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ESPÍRITO SANTO POLÍTICAS EDUCACIONAIS DO ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO – FAVENI 1 SUMÁRIO 1 O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS?........................................................ 2 2 OBJETIVOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................. 3 3 LEGISLAÇÃO E EDUCAÇÃO ..................................................................... 4 4 ORIGEM DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO ............................. 6 5 A ESTRUTURA DO SISTEMA EDUCACIONAL ......................................... 8 6 CARACTERÍSTICAS GERAIS DO SISTEMA EDUCACIONAL .................. 9 6.1 Níveis e modalidades de ensino ........................................................... 9 7 POLÍTICAS GERAIS ................................................................................. 11 8 CALENDÁRIOS E HORÁRIOS ESCOLARES, GERAIS E POR NÍVEL ... 13 9 FINANCIAMENTO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL ...... 15 10 LEI Nº 13.415, de 16 de Fevereiro 2017 ............................................... 19 10.1 Conversão da medida Provisória nº 746 de 2016 ........................... 19 11 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................... 27 12 LEITURA COMPLEMENTAR ................................................................ 30 12.1 ESTADO, POLÍTICAS EDUCACIONAIS E GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA NO BRASIL ........................................................... 30 13 REFERÊNCIAS ..................................................................................... 43 2 1 O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS? Fonte: pausini.wordpress.com “Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos. As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais. Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia. https://pausini.wordpress.com/2013/07/19/para-bem-entender-as-politicas-publicas/ 3 Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com que consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza do regime político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e com a cultura política vigente. Nesse sentido, cabe distinguir “Políticas Públicas” de “Políticas Governamentais”. Nem sempre “políticas governamentais” são públicas, embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público. A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse geral, torna a publicização fundamental. As políticas públicas tratam de recursos públicos diretamente ou através de renúncia fiscal (isenções), ou de regular relações que envolvem interesses públicos. Elas se realizam num campo extremamente contraditório onde se entrecruzam interesses e visões de mundo conflitantes e onde os limites entre público e privado são de difícil demarcação. Daí a necessidade do debate público, da transparência, da sua elaboração em espaços públicos e não nos gabinetes governamentais. 2 OBJETIVOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS Fonte: marcuspessoa.com.br As políticas públicas visam responder a demandas, principalmente dos setores marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis. Essas http://marcuspessoa.com.br/o-que-sao-politicas-publicas/ 4 demandas são interpretadas por aqueles que ocupam o poder, mas influenciadas por uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e mobilização social. Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gestados nas lutas sociais e que passam a ser reconhecidos institucionalmente. Outras políticas objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de geração de emprego e renda como forma compensatória dos ajustes criados por outras políticas de cunho mais estratégico (econômicas). Ainda outras são necessárias para regular conflitos entre os diversos atores sociais que, mesmo hegemônicos, têm contradições de interesses que não se resolvem por si mesmas ou pelo mercado e necessitam de mediação. Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as opções e visões de mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua legitimação, necessitem contemplar certos interesses de segmentos sociais dominados, dependendo assim da sua capacidade de organização e negociação. 3 LEGISLAÇÃO E EDUCAÇÃO Fonte: portal.sme.prefeitura.sp.gov.br A palavra educação vem de educare, e quer dizer, ação de amamentar. Pode também ter origem na raiz latina educere, que pode ser explicada como a ação de http://portal.sme.prefeitura.sp.gov.br/Main/Noticia/Visualizar/PortalSMESP/Legislacao--NAAPA 5 orientar o educando. Hoje em dia, as tendências pedagógicas abrigam esta etimologia. Legislação é o ato de constituir leis por meio do poder legislativo. A legislação em âmbito educacional, refere-se à instrução ou aos procedimentos de formação que se dão não apenas nas instituições de ensino, mas ocorrem também em outras instâncias culturais como a família, a igreja, a associação, os grupos comunitários entre outros. Decorre do latim legislativo, e quer dizer, exatamente, ação de legislar, direito de fazer, ordenar ou determinar leis. A legislação é, então, o ato de constituir leis por meio do poder legislativo. Legislação educacional traduz um conjunto de preceitos legais sobre o tema educacional. Ao usarmos a expressão legislação educacional ou legislação da educação estaremos aludindo à legislação que trata da educação escolar em seus níveis e modalidades em contorno abrangente, à educação básica (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e à educação superior. A educação elevou-se à hierarquia de direito público subjetivo a partir da regulamentação legal do país, instaurada em 1988. Esse ordenamento jurídico conceitua o direito na educação ou, mais atualmente chamado, o Direito Educacional. Ao ressaltar que a educação é direito público subjetivo (direito social ao acesso ao ensino fundamental), dizemos que todos têm direito à educação e que é na origem da fonte de direito, na Constituição Federal, Estadual ou Municipal, que habita esse direito. Os preceitos e ordenamentos jurídicos são influentes no sistema escolar brasileiro e são responsáveis pela organização e funcionamento do sistema escolar brasileiro. Isso, quer dizer que o sucesso ou fracasso da instituição escolar é dependente dos regulamentos jurídicos da sociedade. Por isso é essencial à tarefa do professor, como cientista educacional da educação brasileira, pois a sua vivência e experiência educacional são fontes fundamentais no campo do Direito Educacionale na Legislação da Educação. Daí, a necessidade do professor ser ator e autor do processo educacional, para colaborar como parceiro na sistematização, enfatizando o Direito educacional, contribuindo para a significação das capacidades constitucionais da Educação na medida em que vai decidindo os atores-parceiros e cooperadores dos processos 6 educativos, consolidando com seu auxílio e sua interferência o êxito na regulação e ordenamento da legislação do ensino. 4 ORIGEM DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO Fonte: www.rnib.org.uk Na época do descobrimento, em 1500, os jesuítas implantaram o primeiro sistema educacional brasileiro (BROCK.; SCHWARTZMAN, 2005), pois precisavam não somente catequizar os índios, mas também ensinar os filhos dos gentios e cristãos. As escolas dos jesuítas eram destinadas ao ensino religioso, a leitura, ao canto e a escrita. A primeira fase de investimento no ensino técnico e superior aconteceu com a vinda da Corte Portuguesa em 1808. Isso ocorreu com a criação da Academia da Marinha e da Academia Militar. O ensino superior estava nas mãos do poder central. Assim, após a independência em 1822, foi criado um sistema paralelo de ensino, a partir daí surgi à preocupação com o ensino básico. O Ensino superior beneficiava uma pequena parcela da população, conhecida como elite, deixando para a república o problema de criar um ensino técnico agrícola e industrial, tão precário e tão necessário num país como o Brasil daquela época. O legado desse sistema é visto até hoje na sociedade, onde o ensino acadêmico é voltado para a elite e o ensino técnico dedicado para as classes mais pobres (SABLICH, 2007). 7 No ano de 1850 o ensino na Corte e a instrução superior no Império foi reformulada. Em 1859 novas disciplinas foram incorporadas à grade curricular (BROCK; SCHWARTZMAN, 2005), como: desenho, música, canto, caligrafia, geometria e história do Brasil. Segundo Sabicha (2007) em 1909 um decreto federal determinou a criação de escolas de aprendizes artífices que tinha como principal objetivo ministrar o ensino profissional primário em cada capital do Estado. Os professores eram controlados de forma rigorosa, foram criadas associações pedindo melhorias na educação e autonomia para os professores. O Estado controlador combateu essas associações. A universidade surgiu em 1920 no Rio de Janeiro, somente cem anos depois da constituição se referir a ela. Em 1925 uma reforma do ensino foi organizada por João Luis Alves. As mudanças feitas resumem-se na obrigatoriedade de distribuir os alunos em série e para obter a promoção ao ano seguinte é necessário ter a aprovação nas matérias, acabando com os exames preparatórios. O Plano de Educação surgiu entre os anos de 1920 e 1930, no qual se tentou criar linhas de diretrizes curriculares. A necessidade de aumentar a quantidade de escolas públicas surgiu com a criação da Associação Brasileira de Educação (ABE) em 1924 (SABLICH, 2007). Sablich (2007) mostra que com a revolução de 1930 a sociedade virou uma sociedade urbano-industrial. Porém a política educacional não se adaptou a nova sociedade gerando altos índices de evasão e repetência. Em 1931 foi criado o Conselho Nacional de Educação para promover a reforma educacional. Nessa reforma foi estabelecida a frequência obrigatória, ampliação do curso para sete anos, divisão do mesmo em duas etapas e o currículo seriado. Segundo Sablich (2007) os ciclos de estudos foram mudados em 1942 com a Reforma Capanema, onde foi estabelecida a duração de quatro anos para o ensino ginasial e três anos para o ensino colegial. O ensino colegial passou a ser oferecido de duas formas: o científico e o clássico, assim qualquer aluno poderia ingressar no curso superior. Em 1961 foi criada a Lei de Diretrizes e Bases que estimularam a organização de currículos e a autonomia das escolas. Somente em 1996 que a Lei de Diretrizes e 8 Bases da Educação Nacional foi aprovada, enfatizando a importância da liberdade para que as instituições educacionais montassem seu próprio conteúdo programático (SABLICH,2007). Sablich (2007) afirma que para reduzir as diferenças regionais foi estabelecido um piso para os gastos estaduais e municipais para o ensino fundamental, criado pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) instituído entre 1995 e 2002. As estatísticas da educação ficaram sob responsabilidade do INEP. Esse para atingir seus objetivos, tais como melhorar a qualidade do sistema, criou avaliações de ensino (MEC, 2008): Saeb (Sistema de Avaliação para o Ensino Básico) e Provinha Brasil; ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio); e o Processo de Avaliação Integrada do Desenvolvimento Educacional e da Inovação da Área – ENADE é a avaliação dos cursos de graduação, controlado pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES). 5 A ESTRUTURA DO SISTEMA EDUCACIONAL Fonte: juliofurtado.com.br A atual estrutura e funcionamento da educação brasileira decorre da aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei n.º 9.394/96), que, por sua 9 vez, vincula-se às diretrizes gerais da Constituição Federal de 1988, bem como às respectivas Emendas Constitucionais em vigor. O diagrama 1, apresenta a estrutura geral do sistema educacional. Porém, no decorrer da exposição de cada um dos níveis e modalidades de ensino, será possível observar o caráter flexível da legislação educacional vigente, levando-se em conta a autonomia conferida aos sistemas de ensino e às suas respectivas redes. Ressalta-se ainda o momento de adaptação e adequação dos sistemas à legislação educacional recente, o que se caracteriza pelas reformas e normatizações em implantação. 6 CARACTERÍSTICAS GERAIS DO SISTEMA EDUCACIONAL 6.1 Níveis e modalidades de ensino De acordo com o art. 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n.º 9.394/96), a educação escolar compõe-se de: I. Educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; II. Educação superior. A educação básica «tem por finalidade desenvolver o educando, assegurar- lhe a formação comum indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores» (art. 22). Ela pode ser oferecida no ensino regular e nas modalidades de educação de jovens e adultos, educação especial e educação profissional, sendo que esta última pode ser também uma modalidade da educação superior. «A educação infantil, primeira etapa da educação básica, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança até seis anos de idade, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade» (art. 29). A educação infantil é oferecida em creches, para crianças de zero a três anos de idade, e pré-escolas, para crianças de quatro a seis anos. O ensino fundamental, cujo objetivo maior é a formação básica do cidadão, tem duração de oito anos e é obrigatório e gratuito na escola pública a partir dos 10 sete anos de idade, com matrícula facultativa aos seis anos de idade. A oferta do ensino fundamental deve ser gratuita também aos que a ele não tiveram acesso na idade própria. O ensino médio, etapa final da educação básica, objetiva a consolidação e aprofundamento dos objetivos adquiridos no ensino fundamental. Tem a duração mínima de três anos, com ingresso a partir dos quinze anos de idade. Embora atualmente a matrícula neste nível de ensino não seja obrigatória, a Constituição Federal de 1988 determina a progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade da sua oferta. A educação superior tem como algumas de suas finalidades: o estímulo à criação cultural e o desenvolvimento do espírito científico e do pensamento reflexivo; incentivar o trabalhode pesquisa e investigação científica, visando o desenvolvimento da ciência e da tecnologia e da criação e difusão da cultura, e, desse modo, desenvolver o entendimento do homem e do meio em que vive. Ela abrange cursos sequenciais nos diversos campos do saber, cursos de graduação, de pós-graduação e de extensão. O acesso à educação superior ocorre a partir dos 18 anos, e o número de anos de estudo varia de acordo com os cursos e sua complexidade. No que se refere às modalidades de ensino que permeiam os níveis anteriormente citados, tem-se: • Educação especial: oferecida, preferencialmente, na rede regular de ensino, para educandos portadores de necessidades especiais. • Educação de jovens e adultos: destinada àqueles que não tiveram acesso ou continuidade de estudos no ensino fundamental e médio na idade própria. • Educação profissional: que, integrada às diferentes formas de educação, ao trabalho, à ciência e à tecnologia, conduz ao permanente desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva. É destinada ao aluno matriculado ou egresso do ensino fundamental, médio e superior, bem como ao trabalhador em geral, jovem ou adulto (art. 39). Além dos níveis e modalidades de ensino apresentados, no Brasil, devido à existência de comunidades indígenas em algumas regiões, há a oferta de educação escolar bilíngue e intercultural aos povos indígenas. Esta tem por objetivos: «i – 11 proporcionar aos índios, suas comunidades e povos, a recuperação de suas memórias históricas; a reafirmação de suas identidades étnicas; a valorização de suas línguas e ciências; ii – garantir aos índios, suas comunidades e povos, o acesso às informações, conhecimentos técnicos e científicos da sociedade nacional e demais sociedades indígenas e não índias» (art. 78). 7 POLÍTICAS GERAIS De acordo com o Plano Nacional de Educação (Lei n.º 10.172/2001), uma das principais prioridades refere-se à garantia de acesso ao ensino fundamental obrigatório de oito séries a todas as crianças de 7 a 14 anos. Conforme a legislação educacional brasileira, cabe aos Estados e Municípios a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental. No entanto, há que ressaltar o papel da União na assistência técnica e financeira às demais esferas governamentais, a fim de garantir a oferta da escolaridade obrigatória. A consecução desse objetivo tem sido associada a políticas e ações governamentais relacionadas, entre outras, à regularização do fluxo escolar, à formação de professores e à elaboração de diretrizes curriculares. No que se refere à regularização do fluxo escolar, as altas taxas de defasagem idade-série presentes nas estatísticas nacionais têm conduzido a formulação e implementação de políticas para correção e adequação das idades dos alunos à série escolar correspondente. Duas políticas são de grande relevância para a consecução desse objetivo: a) a implementação de programas de aceleração de aprendizagem que, com o suporte de materiais didático-pedagógicos específicos, a ênfase na elevação da autoestima do aluno e a oferta de infraestrutura adequada aos professores, possibilita o avanço progressivo do aluno às séries e períodos subsequentes; b) a reorganização do tempo escolar através da implantação dos ciclos escolares, agrupando os alunos de acordo com as etapas de desenvolvimento do indivíduo. As políticas de regularização do fluxo escolar têm sido implementadas tanto pelo governo federal em parceria com outras instituições como através da iniciativa dos próprios Estados e Municípios. A reorganização do tempo escolar vem sendo 12 amplamente discutida nessas esferas governamentais, de modo que a sua adesão tem sido crescente. No que diz respeito à formação de professores, ações têm sido direcionadas para garantir formação inicial e continuada dos professores, bem como infraestrutura adequada para o desenvolvimento do seu trabalho, tais como remuneração adequada, tempo para estudo, atualização e tempo de carreira. Entre essas ações, destacam-se: Fonte: www.educacao.sp.gov.br • Garantia de formação mínima, ou seja, que todos os professores tenham o curso superior completo como formação mínima. • Programas de formação de professores a distância, com a utilização de recursos tecnológicos, como a TV Escola, com o objetivo de formar professores leigos, principalmente em localidades onde o número de professores nessa situação é maior. As políticas relativas à formação de professores são de responsabilidade de todas as esferas governamentais. Esforços têm sido empreendidos a fim de que sejam obtidas parcerias com instituições de ensino superior, organizações não governamentais e agências de financiamento, de modo a tornar possível a formação 13 mínima exigida pela legislação educacional, que, a partir de dezembro de 2007, será a licenciatura plena, obtida em cursos de nível superior. A definição de referenciais e diretrizes curriculares para os diversos níveis e modalidades de ensino também se encontra entre as prioridades das esferas governamentais. Cabe à União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabelecer as «competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum» (LDBEN, art. 9º, inciso IV). A concretização de ações com esse direcionamento resultou na definição de: a) referenciais curriculares nacionais para a educação infantil; b) referenciais curriculares para a educação indígena; c) proposta curricular para a educação de jovens e adultos; d) parâmetros nacionais curriculares para o ensino fundamental (de 1ª a 4ª e de 5ª a 8ª série); e) adaptações curriculares para a educação de alunos com necessidades educacionais especiais; f) parâmetros curriculares para o ensino médio; e g) diretrizes curriculares para todos os níveis e modalidades de ensino. 8 CALENDÁRIOS E HORÁRIOS ESCOLARES, GERAIS E POR NÍVEL Fonte: coopeb.g12.br/horario-escolar A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional define para a educação básica, nos níveis fundamental e médio, a carga horária mínima anual de oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias letivos de efetivo trabalho 14 escolar, excluído o tempo reservado para os exames finais; para a educação superior, o ano letivo regular tem a duração de, no mínimo, duzentos dias de efetivo trabalho acadêmico, também excluído o tempo destinado aos exames finais. Para o cumprimento da carga horária mínima, tanto na educação básica como na educação superior, o ano letivo escolar inicia-se em fevereiro e termina em dezembro, com interrupção de uma ou duas semanas nos meses de julho e dezembro, para o recesso escolar, e durante o mês de janeiro, para as férias escolares. Essas definições são seguidas em todo o país, com algumas modificações condicionadas às normas de cada rede e/ou instituição escolar. No entanto, a legislação é bastante flexível em termos de adequação do calendário escolar às peculiaridades locais, inclusive climáticas e econômicas. Sendo assim, algumas localidades iniciam suas atividades escolares em períodos diferenciados dos anteriormente descritos. Quanto aos horários escolares, a oferta do ensino é feita, geralmente, nos três turnos: matutino, vespertino e noturno. Apesar de algumas variações em termos de horário escolar dentro da diversidade da educação brasileira, tem-se, geralmente: período matutino, das 7h às 12h; período vespertino, das 13h às 18h; período noturno, das 19h às 23h. Em algumas localidades brasileiras, onde existe a incompatibilidade entre a demanda e a oferta de vagas no ensino público, principalmente em relação ao ensino fundamental obrigatório, amplia-se para quatro o número de turnos escolares existentes, criando-seum turno intermediário entre o matutino e o vespertino. No entanto, esta é uma prática que vem sendo abolida, principalmente devido às ações para universalização do ensino fundamental, de modo a garantir maior qualidade ao ensino oferecido nos estabelecimentos públicos. A LDBEN define que, para o ensino fundamental, seja cumprida a jornada escolar de, pelo menos, quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula (art. 34); além disso, ela prevê a progressiva ampliação do período de permanência do aluno na escola, à medida que se concretize a universalização desse nível de ensino, e determina que este seja, progressivamente, ministrado em tempo integral. Apesar de existirem escolas que já adotem esta modalidade de jornada escolar, o seu número ainda é bastante reduzido. 15 9 FINANCIAMENTO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL A educação pública, de acordo com as normas legais vigentes, deve ser realizada pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, que têm a responsabilidade e competência pela manutenção e expansão de três sistemas de ensino. Para viabilizar os gastos com esses sistemas, foi estabelecida uma estrutura de financiamento correspondente. Neste sentido, a União deve aplicar recursos na execução de alguns programas/ações próprios, além de poder transferir recursos para os sistemas estaduais e municipais. Na composição de suas receitas, os estados somam os recursos recebidos da União aos provenientes de suas fontes, os quais são utilizados na manutenção e expansão de seus sistemas de ensino. Por sua vez, na composição dos recursos destinados à manutenção e expansão de suas redes de ensino, os municípios recebem recursos da União e dos estados, os quais são somados a seus recursos próprios. Ou seja, se seguido o estabelecido pela norma legal, o regime de financiamento entre os entes federados deve se pautar pela colaboração, além do que a ação supletiva e redistributiva da União e dos estados está condicionada à plena capacidade de atendimento e ao esforço fiscal de estados, do Distrito Federal e dos municípios. A estrutura de financiamento da educação é fortemente baseada em impostos, que são recursos gerais tomados à sociedade. Isso significa que parcela expressiva dos recursos, principalmente de estados, Distrito Federal e municípios, é proveniente da arrecadação tributária, sobretudo em razão da vinculação de impostos. Essa forma de financiamento para a educação – reserva de determinado porcentual do valor arrecadado mediante impostos – tem sido uma das medidas políticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do Poder Público nessa área. Neste sentido, a área de educação historicamente conviveu com um preceito constitucional com este teor, tanto que a Constituição Federal (CF) de 1988 aprovou alguns artigos em defesa dos recursos reservados à educação pública. Nesta mesma tendência, a Emenda Constitucional que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) reafirmou a necessidade dos estados, do DF e dos municípios 16 de cumprirem os dispositivos da Constituição de 1988 relativos à vinculação de 25% de suas receitas de impostos, e daqueles recursos que lhes forem transferidos automaticamente, para a manutenção e o desenvolvimento do ensino, além de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocarem 60% desses recursos no ensino fundamental, ao estabelecer a subvinculação de 15% daquelas receitas para esse nível de ensino. Outra fonte de fundamental importância é o salário-educação, criado em 1964 e diretamente destinado ao ensino fundamental, que foi reafirmado pela CF de 1988. Assim, o seu parágrafo 5º, do art. 212, estabelece que “o ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário- educação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes”. No caso do financiamento das ações do Ministério da Educação (MEC), uma parte dos recursos também pode provir das contribuições sociais, principalmente das contribuições originalmente destinadas ao financiamento da seguridade social. Esses recursos são as fontes de financiamento dos programas como a merenda escolar. A partir de 2002, uma parcela de recursos também passou a ser alocada pelo Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. Uma outra parte provém de operações de crédito com agências internacionais e, também, de outras fontes das quais entram desde aplicações financeiras do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) até recursos diretamente arrecadados pelas instituições vinculadas. Fonte: www.infoescola.com 17 Essa estrutura de financiamento em suas características, principalmente após o FUNDEF, acaba por beneficiar sobremaneira as ações voltadas ao ensino fundamental – não há como se esquecer de que esse nível de ensino foi escolhido como objeto central da política de governo no período de 1995 a 2002. Em contrapartida, para a educação infantil e o ensino médio a atual estrutura de financiamento restringe bastante o poder de dispêndio e, consequentemente, as possibilidades de ampliação do acesso e de maior abrangência e qualidade. A primeira restrição e de maior peso diz respeito ao FUNDEF, que não incluiu entre os seus beneficiários os alunos desses níveis de educação, voltando-se exclusivamente ao financiamento do ensino fundamental, considerado prioritário pelo governo federal na segunda metade da década de 1990. A segunda restrição e de mais longa data diz respeito ao salário-educação, que é destinado de forma explícita e exclusiva ao ensino fundamental. Além disso, o governo federal tem sido criticado por estar contribuindo cada vez menos na composição dos recursos do FUNDEF. Se, em 1998, a complementação da União correspondia a 3,2% dos recursos desse Fundo; em 2002, esse índice havia sido reduzido a 2,3% do total. Esse declínio na participação da União tem sido atribuído ao baixo ajustamento do gasto mínimo per capita que, desde a sua implantação, não só deixou de cumprir o que estabelecia a própria legislação de regulamentação do Fundo como também não acompanhou o crescimento da arrecadação de estados e municípios. A redução relativa da participação do governo federal na composição do FUNDEF configurou, para alguns, uma forma de desobrigação do Ministério para com o ensino fundamental. Em razão disso, estima-se a necessidade de uma correção expressiva do valor mínimo, o que implicará um aporte significativo de recursos por parte do MEC. Diante desses problemas, a instituição de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) constitui-se em uma reivindicação de parte dos atores sociais ligados à área de educação, principalmente daqueles segmentos vinculados à educação infantil e ao ensino médio. Essa proposta foi parcialmente encampada pelo MEC, que excluiu as creches. Um dos principais óbices à concretização da ideia de incorporação da 18 educação básica completa (educação infantil – incluindo as creches, ensino fundamental e ensino médio) encontra-se na disponibilidade de recursos financeiros necessários à sua implementação. Algumas simulações realizadas indicam que o financiamento do Fundo completo dependerá dos cenários que venham a ser configurados com relação ao gasto aluno/ano mínimo que se adote. Por exemplo, em um cenário de manutenção das estruturas de gasto atuais – gasto aluno/ano esperado para o FUNDEF –, estimou-se que o FUNDEB deveria contar com cerca de 3,4% do PIB, em 2003, com a complementação da União chegando a 0,09% do PIB, que é igual ao valor já aplicado. Porém,sob um cenário de amplas melhorias, os recursos do Fundo deveriam ser de 5,09% do PIB e a complementação, de 1,73% do PIB, porcentuais esses maiores que o orçamento atual do Ministério (Castro, 2004, p. 7). Em contrapartida, os resultados das estimativas mostram que o FUNDEB, assim como o FUNDEF, pode representar no interior de cada estado uma minirreforma tributária, capaz de gerar impasses e forçar negociações entre dirigentes dos executivos estaduais mais atingidos e dirigentes do MEC, visando à cobertura das perdas de recursos estaduais mediante a alocação de recursos federais. No conjunto, observa-se que em todas as regiões devem ocorrer movimentos nas duas direções, predominando, entretanto, o processo de descentralização de recursos dos estados para os municípios, não ocorrendo assim processo de centralização. Além disso, a instituição do FUNDEB demandará grande quantidade de recursos para fazer face à complementação da União, o que favorece a consolidação de um volume razoável de recursos para a educação básica. Portanto, um dos requisitos para que não haja solução de continuidade no processo de universalização da educação básica com qualidade se refere ao equacionamento da questão do financiamento, principalmente a constituição do fundo amplo para a educação básica (incluindo as creches), e a consequente ampliação dos recursos públicos para a área; o cumprimento do valor mínimo por aluno, a ser estabelecido para o FUNDEB e a definição do custo aluno/qualidade. 19 10 LEI Nº 13.415, DE 16 DE FEVEREIRO 2017 Altera as Leis nos 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, e 11.494, de 20 de junho 2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e o Decreto-Lei no 236, de 28 de fevereiro de 1967; revoga a Lei no 11.161, de 5 de agosto de 2005; e institui a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral. 10.1 Conversão da medida Provisória nº 746 de 2016 O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1o O art. 24 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 24. ........................................................... I - a carga horária mínima anual será de oitocentas horas para o ensino fundamental e para o ensino médio, distribuídas por um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excluído o tempo reservado aos exames finais, quando houver; § 1º A carga horária mínima anual de que trata o inciso I do caput deverá ser ampliada de forma progressiva, no ensino médio, para mil e quatrocentas horas, devendo os sistemas de ensino oferecer, no prazo máximo de cinco anos, pelo menos mil horas anuais de carga horária, a partir de 2 de março de 2017. § 2o Os sistemas de ensino disporão sobre a oferta de educação de jovens e adultos e de ensino noturno regular, adequado às condições do educando, conforme o inciso VI do art. 4o.” (NR). Art. 2o O art. 26 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 26. ........................................................... 20 § 2o O ensino da arte, especialmente em suas expressões regionais, constituirá componente curricular obrigatório da educação básica. § 5o No currículo do ensino fundamental, a partir do sexto ano, será ofertada a língua inglesa. § 7o A integralização curricular poderá incluir, a critério dos sistemas de ensino, projetos e pesquisas envolvendo os temas transversais de que trata o caput. § 10. A inclusão de novos componentes curriculares de caráter obrigatório na Base Nacional Comum Curricular dependerá de aprovação do Conselho Nacional de Educação e de homologação pelo Ministro de Estado da Educação.” (NR) Art. 3o A Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 35-A: “Art. 35-A. A Base Nacional Comum Curricular definirá direitos e objetivos de aprendizagem do ensino médio, conforme diretrizes do Conselho Nacional de Educação, nas seguintes áreas do conhecimento: I - linguagens e suas tecnologias; II - matemática e suas tecnologias; III - ciências da natureza e suas tecnologias; IV - ciências humanas e sociais aplicadas. § 1o A parte diversificada dos currículos de que trata o caput do art. 26, definida em cada sistema de ensino, deverá estar harmonizada à Base Nacional Comum Curricular e ser articulada a partir do contexto histórico, econômico, social, ambiental e cultural. § 2o A Base Nacional Comum Curricular referente ao ensino médio incluirá obrigatoriamente estudos e práticas de educação física, arte, sociologia e filosofia. § 3o O ensino da língua portuguesa e da matemática será obrigatório nos três anos do ensino médio, assegurada às comunidades indígenas, também, a utilização das respectivas línguas maternas. § 4o Os currículos do ensino médio incluirão, obrigatoriamente, o estudo da língua inglesa e poderão ofertar outras línguas estrangeiras, em caráter optativo, preferencialmente o espanhol, de acordo com a disponibilidade de oferta, locais e horários definidos pelos sistemas de ensino. 21 § 5o A carga horária destinada ao cumprimento da Base Nacional Comum Curricular não poderá ser superior a mil e oitocentas horas do total da carga horária do ensino médio, de acordo com a definição dos sistemas de ensino. § 6o A União estabelecerá os padrões de desempenho esperados para o ensino médio, que serão referência nos processos nacionais de avaliação, a partir da Base Nacional Comum Curricular. § 7o Os currículos do ensino médio deverão considerar a formação integral do aluno, de maneira a adotar um trabalho voltado para a construção de seu projeto de vida e para sua formação nos aspectos físicos, cognitivos e socioemocionais. § 8o Os conteúdos, as metodologias e as formas de avaliação processual e formativa serão organizados nas redes de ensino por meio de atividades teóricas e práticas, provas orais e escritas, seminários, projetos e atividades on-line, de tal forma que ao final do ensino médio o educando demonstre: I - domínio dos princípios científicos e tecnológicos que presidem a produção moderna; II - conhecimento das formas contemporâneas de linguagem.” Art. 4o O art. 36 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 36. O currículo do ensino médio será composto pela Base Nacional Comum Curricular e por itinerários formativos, que deverão ser organizados por meio da oferta de diferentes arranjos curriculares, conforme a relevância para o contexto local e a possibilidade dos sistemas de ensino, a saber: I - linguagens e suas tecnologias; II - matemática e suas tecnologias; III - ciências da natureza e suas tecnologias; IV - ciências humanas e sociais aplicadas; V - formação técnica e profissional. § 1º A organização das áreas de que trata o caput e das respectivas competências e habilidades será feita de acordo com critérios estabelecidos em cada sistema de ensino. I - (revogado); II - (revogado); 22 § 3º A critério dos sistemas de ensino, poderá ser composto itinerário formativo integrado, que se traduz na composição de componentes curriculares da Base Nacional Comum Curricular - BNCC e dos itinerários formativos, considerando os incisos I a V do caput. § 5o Os sistemas de ensino, mediante disponibilidade de vagas na rede, possibilitarão ao aluno concluinte do ensino médio cursar mais um itinerário formativo de que trata o caput. § 6o A critério dos sistemas de ensino, a ofertade formação com ênfase técnica e profissional considerará: I - a inclusão de vivências práticas de trabalho no setor produtivo ou em ambientes de simulação, estabelecendo parcerias e fazendo uso, quando aplicável, de instrumentos estabelecidos pela legislação sobre aprendizagem profissional; II - a possibilidade de concessão de certificados intermediários de qualificação para o trabalho, quando a formação for estruturada e organizada em etapas com terminalidade. § 7o A oferta de formações experimentais relacionadas ao inciso V do caput, em áreas que não constem do Catálogo Nacional dos Cursos Técnicos, dependerá, para sua continuidade, do reconhecimento pelo respectivo Conselho Estadual de Educação, no prazo de três anos, e da inserção no Catálogo Nacional dos Cursos Técnicos, no prazo de cinco anos, contados da data de oferta inicial da formação. § 8o A oferta de formação técnica e profissional a que se refere o inciso V do caput, realizada na própria instituição ou em parceria com outras instituições, deverá ser aprovada previamente pelo Conselho Estadual de Educação, homologada pelo Secretário Estadual de Educação e certificada pelos sistemas de ensino. § 9o As instituições de ensino emitirão certificado com validade nacional, que habilitará o concluinte do ensino médio ao prosseguimento dos estudos em nível superior ou em outros cursos ou formações para os quais a conclusão do ensino médio seja etapa obrigatória. § 10. Além das formas de organização previstas no art. 23, o ensino médio poderá ser organizado em módulos e adotar o sistema de créditos com terminalidade específica. § 11. Para efeito de cumprimento das exigências curriculares do ensino médio, os sistemas de ensino poderão reconhecer competências e firmar convênios 23 com instituições de educação a distância com notório reconhecimento, mediante as seguintes formas de comprovação: I - demonstração prática; II - experiência de trabalho supervisionado ou outra experiência adquirida fora do ambiente escolar; III - atividades de educação técnica oferecidas em outras instituições de ensino credenciadas; IV - cursos oferecidos por centros ou programas ocupacionais; V - estudos realizados em instituições de ensino nacionais ou estrangeiras; VI - cursos realizados por meio de educação a distância ou educação presencial mediada por tecnologias. § 12. As escolas deverão orientar os alunos no processo de escolha das áreas de conhecimento ou de atuação profissional previstas no caput.” (NR) Art. 5o O art. 44 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar acrescido do seguinte § 3o: “Art. 44. ........................................................... § 3o O processo seletivo referido no inciso II considerará as competências e as habilidades definidas na Base Nacional Comum Curricular.” (NR) Art. 6o O art. 61 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 61. ........................................................... IV - profissionais com notório saber reconhecido pelos respectivos sistemas de ensino, para ministrar conteúdos de áreas afins à sua formação ou experiência profissional, atestados por titulação específica ou prática de ensino em unidades educacionais da rede pública ou privada ou das corporações privadas em que tenham atuado, exclusivamente para atender ao inciso V do caput do art. 36; V - profissionais graduados que tenham feito complementação pedagógica, conforme disposto pelo Conselho Nacional de Educação. ........................................................................” (NR) 24 Art. 7o O art. 62 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 62. A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura plena, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nos cinco primeiros anos do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade normal. § 8º Os currículos dos cursos de formação de docentes terão por referência a Base Nacional Comum Curricular.” (NR) Art. 8o O art. 318 da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 318. O professor poderá lecionar em um mesmo estabelecimento por mais de um turno, desde que não ultrapasse a jornada de trabalho semanal estabelecida legalmente, assegurado e não computado o intervalo para refeição.” (NR) Art. 9o O caput do art. 10 da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, passa a vigorar acrescido do seguinte inciso XVIII: “Art. 10. ........................................................... XVIII - formação técnica e profissional prevista no inciso V do caput do art. 36 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996. ........................................................................” (NR) Art. 10. O art. 16 do Decreto-Lei no 236, de 28 de fevereiro de 1967, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 16. ........................................................... § 2o Os programas educacionais obrigatórios deverão ser transmitidos em horários compreendidos entre as sete e as vinte e uma horas. § 3o O Ministério da Educação poderá celebrar convênios com entidades representativas do setor de radiodifusão, que visem ao cumprimento do disposto no caput, para a divulgação gratuita dos programas e ações educacionais do Ministério da Educação, bem como à definição da forma de distribuição dos programas 25 relativos à educação básica, profissional, tecnológica e superior e a outras matérias de interesse da educação. § 4o As inserções previstas no caput destinam-se exclusivamente à veiculação de mensagens do Ministério da Educação, com caráter de utilidade pública ou de divulgação de programas e ações educacionais.” (NR) Art. 11. O disposto no § 8o do art. 62 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, deverá ser implementado no prazo de dois anos, contado da publicação da Base Nacional Comum Curricular. Art. 12. Os sistemas de ensino deverão estabelecer cronograma de implementação das alterações na Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, conforme os arts. 2o, 3o e 4o desta Lei, no primeiro ano letivo subsequente à data de publicação da Base Nacional Comum Curricular, e iniciar o processo de implementação, conforme o referido cronograma, a partir do segundo ano letivo subsequente à data de homologação da Base Nacional Comum Curricular. Art. 13. Fica instituída, no âmbito do Ministério da Educação, a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral. Parágrafo único. A Política de Fomento de que trata o caput prevê o repasse de recursos do Ministério da Educação para os Estados e para o Distrito Federal pelo prazo de dez anos por escola, contado da data de início da implementação do ensino médio integral na respectiva escola, de acordo com termo de compromisso a ser formalizado entre as partes, que deverá conter, no mínimo: I - identificação e delimitação das ações a serem financiadas; II - metas quantitativas; III - cronograma de execução físico-financeira; IV - previsão de início e fim de execução das ações e da conclusão das etapas ou fases programadas. Art. 14. São obrigatórias as transferências de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal, desde que cumpridos os critérios de elegibilidade estabelecidos nesta Lei e no regulamento, com a finalidade de prestar apoio financeiro para o atendimento de escolas públicas de ensino médio em tempo integral cadastradas no Censo Escolar da Educação Básica, e que: I - tenham iniciado a oferta de atendimento em tempo integral a partir da vigência desta Leide acordo com os critérios de elegibilidade no âmbito da Política 26 de Fomento, devendo ser dada prioridade às regiões com menores índices de desenvolvimento humano e com resultados mais baixos nos processos nacionais de avaliação do ensino médio; e II - tenham projeto político-pedagógico que obedeça ao disposto no art. 36 da Lei no 9.394, de 20 dezembro de 1996. § 1o A transferência de recursos de que trata o caput será realizada com base no número de matrículas cadastradas pelos Estados e pelo Distrito Federal no Censo Escolar da Educação Básica, desde que tenham sido atendidos, de forma cumulativa, os requisitos dos incisos I e II do caput. § 2o A transferência de recursos será realizada anualmente, a partir de valor único por aluno, respeitada a disponibilidade orçamentária para atendimento, a ser definida por ato do Ministro de Estado da Educação. § 3o Os recursos transferidos nos termos do caput poderão ser aplicados nas despesas de manutenção e desenvolvimento previstas nos incisos I, II, III, V e VIII do caput do art. 70 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, das escolas públicas participantes da Política de Fomento. § 4o Na hipótese de o Distrito Federal ou de o Estado ter, no momento do repasse do apoio financeiro suplementar de que trata o caput, saldo em conta de recursos repassados anteriormente, esse montante, a ser verificado no último dia do mês anterior ao do repasse, será subtraído do valor a ser repassado como apoio financeiro suplementar do exercício corrente. § 5o Serão desconsiderados do desconto previsto no § 4o os recursos referentes ao apoio financeiro suplementar, de que trata o caput, transferidos nos últimos doze meses. Art. 15. Os recursos de que trata o parágrafo único do art. 13 serão transferidos pelo Ministério da Educação ao Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação - FNDE, independentemente da celebração de termo específico. Art. 16. Ato do Ministro de Estado da Educação disporá sobre o acompanhamento da implementação do apoio financeiro suplementar de que trata o parágrafo único do art. 13. Art. 17. A transferência de recursos financeiros prevista no parágrafo único do art. 13 será efetivada automaticamente pelo FNDE, dispensada a celebração de 27 convênio, acordo, contrato ou instrumento congênere, mediante depósitos em conta- corrente específica. Parágrafo único. O Conselho Deliberativo do FNDE disporá, em ato próprio, sobre condições, critérios operacionais de distribuição, repasse, execução e prestação de contas simplificada do apoio financeiro. Art. 18. Os Estados e o Distrito Federal deverão fornecer, sempre que solicitados, a documentação relativa à execução dos recursos recebidos com base no parágrafo único do art. 13 ao Tribunal de Contas da União, ao FNDE, aos órgãos de controle interno do Poder Executivo federal e aos conselhos de acompanhamento e controle social. Art. 19. O acompanhamento e o controle social sobre a transferência e a aplicação dos recursos repassados com base no parágrafo único do art. 13 serão exercidos no âmbito dos Estados e do Distrito Federal pelos respectivos conselhos previstos no art. 24 da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007. Parágrafo único. Os conselhos a que se refere o caput analisarão as prestações de contas dos recursos repassados no âmbito desta Lei, formularão parecer conclusivo acerca da aplicação desses recursos e o encaminharão ao FNDE. Art. 20. Os recursos financeiros correspondentes ao apoio financeiro de que trata o parágrafo único do art. 13 correrão à conta de dotação consignada nos orçamentos do FNDE e do Ministério da Educação, observados os limites de movimentação, de empenho e de pagamento da programação orçamentária e financeira anual. Art. 21. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 22. Fica revogada a Lei no 11.161, de 5 de agosto de 2005. 11 BIBLIOGRAFIA BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Pró-letramento: programa de formação continuada de professores dos anos/séries iniciais do ensino fundamental: alfabetização e linguagem, Brasília: MEC, 2008. 364p., (372.414 B823p) 28 FAZENDA, Ivani Catarina Arantes. Metodologia da pesquisa educacional. 12 ed.São Paulo: Cortez, 2014. 212p., (370.78 F287m) SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2 ed.São Paulo: Cengage Learning, 2015. 168p., (320 S444p) BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ALBERNAZ et. al. (2002): Qualidade e equidade na educação fundamental brasileira.TD 455. BARROS, R et. al (2001): Pelo fim das décadas perdidas: educação e desenvolvimento sustentado no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2001. BARROS, R. & LAM, D. (1993): Desigualdade de renda, desigualdade em educação e escolaridade das crianças no Brasil. Pesquisa e planejamento econômico, v. 23, n. 2. BARROS, R. et. al. (1995): Os determinantes da desigualdade no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA Texto para discussão, 377. BARROS, R. et. al. (1997): Bem-estar, pobreza e desigualdade de renda: uma avaliação da Evolução Histórica e das Disparidades Regionais. Rio de Janeiro: IPEA. BONAMINO, A. et. al (2002): Eficácia e equidade na educação brasileira: evidências baseadas nos dados do saeb 2001. PUC-Rio: Departamento de Economia. BRASIL. Lei de diretrizes e bases da educação nacional, Lei n° 9.394, de 20 de dezembro de 1996. BROCK, Colin; SCHWARTZMAN, Simon (orgs). Os desafios da educação no Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005. CARRERI, A. V. Cotidiano escolar e políticas curriculares: táticas entre professores e consumidores. Dissertação de Mestrado. Faculdade de Educação - UNICAMP, 2007. DRAIBE, S. (1999): Nível de escolarização da população. In: Situação da educação básica no Brasil. 29 DURLAUF, S & FAFCHAMPS, M. (2004): Social capital. Disponível em: www.econ.nyu.edu/cvstarr/conferences/ handbook/papers/fafchamps.pdf MARCÍLIO, Maria Luiza. O que torna o ensino público tão fraco? O atraso histórico na educação. Braudel papers n. 30 disponível http://www.braudel.org.br/paper30a.htm MEC – Ministério da Educação. Apresenta informações sobre a estrutura do sistema educacional brasileiro. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/sesu/>. Acesso em: 25 jun. 2008. MENEZES-FILHO, N. 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Disponível em: www.schwartzman.org.br/simon/challenges/simon.pdf 30 12 LEITURA COMPLEMENTAR Nome do autor: Paulo Gomes Lima Fonte:http://www.ufgd.edu.br/faed/nefope/ publicacoes/estado-politicas-educacionais -e-gestao-democratica-da-escola-no-brasil Data do acesso: 10 de maio de 2015 12.1 ESTADO, POLÍTICAS EDUCACIONAIS E GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA NO BRASIL Paulo Gomes Lima (Coordenador) PPGEdu – Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD Resumo Esse Painel reúne o conjunto de três pesquisas transversalizadas pelo temário Estado, políticas educacionais e gestão democrática da escola no Brasil. A primeira, desenvolvida por Paulo Gomes Lima (UFGD), analisa a trilogia Estado, políticas educacionais e escola no Brasil, como dimensões articuladas das intervenções dos organismos de financiamento multilaterais em torno da “naturalização” da lógica capitalista numa perspectiva de solidariedade do mercado e conclui que a contestação da teoria social do capital é necessária pela não limitação das transformações sociais qualitativas noprocesso de universalização e direitos fundamentais, dentre os quais figura a educação. A segunda de autoria de Maria Alice de Miranda Aranda (UFGD) fruto de sua tese de doutoramento, destaca o princípio da “participação” como ponto de convergência na gestão da política educacional brasileira à luz do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, na primeira gestão governamental (2003-2006) de Luiz Inácio Lula da Silva. Neste trabalho a autora evidenciou que “a participação” no entrecruzamento Estado e Sociedade fora concebida e defendida numa conformação ao bem-estar “regulado” e reduzido de “todos” na sociedade capitalista. Conclui-se este painel com uma abordagem sobre gestão democrática desenvolvida por Antonio Bosco de Lima (UFU/FAPEMIG), que problematiza a gestão escolar atual a partir do processo de redemocratização na década de 1980. O autor afirma que a concepção de democratização daquele período fora desconstruída na década de 1990 não contemplando a perspectiva de gestão democrática, contudo, um postulado de gestão compartilhada, sustentada pela hierarquização, participação tutelada e 31 controle verticalizado das decisões na estrutura escolar. Por meio de enquete com professores e diretores de Escolas Públicas Estaduais e Municipais e Supervisores, Assessores e Analistas de Educação da Superintendência Regional de Educação da Região do Alto Paranaíba, em Minas Gerais sobre a compreensão, vivência e amplitude da gestão democrática, o autor articula pontos evidenciadores de sua tese. Palavras-chave: Estado. Políticas educacionais. Participação. Gestão democrática. Introdução A trilogia Estado, políticas educacionais e escola no Brasil ao longo do tempo tem se constituído como um marco regulador e reforçador da educação dualista, delimitada pela divisão social de classes. Entretanto, a racionalidade que se impõe pelos distintos governos no Brasil, isto é, o Estado em ação, aponta para a necessidade de acompanhamento e reforma no campo da educação, à luz do que acontece em nível internacional, num esforço de superação das diferenças de classes e inclusão social aos bens e patrimônios que historicamente se restringiam às classes dominantes numa espécie de sinergia supranacional em que o homem toma consciência de sua humanidade. Essa diretriz será encampada pelo Estado brasileiro a partir da segunda metade da década de 1980, ratificando-se como “divisor de águas” nos anos de 1990, quando o ideário neoliberal é incorporado como caminho salvacionista do crescimento econômico, compassando a orientação das políticas educacionais e finalmente desembocando na escola, mui especialmente na escola pública, na formação do “homem necessário” para uma sociedade do conhecimento mundanizado e centrado na erradicação da pobreza em todas as suas manifestações. A consensualidade a essa direção para os arranjos sócio históricos e educacionais manifestada por diferentes segmentos “naturalizou” tal ideário, como única alternativa possível sem maiores resistências, o que numa sociedade marcada pela expropriação do trabalho e divisão social de classes haveria que ser, no mínimo, considerado como ato de suspeição e estranheza. Há um forte apelo ao “esforço” encampado pelo Estado em reunir intelectuais, a classe política e o 32 empresariado na elaboração das políticas públicas para a educação, na apresentação de uma escola pública que ratifique os pressupostos delineados pelos organismos multilaterais, o que em maior ou menor grau tem se intensificado na roda de discussão de toda a sociedade e, particularmente na adesão de um bom número de acadêmicos, cooptados pelo convencimento da falta de alternativa no contexto global. Esse trabalho problematiza a relação entre Estado, políticas educacionais e a escola no Brasil orientada pela lógica internacionalizada de uma solidariedade cujos parâmetros foram urdidos na tessitura do mercado. Em nível de exposição organizamos o desdobramento desse trabalho em três momentos, tomando como fio condutor o contexto da educação brasileira a partir da década de 1980 e com maior ênfase na década de 1990: 1) O Estado e a escola no Brasil, 2) as políticas educacionais no Brasil: consensualidade e naturalização, 3) Estado, políticas educacionais e escola no Brasil: alternativas? O Estado e a escola no Brasil As formas de regulação transnacional de mercado ao final da década de 1980 impulsionaram um quadro de reorganização da lógica capitalista na perspectiva de mudança reestruturava da produção, do papel do Estado, enquanto agente regulador e dos meios para a naturalização de seus pressupostos, dentre os quais a educação e o combate à miséria eram comumente o foco. Em 1994, ainda como candidato, Fernando Henrique Cardoso afirmava que o cerne de seu mandato seria a garantia de condições dignas de vida para o mais humilde cidadão e que promoveria o desenvolvimento do país com justiça social, crescimento com melhores salários, progresso com carteira assinada, saúde e crianças na escola e isto atrelado a interface da C&T, como se vê defendido de forma transversal no “Programa Mãos à obra, Brasil” (LIMA, 2005). E neste esforço colocava como prioridade dar estabilidade e condições de bom funcionamento aos principais centros de excelência do país, tornar os mestrados mais eficientes e voltados para o mercado de trabalho e a diminuição do tempo e melhoria da qualidade dos doutores brasileiros. É interessante que o seu programa trazia a proposta da privatização como elemento 33 saneador da falta de recursos e propunha encaminhamentos para esta área por meio de empréstimos e entradas externas, o que de fato viria a acontecer no Brasil, a um preço nunca visto antes. Em trabalho anterior (LIMA, 2009a) enfatizamos que significativos impactos de agências multilaterais às políticas educacionais no Brasil foram deflagrados com maior ênfase em meio à promoção da reestruturação produtiva e reforma do Estado a partir da década de 1990. A presença do Estado brasileiro, a partir da referida década, como agente regulador da economia, atendeu aos rogos do mercado internacional com forte ênfase na introdução e desenvolvimento de novos padrões da força produtiva e da adequação da força de trabalho. A orientação neoliberal de uma reestruturação produtiva, neste sentido, solicitava a reforma do Estado, projetando, consequentemente a tipologia necessária de “cidadão globalizado para a “inclusão social brasileira” das “benfeitorias da relação capital-trabalho enfaticamente valorizada pelos países centrais por meio de suas ideologias em sentido restrito”. A escola no Brasil, marcada por arranjos históricos de exclusão voltada ao controle social por meio do poder político e para a formação de elites pertinentes desde sua inauguração deveria ser “trabalhada” para os novos tempos – tempos de reversão das injustiças sociais, tempos de correção de dívidas históricas em nome do “crescimento econômico e social das nações”. Como agente fomentador e catalisador das manifestações econômicas, políticas e ideológicas na proposição de uma “falseada consciência do real”, o Estado brasileiro não logrou resistências para a reforma da escola, uma vez que sob o discurso da socialdemocracia propunha a elevação da oferta, acesso, gratuidade e qualidade educacional pela orientação de uma “revolução educacional gerenciada”. O espaço “outorgado” às vozes das classes desfavorecidas como preocupação do capital, fora objeto do ideário neoliberal na expansão de mercado por meio da elevação simbólica do poder aquisitivo dos cidadãos nos anos de 1990 (avançando consideravelmente nos primeiros anos do século XXI), “educando-os” para a permanência da aceitação tácita centrada na poli competência da divisão social do trabalho, de forma especial nos países de economias emergentes no cenário mundial, como ocaso do Brasil, enquanto que aqueles países notadamente mais periféricos e pobres eram assistidos por auxílios diversos na orientação de 34 suas políticas sociais, dentre as quais para a alimentação, saúde e educação, de forma controlada, apresentando visibilidade suficiente para a atestação do “papel de responsabilização do capital no atendimento às necessidades dos que sofrem” qualquer tipo de privação no mundo dos homens, ratificando ideologicamente a necessidade de sua teoria social (LIMA, 2009b). A escola no Brasil condicionada por um Estado neoliberal inculcava a necessidade de uma postura reflexiva por parte dos professores, pais e comunidade quanto à luta contra a exclusão, com o comprometimento de uma educação de qualidade para todos, contra a violência, a favor da construção crítica da cidadania. Tais pontuações, entretanto, tangenciavam as intencionalidades da exploração do capital e a adesão e adequação brasileira de sua escola a esse processo dissimulado e metamorfoseado de solidariedade. O papel político da educação escolar com o passar do tempo, levando em conta a relação da acumulação do capital, produz e reforça a hegemonia de classes sociais com a ênfase na expansão de educação básica para o povo e sua preparação para um mercado de trabalho determinado e, ao mesmo tempo, promove a contenção das medidas estruturais para a educação superior daquelas, na medida em que confere ao âmbito meritocrático o acesso e ingresso à universidade pública, por seu caráter de atendimento elitista. Políticas educacionais no Brasil: consensualidade e a naturalização O quadro de dimensão democrática e luta popular à luz do neoliberalismo, oculta, por meio de suas premissas, pontos de inflexão de seu ideário que são defendidos através de estratagemas, fazendo valer políticas sociais muito mais voltadas para o populismo do que às demandas populares, muito mais a ratificação do sistema capitalista do que a projeção de sua superação. O espaço amplo de liberdade é reduzido às conveniências da lógica do mercado internacional e as políticas educacionais contingenciadas à conservação ou consecução dos parâmetros que deem sustentação para a sua teoria social. As políticas educacionais no Brasil não estiveram e não estão imunes à orquestração da “ordem capitalista mundial”; como observa Sanfelice (2002, p.xvi-xvii): 35 Já que a escola pública, em seus diferentes níveis e modalidades, tem sido necessária ao capitalismo, é melhor incluí-la na orquestra sob a regência de uma mesma batutal, do que viabilizar que ela desafine. As economias locais, os Estados nacionais [...] não importa mais a nomenclatura que se use com suas respectivas políticas educacionais para os seus sistemas públicos de ensino, vão gradativamente sendo obrigados, mas também com o consentimento de representantes locais, a dançarem uma única música [...] Internamente as situações vão se repetindo em nível estadual [...] Garantidos os interesses privatistas, a escola pública que vai sobrevivendo por necessidade do capital [...] tem que ser afinada pela mesma regência para que, apesar dos resultados adversos, a vitória final seja do contendor por enquanto mais forte: o capital. A consensualidade quanto ao ideário neoliberal nas políticas educacionais no Brasil, cujas premissas centrais eram correspondentes aos pressupostos privatistas do empresariado e da classe hegemônica, não tardou a ser materializada na elaboração da “Constituição Federal de 1988, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96, da lei n. 9.424/96, da Emenda Constitucional n.14/96 [...]” dentre outros (SILVA, 2002, p.4). Vale destacar que tal quadro não se compusera “de repente”, uma vez que a intervenção sistemática das agências de financiamentos internacionais, sob a consensualidade do governo brasileiro, dispunha sua macro política, redirecionando as políticas públicas (sociais), no caso de nosso estudo, das políticas educacionais, ao modelo de desenvolvimento econômico - nesse caso de uma educação determinada segundo a classe social a que se destinara. Por exemplo, a partir da década de 1970 há uma preocupação com a reestruturação produtiva em nível internacional, por isso, muitos eventos começam a se projetar em sentido universalista, no refrão das recorrências do processo de globalização. Havia que se justificar o processo de “neocolonização do capital”, cujo processo de naturalização precisava ser legitimado Isso vai se dar inicialmente com o PROMEDLAC (Projeto Principal de Educação para a América Latina e Caribe), assinado em 1979 pelos países da região, passando a ser chamado de PRELAC (Projeto Regional de Educação para a América Latina e Caribe). 36 Esse evento tinha como meta estabelecer objetivos, projetos e programas que favorecessem o avanço educacional e diminuição das desigualdades, a educação para todos já era elemento constitutivo de sua agenda. Tais ideais perpassaram a década de 1980 criando eco na Convenção das Nações Unidas sobre os direitos da criança (1989). Outros eventos internacionais que se seguiram foram a Conferência Mundial sobre Educação para Todos (1990), Encontro Mundial de Cúpula pela Criança (1990), Encontro de Nova Delhi (1993) e a Reunião de Kingston na Jamaica em 1996, em que o Brasil fora solidário assignante. Nesses eventos internacionais unanimemente eram defendidos a filosofia de atenção integral à criança, o encampamento da educação como responsabilidade de “todos”, a Reunião de Kingston como projeto de melhoria da educação mundial, destacando-se o esforço pela solidariedade universal. Enfim, tais eventos em maior ou menor grau, financiados por organismos multilaterais difundiam o mesmo foco: elaboração de políticas educacionais, focalização assistencialista, erradicação da pobreza, acesso à “universalização” dos códigos da modernidade (leia-se poder de compra de tecnologias), racionalização dos gastos. Esses pontos foram observados na agenda das políticas educacionais no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988 na projeção de “eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental”, assegurar o acesso e permanência da criança na escola e favorecer uma qualidade sustentável de educação (o que seria estendido em nível conceitual sobre educação básica: educação infantil, ensino fundamental e ensino médio). Na LDBEN 9.394/96, tida como a mais democrática das legislações educacionais no Brasil, o estreitamento legal aproxima as necessidades educacionais debatidas por meio de políticas pertinentes às políticas e estratégias do Banco Mundial. Por isso Freitas (2004, p. 8) destaca que: Estados como o Brasil, sob o efeito das mudanças nas relações internacionais (a chamada globalização) foram colocados na contingência de induzir soluções pré- concebidas além fronteira em seus assuntos locais, sob o controle de organismos internacionais que passaram a ocupar o papel central na aplicação da política internacional dos países ricos, em associação com o direcionamento dos fluxos de capitais. 37 A naturalização das medidas externas dos organismos multilaterais tem sido trabalhada como “receita” às necessidades locais do Estado brasileiro, uma vez que educação e políticas sociais assistencialistas são colocadas no mesmo patamar de equivalência. Logo, as políticas educacionais, a partir da reforma do Estado de FHC, seriam confundidas ou convenientemente orientadas como políticas sociais, como medidas corretivas para uma problemática gestada pelas “circunstâncias” desumanizantes, não identificadas como de responsabilidade do mesmo Estado e nem mesmo do mercado, carecendo de ações compensatórias e solidária a partir da teoria social do capital. A cargo dessa correlação entre investimentos em educação e políticas sociais, organismos multilaterais como o Banco Mundial,atrelaram as correções de dívidas sociais históricas como um novo paradigma que, segundo sua previsão, favoreceria o desaparecimento dos bolsões de pobreza no mundo e a elevação da qualidade e inclusão social à escola em todos os seus âmbitos. Lima (2009b) destaca que ao longo de sua “reorientação” na década de 1990, a educação brasileira na triangulação reestruturação produtiva, reforma do Estado e políticas educacionais estava condicionada por uma projeção da qualidade de ensino, entretanto, de maneira determinada pelos compromissos assumidos pelo Brasil como assignante do ideário neoliberal, frente à organizações multilaterais. As políticas educacionais para a educação básica geraram outro núcleo de preocupação: alunos excluídos dentro da própria escola, marcado por um acentuado analfabetismo funcional, escola para poucos da Educação Básica ao ensino superior e o posicionamento equivocado de que estamos avançando sustentados pela teoria social do neoliberalismo. O assentimento ao ideário neoliberal deflagrado no governo de Fernando Henrique Cardoso teve sua continuidade no governo de Luis Inácio Lula da Silva por meio da mesma orientação da “revolução educacional gerenciada” – a constituição de políticas educacionais paliativa, à medida que se apresentam as tensões e reivindicações sociais. Medidas paliativas sabemos historicamente, não anulam ou erradicam injustiças sociais deflagradas, apenas desmobilizam ações, arrefecem direções e colocam em suspensão o caráter dos direitos fundamentais do homem como protagonista de seu processo sócio- ANAIS DO XV ENDIPE – ENCONTRO NACIONAL DE DIDÁTICA E PRÁTICA DE ENSINO Convergências e tensões no campo da formação e do trabalho docente: políticas e práticas educacionais, Belo 38 Horizonte, 2010 9 histórico, mas não sem isenção, pois ao longo das proposições as diretrizes neoliberais se materializam em seu esteio. Muito mais do que uma razão de atendimento social em si, as políticas educacionais consentidas e naturalizadas caracterizam-se como uma das faces da reorganização do metabolismo do capital, que certamente não se encerra com medidas pontuais em si ou pelo reconhecimento do estado de expropriação de direitos, mesmo porque a exclusão social e a exploração selvagem do trabalhador alcançam uma dimensão contraditória e difusa na estrutura de poder na relação explícito-implícito. O explícito trata das interfaces oficiais das políticas e legislações para a sociedade sob os auspícios de horizontalização indistinta dos cidadãos. O implícito, o não dito, também pode ser considerado como “currículo oculto” que funciona como reafirmação da estrutura imobilista da teoria social capitalista que, numa pele de cordeiro, não leva em conta qualquer possibilidade de romper com o lobo que trás no seu seio. Propõe-se justiça mas não se rompe com a sua socialização em sentido amplo e universal, muito embora esse seja o discurso; legitima-se a universalização da educação básica, mas não se rompe com as desigualdades sociais e continua-se a registrar índices alarmantes de baixa qualidade do ensino no Brasil e no mundo, pois partem de um pressuposto contingenciado e utópico de equidade: legal, mas não de fato. Nessa direção, a ideia de uma educação escolar para todos no sentido literal, levando em conta o caso brasileiro, está longe de se constituir uma realidade concreta, o que é ainda muito pior quando se trata da oferta da educação superior para a classe desfavorecida economicamente. Em consonância com o sistema capitalista, qualquer ação política que se respalde na organização da teoria social do capitalismo, constituir-se-á num elemento paliativo e remediativo em que os grupos desfavorecidos continuarão nessa situação, uma vez que, como Kurz (1993, p.233 – colchetes nossos) afirma, trata-se de “[...] um sistema louco e perigoso para humanidade [que] não será abandonado voluntariamente por seus representantes [...]” a menos que haja um despertamento e mobilizações sociais significativas e suficientes para a reversão de sua estrutura. 39 Estado, políticas educacionais e escola no Brasil: alternativas? Ao observarmos, os arranjos históricos de exclusão das classes menos favorecidas à educação brasileira sob a anuência do Estado, concluímos que só mudamos mesmo a nomenclatura do estado de expropriação, passando do liberalismo clássico para a assunção do neoliberalismo, transvestido de políticas públicas sociais pretensamente emancipatórias, mas de fato alijadoras do direito civil numa dita sociedade democrática. As apologias ao quanto a população foi beneficiada quase que num discurso profético de que se não fossem tais ações, “a coisa estaria pior”, ou mesmo o de que as mudanças estruturais somente serão possíveis por meio de medidas pontuais às demandas identificadas, tem uma compreensão parcimoniosa de justiça social, uma vez que é muito mais conveniente colocar-se a favor e/ou mesmo contra acerca das proposições, mas o ponto de partida são as mesmas fabricações estereotipadas do próprio capital. Vemos nesse caminho que as propostas de reforma e em particular o caso das políticas educacionais propostas pelo Estado não são emanadas da solicitação social como sanadora das desigualdades e injustiças sociais, ao contrário, caracterizam-se como “um receituário” que, desprezando o contexto real das condições sociais, reduzem a complexidade do todo à doses homeopáticas com a medicação inapropriada e ainda por cima com percentuais de atendimento delimitados a exemplo do procedimento tecnicista quanto as políticas educacionais do EUA, o que o tucanato (1995-2002) implementou sem maiores resistências pela adesão incontinenti do ideário neoliberal prescrito pelos organismos multilaterais como caminho salvacionista, justificado de forma explícita pela preocupação com o social e de maneira implícita pelos interesses do mercado. Essa disposição ao crescimento econômico a qualquer custo será um dos elementos motivadores para a implantação dessas diretrizes nas políticas educacionais no Brasil. A esse respeito Rosa Maria Torres (1996, p.183) declara que: Na ótica do BM, a formulação de políticas consiste na identificação das políticas tecnicamente “corretas”, o que leva a diminuição da 40 importância das condições reais e específicas (políticas, sociais, culturais, organizativas) de implementação, guiando-se apenas pelas condições econômicas, neste caso as únicas realmente levadas em consideração. Nessa medida, no eixo êxito/fracasso, o “fracasso” de determinada política ou programa é invariavelmente atribuído à execução (falta de vontade ou incapacidade, geralmente dos professores) em vez de considerar o diagnóstico e a proposta (erros de concepção, de pesquisa, de diagnósticos, de técnicos e organismos nacionais e internacionais). Além do mais, o desenho e a formulação de políticas educativas, são vistos como patrimônio das cúpulas tanto na esfera nacional como internacional. Dessa forma [...] a reforma educativa proposta pelo BM representa o modelo clássico de reforma vertical, de cima para baixo. O que se delega e descentraliza são, na verdade, decisões já tomadas; o que resta para se decidir nos âmbitos intermediários e locais são as possíveis adaptações e variações dessas decisões tomadas pelo poder central. A lógica do capital separa causas e efeito e apontam as soluções sociais corretivas como única forma possível de equidade, a exemplo do que afirmava Margaret Thatcher “não há alternativa” (There is not alternative) para a modificações do arranjo no mundo capitalista, por isso, justificava-se a “universalização de exceções”, que na verdade atuava e atua como função ideológica da transformação em “regra universal” das condições rigorosamente “excepcionais” dos poucos privilegiados (MÉSZÁROS, 2006, p.40). Isso é exatamente
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