cuide de suas características e necessidades específicas.
É certo que, não somente por condições financeiras, diferenciam-se os estados
das cinco regiões do país. Os gastos e os instrumentos de arrecadação são diversos.
A economia é diferente. Se, na região Sudeste, atividades industriais e comerciais
predominam, na região Centro-Oeste a atividade rural é a mais importante.
Assim, os tributos arrecadados são distintos e os programas sociais e investimentos
de governo também são distintos.
Necessário é estar perto do cidadão para identificar essas características. A
União não seria capaz disso. Por outro lado, nenhum estado, muito menos município,
poderia arrecadar dos mais ricos para atingir o interesse de um reequilíbrio
das diversas regiões do país.
A arrecadação concentrada nas mãos do governo federal não se dá por exclusivos
interesses políticos, como já vimos. No Brasil, as transferências correspondem
a importante parcela das receitas dos estados e municípios. A arrecadação realizada
pela União e a distribuição feita pelos estados e municípios podem importar em
redistribuição de riquezas.
Vedações para retenção
Vedação de retenção de repasses. Com certeza, já ficou claro para você que
estamos diante de uma questão que afeta o pacto federativo. A divisão desses recursos
é algo que pretende corrigir o federalismo assimétrico brasileiro. No Brasil,
há entes federativos mais ricos em questões de impostos do que outros, como fica
evidente quando comparamos a União com qualquer outro ente.
É por isso que a Constituição deixa expresso no artigo 160 que é vedada a retenção
desses recursos. A regra geral é essa. Não pode um ente federativo pretender
colocar o outro ente à sua dependência por via de bloqueio desses repasses. Mas
veja: essa é a regra geral.
Diga-se, por oportuno, que nenhum ente federativo pode criar condições outras
para esse repasse. O Estado de Sergipe, por exemplo, quis estabelecer condições,
e o STF se pronunciou nesse sentido:
Constituição do Estado de Sergipe. ICMS. Parcela devida aos
Municípios. Bloqueio do repasse pelo Estado. Possibilidade. É vedado
ao Estado impor condições para entrega aos Municípios das parcelas
que lhes compete na repartição das receitas tributárias, salvo como
condição ao recebimento de seus créditos ou ao cumprimento dos
limites de aplicação de recursos em serviços de saúde (CF, art. 160,
parágrafo único, I e II). Município em débito com o recolhimento
de contribuições previdenciárias descontadas de seus servidores.
Retenção do repasse da parcela do ICMS até a regularização do
débito. Legitimidade da medida, em consonância com as exceções
admitidas pela CF. (ADI 1.106, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento
em 5-9-2002, Plenário, DJ de 13-12-2002)
Autorizações para retenção
Tratamos de hipóteses taxativamente previstas na Constituição. O primeiro argumento
que inadmite outras exceções é uma questão de hermenêutica. Normas
excepcionais devem ser interpretadas de forma restritiva. Exceção se interpreta restritivamente
para que não se torne a regra, para que não seja mais do que uma exceção.
O segundo argumento é o de que tratamos de norma constitucional que versa
sobre algo que pode colocar em risco o pacto federativo. E, sobre esse ponto, é
claro que não pode haver sequer proposta de emenda constitucional, como deixa
claro o art. 60, § 4º, I, da CRFB/88.
Antes, contudo, de verificarmos as hipóteses previstas na Constituição, necessário
se faz chamar a atenção para hipótese prevista no art. 11, parágrafo único, da LC
101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Quando essa lei foi publicada, houve uma
ação direta de inconstitucionalidade, alegando-se que cuidava de uma hipótese de
retenção ali determinada fora daquelas que vamos ver autorizadas na Constituição.
A norma não foi declarada inconstitucional, pois, a bem da verdade, as transferências
que estavam vedadas ali naquela lei não eram transferências obrigatórias
das que vimos acima. Eram transferências voluntárias. E esse bloqueio não foi
proibido. O objetivo da lei de responsabilidade fiscal foi vedar que um ente federativo
se constituísse em dependente das benesses de outro ente. Assim foi a decisão:
Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. LC
101, de 4-5-2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). MP 1.980-
22/2000. (...) LC 101/2000. Vícios materiais. Cautelar indeferida.
(...) Art. 11, parágrafo único: por se tratar de transferências
voluntárias, as restrições impostas aos entes beneficiários que se
revelem negligentes na instituição, previsão e arrecadação de seus
próprios tributos não são incompatíveis com o art. 160 da CF. (ADI
2.238-MC, Rel. p/ o ac. Min. Ayres Britto, julgamento em 9-8-2007,
Plenário, DJE de 12-9-2008)
A primeira hipótese que autoriza o bloqueio diz respeito à garantia dos créditos
do ente que está repassando o tributo.
Curiosamente, aqui vemos que alguns julgadores do TRF da 4ª Região teriam
exercido a opção pela teoria dualista que veremos na primeira aula da próxima
disciplina.Segundo essa teoria, apesar de a obrigação tributária nascer com
o fato gerador, o crédito tributário nasce somente com o lançamento. Nesse sentido,
há julgados que somente admitem o bloqueio do repasse, em se tratando
de crédito tributário, após o devido lançamento. É o que você pode ler no AMS
1999.71.005108-0 da 1ª Turma do TRF da 4ª Região. Mas isso não é pacífico.
Outro ponto importante é que cuidamos de créditos de outro ente federativo
ou sua autarquia. Significa dizer que, se há crédito de uma sociedade de economia
mista ou empresa pública, isso não poderá ser garantido com esse instrumento.
Nesse sentido, por evidente, já se posicionou o STF:
Contraria a essência do Direito Público a representação do município
por pessoa jurídica de direito privado. (...) Discrepa, a mais não poder,
da Lei Fundamental a retenção e a compensação de verbas municipais
com débito de energia elétrica perante a sociedade de economia
mista. (RE 396.989, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 4-10-
2005, Primeira Turma, DJ de 3-3-2006)
A segunda hipótese é para o cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, II e III,
da CRFB/88. Aqui temos a questão relativa aos percentuais da arrecadação em ações
e serviços públicos de saúde previstos no orçamento, na lei orçamentária anual.
O problema, durante muito tempo, era a questão relativa ao que eram os
gastos mínimos com saúde. A LC 141/2012 cuidou de estabelecer esses critérios.
E, para concluirmos esta aula com algo bastante intrigante, esse é um mecanismo
que tenta dar alguma efetividade à regra do art. 198 da CRFB/88. Isso
porque, em caso de falta de previsão de gastos mínimos com educação e saúde no
orçamento, o que pode ser feito é buscar a declaração de inconstitucionalidade
da lei orçamentária anual. Alcançando esse objetivo, faltará elaborar uma nova
lei orçamentária para aquele ano. Se a nova lei orçamentária vier com a mesma
falha, a solução é iniciar o processo de novo. Tantas vezes quantas o fato se repetir.
Então não é solução! O mecanismo é forçar o administrador a fazer essa previsão,
cortando-lhe os recursos.
ATIVIDADE
A União decidiu instituir uma contribuição sobre a propriedade de bicicletas na base
de 5% (cinco por cento) ao ano. O fato gerador será a propriedade da bicicleta. O tributo,
contudo, não terá destinação específica. Além disso, a União conta com esses recursos para
equilibrar exclusivamente suas contas. Após o primeiro mês de exigência do tributo, o Estado
do Rio de Janeiro exige que lhe seja entregue parcela do produto da arrecadação do tributo.
Nesse caso hipotético, qual seria a avaliação correta sobre as diversas condutas?
GABARITO
Resposta: O caso apresenta questões relativas às espécies tributárias, espécies de competência
e espécies de repartição de receitas tributárias. Como visto, o tributo cobrado em
função de fato gerador que não seja relativo a qualquer atividade estatal específica será um
imposto, e não uma contribuição. Além disso, estamos diante de um imposto da competência
residual, já que não há o fato gerador para esse imposto previsto na Constituição de forma
expressa a nenhum ente federativo. Por fim, deve-se incluir que os impostos residuais terão
o produto de sua arrecadação repartida entre os Estados.
REFLEXÃO
Este capítulo abordou questões centrais do Direito Tributário. A partir dele, conhecemos o que
é um tributo, em sua definição legal, mas também na sua definição doutrinária, o que torna possível
uma visão mais crítica do Direito Tributário e dos seus autores desde o início de seu estudo.
Centramos nosso estudo acerca do conceito de tributo no conceito legal de tributo. Aliás,
o conceito é consideravelmente complexo e levanta uma série de questões. Vimos que, desse
conceito, é possível perceber que o tributo é objeto de uma relação obrigacional, um vínculo
de natureza patrimonial. Essa relação estabelece o dever de ser realizado um pagamento
de uma importância em pecúnia, em decorrência da lei, e não da vontade das partes – e
independentemente de qualquer juízo de aprovação da conduta do sujeito passivo.
Estudamos que o tributo não é uma única espécie. Há, segundo a jurisprudência pacífica
do STF, cinco espécies tributárias distinguíveis pelo fato gerador (situação necessária e
suficiente ao nascimento da obrigação), bem como pela destinação específica dos recursos.
Identificadas as espécies tributárias, verificamos que a Constituição atribui a diversos
entes federativos o poder de instituir tributos por lei. Esse poder corresponde à Competência
Tributária – poder privativo (ou exclusivo), facultativo, improrrogável, indelegável, irrenunciável
e incaducável. Aliás, distinto do poder de fiscalizar e cobrar o tributo, o que é denominado de
capacidade tributária ativa.
Depois dessas distinções, pudemos ainda acrescentar que os valores arrecadados são
divididos entre os entes federativos por determinação da Constituição, que ressalva restritas
hipóteses para inobservância dessa distribuição.
Anterioridade
Se refletirmos sobre o propósito de garantir segurança jurídica ao contribuinte,
tão somente legalidade e irretroatividade não produzem um resultado satisfatório.
Imagine você firmar um contrato, contando com uma carga tributária tal, e
amanhã ser publicada (com vigência imediata) uma lei que duplique essa carga tributária.
Ainda assim, haveria insegurança. É por isso que o ordenamento jurídico
brasileiro conta com o princípio da anterioridade – a lei que cria ou aumenta um
tributo tem de ter sido publicada até o ano anterior para que possa ser aplicada.
Anualidade. Princípio não mais previsto em nosso ordenamento jurídico, a
anualidade tributária consistia na exigência de uma autorização no orçamento
anual para que, naquele ano, o tributo pudesse ser cobrado. A ausência de previsão
orçamentária impedia a cobrança do tributo naquele ano. Esse princípio esteve
presente na Constituição de 1824, 1946 (até ser revogado pela EC nº 18/65) e
1967 (até ser também revogado pela EC nº 1/69).
Exceções. Você viu que a legalidade tem exceções por conta da extrafiscalidade.
O mesmo ocorre com a anterioridade, tanto para os casos de extrafiscalidade
como para os casos de urgência. As exceções se encontram listadas nos seguintes
artigos da CRFB/88: art. 150, § 1º, primeira parte; art. 195, § 6º; art. 177, § 4º,
I, b; e art. 155, § 4º, IV, c.