Processo Constitucional - Parte 6

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PROCESSO CONSTITUCIONAL 
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VI – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE REPRESSIVO ABSTRATO 
DE CONSTITUCIONALIDADE. 
 
1. Ação Direita de Inconstitucionalidade. 
 
Fundamento legal: art. 102, I, “a”, da CF e Lei nº 9.868/99. 
Competência: Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, “a”, da CF/88). 
Objetivo: expurgar do ordenamento jurídico lei ou ato normativo 
estadual ou federal atingidos pelo vício da inconstitucionalidade. Também se 
admite o ajuizamento contra emenda constitucional que viole cláusulas 
pétreas. 
Segundo entendimento do STF (ADIN nº 1.247-9/PA), a propositura de 
ação direta de inconstitucionalidade não está sujeita a qualquer prazo 
decadencial ou prescricional, na medida em que atos inconstitucionais 
jamais de convalidam pelo decurso do tempo. 
Uma vez ajuizada a ADIN não é permitida a sua desistência. 
A ADIN só poderá discutir a inconstitucionalidade de lei ou atos 
normativos federais ou estaduais em face da Constituição Federal, excluindo 
a possibilidade de discussão de normas municipais em face da CF/88 por 
essa via. Já as normas distritais poderão ser questionadas através de ADIN 
quando forem aquelas pertinentes à competência estadual (Súmula nº 642 
do STF: Não cabe ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito 
Federal derivada da sua competência legislativa municipal.). 
A ADIN não pode discutir normas editadas antes da CF/88, pois são 
normas consideradas não recepcionadas (revogadas), portanto, segundo o 
STF, não haveria o fenômeno da inconstitucionalidade. Nesse caso, as 
normas tidas como não recepcionadas poderiam sofrer o controle de 
constitucionalidade abstrato através da Arguição de Descumprimento de 
Preceito Fundamental – ADPF. 
A expressão “ato normativo” compreende qualquer ato do poder 
público que tenha caráter genérico, impessoal e abstrato. O STF já 
reconheceu que pode ser objeto de ADIN: emendas constitucionais; 
dispositivos originários e emendas de Constituições Estaduais; leis 
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complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias, exceto 
as municipais; decretos legislativos; resoluções do Legislativo; resoluções do 
Conselho Nacional de Justiça que tenham conteúdo normativo, regimento 
dos Tribunais do Judiciário, regimentos dos Tribunais de Contas, decreto do 
Presidente da República editado com base no art. 84, VI, da CF/88 (norma 
primária); tratados internacionais firmados pelo Brasil e devidamente 
apreciados pelos poderes públicos brasileiros; Pareceres Normativos 
aprovados pelo Chefe do Executivo ou de Estado; Resoluções de Tribunais e 
Conselhos; Atos normativos genéricos e abstratos independentemente da 
denominação; Atos administrativos, quando genéricos e abstratos como 
Portarias, Resoluções; dentre outros atos. 
Todas as leis e atos normativos editados pelo Distrito Federal e que 
equiparados à competência estadual e desde que dotados de vigência atual, 
generalidade e abstração e que ofendam diretamente à Constituição Federal 
também podem ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade. 
O STF não admite como objeto de ADIN: normas constitucionais 
originárias; atos eminentemente administrativos; leis já revogadas (aqui 
incluem as não recepcionadas); leis municipais; leis e atos normativos 
distritais equivalentes à competência municipal; súmulas e atos de efeito 
concreto (atingem um número delimitado de destinatários). 
Na hipótese da alegada inconstitucionalidade referir-se a vício formal 
da lei questionada, será indispensável a juntada da documentação relativa 
ao respectivo processo legislativo. 
Legitimidade ativa: os legitimados para a propositura desta ação 
constam no art. 103, I ao IX da CF. O STF divide os legitimados em 
universais e especiais. Trata-se de um rol taxativo. 
Os legitimados universais não estão vinculados à pertinência 
temática, ou seja, não precisam demonstrar a compatibilidade entre os seus 
objetivos e a matéria discutida na ADIN. Podem ajuizar a ADIN para discutir 
qualquer matéria. São eles: (a) Presidente da República; (b) Mesa da Câmara 
dos Deputados; (c) Mesa do Senado Federal; (d) Procurador Geral da 
República; (d) Conselho Federal da OAB; (e) Partido Político com 
representação no Congresso (basta ter 1 Senador ou 1 Deputado). Se após a 
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propositura da ação o partido perder a representação no Congresso 
Nacional, a ação seguirá normalmente (posição do STF firmada desde agosto 
de 2004). Apenas o diretório nacional do partido poderá propor a ADIN. 
Os legitimados especiais estão vinculados à pertinência temática, ou 
seja, somente poderão discutir matérias relacionadas com seus interesses 
institucionais. São eles: (a) Governador de Estado e do DF; (b) Mesa de 
Assembleia Legislativa e Mesa da Câmara Legislativa do DF; (c) 
Confederações sindicais (CLT – entidade sindical que reúne pelo menos 3 
Federações – art. 535, da CLT e Adin 939-7/DF); (d) Entidades de Classe de 
âmbito nacional (devem ter associados em pelo menos 9 Estados da 
Federação – ADIn 79). O STF passou a entender (08/2004) que uma 
entidade de classe que represente uma “associação de associações” 
(expressão do STF), ou seja, uma entidade que reúna pessoas jurídicas, 
dentre seus associados, poderá propor ADIN. 
Quórum de instalação das sessões de julgamento: 8 Ministros (2/3 
dos membros do STF – art. 22 da Lei nº 9.868/99). 
Quórum para declaração de inconstitucionalidade: 6 Ministros 
(maioria absoluta – art. 97 da CF/88 e art. 23, caput, da Lei nº 9.868/99). 
Medida Cautelar: Deferida a medida cautelar, esta produzirá efeitos 
contra todos (erga omnes) e ex nunc (não retroativo), mas o STF poderá 
conceder eficácia retroativa (ex tunc). Dessa forma, concedida a cautelar a 
aplicação da norma questionada é suspensa, tornando aplicável a legislação 
anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário 
(art. 11, § 2º, da Lei nº 9.868/99). 
A liminar só poderá ser concedida pela maioria absoluta dos Ministros 
do STF (6), mas no recesso poderá ser concedida pelo relator, em caráter 
excepcional, ad referendum do Plenário. 
Antes de apreciar a liminar, o STF deverá ouvir os responsáveis pela 
edição da norma questionada no prazo de 5 dias (art. 10, caput, da Lei nº 
9.868/99) e, facultativamente, o Advogado-Geral da União e o Procurador-
Geral da República (art. 10, § 1º, da Lei nº 9.868/99) no prazo comum de 3 
dias, salvo no caso de extrema urgência, quando a liminar poderá ser 
concedida sem essas manifestações. 
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Admite-se também a sustentação oral do pedido liminar, seja por parte 
do requerente ou dos representantes dos órgãos responsáveis pela produção 
do ato normativo questionado. 
Procedimento: (a) distribuída a ação, o relator solicita informações às 
autoridades que editaram o ato impugnado; (b) as autoridades devem prestar 
informações em 30 dias; (c) encerrado o prazo para as informações, caberá 
ao AGU, no prazo de 15 dias, apresentar a defesa da lei ou ato normativo 
questionado. Ele não atua como parte, mas como curador da norma. Isso se 
deve ao princípio da presunção de constitucionalidade. No entanto, o AGU 
não estará obrigado a defender a constitucionalidade da norma questionadaem sede de ADIN se o STF já fixou entendimento pela sua 
inconstitucionalidade (ADIn 1.616-4/PE); (d) esgotado o prazo do AGU, 
caberá, no prazo de 15 dias, ao PGR emitir parecer opinativo; (e) se 
entender necessário, o relator poderá requisitar outras informações ou até 
mesmo requisitar informações aos demais Tribunais do Judiciário para 
saber como as demais Cortes estão tratando da mesma matéria no controle 
difuso. Poderá, ainda, requisitar parecer de especialistas, de peritos ou de 
uma junta de peritos, sobretudo se a matéria objeto de discussão for muito 
técnica, inclusive sendo permitida a convocação de audiências públicas para 
ouvir especialistas. Todas essas providências adicionais devem ser realizadas 
no prazo de 30 dias contados da requisição do Ministro relator; (f) é 
elaborado o relatório (Ministro relator), distribuído aos demais Ministros e 
solicitado dia para julgamento; (h) se for o caso, intima-se o PGR para o 
julgamento; (i) devem estar presentes pelo menos 8 Ministros no julgamento 
e 6 Ministros devem se pronunciar pela inconstitucionalidade para que o ato 
impugnado seja expurgado do ordenamento; (j) concluído o julgamento, as 
autoridades envolvidas são intimadas e; (k) o acórdão publicado em 10 dias. 
Intervenção de terceiros (democratização do controle concentrado 
de constitucionalidade): O art. 7º, caput, da Lei nº 9.868/99 proíbe a 
intervenção de terceiros na ADIN, mas o seu § 2º prevê que qualquer 
entidade pública ou privada poderá pedir ao relator que defira sua 
participação no processo. Essa decisão é discricionária do relator e é 
irrecorrível. Trata-se da figura do “amicus curiae”. Sua participação consiste 
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na apresentação de manifestações escritas e também a realização de 
sustentação oral. 
Recurso: A decisão de mérito da ADIN é irrecorrível, salvo nos casos 
de cabimento de embargos de declaração. Também não é cabível ação 
rescisória contra acórdão proferido na ADIN. 
Efeitos da decisão: essa decisão do STF tem eficácia erga omnes, 
atingindo toda a sociedade, já que invalida a norma questionada (declarada 
inconstitucional). Em regra, o alcance no tempo dessa decisão é ex tunc 
(efeito retroativo), já que trata-se da declaração de nulidade da lei ou ato 
normativo. No entanto, se o STF entender que, por razões de segurança 
jurídica ou em face de excepcional interesse social, existir a necessidade de 
modulação dos efeitos (mitigação dos efeitos) da decisão, poderá adotar efeito 
diverso, restringindo o alcance de sua decisão, atribuindo efeitos ex nunc 
(não retroativo), ou ainda estabelecer qualquer outro momento para eficácia 
de sua decisão (efeito pro futuro). 
Para modulação dos efeitos deverá observar o quorum de votação de 
2/3 de seus membros (8 Ministros), já que é exceção. 
Essa decisão do STF tem efeito vinculante, pois obriga os demais 
órgãos do Judiciário e da Administração Pública direta e indireta nos 
âmbitos federal, estadual, distrital e municipal. O STF já reconheceu que 
essa decisão não vincula o Poder Legislativo, tampouco o próprio Supremo 
Tribunal Federal, que poderá modificar seu entendimento. 
O descumprimento dessa decisão poderá ensejar a propositura de 
Reclamação perante o STF por parte dos interessados. Ao julgar a 
reclamação, o ato judicial questionado será cassado e o ato será anulado. 
 
 
1. 2. Ação Direita de Inconstitucionalidade Estadual. 
 
Além da Constituição Federal existem as Constituições Estaduais com 
um sistema de controle de constitucionalidade estadual. A própria CF/88 
(art. 125, § 2º) admite que cada Estado poderá instituir uma representação 
de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais 
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discutidos em face da Constituição Estadual. Portanto, o Tribunal de Justiça 
não exerce o controle concentrado de constitucionalidade de lei federal em 
face da Constituição Estadual, tampouco em face da Constituição Federal. 
Essa representação de inconstitucionalidade pode ser proposta 
perante o Tribunal de Justiça dos Estados. Os Estados denominaram esta 
representação de “ação direta de inconstitucionalidade” e chamada pela 
doutrina de ADIN estadual, já que seu objeto de proteção é a Constituição 
Estadual. 
Tem prevalecido a posição que a decisão do Tribunal de Justiça que 
julga a ADIN Estadual tem eficácia erga omnes e se a norma violada da 
Constituição Estadual for uma norma de reprodução da Constituição 
Federal, da decisão do TJ caberá recurso extraordinário ao STF, mas se a 
norma violada da Constituição Estadual não for norma de reprodução da 
Constituição Federal, a decisão do TJ será irrecorrível, cabendo apenas 
embargos de declaração, vedado o ajuizamento de ação rescisória. 
O STF não admite propositura de ADIN perante o TJ para discutir a 
inconstitucionalidade de normas municipais em face da Constituição 
Federal, mas é possível a propositura de ADIN perante o TJ para discussão 
da inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais em face da 
Constituição Estadual, ou de lei ou ato normativo distrital perante a Lei 
Orgânica do DF, ainda que a norma da Constituição Estadual ou da Lei 
Orgânica Distrital reproduzam norma da Constituição Federal, mas o foco é 
a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Distrital. 
Legitimados: Conforme cada Constituição Estadual que poderá 
ampliar o rol dos legitimados ativos ainda que não guarde simetria com o 
artigo 103, da Constituição Federal (RE 2161.677, ADI 558-9-MC), como por 
exemplo, ampliando a legitimidade para Deputados Estaduais, Comissões 
Permanentes das Assembleias, Procurador-Geral do Estado, Defensor-Geral 
do Estado, iniciativa popular, etc., sendo, no entanto, vedada a atribuição da 
legitimação para agir a um único órgão. 
Em São Paulo são: (a) Governador; (b) Mesa da Assembleia; (c) 
Prefeitos; (d) Mesa da Câmara Municipal; (e) Procurador Geral de Justiça; (f) 
Entidades sindicais ou de classe de atuação estadual ou municipal, 
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demonstrado seu interesse no caso; (g) partidos políticos com representação 
na Assembleia, ou, tratando-se de leis ou atos normativos municipais, a 
respectiva Câmara. 
Na hipótese do trâmite simultâneo da ADIN perante o STF e da ADIN 
junto ao TJ, em que ambas versem sobre a invalidade de uma mesma lei 
estadual, esta última ação ficará suspensa em virtude da situação de 
prejudicialidade (ADI nº 4.138). Assim, se declarada a inconstitucionalidade 
da referida lei estadual pelo STF, a ADIN estadual perderá seu objeto, já que 
os efeitos da lei estadual são cessados. No entanto, se o STF declarar a lei 
estadual constitucional em face da Constituição Federal, a ADIN estadual 
poderá prosseguir perante o TJ, já que a referida lei poderá ser declarada 
inconstitucional em face da Constituição Estadual. 
Por fim, vale destacar que se o TJ declarar uma lei estadual 
constitucional no controle concentrado (decisão transitada em julgado), não 
impede que o STF declare a inconstitucionalidade da mesma em face da 
Constituição Federal. Essa nova decisão prevalecerá sobre a coisa julgada 
estadual. 
 
 
2. Ação Declaratória de Constitucionalidade 
 
Fundamento legal: introduzida no texto constitucional através da EC 
nº 3/1993 e inserida no art. 102, I, “a”, da CF/88 e disciplinada pela mesma 
lei da ADIN (Leinº 9.868/99). 
Competência: Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, “a”, da CF/88). 
Finalidade: afastar a insegurança jurídica ou o estado de incerteza 
sobre a validade de lei ou ato normativo federal. Objetiva “transformar a 
presunção relativa de constitucionalidade em presunção absoluta, em 
virtude de seus efeitos vinculantes”. (Alexandre de Moraes) 
A propositura de ação declaratória constitucionalidade não está sujeita 
a qualquer prazo decadencial ou prescricional, na medida em que atos 
inconstitucionais jamais de convalidam pelo decurso do tempo. 
Uma vez ajuizada a ADCON não é permitida a sua desistência. 
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Objeto: De acordo com a CF/88, a ADCON somente poderá ter como 
objeto leis ou atos normativos federais. Para a propositura desta ação, a 
Lei nº 9.868/99 exige a existência prévia de uma controvérsia judicial 
relevante envolvendo a norma objeto da ADCON. Esse requisito é 
imprescindível para propositura da ação, como decorrência do princípio da 
presunção de constitucionalidade das normas. Com a inicial, o autor da ação 
deverá juntar diversas decisões de tribunais distintos que versem sobre a 
mesma matéria objeto da ADCON e que estejam em sentidos opostos. 
Na hipótese da controvérsia judicial apontar vício formal na lei 
questionada, será indispensável a juntada da documentação relativa ao 
respectivo processo legislativo. 
A doutrina é divergente em relação à possibilidade das Constituições 
Estaduais instituírem a ação declaratória de constitucionalidade estadual. 
Nagib Slaibi Filho e Alexandre de Moraes entendem ser possível em virtude 
de ser característica do federalismo a autonomia dos Estados-membros, 
dentre outras, de se auto-organizarem, no entanto, José Afonso da Silva 
entende não ser possível por ausência de previsão na Constituição Federal. 
Legitimidade ativa: Por força da EC nº 45/2004, os legitimados para 
a propositura da ADCON ou ADC são os mesmos da ADIN, tanto os 
legitimados universais, quanto os especiais. Antes dessa emenda os 
legitimados não eram os mesmos. Havia um número menor de legitimados, 
mas para democratizar a ADCON esse rol foi ampliado pela referida emenda. 
Quórum de instalação das sessões de julgamento: 8 Ministros (2/3 
dos membros do STF – art. 22 da Lei nº 9.868/99). 
Quórum para declaração de constitucionalidade: 6 Ministros 
(maioria absoluta – art. 97 da CF/88 e art. 23, caput, da Lei nº 9.868/99. 
Medida Cautelar: também é admitida a concessão de liminar que 
poderá provocar a suspensão do julgamento dos processos que discutem a 
norma objeto da ADCON ou que assegure a aplicação da lei controvertida até 
a pronúncia definitiva pelo STF (efeito vinculante e ex nunc da liminar). 
Contudo, se o mérito da ADCON não for julgado em 180 dias da publicação 
da liminar, esta perderá sua eficácia. 
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Advocacia Geral da União: a CF/88 e Lei nº 9.868/99 não previram a 
participação do AGU, em razão da presunção relativa de constitucionalidade 
da lei, portanto, este não apresenta manifestação/defesa da posição 
contrária (não participa). Trata-se de processo objetivo, portanto, não há que 
se falar em contraditório e ampla defesa. 
Procedimento: (a) distribuída a ação o relator abrirá vista ao PGR 
para se manifestar em 15 dias; (b) vencido o prazo, se entender necessário, o 
relator poderá requisitar outras informações ou até mesmo requisitar 
informações aos demais Tribunais do Judiciário para saber como as demais 
Cortes estão tratando da mesma matéria no controle difuso. Poderá, ainda, 
requisitar parecer de especialistas, de peritos ou de uma junta de peritos, 
sobretudo se a matéria objeto de discussão for muito técnica, inclusive 
sendo permitida a convocação de audiências públicas para ouvir 
especialistas. Todas essas providências adicionais devem ser realizadas no 
prazo de 30 dias contados da requisição do Ministro relator; (c) é elaborado o 
relatório (Ministro relator) e distribuído aos demais Ministros e solicitado dia 
para julgamento; (d) se for o caso, intima-se o PGR para o julgamento; (e) 
devem estar presentes pelo menos 8 Ministros no julgamento e 6 Ministros 
devem se pronunciar pela constitucionalidade para que a ação seja julgada 
procedente, ou seja, para o ato discutido permaneça no ordenamento; (f) 
concluído o julgamento, as autoridades envolvidas são intimadas e; (g) o 
acórdão publicado em 10 dias. 
Intervenção de terceiros: O art. 18, caput, da Lei nº 9.868/99 proíbe 
a intervenção de terceiros na ADC e essa lei silencia sobre a participação do 
amicus curiae, mas o STF entendeu que como a ADIN e a ADCON são ações 
de mesma natureza admite-se a participação do amicus curiae, com base nos 
mesmos critérios vistos na ADIN. Assim, qualquer entidade pública ou 
privada poderá pedir ao relator que defira sua participação no processo. 
Essa decisão do relator é irrecorrível. Essa decisão fica a critério exclusivo do 
relator. Sua participação consiste na apresentação de manifestações escritas 
e também a realização de sustentação oral. 
Recurso: A decisão de mérito do STF que julgar a ADC é irrecorrível, 
salvo embargos de declaração. Não pode ser objeto de ação rescisória. 
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Efeitos da decisão: essa decisão de mérito tem eficácia erga omnes, 
sempre retroativa (ex tunc) e também possui efeito vinculante em relação a 
todos os órgãos do Judiciário e da Administração Pública, direta e indireta, 
das esferas federal, estadual e municipal. 
O descumprimento dessa decisão permite a propositura de 
reclamação perante o STF. 
O STF reconheceu o caráter dúplice da ADIN e da ADCON, ou seja, 
se uma dessas ações for julgada improcedente pelo voto da maioria absoluta 
dos Ministros (6 votos) gerará o efeito próprio da outra. 
Assim, se a ADIN for julgada improcedente significa que a norma 
objeto da ação foi considerada válida/constitucional, com eficácia erga 
omnes e efeito vinculante. Da mesma forma, se a ADCON for julgada 
improcedente significa que a norma objeto da ação foi considera 
inválida/inconstitucional, com efeitos erga omnes e vinculante. 
 
 
3. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 
 
A ADPF está prevista no § 1º, do art. 102, da CF/88. Trata-se de 
norma constitucional de eficácia limitada, já que depende de edição de lei. A 
ADPF foi regulamentada pela Lei nº 9.882/99 que lhe atribuiu a natureza de 
ação judicial. 
Órgão competente para o processamento e ajuizamento: A ADPF 
passou, nos termos da lei, a ser uma ação judicial de competência originária 
do Supremo Tribunal Federal e que provoca o exercício do controle 
concentrado de constitucionalidade. 
Legitimidade ativa: art. 2º, inciso I, da Lei nº 9.882/99 e art. 103, I a 
IX, da Constituição Federal. 
Cabimento: Nos termos da Lei nº 9.882/99, a ADPF terá cabimento 
para “evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do 
Poder Público” e; “quando for relevante o fundamento da controvérsia 
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, 
incluídos os anteriores à Constituição” (Vide ADIN 2.231-8, de 2000). A 
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ADPF poderá ser ajuizada em face de atos do Poder Público já concretizados, 
não sendocabível para a realização do controle preventivo desses atos. 
Também é defeso a propositura da ADPF contra súmulas do STF. 
O termo “preceito” foi utilizado no sentido de norma jurídica e a 
doutrina tem interpretado quais seriam os preceitos constitucionais tidos 
como fundamentais. 
Para Luís Roberto Barroso, por exemplo, preceitos fundamentais são: 
os princípios fundamentais que estão no Título I da CF/88, que estão do art. 
1º ao 4º; os direitos fundamentais previstos na CF/88, tanto os previstos no 
Título II, como os outros reconhecidos ao logo da Constituição e em outras 
normas constitucionais; as cláusulas pétreas (§ 4º, art. 60) e; os princípios 
constitucionais sensíveis (art. 34, VII, da CF/88). Contudo, o STF, ao 
apreciar essas ações, poderá identificar outros preceitos fundamentais. 
O fato é que a ADPF só pode ser utilizada nos casos de violação de 
uma norma constitucional que possa ser considerada como preceito 
fundamental. 
Assim, pode-se afirmar que por meio de ADPF é possível discutir ato 
do poder público que tenha provocado ou ainda que possa provocar lesão a 
preceito fundamental da Constituição. 
A ADPF pode ter por objeto o questionamento de ato meramente 
administrativo, norma já revogada, lei ou ato normativo (federal, 
estadual e municipal), o que não é possível, por exemplo, através de 
ADIN (ADPF nº 3 – STF). 
Em face do princípio da subsidiariedade, o STF entendeu possível o 
recebimento de uma ADPF como ADI desde que “demonstrada a 
impossibilidade de se conhecer a ação como ADPF, em razão da existência de 
outro meio eficaz para impugnação da norma, qual seja, a ADI, porquanto o 
objeto do pedido principal é a declaração de inconstitucionalidade de 
preceito autônomo por ofensa a dispositivos constitucionais, restando 
observados os demais requisitos necessários da ação direta” (ADPF nº 72 – 
STF). 
Portanto, a ADPF possui caráter subsidiário, como previsto na Lei nº 
9.882/99, ou seja, não poderá ser utilizada a ADPF se houver outro meio 
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eficaz para sanar a lesão. Isto significa que, se for possível sanar a lesão por 
meio de ADIN ou ADCON, não será possível a propositura da ADPF. 
A possibilidade do ajuizamento da ADPF não excluiu outros meios 
para proteção a direitos fundamentais, tais como: habeas corpus, habeas 
data, mandado de segurança individual e coletivo, mandado de injunção, 
ação popular, ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de 
constitucionalidade, representação interventiva, ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão. 
Procedimento: A petição inicial deverá conter: I - a indicação do 
preceito fundamental que se considera violado; II - a indicação do ato 
questionado; III - a prova da violação do preceito fundamental; IV - o pedido, 
com suas especificações; V - se for o caso, a comprovação da existência de 
controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que 
se considera violado. 
A peça inicial, acompanhada da procuração, se for o caso, será 
apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos 
documentos necessários para comprovar a impugnação. 
O relator poderá indeferir liminarmente a petição inicial quando não 
for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental, faltar 
algum dos requisitos prescritos nesta lei ou for inepta. Dessa decisão de 
indeferimento caberá agravo para o Plenário do STF no prazo de 5 dias. 
O STF, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá 
deferir pedido liminar na ADPF. Contudo, em caso de extrema urgência ou 
perigo de lesão grave, ou ainda, em período de recesso, poderá o relator 
conceder a liminar, inaudita altera pars e ad referendum do Tribunal Pleno. 
O relator da ADPF poderá (faculdade) ouvir os órgãos ou autoridades 
responsáveis pelo ato questionado, bem como o AGU e o PGR no prazo 
comum de 5 dias. 
A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e tribunais 
suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou 
de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da 
ADPF, salvo se decorrentes da coisa julgada. 
 
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Depois de apreciado o pedido de liminar, o relator solicitará as 
informações às autoridades responsáveis pela prática do ato questionado no 
prazo de 10 dias. 
Decorrido o prazo para informações, o Ministério Público, quando não 
for o autor da ADPF, terá vista do processo por 5 dias. Com o decurso do 
prazo o relator lançará o relatório, com cópia a todos os ministros, e pedirá 
dia para julgamento. 
Contudo, o relator poderá ouvir as partes nos processos que 
ensejaram a propositura da ADPF, requisitar informações adicionais, 
designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a 
questão, ou ainda, fixar data para declarações, realizar audiências públicas 
de pessoas com experiência e autoridade na matéria. 
Por requerimento dos interessados no processo, o relator poderá 
autorizar a realização de sustentação oral e juntada de memoriais. 
Embora não conste literalmente na Lei nº 9.882/99, o STF entende 
que é possível a participação do amicus curiae na ADPF. 
O julgamento do mérito da ADPF dependerá da presença de 2/3 dos 
membros do STF (8) e ao julgar o mérito o STF poderá fixar a interpretação a 
ser dada ao preceito fundamental da CF/88 que foi violado, estabelecendo, 
inclusive, as condições para a sua aplicação. Julgada a ação, as autoridades 
ou órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados serão 
comunicados e fixadas as condições e o modo de interpretação e aplicação 
do preceito fundamental. 
O presidente do STF determinará o imediato cumprimento da decisão, 
lavrando-se o acórdão. No prazo de 10 dias contados a partir do trânsito em 
julgado da decisão, sua parte dispositiva será publicada em seção especial 
do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União. 
A decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente 
aos demais órgãos do Poder Público, portanto, não atinge apenas aquele que 
praticou o ato questionado. 
Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de 
ADPF e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional 
interesse social, o Supremo Tribunal Federal poderá, por maioria de 2/3 de 
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seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só 
tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que 
venha a ser fixado (modulação dos efeitos da decisão). 
Essa decisão de mérito do STF é irrecorrível, sendo cabível apenas 
embargos de declaração. Não pode ser objeto de ação rescisória. E se for 
descumprida será possível a propositura de reclamação perante o STF. 
Seguem os resumos de algumas decisões proferidas pelo STF em sede 
de ADPF: 
 
• Ao contrário do que sustentado por alguns, não é dado 
invocar, em prol da proteção dos fetos anencéfalos, a 
possibilidade de doação de seus órgãos. E não se pode fazê-lo 
por duas razões. A primeira por ser vedado obrigar a 
manutenção de uma gravidez tão somente para viabilizar a 
doação de órgãos, sob pena de coisificar a mulher e ferir, a 
mais não poder, a sua dignidade. A segunda por revelar-se 
praticamente impossível o aproveitamento dos órgãos de um 
feto anencéfalo. Essa última razão reforçaa anterior, 
porquanto, se é inumano e impensável tratar a mulher como 
mero instrumento para atender a certa finalidade, avulta-se 
ainda mais grave se a chance de êxito for praticamente nula. 
(...) A mulher, portanto, deve ser tratada como um fim em si 
mesma, e não, sob uma perspectiva utilitarista, como 
instrumento para geração de órgãos e posterior doação. Ainda 
que os órgãos de anencéfalos fossem necessários para salvar 
vidas alheias – premissa que não se confirma, como se verá –, 
não se poderia compeli-la, com fundamento na solidariedade, a 
levar adiante a gestação, impondo-lhe sofrimentos de toda 
ordem. Caso contrário, ela estaria sendo vista como simples 
objeto, em violação à condição de humana. (...) A solidariedade 
não pode, assim, ser utilizada para fundamentar a manutenção 
compulsória da gravidez de feto anencéfalo, seja porque 
violaria o princípio da dignidade da pessoa humana, seja 
porque os órgãos dos anencéfalos não são passíveis de doação. 
[ADPF 54, voto do rel. min. Marco Aurélio, j. 12-4-2012, P, DJE 
de 30-4-2013.] 
 
• Atos que instituíram sistema de reserva de vagas com base 
em critério étnico-racial (cotas) no processo de seleção para 
ingresso em instituição pública de ensino superior. (...) Não 
contraria – ao contrário, prestigia – o princípio da igualdade 
material, previsto no caput do art. 5º da Constituição da 
República, a possibilidade de o Estado lançar mão seja de 
políticas de cunho universalista, que abrangem um número 
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indeterminado de indivíduos, mediante ações de natureza 
estrutural, seja de ações afirmativas, que atingem grupos 
sociais determinados, de maneira pontual, atribuindo a esses 
certas vantagens, por um tempo limitado, de modo a permitir-
lhes a superação de desigualdades decorrentes de situações 
históricas particulares. (...) Medidas que buscam reverter, no 
âmbito universitário, o quadro histórico de desigualdade que 
caracteriza as relações étnico-raciais e sociais em nosso país 
não podem ser examinadas apenas sob a ótica de sua 
compatibilidade com determinados preceitos constitucionais, 
isoladamente considerados, ou a partir da eventual vantagem 
de certos critérios sobre outros, devendo, ao revés, ser 
analisadas à luz do arcabouço principiológico sobre o qual se 
assenta o próprio Estado brasileiro. 
Metodologia de seleção diferenciada pode perfeitamente levar 
em consideração critérios étnico-raciais ou socioeconômicos, 
de modo a assegurar que a comunidade acadêmica e a própria 
sociedade sejam beneficiadas pelo pluralismo de ideias, de 
resto, um dos fundamentos do Estado brasileiro, conforme 
dispõe o art. 1º, V, da CF. [ADPF 186, rel. min. Ricardo 
Lewandowski, j. 26.4.2012, P, DJE de 20-10-2014.] 
 
 
4. Representação Interventiva (Ação Direta de Inconstitucionalidade 
Interventiva) 
 
O art. 18, caput, da CF/88 prevê que a organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, ou seja, em 
regra, nenhum ente da federação poderá intervir em qualquer outro. 
Contudo, como exceção, a Constituição da República de 1988 
estabelece que, em situações de anormalidade institucional, a União poderá 
intervir nos Estados, Distrito Federal (art. 34) e nos Municípios 
localizados em Território Federal (art. 35); e os Estados nos Municípios 
localizados em seu território (art. 35). 
A representação interventiva surgiu com a Constituição de 1934, 
reproduzida na CF/88, como um dos pressupostos para a decretação da 
intervenção federal, ou estadual, pelos Chefes do Executivo nas hipóteses 
previstas na CF/88. Portanto, quem decreta a intervenção não é o 
Judiciário, mas o Chefe do Poder Executivo, cabendo ao STF apenas verificar 
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a existência dos pressupostos para que o Chefe do Executivo decrete a 
intervenção. 
A primeira parte do art. 36, da CF/88 estabelece que a decretação da 
intervenção dependerá de determinação do STF em representação 
apresentada pelo Procurador-Geral da República nas hipóteses de ofensa aos 
princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII, CF/88), a saber: (i) forma 
republicana, sistema representativo e regime democrático; (ii) direitos da 
pessoa humana; (iii) autonomia municipal; (iv) prestação de contas da 
Administração Pública, direta e indireta; (v) aplicação do mínimo exigido da 
receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de 
transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino e nas ações 
e nos serviços públicos de saúde. 
A violação ao princípio sensível poderá se materializar através de: (i) lei 
ou ato normativo; (ii) omissão ou incapacidade das autoridades locais para 
se assegurar o cumprimento e preservação dos princípios sensíveis, como, 
por exemplo, os direitos da pessoa humana; (iii) ato governamental estadual; 
(iv) ato administrativo; (v) ato concreto. 
Portanto, o objetivo da ADIn Interventiva é o restabelecimento do 
respeito aos princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII, CF/88), tendo 
como legitimado ativo o Procurador-Geral da República (art. 129, IV e 36, 
III, da CF/88) e como legitimado passivo o órgão ou autoridade estadual ou 
distrital que violou os princípios constitucionais sensíveis. 
O Supremo Tribunal Federal (arts. 36, III e 102, I, “a”, da CF/88) é a 
Corte competente para processar e julgar a representação interventiva. 
Em relação ao procedimento, como previsto na Lei nº 12.562/2011, 
a petição inicial do PGR deverá conter: (I) a indicação do princípio 
constitucional que se considera violado ou, se for o caso de recusa à 
aplicação de lei federal, das disposições questionadas; (II) a indicação do ato 
normativo, do ato administrativo, do ato concreto ou da omissão 
questionados; (III) a prova da violação do princípio constitucional ou da 
recusa de execução de lei federal; (IV) o pedido, com suas especificações. A 
petição inicial será apresentada em 2 vias, devendo conter, se for o caso, 
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cópia do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a 
impugnação. 
Ausentes os requisitos ou se for inepta, o relator indeferirá 
liminarmente a inicial. Dessa decisão caberá recurso de agravo para o Pleno 
do STF no prazo de 5 dias. Improvido o agravo a ação será arquivada, mas se 
o recurso for provido a representação será seu trâmite. 
Antes de apreciar ao medida cautelar, o relator poderá (faculdade) 
ouvir as autoridades responsáveis pelo ato questionado, o AGU e o PGR, no 
prazo comum de 5 dias e, na sequência o pedido liminar será apreciado e 
somente será deferido pela maioria absoluta dos membros do STF. A decisão 
liminar poderá consistir na determinação de que se suspenda o andamento 
de processo ou os efeitos de decisões judiciais ou administrativas ou de 
qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da 
representação interventiva. 
Depois de apreciado o pedido liminar ou após o recebimento da inicial, 
neste último caso não haja pedido liminar, o relator solicitará informações às 
autoridades responsáveis pelo ato questionado, as quais deverão ser 
prestadas no prazo de 10 dias. 
Na sequência, o AGU e o PGR serão intimados para se manifestarem 
de forma sucessiva no prazo de 10 dias. 
O relator poderá ouvir as partes nos processos que ensejarama 
propositura da ADIn Interventiva, requisitar informações adicionais, 
designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a 
questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de 
pessoas com experiência e autoridade na matéria. 
Com o decurso do prazo para a apresentação das informações, o 
relator lançará o relatório com cópia a todos os ministros e pedirá dia para 
julgamento. 
A sessão se julgamento somente se realizará quando presentes, no 
mínimo, 8 Ministros. A procedência ou improcedência da representação 
interventiva somente se dará quando obtida a maioria absoluta dos 
membros do STF (6 ministros), tanto num, quanto noutro sentido. 
PROCESSO CONSTITUCIONAL 
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Nos moldes do art. 11, da Lei nº 12.562/2011: “Julgada a ação, far-se-
á a comunicação às autoridades ou aos órgãos responsáveis pela prática dos 
atos questionados, e, se a decisão final for pela procedência do pedido 
formulado na representação interventiva, o Presidente do Supremo Tribunal 
Federal, publicado o acórdão, levá-lo-á ao conhecimento do Presidente da 
República para, no prazo improrrogável de até 15 (quinze) dias, dar 
cumprimento aos §§ 1o e 3o do art. 36 da Constituição Federal”. 
A decisão da representação interventiva produzirá efeitos erga omnes, 
vinculante e ex nunc (não retroativo) em relação ao decreto. 
No prazo de 10 dias contados a partir do trânsito em julgado da 
decisão, sua parte dispositiva será publicada em seção especial do Diário da 
Justiça e do Diário Oficial da União. 
Essa decisão de mérito do STF é irrecorrível e não pode ser objeto de 
ação rescisória. 
Seguem os resumos de algumas decisões proferidas pelo STF em sede 
de Representação Interventiva: 
 
• O descumprimento voluntário e intencional de decisão 
transitada em julgado configura pressuposto indispensável ao 
acolhimento do pedido de intervenção federal. A ausência de 
voluntariedade em não pagar precatórios, consubstanciada na 
insuficiência de recursos para satisfazer os créditos contra a 
Fazenda Estadual no prazo previsto no § 1º do art. 100 da 
Constituição da República, não legitima a subtração 
temporária da autonomia estatal, mormente quando o ente 
público, apesar da exaustão do erário, vem sendo zeloso, na 
medida do possível, com suas obrigações derivadas de 
provimentos judiciais. [IF 1.917 AgR, rel. min. Maurício 
Corrêa, j. 17‑3‑2004, P, DJ de 3‑8‑2007.] = IF 4.640 AgR, rel. 
min. Cezar Peluso, j. 29‑3‑2012, P, DJE de 25‑4‑2012 
 
• Precatórios judiciais. Não configuração de atuação dolosa e 
deliberada do Estado de São Paulo com finalidade de não 
pagamento. Estado sujeito a quadro de múltiplas obrigações de 
idêntica hierarquia. Necessidade de garantir eficácia a outras 
normas constitucionais, como, por exemplo, a continuidade de 
prestação de serviços públicos. A intervenção, como medida 
extrema, deve atender à máxima da proporcionalidade. Adoção 
da chamada relação de precedência condicionada entre 
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princípios constitucionais concorrentes. [IF 298, rel. p/ o ac. 
min. Gilmar Mendes, j. 3‑2‑2003, P, DJ de 27‑2‑2004.] 
 
• Representação do PGR pleiteando intervenção federal no 
Estado de Mato Grosso, para assegurar a observância dos 
“direitos da pessoa humana”, em face de fato criminoso 
praticado com extrema crueldade a indicar a inexistência de 
“condição mínima”, no Estado, “para assegurar o respeito ao 
primordial direito da pessoa humana, que é o direito à vida”. 
(...) Representação que merece conhecida, por seu fundamento: 
alegação de inobservância pelo Estado-membro do princípio 
constitucional sensível previsto no art. 34, VII, b, da 
Constituição de 1988, quanto aos “direitos da pessoa 
humana”. (...) Hipótese em que estão em causa “direitos da 
pessoa humana”, em sua compreensão mais ampla, revelando-
se impotentes as autoridades policiais locais para manter a 
segurança de três presos que acabaram subtraídos de sua 
proteção, por populares revoltados pelo crime que lhes era 
imputado, sendo mortos com requintes de crueldade. 
Intervenção federal e restrição à autonomia do Estado-
membro. Princípio federativo. Excepcionalidade da medida 
interventiva. No caso concreto, o Estado de Mato Grosso, 
segundo as informações, está procedendo à apuração do crime. 
Instaurou-se, de imediato, inquérito policial, cujos autos foram 
encaminhados à autoridade judiciária estadual competente que 
os devolveu, a pedido do delegado de polícia, para o 
prosseguimento das diligências e averiguações. Embora a 
extrema gravidade dos fatos e o repúdio que sempre merecem 
atos de violência e crueldade, não se trata, porém, de situação 
concreta que, por si só, possa configurar causa bastante a 
decretar-se intervenção federal no Estado, tendo em conta, 
também, as providências já adotadas pelas autoridades locais 
para a apuração do ilícito. Hipótese em que não é, por igual, de 
determinar-se intervenha a Polícia Federal, na apuração dos 
fatos, em substituição à Polícia Civil de Mato Grosso. 
Autonomia do Estado-membro na organização dos serviços de 
justiça e segurança, de sua competência (Constituição, arts. 
25, § 1º; 125; e 144, § 4º). [IF 114, rel. min. Néri da Silveira, j. 
13‑3‑1991, P, DJ de 27‑9‑1996.] 
 
 
 
 
 
 
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5. Controle Constitucional da Omissão (Ação Direta de 
Inconstitucionalidade por Omissão e Mandado de Injunção). 
 
A CF/88 criou uma nova forma de inconstitucionalidade: por omissão, 
a qual parte do dever previsível dos Poderes e das autoridades de disciplinar 
determinadas matérias. A omissão pode se verificar em qualquer um dos 
Poderes. 
 
5. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (Controle 
Concentrado). 
 
Em relação ao controle concentrado de constitucionalidade, a omissão 
recebeu o mesmo tratamento da inconstitucionalidade por ação, ambas 
sendo manifestadas através de ação direta de inconstitucionalidade, 
distinguindo-as em relação aos efeitos da decisão. Isso porque, na ADIN por 
ação o ato é declarado nulo, ao passo que, se reconhecida a omissão 
inconstitucional: (a) se o órgão for Poder, será dada ciência para que adote 
as providências necessárias e; (b) se tratar-se de autoridade administrativa, 
será determinado que tome a providência cabível no prazo de 30 dias (art. 
103, § 2º, CF/88). 
Os legitimados para o ajuizamento da ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão são os mesmos legitimados para a 
propositura da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de 
constitucionalidade (art. 12-A, Lei nº 9.868/99). 
A petição da ADI por omissão deverá indicar: (I) a omissão 
inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento de dever 
constitucional de legislar ou quanto à adoção de providência de índole 
administrativa; (II) o pedido, com suas especificações, além de conter cópias 
dos documentos necessários para comprovar a alegação de omissão. 
A petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente 
improcedente será liminarmente indeferida pelo relator. Dessa decisão cabe 
agravo ao Pleno do STF no prazo de 5 dias. Improvido o agravo a ação será 
arquivada, mas se o recurso for provido a representação será seu trâmite. 
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21 
 
Assim como na açãodireita de inconstitucionalidade por ação, na ação 
direita de inconstitucionalidade por omissão não se admite desistência. 
Procedimento: (a) distribuída a ação o relator solicita informações às 
autoridades omissas; (b) as autoridades devem prestar informações em 30 
dias; (c) encerrado o prazo para as informações, caberá ao PGR emitir 
parecer opinativo; (d) se entender necessário, o relator poderá requisitar 
outras informações ou até mesmo informações aos demais Tribunais do 
Judiciário para saber como as demais Cortes estão tratando a mesma 
matéria no controle difuso. Poderá, ainda, requisitar parecer de 
especialistas, de peritos ou de uma junta de peritos, sobretudo se a matéria 
objeto de discussão for muito técnica, inclusive sendo permitida a 
convocação de audiências públicas para ouvir especialistas. Todas essas 
providências adicionais devem ser realizadas no prazo de 30 dias contados 
da requisição do Ministro relator; (e) é elaborado o relatório (Ministro relator) 
que será distribuído aos demais Ministros e solicitado dia para julgamento; 
(f) se for o caso, intima-se o PGR para o julgamento; (g) devem estar 
presentes pelo menos 8 Ministros no julgamento e 6 Ministros devem se 
pronunciar pela inconstitucionalidade para que seja reconhecida a mora 
(inconstitucionalidade por omissão); (h) concluído o julgamento e se 
reconhecida a mora, o Poder competente será cientificado da decisão para a 
adoção das providências necessárias. Em caso de omissão imputável a órgão 
administrativo, as providências deverão ser adotadas no prazo de 30 dias, ou 
em prazo razoável a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo 
em vista as circunstâncias específicas do caso e o interesse público envolvido 
e; (i) dentro do prazo de 10 dias após o trânsito em julgado da decisão, o STF 
fará publicar em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da 
União a parte dispositiva do acórdão. 
Essa decisão de mérito do STF é irrecorrível, sendo apenas possível a 
oposição de embargos de declaração e não pode ser objeto de ação rescisória. 
Advogado-Geral da União: De acordo com decisões do Supremo 
Tribunal Federal, é desnecessária a oitiva do AGU nas ações declaratórias de 
constitucionalidade e nas ações diretas de inconstitucionalidade por omissão 
(ADIn 480-8/DF). 
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22 
 
Medida cautelar: Nos casos de urgência, o STF, por maioria absoluta 
de seus membros (6), poderá conceder medida cautelar, após a audiência 
dos órgãos ou autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que 
deverão pronunciar-se no prazo de 5 dias. 
Essa medida de urgência poderá consistir na suspensão da aplicação 
da lei ou do ato normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem 
como na suspensão de processos judiciais ou de procedimentos 
administrativos, ou ainda em outra providência a ser fixada pelo Tribunal. 
O relator poderá (faculdade) ouvir o PGR no prazo de 3 dias. 
Na sessão de julgamento da medida cautelar será facultada a 
sustentação oral aos representantes judiciais do autor e das autoridades ou 
órgãos responsáveis pela omissão inconstitucional, na forma estabelecida no 
Regimento do STF. 
Sendo for o caso de deferimento da medida cautelar, o STF fará 
publicar, em seção especial do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça 
da União, a parte dispositiva da decisão no prazo de 10 dias, devendo 
solicitar as informações à autoridade ou ao órgão responsável pela omissão 
inconstitucional. 
Intervenção de terceiros: O art. 7º, caput, da Lei nº 9.868/99 
também proíbe a intervenção de terceiros na ADIN por omissão, mas o seu § 
2º prevê que qualquer entidade pública ou privada poderá pedir ao relator 
que defira sua participação no processo. Essa decisão do relator é 
irrecorrível e fica a critério exclusivo do relator. Trata-se da figura do “amicus 
curiae”. Sua participação consiste na apresentação de manifestações escritas 
e também a realização de sustentação oral. 
 Seguem alguns pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal 
acerca da ADIN por omissão: 
 
 "Existência de notório lapso temporal a 
demonstrar a inatividade do legislador em relação ao 
cumprimento de inequívoco dever constitucional de 
legislar, decorrente do comando do art. 18, § 4o, da 
Constituição. Apesar de existirem no Congresso 
Nacional diversos projetos de lei apresentados 
visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da 
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Constituição, é possível constatar a omissão 
inconstitucional quanto à efetiva deliberação e 
aprovação da lei complementar em referência. As 
peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, 
inexoravelmente, o processo legislativo, não 
justificam uma conduta manifestamente negligente 
ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que 
pode pôr em risco a própria ordem constitucional. A 
inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser 
objeto da ação direta de inconstitucionalidade por 
omissão." (ADI 3.682, rel. min. Gilmar Mendes, 
julgamento em 9-5-2007, Plenário, DJ de 6-9-2007.) 
 
 "Se o Estado deixar de adotar as medidas 
necessárias à realização concreta dos preceitos da 
Constituição, em ordem a torná-los efetivos, 
operantes e exequíveis, abstendo-se, em 
consequência, de cumprir o dever de prestação que a 
Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa 
do texto constitucional. Desse non facere ou non 
praestare, resultará a inconstitucionalidade por 
omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a 
providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente 
a medida efetivada pelo Poder Público." (ADI 1.458-
MC, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 23-5-
1996, Plenário, DJ de 20-9-1996.) 
 
 "Conforme relatado e claramente exposto pelo 
autor da presente ação, a quem louvo pela iniciativa 
cidadã de ajuizar a presente ação, estamos diante de 
caso de inatividade legislativa referente a 
regulamentação de norma constitucional, na espécie, 
do art. 27 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de 
junho de 1998, o qual determinou a elaboração, pelo 
Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias, da 
lei de defesa do usuário de serviços públicos. (...) 
Nesse caso, o legislador tem o dever jurídico de 
legislar, por força de expresso mandamento 
constitucional e, no caso de inércia, configurada está 
a omissão inconstitucional. (...) A não edição da 
referida disciplina legal, dentro do prazo estabelecido 
constitucionalmente, ou mesmo de um prazo 
razoável, consubstancia autêntica violação da ordem 
constitucional. (...) Nesses termos, acolho a sugestão 
do autor da demanda e fixo o prazo razoável de 120 
(cento e vinte) dias para a edição da lei em questão, 
tendo em vista ter sido esse o prazo definido no 
próprio art. 27 da EC nº 19/98. (...) Por certo, o prazo 
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aqui indicado não tem por objetivo resultar em 
interferência desta Corte na esfera de atribuições dos 
demais Poderes da República. Antes, há de expressar 
como que um apelo ao Legislador para que supra a 
omissão inconstitucional concernente a matéria tão 
relevante para a cidadania brasileira ¿ a defesa dos 
usuários de serviços públicos no País." (ADO 24-MC, 
rel. min. Dias Toffoli, decisão monocrática, julgamento 
em 1º-7-2013, DJE de 1º-8-2013.) 
 
 
5. 2. Mandado de Injunção (Controle Difuso da Omissão 
Inconstitucional). 
 
A inconstitucionalidadepor omissão também pode ser questionada 
através do controle difuso (via de exceção) provocado pelo mandado de 
injunção, previsto no art. 5º, LXXI, CF: “LXXI - conceder-se-á mandado de 
injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o 
exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas 
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;”. 
Conforme o órgão omisso, a competência para processar e julgar o 
mandando de injunção poderá ser do STF, STJ ou até de outro Tribunal 
conforme previsão constitucional. 
O objetivo do mandado de injunção é viabilizar o exercício de direitos e 
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, 
cidadania e soberania popular. 
Essas expressões geraram discussões doutrinárias e inúmeras 
divergências em relação à interpretação de seu alcance. As principais são as 
seguintes: 
(1ª) Corrente restritiva: entendeu que estas expressões abrangeriam 
apenas os direitos individuais e coletivos (Capítulo I do Título II da CF), bem 
como o direito à nacionalidade, direitos políticos e partidos políticos, 
portanto os Capítulos I, III, IV e V do Título I da CF/88, excluindo os direitos 
sociais. 
(2ª) Corrente Intermediária: o mandado de injunção serviria para 
viabilizar qualquer direito fundamental, incluindo os direitos sociais. 
PROCESSO CONSTITUCIONAL 
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(3ª) Corrente Abrangente: defende que o mandado de injunção poderia 
ser impetrado para o exercício de qualquer direito constitucional, desde que 
estivesse previsto em norma constitucional de eficácia limitada. Prevalece 
essa corrente. 
A legitimidade ativa para impetração de mandado de injunção é de 
qualquer pessoa física ou jurídica, desde que seja o próprio titular do direito 
subjetivo invocado, ou seja, o próprio beneficiário direto do direito 
constitucional previsto pela norma constitucional de eficácia limitada. 
A despeito de atualmente previsto no art. 12, da Lei nº 13.300/2016, o 
STF já admitia a figura do mandado de injunção coletivo (não está expresso 
na CF/88, mas está de forma implícita), como consequência do art. 5º, XXI, 
CF que trata da representação coletiva e também do art. 8º, III, CF, segundo 
o qual os sindicatos poderão defender em juízo os interesses da categoria 
representada. 
Já em relação à legitimidade passiva, prevalece a posição de que deve 
figurar no polo passivo o próprio poder ou órgão omisso. Há uma corrente 
minoritária que entende que deve compor o polo passivo a autoridade que 
impede o exercício do direito alegando a inexistência de norma 
regulamentadora. 
Efeito da decisão judicial: Na doutrina existiam várias posições 
conflitantes, sendo as principais sintetizadas da seguinte maneira: 
(1ª) Efeito não concretista (prevaleceu no STF até 2007): não caberia 
ao Judiciário resolver o caso concreto, dizendo ao impetrante como realizar 
seu direito, pois estaria legislando, ainda que individualmente e, assim, 
usurpando o papel do Legislativo. O órgão julgador apenas deveria 
reconhecer a inconstitucionalidade por omissão e dar ciência da mora ao 
poder omisso. 
(2ª) Efeito concretista: cabe ao Judiciário resolver o caso concreto, 
autorizando o impetrante a exercer o direito por ele invocado até o 
surgimento da norma regulamentadora. Esta posição ser dividida em duas: 
(a) Efeito concretista geral: entende que além de resolver o caso 
concreto, a decisão se estende a todos com eficácia erga omnes. 
(b) Efeito concretista individual: sustenta o efeito inter partes. 
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Desde 2007, no julgamento do MI nº 712, o STF tem-se admitido a 
aplicação do efeito concretista. Nesse writ ficou estabelecido que a tripartição 
dos poderes pode ser encarada não de forma simplória como Legislativo, 
Executivo e Judiciário, mas como normativa, administrativa e jurisdicional. 
A função normativa é um gênero que compreende espécies, são elas: a 
função legislativa, a função regulamentar e a função regimental. 
Portanto, toda função legislativa é normativa, mas nem toda função 
normativa é legislativa. 
E o Judiciário, embora não exerça função legislativa, exerce função 
normativa em dois momentos: (1º) função regimental (elaborando seus 
regimentos); (2º) suprir a omissão inconstitucional no julgamento de 
mandado de injunção. 
Prevaleceu o entendimento de que o Judiciário, ao julgar o mandado 
de injunção, pode autorizar o impetrante a exercer o direito e definirá 
parâmetros abstratos e gerais para o exercício desse direito. Parâmetros 
esses que servirão para casos análogos. 
O Judiciário resolverá o caso e enunciará os parâmetros para 
regulamentação enquanto não surgir a norma regulamentadora, mas nada 
impede que essa decisão se estenda a impetrações futuras e isso ocorrerá 
através de despacho monocrático do relator em casos subsequentes. 
O STF adotou a posição concretista permanecendo divergências 
doutrinárias em relação à figura do efeito concretista individual ou geral. 
É possível visualizar uma posição intermediária, já que o STF não 
chegou a especificar de forma contundente a eficácia erga omnes, tanto que 
fez alusão a impetrações futuras, pois se já existisse eficácia erga omnes não 
haveria a necessidade de impetrações futuras sobre a mesma matéria. 
Portanto, tudo indica que houve ali uma opção pelo efeito inter partes. 
Contudo, nas demais impetrações sobre a mesma matéria, por despacho 
monocrático do relator a decisão pode ser estendida a outros mandados de 
injunção, por isso da ideia de uma posição intermediária entre o efeito 
concretista individual e o efeito concretista geral. 
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O STF repetiu essa postura no julgamento no mandado de injunção nº 
815 que tratou de aposentaria dos servidores por insalubridade e que 
estendeu também a outros 17 mandados de injunção sobre a matéria. 
Atualmente, incorporando o entendimento jurisprudencial, foi editada 
a Lei nº 13.300/2016 que regulamentou o procedimento para processar e 
julgar o mandado de injunção. 
De acordo com essa lei, depois de recebida a inicial, a autoridade 
impetrada será notificada para prestar informações no prazo de 10 dias, 
também dando ciência ao órgão de representação judicial da respectiva 
autoridade. 
A petição inicial será liminarmente indeferida quando for 
manifestamente incabível ou manifestamente improcedente a impetração. 
Dessa decisão caberá agravo no prazo de 5 dias para o órgão colegiado. 
O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a 
renovação da impetração fundada em outros elementos probatórios. 
Após o recebimento das informações ou findo o prazo para prestá-las, 
o membro do Ministério Público será intimado para sua oitiva, depois da 
qual os autos serão conclusos para decisão. 
Reconhecida a mora legislativa pelo Tribunal, será estabelecido prazo 
razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora, 
além de “estabelecer as condições em que se dará o exercício dos 
direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o 
caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria 
visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo 
determinado”. 
Em regra, a decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e 
produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora, mas a decisãopoderá atribuir eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso 
for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da 
prerrogativa objeto da impetração. 
Após o trânsito em julgado, os efeitos da decisão poderão ser 
estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator. 
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Contudo, mesmo após o trânsito em julgado, a pedido de qualquer 
interessado, a decisão proferida em mandado de injunção poderá ser revista 
quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou 
de direito, sem prejuízo dos efeitos já produzidos. Essa ação de revisão será 
processada nos mesmos moldes do mandado de injunção. 
A norma regulamentadora editada posteriormente pelo impetrado 
produzirá efeitos ex nunc em relação aos beneficiados pela decisão proferida 
em mandado de injunção, salvo se a aplicação da norma editada for mais 
benéfica. 
Com a edição da Lei nº 13.300/2016 ficou expressamente reconhecida 
a legitimidade ativa para a impetração do mandado de injunção coletivo 
das seguintes instituições: 
(I) pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente 
relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos 
interesses sociais ou individuais indisponíveis; 
(II) por partido político com representação no Congresso Nacional, para 
assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus 
integrantes ou relacionados com a finalidade partidária; 
(III) por organização sindical, entidade de classe ou associação 
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para 
assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da 
totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de seus 
estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para 
tanto, autorização especial; 
(IV) pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for 
especialmente relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa 
dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso 
LXXIV do art. 5o da Constituição Federal. 
A sentença proferida em mandado de injunção coletivo fará coisa 
julgada somente em relação às pessoas integrantes da coletividade, do 
grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante. 
O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação 
aos individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o 
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impetrante que não requerer a desistência da demanda individual no prazo 
de 30 dias a contar da ciência comprovada da impetração coletiva. 
Nos casos omissos da Lei nº 13.300/2016 aplicam-se, 
subsidiariamente, a Lei nº 12.016/2009 (mandado de segurança) e o Código 
de Processo Civil. 
Seguem algumas decisões do STF proferidas em sede de mandado de 
injunção proferidas antes da entrada em vigor da Lei nº 13.300/2016, a qual 
incorporou a jurisprudência consolidada: 
 
 Servidor público. Direito público subjetivo à 
aposentadoria especial (CF, art. 40, § 4º). Injusta 
frustração desse direito em decorrência de 
inconstitucional, prolongada e lesiva omissão 
imputável a órgãos estatais da União Federal. 
Correlação entre a imposição constitucional de 
legislar e o reconhecimento do direito subjetivo à 
legislação. Descumprimento de imposição 
constitucional legiferante e desvalorização funcional 
da constituição escrita. A inércia do Poder Público 
como elemento revelador do desrespeito estatal ao 
dever de legislar imposto pela Constituição. Omissões 
normativas inconstitucionais: uma prática 
governamental que só faz revelar o desprezo das 
instituições oficiais pela autoridade suprema da lei 
fundamental do Estado. A colmatação jurisdicional de 
omissões inconstitucionais: um gesto de fidelidade, 
por parte do Poder Judiciário, à supremacia 
hierárquico-normativa da Constituição da República. 
A vocação protetiva do mandado de injunção. 
Legitimidade dos processos de integração normativa 
(dentre eles, o recurso à analogia) como forma de 
suplementação da inertia agendi vel deliberandi. [MI 
1.841 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 6-2-2013, P, 
DJE de 14-3-2013.] 
 
• Em observância aos ditames da segurança jurídica e 
à evolução jurisprudencial na interpretação da 
omissão legislativa sobre o direito de greve dos 
servidores públicos civis, fixação do prazo de sessenta 
dias para que o Congresso Nacional legisle sobre a 
matéria. Mandado de injunção deferido para 
determinar a aplicação das Leis 7.701/1988 e 
7.783/1989. Sinais de evolução da garantia 
fundamental do mandado de injunção na 
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jurisprudência do STF. No julgamento do MI 107/DF, 
rel. min. Moreira Alves, DJ de 21‑ 9‑ 1990, o Plenário 
do STF consolidou entendimento que conferiu ao 
mandado de injunção os seguintes elementos 
operacionais: i) os direitos constitucionalmente 
garantidos por meio de mandado de injunção 
apresentam-se como direitos à expedição de um ato 
normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser 
diretamente satisfeitos por meio de provimento 
jurisdicional do STF; ii) a decisão judicial que declara 
a existência de uma omissão inconstitucional 
constata, igualmente, a mora do órgão ou poder 
legiferante, insta-o a editar a norma requerida; iii) a 
omissão inconstitucional tanto pode referir-se a uma 
omissão total do legislador quanto a uma omissão 
parcial; iv) a decisão proferida em sede do controle 
abstrato de normas acerca da existência, ou não, de 
omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não 
apresenta diferença significativa em relação a atos 
decisórios proferidos no contexto de mandado de 
injunção; v) o STF possui competência constitucional 
para, na ação de mandado de injunção, determinar a 
suspensão de processos administrativos ou judiciais, 
com o intuito de assegurar ao interessado a 
possibilidade de ser contemplado por norma mais 
benéfica, ou que lhe assegure o direito constitucional 
invocado; vi) por fim, esse plexo de poderes 
institucionais legitima que o STF determine a edição 
de outras medidas que garantam a posição do 
impetrante até a oportuna expedição de normas pelo 
legislador. Apesar dos avanços proporcionados por 
essa construção jurisprudencial inicial, o STF 
flexibilizou a interpretação constitucional 
primeiramente fixada para conferir uma compreensão 
mais abrangente à garantia fundamental do mandado 
de injunção. A partir de uma série de precedentes, o 
Tribunal passou a admitir soluções “normativas” para 
a decisão judicial como alternativa legítima de tornar 
a proteção judicial efetiva (CF, art. 5º, XXXV). 
Precedentes: MI 283, rel. min. Sepúlveda Pertence, 
DJ de 14.11.1991; MI 232/RJ, rel. min. Moreira 
Alves, DJ de 27.3.1992; MI 284, rel. min. Marco 
Aurélio, rel. p/ o ac. min. Celso de Mello, DJ de 
26.6.1992; MI 543/DF, rel. min. Octavio Gallotti, DJ 
de 24.5.2002; MI 679/DF, rel. min. Celso de Mello, DJ 
de 17.12.2002; e MI 562/DF, rel. min. Ellen Gracie, 
DJ de 20.6.2003. (...) Em razão da evolução 
jurisprudencial sobre o tema da interpretação da 
omissão legislativa do direito de greve dos servidores 
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públicos civis e em respeito aos ditames de segurança 
jurídica, fixa-se o prazode sessenta dias para que o 
Congresso Nacional legisle sobre a matéria. Mandado 
de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, 
nos termos acima especificados, determinar a 
aplicação das Leis 7.701/1988 e 7.783/1989 aos 
conflitos e às ações judiciais que envolvam a 
interpretação do direito de greve dos servidores 
públicos civis. [MI 708, rel. min. Gilmar Mendes, j. 
25.10.2007, P, DJE de 31.10.2008.] == MI 670, rel. p/ 
o ac. min. Gilmar Mendes, e MI 712, rel. min. Eros 
Grau, j. 25.10.2007, P, DJE de 31.10.2008.