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Aula 11 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil do Estado independe de contrato e é consequência da atividade estatal, traduzindo-se na obrigação de indenizar danos causados a terceiros. Após longa evolução doutrinária e jurisprudencial, a responsabilidade do Estado está prevista constitucionalmente.
Evolução da responsabilidade civil do Estado
A evolução da responsabilidade civil do estado é marcada pela busca crescente da proteção do indivíduo e da limitação da atuação estatal.
1 - Fase e da IRRESPONSABILIDADE civil do Estado
Remonta aos estados absolutistas que atuavam com autoridade e sem qualquer limitação. Nesse período a figura do monarca se confundia com próprio estado, bem como o poder estatal era normalmente encarado como divino, o que justificava a impossibilidade de atribuir falhas aos governantes.
OBS: a teoria da irresponsabilidade civil do estado, jamais vigorou no Brasil. Era aplicada na França no período liberal.
2 - Fase da Responsabilidade Subjetiva
Superada a fase da irresponsabilidade Estatal, inicia-se a etapa de responsabilidade do estado com fundamento na culpa dos agentes públicos.
a) teoria da culpa individual. Atos de império X atos de gestão - neste caso, a responsabilidade do estado dependeria da distinção entre atos de império e atos de gestão, influenciada pela denominada “teoria do fisco”, que diferenciava o estado propriamente dito, dotado de soberania e o estado fisco, que se relacionar com os particulares sem poder de autoridade. No caso dos atos de império, o estado, em posição de supremacia com relação a particular, não seria responsabilizado pelos seus atos, que gerassem danos. ex: poder de polícia.
No entanto, nos atos de gestão o estado atua em igualdade com particular, abrindo caminho para sua responsabilidade com fundamento no direito civil. ex: contrato
Nesses casos, a responsabilidade dependeria da identificação do agente público e da demonstração de sua culpa (por isso responsabilidade subjetiva na qual a perquirição de Dolo e culpa), dificultando assim a indenização, e portanto, a reparação da vítima, já que não é fácil encontrar o servidor e demonstrar sua culpa pelo dano.
b) - Teoria da culpa anônima - Culpa do Serviço - neste caso, a responsabilidade civil do estado dependeria tão somente da comprovação, por parte da vítima, de que o serviço público não funcionou de maneira adequada. Dessa forma ao invés de comprovar ou identificar o agente público ocupado (culpa individual), a vítima deveria comprovar a falha do serviço.
Ex: No caso de uma enchente, bastaria que a vítima comprovasse o entupimento dos bueiros de águas pluviais, sem identificar o agente omisso.
A teoria da culpa anônima pode ser caracterizada por uma das seguintes situações:
Serviço não funcionou;
Serviço funcionou mal; e
Serviço funcionou com atraso.
TJ-RJ - APELACAO APL 00147889320128190066 RJ 0014788-93.2012.8.19.0066 (TJ-RJ) 
Data de publicação: 19/02/2014 
Ementa: RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO MUNICIPIO. OBRIGAÇÃO DO ENTE PÚBLICO DE ZELAR PELA CONSERVAÇÃO E PADRÕES DE SEGURANÇA DAS VIAS PÚBLICAS. CULPAANÔNIMA. DANOS MORAIS CONFIGURADOS. Cuida-se de ação de responsabilidade civil na qual o autor objetiva a condenação do Município de Volta Redonda em decorrência de conduta omissiva a este imputada. Aduz que, em 17/06/2007, ao andar de bicicleta em rua fechada, sofreu queda em córrego existente à margem da rua. Em decorrência do acidente a criança fraturou os dois braços e ficou imobilizado por 45 dias. Se o dano decorre de uma omissão da Administração Pública A RESPONSABILIDADE SUBJETIVA É CALCADA NA CULPA ANÔNIMA OU FAUTE DU SERVICE A QUAL OCORRE QUANDO O SERVIÇO NÃO FUNCIONA, FUNCIONA MAL OU FUNCIONA TARDIAMENTE. Demais, deve-se aferir, no caso concreto, se a Administração Pública deixou de cumprir um dever legal de agir. O município tem, por obrigação, manter em condições de regular uso e sem oferecer riscos as vias públicas e logradouros abertos à comunidade. O descumprimento deste dever de agir - negligência por parte do Município acarretando um dano, configura dever de indenizar. Ante o contexto probatório dos autos, evidenciando lesões físicas decorrente do acidente, o valor da reparação por dano moral arbitrado no montante de R$ 2.000,00 (dois mil reais) merece majoração para R$ 5.000,00 (cinco mil reais) quantia que se mostra adequada e suficiente para reparar o dano extrapatrimonial. Os juros moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual, ut súmula 54 E.STJ. O Município é isento de pagamento das custas judiciais, inclusive da taxa judiciária, incidindo a norma do art. 17 , IX , da Lei nº 3350 /99. PROVIMENTO DO RECURSO DO AUTOR E PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO DO RÉU.
Obs: Como será visto nos informativos e decisões do STF, hoje ainda se aplica a teoria subjetiva relacionada a culpa anônima.
3 - Fase da Responsabilidade do Civil Objetiva
A responsabilidade civil do estado, passou a dispensar a comprovação, pela vítima, da culpa, individual ou anônima, para receber a reparação dos prejuízos sofridos em virtude de conduta estatal.
Destaca-se, que apenas na Constituição Federal de 1946, o ordenamento jurídico brasileiro consagrou a teoria da responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público, que foi mantida na Constituição de 67. 
O art. 37, § 6 CRFB/88 consolida, definitivamente, a RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA das pessoas jurídicas de direito público e alarga a sua incidência para englobar pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, assegurando o direito de regresso em face dos respectivos agentes que respondem de forma subjetiva.
OBS: destaca-se que apesar da teoria ser objetiva, teoria do risco, cabe a alegação de causas excludentes de responsabilidade (exclui-se o nexo causal), como por exemplo, caso fortuito ou força maior ou fato exclusivo da vítima.
a) FUNDAMENTO da teoria da responsabilidade objetiva - 2 fundamentos:
1 - teoria do risco: pressupõe que o estado assume prerrogativas especiais e tarefas diversas em relação aos cidadãos, que possui riscos de danos inerentes 
2 - repartição dos encargos sociais: em razão dos benefícios gerados a coletividade pelo desenvolvimento das atividades administrativas, determinados danos devem ser suportados por alguns indivíduos e portanto, precisam ser repartidos de forma igual pela coletividade. Dessa forma, aquele que se beneficia com atividade administrativa, tem que ressarcir aqueles que sofreram danos em razão dessa mesma atividade. Trata-se da adoção do princípio da repartição dos encargos sociais, vinculada o princípio da igualdade - isonomia.
OBS: Teorias do risco administrativo e do risco integral (dizer o Direito)
Vimos acima que a responsabilidade civil do Estado é objetiva, ou seja, o lesado não precisa comprovar a culpa da Administração Pública. No entanto, ainda persiste uma dúvida: o Estado deverá sempre indenizar? Ele poderá alegar excludentes de responsabilidade para se isentar da indenização?
Sobre este tema, destaco a existência de duas teorias principais:
	Teoria do RISCO ADMINISTRATIVO
	Teoria do RISCO INTEGRAL
	A responsabilidade do Estado é objetiva 
(a vítima lesada não precisa provar culpa). 
	A responsabilidade do Estado é objetiva 
(a vítima lesada não precisa provar culpa).
	O Estado poderá eximir-se do dever de indenizar caso prove alguma causa excludente de responsabilidade:
a) caso fortuito ou força maior;
b) culpa exclusiva da vítima;
c) culpa exclusiva de terceiro.
	Não admite excludentes de responsabilidade.
Mesmo que o Estado prove que houve caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima ou culpa exclusiva de terceiro, ainda assim será condenado a indenizar.
	É adotada como regra no Direito brasileiro.
	É adotada no Direito brasileiro, de forma excepcional, em alguns casos. A doutrina diverge sobre quais seriam estas hipóteses.
Para fins de concurso, existe um caso no qual oSTJ já afirmou expressamente que se acolhe o risco integral: dano ambiental (REsp 1.374.284).
Diógenes Gasparini explicava com peculiar didática em que consistia a teoria do risco integral:
"Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o Estado a indenizar todo e qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento. Não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento. Assim, ter-se-ia de indenizar a família da vítima de alguém que, desejando suicidar-se, viesse a se atirar sob as rodas de um veículo, coletor de lixo, de propriedade da Administração Pública, ou se atirasse de um prédio sobre a via pública. Nos dois exemplos, por essa teoria, o Estado, que foi simplesmente envolvido no evento por ser o proprietário do caminhão coletor de lixo e da via pública, teria de indenizar. Em ambos os casos os danos não foram causados por agentes do Estado. A vítima os procurou, e o Estado, mesmo assim, teria de indenizar." (Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 16ª Ed., 2011, p. 1.114).
Dessa forma, o Estado assumiria integralmente o risco de potenciais danos oriundos de atividades desenvolvidas ou fiscalizados por ele. Enquanto a teoria do risco administrativo admite alegação de causas excludentes de Responsabilidade (exclui o Nexo) por parte do estado, a teoria do risco integral, o estado seria responsabilizado mesmo na hipótese de caso fortuito ou força maior ou culpa exclusiva de terceiros.
O ordenamento jurídico brasileiro adotou, como regra, a teoria objetiva, mas, em situações excepcionais, admite - se a teoria do risco integral como nos danos ao meio ambiente, art. 225, § 3 CRFB e art. 14, § 1 da Lei 6.938/81.
No caso de danos ambientais, aplica-se a teoria do risco INTEGRAL (dizer o Direito)
A teoria do risco integral constitui uma modalidade extremada da teoria do risco em que o nexo causal é fortalecido de modo a não ser rompido pelo implemento das causas que normalmente o abalariam (v.g. culpa da vítima; fato de terceiro, força maior). Essa modalidade é excepcional, sendo fundamento para hipóteses legais em que o risco ensejado pela atividade econômica também é extremado, como ocorre com o dano nuclear (art. 21, XXIII, “c”, da CF e Lei 6.453/1977). O mesmo ocorre com o dano ambiental (art. 225, caput e § 3º, da CF e art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981), em face da crescente preocupação com o meio ambiente.
RESUMINDO:
O particular que deposita resíduos tóxicos em seu terreno, expondo-os a céu aberto, em local onde, apesar da existência de cerca e de placas de sinalização informando a presença de material orgânico, o acesso de outros particulares seja fácil, consentido e costumeiro, responde objetivamente pelos danos sofridos por pessoa que, por conduta não dolosa, tenha sofrido, ao entrar na propriedade, graves queimaduras decorrentes de contato com os resíduos.
STJ. 3ª Turma. REsp 1.373.788-SP, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, julgado em 6/5/2014 (Info 544). (https://www.dizerodireito.com.br/2014/10/responsabilidade-por-dano-ambiental-e.html)
Resumindo:
Risco Integral:
NOVA SÚMULA DO STJ – DANO AMBIENTAL – DIZER O DIREITO
	Súmula 629-STJ: Quanto ao dano ambiental, é admitida a condenação do réu à obrigação de fazer ou à de não fazer cumulada com a de indenizar. 
STJ. 1a Seção. Aprovada em 12/12/2018, DJe 17/12/2018. 
	Imagine que determinada empresa causou grave dano ambiental. O Ministério Público (ou outro legitimado) poderá ajuizar ação civil pública pedindo que essa empresa seja condenada a recompor o meio ambiente (obrigação de fazer)?
SIM, sem nenhuma dúvida. 
Além disso, é possível que, na ACP, seja pedida a condenação da empresa ao pagamento de danos morais em favor da coletividade (obrigação de indenizar)? Em outras palavras, em caso de dano ambiental, é cabível a cumulação da obrigação de fazer (ou não fazer) com a obrigação de indenizar? SIM. É perfeitamente possível que o poluidor seja condenado, cumulativamente, a recompor o meio ambiente e a pagar indenização pelos danos causados. Isso porque vigora, em nosso sistema jurídico, o princípio da reparação integral do dano ambiental, de modo que o infrator deverá ser responsabilizado por todos os efeitos decorrentes da conduta lesiva, permitindo-se que haja a cumulação de obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar. 
Lei no 7.347/85 (Lei da ACP) 
O art. 3o da Lei no 7.347/85 afirma que a ACP “poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”.
Para o STJ, essa conjunção “ou” – contida no citado artigo, tem um sentido de adição (soma), não representando uma alternativa excludente. Em outras palavras, será possível a condenação em dinheiro e também ao cumprimento de obrigação de fazer/não fazer. 
Veja precedente nesse sentido: 
	(...) Segundo a jurisprudência do STJ, a logicidade hermenêutica do art. 3o da Lei 7.347/1985 permite a cumulação das condenações em obrigações de fazer ou não fazer e indenização pecuniária em sede de ação civil pública, a fim de possibilitar a concreta e cabal reparação do dano ambiental pretérito, já consumado. Microssistema de tutela coletiva. (...) 
STJ. 2a Turma. REsp 1269494/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 24/09/2013. 
	Importante esclarecer que não há “bis in idem” neste caso, considerando que as condenações possuem finalidades e naturezas diferentes.
Vale ressaltar, por fim, que, apesar dessa possibilidade existir em tese, a condenação, no caso concreto, e o seu eventual valor dependerão da situação: 
	O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento consolidado segundo o qual é possível a cumulação de obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar nos casos de lesão ao meio ambiente, contudo, a necessidade do cumprimento de obrigação de pagar quantia deve ser aferida em cada situação analisada. STJ. 1a Turma. AgInt no REsp 1538727/SC, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 07/08/2018. 
	
b) responsabilidade civil objetiva: ATO LÍCITO e ILÍCITO - em regra, responsabilidade civil está relacionada a violação de um dever, motivo pelo qual, o ato ILÍCITO é a fonte geradora da responsabilidade. Todavia, o ordenamento jurídico prevê a responsabilidade por atos lícitos em situações excepcionais:
Expressa previsão legal, como por exemplo responsabilidade da União por danos provocados por atentados terroristas contra aeronave de matrícula brasileira na forma da Lei 10.744/03.
Sacrifício desproporcional a particular como por exemplo, ato jurídico que determina o fechamento permanente de rua para tráfico de veículos, inviabilizando a continuidade da atividade econômica.
OBS: No caso de atos LÍCITOS a ilicitude desloca-se da conduta estatal para o resultado. Assim, independentemente da conduta do agente, lícita ou ilícita, a responsabilidade do estado está configurada quando comprovado o dano ilícito, anormal, desproporcional, causada a vítima. Portanto, ainda que a conduta estatal seja lícita, estará configurada a responsabilidade do estado quando demonstrada a ilicitude do dano.
c) Responsabilidade civil do estado objetiva - conduta COMISSIVA OU OMISSIVA (Ação ou Omissão.
conduta omissiva: Tratada, em regra, no direito administrativo, pela teoria subjetiva. Dessa forma, para que haja responsabilidade há necessidade de investigar Dolo e culpa.
Conduta comissiva (AÇÃO): tratada no direito administrativo pela teoria objetiva, ou seja, aquela em que independe da investigação de Dolo e culpa da administração e que está espessa no art. 37, § 6 da CRFB.
Contudo, há muita discussão sobre a natureza da responsabilidade nos casos em que houver omissão da administração pública. 
Para uns, o art. 37 § 6 CRFB não faz qualquer distinção entre conduta comissivaou omissiva e dessa forma mesmo nos casos de omissão da administração haveria responsabilidade objetiva pelo comando constitucional. Hely Lopes.
Há ainda uma segunda posição que estabelece que nas condutas omissivas, tendo em vista que o estado não é causador de dano, mas atua de forma ilícita, ou seja, com culpa quando descumpri o dever legal de impedir a ocorrência do dano estaríamos diante da responsabilidade subjetiva. Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella...
Entretanto, hoje, o que se tem na jurisprudência dos tribunais superiores é a utilização da responsabilidade objetiva mesmo nos casos em que o estado for omisso, como mostro abaixo. (site dizer o direito)
Responsabilidade civil do Estado em caso de morte de detento
Qual é o tipo de responsabilidade civil do Estado?
Responsabilidade objetiva. Isso está previsto no art. 37, § 6º da CF/88 e no art. 43 do Código Civil:
Art. 37 (...)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Se você reparar bem o § 6º acima, verá que não está escrito expressamente que a responsabilidade é objetiva. A doutrina e a jurisprudência, no entanto, de forma pacífica assim entendem por um motivo: o dispositivo exige dolo ou culpa para que o agente público responda regressivamente, mas não faz esta mesma exigência para que o Estado tenha que indenizar. Logo, interpreta-se que a exigência de dolo ou culpa é unicamente para a ação regressiva.
Qual é o tipo de responsabilidade civil aplicável nos casos de omissão do Estado? Se a Administração Pública causa um dano ao particular em virtude de uma conduta omissa, a responsabilidade nesta hipótese também será objetiva?
Existe intensa divergência sobre o tema:
	Doutrina tradicional e STJ
	Jurisprudência do STF
	Na doutrina, ainda hoje, a posição majoritária é a de que a responsabilidade civil do Estado em caso de atos omissivos é SUBJETIVA, baseada na teoria da culpa administrativa (culpa anônima). 
Assim, em caso de danos causados por omissão, o particular, para ser indenizado, deveria provar: 
a) a omissão estatal; 
b) o dano; 
c) o nexo causal; 
d) a culpa administrativa (o serviço público não funcionou, funcionou de forma tardia ou ineficiente).
Esta é a posição que você encontra na maioria dos Manuais de Direito Administrativo.
O STJ ainda possui entendimento majoritário no sentido de que a responsabilidade seria subjetiva. Vide: STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1345620/RS, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 24/11/2015.
	Na jurisprudência do STF, contudo, tem ganhado força nos últimos anos o entendimento de que a responsabilidade civil nestes casos também é OBJETIVA. Isso porque o art. 37, § 6º da CF/88 determina a responsabilidade objetiva do Estado sem fazer distinção se a conduta é comissiva (ação) ou omissiva. 
Não cabe ao intérprete estabelecer distinções onde o texto constitucional não o fez. 
Se a CF/88 previu a responsabilidade objetiva do Estado, não pode o intérprete dizer que essa regra não vale para os casos de omissão.
Dessa forma, a responsabilidade objetiva do Estado engloba tanto os atos comissivos como os omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão específica do Poder Público.
(...) A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por atos comissivos quanto por atos omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão do Poder Público. (...)
STF. 2ª Turma. ARE 897890 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 22/09/2015.
No mesmo sentido: STF. 2ª Turma. RE 677283 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 17/04/2012.
Deve-se fazer, no entanto, uma advertência: para o STF, o Estado responde de forma objetiva pelas suas omissões. No entanto, o nexo de causalidade entre essas omissões e os danos sofridos pelos particulares só restará caracterizado quando o Poder Público tinha o dever legal específico de agir para impedir o evento danoso e mesmo assim não cumpriu essa obrigação legal.
Assim, o Estado responde de forma objetiva pelas suas omissões, desde que ele tivesse obrigação legal específica de agir para impedir que o resultado danoso ocorresse. A isso se chama de "omissão específica" do Estado.
Dessa forma, para que haja responsabilidade civil no caso de omissão, deverá haver uma omissão específica do Poder Público (STF. Plenário. RE 677139 AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 22/10/2015).
Se um detento é morto dentro da unidade prisional, haverá responsabilidade civil do Estado?
SIM. A CF/88 determina que o Estado se responsabiliza pela integridade física do preso sob sua custódia:
Art. 5º (...) XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral;
Logo, o Poder Público poderá ser condenado a indenizar pelos danos que o preso venha a sofrer. Esta responsabilidade é objetiva.
Assim, a morte de detento gera responsabilidade civil objetiva para o Estado em decorrência da sua omissão específica em cumprir o dever especial de proteção que lhe é imposto pelo art. 5º, XLIX, da CF/88.
Vale ressaltar, no entanto, que a responsabilidade civil neste caso, apesar de ser objetiva, é regrada pela teoria do risco administrativo. Desse modo, o Estado poderá ser dispensado de indenizar se ficar demonstrado que ele não tinha a efetiva possibilidade de evitar a ocorrência do dano. Nas exatas palavras do Min. Luiz Fux: "(...) sendo inviável a atuação estatal para evitar a morte do preso, é imperioso reconhecer que se rompe o nexo de causalidade entre essa omissão e o dano. Entendimento em sentido contrário implicaria a adoção da teoria do risco integral, não acolhida pelo texto constitucional (...)".
Em suma:
• Em regra: o Estado é objetivamente responsável pela morte de detento. Isso porque houve inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88.
• Exceção: o Estado poderá ser dispensado de indenizar se ele conseguir provar que a morte do detento não podia ser evitada. Neste caso, rompe-se o nexo de causalidade entre o resultado morte e a omissão estatal.
O STF fixou este entendimento por meio da seguinte tese:
Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88, o Estado é responsável pela morte de detento.
STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016 (repercussão geral) (Info 819).
Exemplo:
Imagine que um detento está doente e precisa de tratamento médico. Ocorre que este não lhe é oferecido de forma adequada pela administração penitenciária. Há claramente uma violação ao art. 14 da LEP. Neste caso, se o preso falecer, o Estado deverá ser responsabilizado, considerando que houve uma omissão específica e o óbito era plenamente previsível.
Suponha, no entanto, que o preso estivesse bem e saudável e, sem qualquer sinal anterior, sofre um mal súbito no coração e cai morto instantaneamente no pátio do presídio. Nesta segunda hipótese, o Poder Público não deverá ser responsabilizado por essa morte, já que não houve omissão estatal e este óbito teria acontecido mesmo que o preso estivesse em liberdade.
O Estado pode ser responsabilizado pela morte do detento mesmo que ele se suicide?
SIM. Existem precedentes do STF e do STJ nesse sentido: STF. 2ª Turma. ARE 700927 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 28/08/2012.
No entanto, aqui também, como se adota a teoria do risco administrativo, o Estado poderá provar alguma causa excludente de responsabilidade. Assim, nem sempre que houver um suicídio, haverá responsabilidade civil do Poder Público.
O Min. Luiz Fux exemplifica seu raciocínio com duas situações:
• Se o detento que praticou o suicídiojá vinha apresentando indícios de que poderia agir assim, então, neste caso, o Estado deverá ser condenado a indenizar seus familiares. Isso porque o evento era previsível e o Poder Público deveria ter adotado medidas para evitar que acontecesse.
• Por outro lado, se o preso nunca havia demonstrado anteriormente que poderia praticar esta conduta, de forma que o suicídio foi um ato completamente repentino e imprevisível, neste caso o Estado não será responsabilizado porque não houve qualquer omissão atribuível ao Poder Público.
Vale ressaltar que é a Administração Pública que tem o ônus de provar a causa excludente de responsabilidade.
Obs: durante os debates, o Min. Marco Aurélio defendeu que a responsabilidade do Estado em caso de violações a direitos dos detentos seria baseada no risco integral. Trata-se, contudo, de posicionamento minoritário.
Estado tem o dever de indenizar pessoa que se encontre presa em situação degradante? (8 de março de 2017)
Imagine a seguinte situação hipotética:
João cumpre pena em regime fechado em um presídio localizado em Corumbá (MS).
A vigilância sanitária do Município realizou uma inspeção na unidade prisional e constatou que havia superlotação nas celas, além de outros inúmeros problemas de higiene, existindo, inclusive, risco de transmissão de doenças. Em razão disso, o órgão determinou que fossem adotadas medidas para sanar tais deficiências.
Mesmo após este laudo, passaram-se vários meses e nenhuma providência foi tomada pelo Estado para corrigir as irregularidades.
Diante disso, João, por meio da Defensoria Pública, ajuizou ação de indenização por danos morais contra o Estado do Mato Grosso do Sul sob a alegação de que ele estava sendo submetido a tratamento desumano e degradante.
Defesa do Estado
A Procuradoria Geral do Estado contestou a demanda afirmando, dentre outros argumentos, que não há recursos suficientes para indenizar os presos, devendo ser aplicado o princípio da reserva do possível.
O STF concordou com a tese do autor? Uma pessoa que está presa em uma unidade prisional que apresenta péssimas condições, como superlotação e falta de condições mínimas de saúde e de higiene possui o direito de ser indenizada pelo Estado diante desta violação de seus direitos?
SIM. O STF, ao apreciar o tema, em recurso extraordinário com repercussão geral, fixou a seguinte tese:
Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico, É DE SUA RESPONSABILIDADE, NOS TERMOS DO ART. 37, § 6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento.
STF. Plenário. RE 580252/MS, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgado em 16/2/2017 (repercussão geral) (Info 854).
Estado é responsável guarda e segurança dos presos
O Estado é responsável pela guarda e segurança das pessoas submetidas a encarceramento, enquanto ali
permanecerem detidas. Assim, é dever do Poder Público mantê-las em condições carcerárias com mínimos padrões de humanidade estabelecidos em lei, bem como, se for o caso, ressarcir os danos que daí decorrerem. 
A jurisprudência do STF entende que o Estado possui responsabilidade objetiva pela integridade física e psíquica daqueles que estão sob sua custódia. 
“A negligência estatal no cumprimento do dever de guarda e vigilância dos detentos configura ato omissivo a dar ensejo à responsabilidade objetiva do Estado, uma vez que, na condição de garante, tem o dever de zelar pela integridade física dos custodiados” (trecho do voto do Min. Gilmar Mendes no ARE 662563 AgR, julgado em 20/03/2012).
Dever imposto pelo ordenamento nacional e internacional
O dever do Estado de garantir a segurança pessoal, física e psíquica dos detentos é imposto não apenas no ordenamento nacional, mas também por compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. 
Vejamos o fundamento constitucional, legal e convencional:
• Constituição Federal, art. 5º, XLVII, “e”; XLVIII; XLIX; 
• Lei 7.210/84 (LEP), arts. 10; 11; 12; 40; 85; 87; 88;
• Lei 9.455/97 (Lei de tortura); 
• Lei 12.874/2013 (Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura);
• Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos das Nações Unidas, de 1966, arts. 2; 7; 10; e 14; 
• Convenção Americana de Direitos Humanos, de 1969, arts. 5º; 11; 25; 
• Princípios e Boas Práticas para a Proteção de Pessoas Privadas de Liberdade nas Américas – Resolução 01/08, aprovada em 13 de março de 2008, pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos;
• Convenção da ONU contra Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, de 1984; e 
• Regras Mínimas para o Tratamento de Prisioneiros – adotadas no 1º Congresso das Nações Unidas para a Prevenção ao Crime e Tratamento de Delinquentes, de 1955.
Péssimas condições do sistema prisional
Como é do conhecimento de todos, o sistema prisional brasileiro vive uma grande crise. São observados inúmeros problemas, como a superlotação e a falta de condições mínimas de saúde e de higiene.
O STF, inclusive, já reconheceu que o sistema penitenciário brasileiro vive um "Estado de Coisas Inconstitucional", com uma violação generalizada de direitos fundamentais dos presos. As penas privativas de liberdade aplicadas nos presídios acabam sendo penas cruéis e desumanas.
A ausência de medidas legislativas, administrativas e orçamentárias eficazes representa uma verdadeira "falha estrutural" que gera ofensa aos direitos dos presos, além da perpetuação e do agravamento da situação. Nesse sentido: STF. Plenário. ADPF 347 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 9/9/2015 (Info 798).
Responsabilidade civil do Estado
A Constituição Federal determina que cabe ao Estado responder pelos danos causados por ação ou omissão de seus agentes, em face da autoaplicabilidade do art. 37, § 6º:
Art. 37 (...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O Estado possui o dever de manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico. Se esse dever é descumprido, surge para o Poder Público a responsabilidade de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento.
Assim, ocorrido o dano e estabelecido o seu nexo causal com a atuação da Administração ou dos seus agentes, nasce a responsabilidade civil do Estado. 
Não aplicação do princípio da reserva do possível
Não há como acolher o argumento que invoca o "princípio da reserva do possível".
Segundo este princípio, os recursos públicos são limitados e as necessidades ilimitadas, de forma que não há condições financeiras de o Estado atender a todas as demandas sociais.
Ocorre que só faz sentido considerar este princípio em ações judiciais nas quais está sendo pedida a implementação de direitos fundamentais a prestações, especialmente direitos de natureza social (ex: saúde, educação etc.). Em tais casos, discute-se se é possível conceder o direito pleiteado mesmo que não haja, em tese, capacidade financeira do Estado.
Aqui, contudo, a situação é diferente. Neste caso, a matéria jurídica se situa no âmbito da responsabilidade civil do Estado de responder pelos danos causados por ação ou omissão de seus agentes, nos termos previstos no art. 37, § 6º, da CF/88. Trata-se de dispositivo autoaplicável (de eficácia plena), que não depende de lei ou de qualquer outra providência administrativa. Ocorrendo o dano e estabelecido o seu nexo causal com a atuação da Administração ou dos seus agentes, nasce a responsabilidade civil do Estado.
A criação de subterfúgios teóricos, tais como a separaçãodos Poderes, a reserva do possível e a natureza coletiva dos danos sofridos, para afastar a responsabilidade estatal pelas calamitosas condições da carceragem afronta não apenas o sentido do art. 37, § 6º, da CF, como também gera o esvaziamento dos dispositivos constitucionais, convencionais e legais que impõem ao Estado o dever do Estado de garantir a integridade física e psíquica dos detentos.
Quem deverá pagar esta indenização?
O Estado-membro responsável pela unidade prisional.
Se as péssimas condições forem verificadas em presídio federal (o que não se tem verificado na prática), neste caso a indenização seria paga pela União.
Como é o pagamento desta indenização? Pode ser de outra forma que não seja dinheiro?
NÃO. Durante os debates do julgamento, o Min. Roberto Barroso propôs que a indenização não fosse em dinheiro, mas sim por meio de remição da pena. Dessa forma, em vez de receber uma reparação pecuniária, os presos que sofrem danos morais por cumprirem pena em presídios com condições degradantes teriam direito ao "abatimento" de dias da pena.
Vale ressaltar que esta solução do Ministro Barroso não tem previsão na lei e seria feita por meio da aplicação, por analogia, do art. 126 da LEP:
Art. 126.  O condenado que cumpre a pena em regime fechado ou semiaberto poderá remir, por trabalho ou por estudo, parte do tempo de execução da pena.
Dessa forma, para entender a orientação perfilhada pelo Supremo no Informativo 854/2017, é preciso distinguir a responsabilidade por omissão genérica e responsabilidade por omissão específica.
	OMISSÃO ESPECÍFICA
	OMISSÃO GENÉRICA
	Estado se encontra na condição de garante e, por omissão, cria situação propícia para a ocorrência do evento em situação em que tenha o dever de agir para impedi-lo.
Pressupõe um dever específico do Estado, que o obrigue a agir para impedir o resultado danoso.
	Situações em que não se pode exigir do Estado uma atuação específica. A inação do Estado não se apresenta como causa direta e imediata da não ocorrência do dano, razão pela qual deve o lesado provar que a falta do serviço (culpa anônima) concorreu para o dano.
	Ex.: morte de detento em rebelião em presídio; suicídio cometido por paciente internado em hospital público, tendo o médico responsável ciência da intenção suicida do paciente e nada feito para evitar; paciente que dá entrada na emergência de hospital público, onde fica internada, não sendo realizados os exames determinados pelo médico, vindo a falecer no dia seguinte; acidente com aluno nas dependências de escola pública.
	Ex. queda de ciclista em bueiro há muito tempo aberto em péssimo estado de conservação, o que evidencia a culpa anônima pela falta do serviço; estupro cometido por presidiário, fugitivo contumaz, não submetido à regressão de regime prisional como manda a lei.
 
Assim, depreende-se da análise dos julgados mais recentes do Supremo, que a Corte adota a responsabilização objetiva do Estado, nos moldes do art. 37, §6º, da CF, nas hipóteses em que o Poder Público tem o dever específico de agir e a sua omissão cria a situação propícia para a ocorrência do evento danoso (omissão específica).
A esse respeito, confira-se o seguinte trecho do voto condutor do RE 841.526/RS:
“Diante de tal indefinição, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem se orientando no sentido de que a responsabilidade civil do Estado por omissão também está fundamentada no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, ou seja, configurado o nexo de causalidade entre o dano sofrido pelo particular e a omissão do Poder Público em impedir a sua ocorrência – quando tinha a obrigação legal específica de fazê-lo – surge a obrigação de indenizar, independentemente de prova da culpa na conduta administrativa, consoante os seguintes precedentes:
[…] 
Deveras, é fundamental ressaltar que, não obstante o Estado responda de forma objetiva também pelas suas omissões, o nexo de causalidade entre essas omissões e os danos sofridos pelos particulares só restará caracterizado quando o Poder Público ostentar o dever legal específico de agir para impedir o evento danoso, não se desincumbindo dessa obrigação legal. Entendimento em sentido contrário significaria a adoção da teoria do risco integral, repudiada pela Constituição Federal, como já mencionado acima.” (g.n.) (RE 841526, Relator(a):  Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, j. 30/03/2016, Repercussão geral)
Isso não significa, todavia, que o STF aplique indistintamente tal modalidade de responsabilização a todo e qualquer dano advindo da omissão da Administração. Pelo contrário, entende o Excelso Pretório pela aplicação da responsabilidade subjetiva por omissão, com base na culpa anônima, nos casos em que há um dever genérico de agir e o serviço não funciona, funciona mal ou funciona tardiamente (omissão genérica).
Conforme o exposto, podemos resumir a responsabilidade civil objetiva da seguinte forma:
Teoria objetiva: 
- Teoria do Risco - Art. 37, P. 6 CRFB - Ação ou omissão
- Teoria do Risco Integral - utilizada de forma excepcional nos casos de danos ambientais.
Teoria Subjetiva
- teoria da falta do serviço ou culpa anônima, utilizada em regra nos casos em que houver omissão da administração pública. No entanto, atente-se para o fato de que ultimamente nossa corte superior tem entendido que nos casos de omissão específica ou seja, nos casos em que o estado seja garante, aplicaremos a teoria objetiva.
d) Requisitos para que haja a responsabilidade civil do Estado
Quando se fala que a responsabilidade do Estado é objetiva, isso significa que a pessoa que sofreu um dano causado por um agente público terá que provar apenas três elementos: 
a) conduta praticada por um agente público, nesta qualidade; (O Estado só responde por ação ou omissão dos seus agentes)
b) dano; (lesão a determinado bem jurídico da vítima. S. 387 STJ e 37 STJ
c) nexo de causalidade (demonstração de que o dano foi causado pela conduta).
e) Causas excludentes
O estado pode se defender nas ações indenizatórias por meio do rompimento do nexo de causalidade, demonstrando que o dano suportado pela vítima não foi causado pela ação ou omissão administrativa. São causas excludentes do nexo causal: 
1 - fato exclusivo da vítima 
2 - fato de terceiro - vai ser o que não possui vínculo jurídico com estado;
3 - caso fortuito ou força maior
f) Pessoas responsáveis a Luz do art. 37 P. 6 CRFB
1 - pessoas jurídicas de direito público: são as entidades integrantes da administração direta ou indireta (autarquias e Fundações)
2 - Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público: inserem-se nessa categorias entidades de direito privado da administração indireta (empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações estatais de direito privado) e as concessionárias e permissionárias de serviço público, tanto quanto aos usuários quanto terceiros.
OBS: Estatais que prestam serviço público a responsabilidade é objetiva. No entanto estatais que exercem atividade econômica a responsabilidade, em regra, será subjetiva, pois, além de não ser aplicado o art. 37 P. 6 CRFB, deve ser observado o mesmo regime jurídico aplicável as empresas privadas em geral.
Caso as estatais não possuam bens suficientes para arcar com as suas dívidas, surgirá a responsabilidade subsidiária do respectivo ente federado. Neste ponto, alguns autores entendem que somente teria responsabilidade subsidiária para com a administração direta, as estatais de serviços públicos, pois quanto as estatais econômicas, representaria uma garantia maior para os credores da estatal, colocando em desigualdade com as empresas concorrentes da iniciativa privada.
Jurisprudência recente – STF - A pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público possui responsabilidade civil em razão de dano decorrente de crime de furto praticado em suas dependências, nos termos do art. 37, § 6º, da CF/88 (dispositivo que trata da responsabilidade objetiva). Caso concreto: o caminhão de uma empresatransportadora foi parado na balança de pesagem na Rodovia Anhanguera (SP), quando se constatou excesso de peso. Os agentes da concessionária determinaram que o condutor estacionasse o veículo no pátio da concessionária e, em seguida, conduziram-no até o escritório para ser autuado. Aproximadamente 10 minutos depois, ao retornar da autuação para o caminhão, o condutor observou que o veículo havia sido furtado. O STF condenou a Dersa – Desenvolvimento Rodoviário S/A, empresa concessionária responsável pela rodovia a indenizar a transportadora. O Supremo reconheceu a responsabilidade civil da prestadora de serviço público, ao considerar que houve omissão no dever de vigilância e falha na prestação e organização do serviço. STF. 1ª Turma. RE 598356/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 8/5/2018 (Info 901).
 
Concessionárias – Site do STJ
A Constituição Federal de 88 estabelece, no parágrafo 6º do artigo 37, a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviços públicos diante dos danos que seus agentes causarem a terceiros.
Mudanças na administração pública ao longo dos anos introduziram a figura da concessionária ou permissionária de serviço público, pessoas jurídicas encarregadas de exercer atividades de competência do Estado. Além disso, a responsabilidade estatal se estende às entidades da administração indireta, como as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as autarquias.
No Brasil, a delegação de serviços está regulamentada pela Lei 8.987/95, na qual fica expresso que essas empresas prestam o serviço por sua conta e risco, e em caso de danos assumem a responsabilidade objetiva de repará-los. Com base na lei, o Estado responde por eventuais danos causados pelas concessionárias de forma subsidiária, mas há exceções.
Responsabilidade solidária da Administração (Risco Integral)
Em determinados casos, mesmo a concessão integral dos serviços não é suficiente para afastar a responsabilidade solidária do Estado para responder pelos possíveis danos. Ao analisar um caso de danos ambientais decorrentes da poluição de rios no estado de São Paulo, a Segunda Turma do STJ decidiu que o município que firma convênio para serviços de água e esgoto com uma empresa é fiador deste convênio, não podendo excluir sua responsabilidade por eventuais danos causados.
“O município é responsável, solidariamente, com o concessionário de serviço público municipal, com quem firmou convênio para realização do serviço de coleta de esgoto urbano, pela poluição causada no Ribeirão Carrito, ou Ribeirão Taboãozinho”, afirmou na ocasião a ministra Nancy Andrighi, relatora para o acórdão.
Segundo o colegiado, não é possível excluir a responsabilidade do município nesses casos porque ele é o fiador da regularidade da prestação dos serviços concedidos. Assim, se houve falha, houve omissão na fiscalização por parte do poder público (REsp 28.222).
Esse julgamento é citado como paradigma para estabelecer a possibilidade de responsabilização solidária do Estado, mesmo nos casos em que o serviço foi concedido integralmente.
Responsabilidade subsidiária
A responsabilização do Estado também pode ser subsidiária, e pode surgir quando é comprovado que a concessionária não tem como arcar com a reparação devida. Nesses casos, o poder público assume a obrigação principal de indenizar ou reparar o dano.
Em 2010, a Segunda Turma negou um recurso do poder público porque, na visão dos ministros, não era possível esvaziar a responsabilidade subsidiária do Estado em um caso de falência da empresa concessionária do serviço.
Segundo o ministro Castro Meira, a prescrição em tais situações somente tem início após a configuração da responsabilidade subsidiária. Dessa forma, é inviável contar o prazo de prescrição desde o ajuizamento da demanda contra a concessionária (REsp 1.135.927).
“Há de se reconhecer que o termo a quo do lapso prescricional somente teve início no momento em que se configurou o fato gerador da responsabilidade subsidiária do poder concedente, in casu, a falência da empresa concessionária”, justificou o relator.
G) Prescrição: conforme entendimento do ST jota, após diversas decisões divergentes, definiu-se que a prescrição das pretensões de reparação civil em face da fazenda pública é quinquenal (5 anos), em virtude do caráter especial do art. 1 Decreto 20.910/32, que prevalece sobre o Código Civil.