Tema 05 Gestão e Captação de Recursos nas Instituições de Ensino

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Tema 05 Gestão e Captação de Recursos nas Instituições de Ensino
A questão do direito à educação primária gratuita como direito civil e político dos cidadãos brasileiros remonta à Constituição Imperial de 1824. Porém, é no fim da Primeira República, a partir das pressões do Movimento dos Pioneiros da Escola Nova, que o texto da Constituição Federal de 1934 passou a garantir a educação como um direito de todos e um dever do Estado. Em seu art. 149, estabelece que:
 			A educação é direito de todos e deve ser ministrada pela família e pelos poderes públicos, 			cumprindo a estes proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no País, de 			modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e econômica da Nação, e desenvolva 			no espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana. 
A educação como um direito também aparece na Constituição de 1946, no art. 166, que define que “a educação é direito de todos e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana”, e no art. 168, que define a obrigatoriedade e gratuidade do ensino primário a todos.									 
A garantia da educação como um direito está intimamente ligada ao financiamento por parte do poder público. Esse fato pode ser aferido ao se analisar a história da educação brasileira. Os recursos para o financiamento da educação são próprios dos períodos em que o Brasil vivenciou a democracia, enquanto a desvinculação de recursos aconteceu em períodos autoritários (de 1937-1945 e entre 1964-1985). Nesse sentido, compreender o financiamento educacional implica conhecer o processo orçamentário e sua execução, analisar a responsabilidade dos entes federados, a importância do regime de colaboração entre estes e o papel desempenhado pelos fundos destinados à educação básica, assim como as fontes adicionais de recursos.
Conforme a Constituição Federal (CF) de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB – lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996), a organização do sistema educacional brasileiro se caracteriza pela divisão de competências e responsabilidades entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Na Constituição Federal de 1988, a questão do direito à educação é tratada no art. 6º, que estabelece como direitos sociais “a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”. A Carta estabelece ainda, em seu art. 205, que a educação é um “direito de todos e dever do Estado e da família” e reafirma esse direito no artigo 208, quando declara que o dever do Estado será efetivado mediante a garantia de “ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiverem acesso na idade própria”.
A educação como um direito constitucional é endossada também por outras regulamentações, como a lei n. 9.394/96 (LDB) e o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Essas legislações indicam que se a educação é um direito, o Estado tem a obrigatoriedade de ofertá-lo. Nesse sentido, o § 1º do inciso VII do art. 208 da Constituição diz que o “acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo”. Isso quer dizer que qualquer cidadão pode reclamar a sua oferta nas escolas regulares. Portanto, a discussão sobre legislação, políticas e gestão educacional deve ser assumida por toda a comunidade escolar – professores, direção, pais, funcionários, estudantes –, para que se faça valer a educação de qualidade a todos.
A escola faz parte do sistema de ensino com a responsabilidade de garantir a permanência do aluno e uma educação de qualidade, como direito social do cidadão. Para cumprir esse objetivo, cabe a ela organizar sua gestão com base em um conjunto de normas e procedimentos, advindos do sistema da administração pública.
Por sistema de ensino, compreendem-se a rede formada pelas escolas públicas e privadas e os órgãos necessários ao seu funcionamento. Existem duas formas de aplicação dos recursos financeiros destinados à escola. Uma delas, a centralizada, é realizada por uma instância administrativa à qual a escola esteja vinculada, compreendendo tudo aquilo que a escola recebe diretamente dessa instância, sem que haja sua aquisição diretamente pela escola. A outra, descentralizada, é realizada por uma instância chamada de unidade executora, que serve como canal para captação de recursos financeiros. Essa unidade executora também terá a responsabilidade de administrar e controlar os recursos (MOREIRA; RIZZOTI, 2009).
A escola é uma unidade administrativa que faz parte da estrutura da administração pública e, assim, está vinculada a uma administração central conforme as determinações legais estabelecem. Todas as despesas necessárias para o funcionamento da escola precisam estar previstas no orçamento público. Sem a execução orçamentária, não há como a escola existir, uma vez que esse é o processo que consiste em programar e realizar despesas, levandose em conta a disponibilidade financeira da administração e o comprimento das exigências legais. Todo gasto efetuado pela administração pública é chamado de despesa pública e está subordinado à legislação financeira, licitatória e orçamentária. Nesse sentido, o orçamento representa o resultado da receita e das despesas que devem ser feitas pela administração, diante do planejamento das ações da educação e, por conseguinte, da escola.
O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) é uma das modalidades de transferência de recursos financeiros da União para os Estados e Distrito Federal. Conforme Dourado (2006, p. 8) explica:
			[...] as receitas que compõem o FPE compreendem 21,5% da arrecadação líquida do 				Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos 			Industrializados (IPI), sendo arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal (SRF), 				contabilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e distribuídas pelo Banco do Brasil 			sob seu comando.
O autor explica a forma de constituição do Fundo:
			[...] é constituído de 22,5% da arrecadação líquida (arrecadação bruta deduzida de 				restituições e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer 				Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Esses valores são 				transferidos aos municípios observados os coeficientes individuais de participação no FPM 			fixados em decisão normativa específica do Tribunal de Contas da União. (DOURADO, 2006, 			p. 8).
Além dos impostos, existem outras fontes de captação de recursos para a educação definidas pela CF (1988), tais como receita de transferências constitucionais e outras transferências; receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; receita de incentivos fiscais; outros recursos previstos em lei. De acordo com o art. 212 da CF de 1988, alterado pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996, o ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei.
A educação brasileira conta ainda com os programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Esse fundo foi criado em 1968 e está vinculado ao Ministério da Educação (MEC). Sua finalidade é captar recursos financeiros para projetos educacionais e de assistência ao estudante. A maior parte dos recursos do FNDE provém do salário-educação, com o qual todas as empresas estão sujeitas a contribuir.
			O salário-educação, instituído em 1964, é uma contribuição social destinada ao 				financiamento de programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação 			básica pública e que também pode ser na educação especial, desde que vinculada à 				educação básica. São contribuintes do salário-educação as empresas em geral e as 				entidades públicas e privadas vinculadas ao Regime Geral da Previdência Social. (FNDE, 			2013).
Um conjunto de programas, projetose ações desenvolvidos pelo Ministério da Educação, por meio das suas secretarias e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), visa não só o apoio à oferta da educação, direito de todos e dever do Estado, mas também a melhoria da qualidade educacional, em regime de colaboração com as redes de ensino em âmbito estadual e municipal. Esses projetos abrangem diversas áreas e variados aspectos que contribuem direta e indiretamente para a formação dos alunos e dos professores em todos os níveis e modalidades e devem ser gerenciados direta ou indiretamente pela secretaria de educação ou pela escola a partir de normas e procedimentos a serem seguidos.
Atualmente, o FNDE mantém os seguintes programas: Programa Nacional de Saúde do Escolar, Programa Nacional de Alimentação Escolar; Programa Nacional do Livro Didático; Programa Nacional Biblioteca da Escola; Programa Dinheiro Direto na Escola; Programa Brasil Profissionalizado; Dinheiro Direto na Escola; Formação pela Escola; Plano de Ações Articuladas; Proinfância; Proinfo, Programa Caminho da Escola e Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar.
			O Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) é 			um fundo instituído em cada Estado da Federação e no Distrito Federal, cujos recursos 				devem ser aplicados exclusivamente na manutenção e desenvolvimento do ensino 				fundamental público e na valorização do magistério. (FUNDEF, s.d., s.p.).
Um dos aspectos mais criticados do Fundo era o financiamento destinado somente ao ensino fundamental, todavia em 2005 foi proposta a criação do Fundo Nacional de Manutenção da Educação Básica e Valorização do Magistério.
			O FUNDEB prevê alteração dos critérios para a distribuição os recursos entre estados e 			municípios, incluindo todas as etapas da educação básica, assim como do percentual sobre 			os impostos vinculados de 15% para 20%, além de incluir outros tributos não previstos no 			FUNDEF. (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 2009, p. 8).
Mesmo com a existência do Fundeb, os Estados, Municípios e o Distrito Federal ainda são obrigados a aplicar o mínimo constitucional na manutenção e desenvolvimento do ensino, 25% da receita resultante de impostos. (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012). A LDB de 1996, que regulamenta o Fundef, estabelece que este é um fundo de natureza contábil, o que significa que ele não tem órgão gestor ou personalidade jurídica. O cálculo para a complementação de recursos por parte da União ao Fundef incidia sobre valor mínimo nacional por aluno/ano, pois em razão dos estados cujo valor per capita anual não atingisse o mínimo estabelecido nacionalmente, caberia ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) assegurar o financiamento da diferença. 
A participação da comunidade é requerida como fator fundamental na decisão da aplicação dos recursos financeiros. Segundo Machado (1994 apud SILVA, 2005), a lógica subjacente a esse processo é a de que cabe à escola assumir a responsabilidade pelos resultados do seu trabalho. O autor acrescenta que a ideologia presente é a do envolvimento do trabalhador no planejamento das ações como condição para o planejamento do trabalho coletivo, o que garante o equilíbrio interno da escola, condição necessária para a racionalização da aplicação dos recursos e rapidez nas decisões. É importante elucidar que a proposta de descentralização administrativa e financeira está no centro da reforma educacional presente nas orientações do Banco Mundial em que caberá à gestão da escola buscar a participação da comunidade no financiamento das ações da escola, seja por meio de contribuições financeiras voluntárias ou por doações. Essa medida, além de liberar o Estado da responsabilidade pelo financiamento dos serviços educacionais, transfere-os para a comunidade local. A questão da descentralização aparece como garantia para maior eficiência e qualidade na oferta dos serviços, na perspectiva colocada pela economia globalizada.
Embora aparentemente favoreça uma forma mais ágil e democrática de gestão, essa visão esconde uma lógica centralizadora e pouco democrática. Sobre essa questão, vale conhecer a crítica feita por Silva (2005, p. 190):
			Eis o grande paradoxo da política de reforma da gestão escolar do governo brasileiro. Ao 			mesmo tempo em que a ineficiência do sistema de ensino e da gestão da escola está, 				segundo o MEC, localizada nos esquemas centralizadores e burocratizantes que têm 				orientado a sua estrutura e o seu funcionamento, propõe-se, como solução para os 				problemas evidenciados, novos esquemas de gestão assentados numa centralização 				disfarçada. “Do nada,” à escola é dado um papel decisivo na solução dos problemas de 			ineficiência da educação [...].
Nessa perspectiva, fica evidenciada a execução da política definida pelo Governo brasileiro junto aos organismos internacionais, a qual corresponde a dividir as responsabilidades financeiras na oferta dos serviços educacionais com a sociedade em geral. Um aspecto fundamental nessa análise é que a transferência de recursos do Estado para as escolas, por meio dos diferentes programas, é irrisória diante das necessidades existentes nas escolas. 
O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) transfere recursos para a escola havendo, porém, a restrição quanto ao uso desses recursos. Nesse programa, é necessária a criação de uma unidade executora conforme já explicado e os valores são estabelecidos conforme o número de alunos disponibilizado no censo educacional. 
As unidades executoras são entidades privadas e se formam da integração da escola com a comunidade na qual está inserida. Essas unidades credenciam a escola a receber e administrar recursos públicos destinados a suprir necessidades da escola. A forma mais comum de constituição dessas unidades é a Associação de Pais e Mestres (APM). 
Como aspectos positivos do Programa têm destaque a transparência na distribuição dos recursos e o impacto que causa para a maioria das escolas, em virtude da oportunidade de receber diretamente os recursos. Em que pese todos esses fatores, é preciso reconhecer os avanços que as medidas representam, sem perder de vista a necessária análise crítica diante das iniciativas de privatização decorrente das ações do Estado.