Apostila_POLÍTICAS PÚBLICAS E A ESF

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POLÍTICAS PÚBLICAS E A ESF 
ÁLISSON HYGINO SILVA 
 
 
 
Momentos históricos na Saúde Pública 
 
Para um melhor entendimento do “retrato” da saúde atual, faz-se necessário 
conhecer fatos ocorridos no decorrer de anos passados. Para uma localização 
temporal mais clara e efetiva, o nosso estudo será organizado na forma 
cronológica a seguir: 
 
1850 – Controle de navios e portos no Rio de Janeiro 
Nesse momento tivemos um controle um pouco mais refinado, pois como 
sabemos, na época o Brasil era um grande e potencial exportador de 
agronegócio, e de fato, qualquer alteração que pudesse atrapalhar os negócios 
iria afetar negativamente a economia do país. 
 
1900 – Surto epidêmico 
Período mais delicado, no qual tivemos o surto de algumas epidemias como 
varíola, malária e febre amarela. Com isto, a economia é afetada, pois os navios 
não mais queriam atracar no Rio de Janeiro, com receio de que sua tripulação 
fosse contaminada, podendo inclusive levar e transmitir doenças para seus 
países de origem. 
 
Então, Rodrigues Alves, Presidente à época, nomeia Oswaldo Cruz diretor do 
Departamento Federal de Saúde Pública, que se propôs a erradicar a febre 
amarela no Rio de Janeiro. 
 
Oswaldo Cruz então treinou 1.500 pessoas para a desinfecção e combate ao 
mosquito. Este modelo de intervenção ficou conhecido como Campanhista. 
 
1904 – Foi instituída a vacinação obrigatória contra a varíola 
Surge o movimento que ficou conhecido como Revolta da Vacina. Tal nome 
teve relação com a recusa da população em receber a vacina, mesmo que 
gratuita, de forma obrigatória. 
 
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Cria-se o Instituto Oswaldo Cruz, com fins de: produzir produtos profiláticos 
para o uso em massa e um laboratório para auxílio no diagnóstico etiológico. 
 
1920 – Carlos Chagas sucede Oswaldo Cruz 
Nessa fase, é instituído um programa de propaganda e educação sanitária na 
rotina das ações, bem diferente de como fez Oswaldo Cruz no modelo 
campanhista, em que foi adotado um modelo ditatorial. 
 
Surgem órgãos especializados contra tuberculose, “lepra” (atualmente 
hanseníase) e doenças venéreas. A assistência hospitalar infantil e higiene 
industrial se destacavam como problemas individualizados. 
 
Temos a criação da SUCAM, para o combate das diversas endemias 
(especialmente chagas e esquistossomose), devido à grande produção 
agropecuária (agroexportação de café). 
 
Uma atenção do porto para o meio rural se faz necessária, a fim de uma melhor 
qualidade no controle de possíveis surtos. 
 
Com o aumento da produção do café, como mão de obra nas indústrias 
chegam imigrantes italianos e portugueses, que já possuíam experiências no 
setor. Assim acabaram por estimular greves gerais, requerendo melhores 
condições de trabalho e higiene. 
 
1923 – É aprovada a Lei Eloi Chaves 
São instituídas as CAPs (Caixas de Aposentadoria e Pensão), sendo subsidiadas 
por três fontes: 3% vencimento do trabalhador, 1% renda bruta da empresa e 
consumo dos serviços. Além da aposentadoria e pensão, também dava 
cobertura médica e funeral. 
 
A Lei Eloi Chaves fica conhecida como a base inicial de criação do sistema 
previdenciário brasileiro. 
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1930 – São criados os IAPs (Institutos de Aposentadoria e Pensão) 
Nesse modelo, os trabalhadores não eram mais organizados por empresas, mas 
por categoria profissional (marítimos, comerciários, bancários...). 
 
De certa forma, agora este fundo “previdenciário” passa a ter um volume muito 
maior de receita de quando eram CAPs. 
 
1949 – É criado o SAMDU (Serviço de Assistência Médica Domiciliar e 
de Urgência), mantido pelas CAPs e IAPs 
 
1953 – É criado o Ministério da Saúde 
O Ministério da Saúde foi criado no dia 25 de julho de 1953 e é o órgão do 
Poder Executivo Federal responsável pela organização e elaboração de planos e 
políticas públicas voltadas para a promoção, prevenção e assistência à saúde 
dos brasileiros. 
 
É função do Ministério dispor de condições para a proteção e recuperação da 
saúde da população, reduzindo as enfermidades, controlando as doenças 
endêmicas e parasitárias e melhorando a vigilância à saúde, dando assim mais 
qualidade de vida ao brasileiro. 
 
1960 – Surge a Lei Orgânica de Previdência Social, para abranger 
todos os trabalhadores urbanos regidos pela CLT, exceto os rurais, 
domésticos e públicos 
 
1963 – É criado o FUNRURAL, que vem dar a cobertura ao trabalhador 
rural 
 
1966/1967 – É constituído o INPS (Instituto Nacional de Previdência 
Social) 
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Trata de uma fusão dos CAPs remanescentes e dos IAPs existentes. Hoje o 
INPS é conhecido como INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social). 
 
1974 – O Sistema Previdenciário desvincula-se do Ministério do 
Trabalho 
 
Organiza-se em um Ministério próprio, o então Ministério da Previdência e 
Assistência Social. É criado o FAS (Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social). 
Temos investimentos em massa na saúde e cresce significativamente o número 
de leitos. 
 
1976 – É lançado o PIASS em agosto, Programa de Interiorização de 
Ações de Saúde e Saneamento 
 
O programa estava em sintonia com os princípios defendidos no âmbito da 
OPAS, sobre o tema da extensão de cobertura dos serviços nas comunidades 
mais remotas e desassistidas. 
 
Para tal, deveria se promover a formação e utilização de pessoal auxiliar, 
recrutado localmente e que deveria ser objeto dos necessários processos de 
capacitação. 
 
1978 – É criado o INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica 
da Previdência Social) 
 
O INAMPS dispunha de estabelecimentos próprios, mas a maior parte do 
atendimento era realizado pela iniciativa privada. Os convênios estabeleciam 
a remuneração por procedimento, consolidando a lógica de cuidar da doença, e 
não da saúde. 
 
 
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1983 – Fase de mudanças no INAMPS: pagamentos por diagnósticos, 
e não mais por atos 
O crescimento acelerado das internações hospitalares e, consequentemente, 
dos custos hospitalares levou as autoridades governamentais da Previdência 
Social a introduzir, no final de 1983, um novo método de pagamento hospitalar. 
 
O objetivo, entre outras, foi sanear "possíveis caminhos por onde passaram e 
prosperaram enganos, distorções, inconveniências e até mesmo fraudes", e 
"estabelecer mecanismos de coparticipação da Previdência Social e dos 
prestadores de serviços na responsabilidade pelo dispêndio de recursos para a 
assistência médica e hospitalar". 
 
Evidentemente, o pagamento por fatura ou pelo custo, como acontecia 
anteriormente, quando o INAMPS assumia o risco pelo valor que os hospitais 
gastavam, ou seja, pelas despesas realizadas na prestação de assistência 
médica, é inflacionário e não oferece qualquer incentivo para a contenção dos 
custos, uma vez que quanto maior a despesa, maior o faturamento. 
 
Nessa mesma época, foi celebrado convênio com os estados e municípios para 
o repasse dos recursos através da AIH (Autorização de Internação Hospitalar). 
 
Foram ainda criadas as AIS (Ações Integradas de Saúde), um projeto 
interministerial envolvendo a Previdência, a Saúde e Educação, sendo a base 
para a implantação do SUDS (Sistemas Unificados e Descentralizados de 
Saúde), fase anterior ao SUS. 
 
1985 – É convocada a VIII Conferência Nacional de Saúde 
Momentode discussão da proposta da Reforma Sanitária, focada na 
democratização da saúde no país, quando foram debatidos assuntos como a 
assistência médica, o acesso ao emprego, salários mais justos, acesso à 
educação, boas condições de habitabilidade, saneamento do meio ambiente, 
transporte adequado, boas alimentação, cultura e lazer. 
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1988 - Foi elaborada a Constituição Federal do Brasil 
Na Carta Magna, está incluída a saúde como um direito e um dever do Estado. 
 
1990 – É promulgada a Lei Orgânica 8.080 e 8.142 no Governo de 
Fernando Collor 
Foi criado o SUS (Sistema Único de Saúde), agora em substituição ao antigo 
INAMPS. 
 
1994 – Início do Programa Saúde da Família 
 
Artigos da Constituição Federal 
 
Devemos conhecer, em âmbito legal, as bases consolidadas de direitos e 
deveres no que refere à saúde no Brasil. Para isso, é importante conhecer os 
artigos presentes em nossa Constituição Federal, sendo eles: 
 
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante 
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de 
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação. 
 
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao 
Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização 
e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros 
e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado. 
 
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de 
acordo com as seguintes diretrizes: 
 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; 
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II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem 
prejuízo dos serviços assistenciais; 
III - participação da comunidade. 
 
§ 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com 
recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Parágrafo único renumerado 
para § 1º pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000). 
 
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, 
anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados 
da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 29, de 2000). 
 
I - no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar 
prevista no § 3º (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000); 
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos 
impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os art. 157 e 
159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas 
aos respectivos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 
2000); 
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos 
impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os art. 158 e 
159, inciso I, alínea b e § 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 
2000); 
 
§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, 
estabelecerá: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000). 
 
I - os percentuais de que trata o § 2º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
29, de 2000); 
 
 
II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a 
seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das 
disparidades regionais (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000); 
III - as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde 
nas esferas federal, estadual, distrital e municipal (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 29, de 2000); 
IV - as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 29, de 2000); 
 
§ 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes 
comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de 
processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas 
atribuições e requisitos específicos para sua atuação (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 51, de 2006). 
 
§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das 
atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias. 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006) (Vide Medida provisória 
nº 297. de 2006) Regulamento. 
 
§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da 
Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente 
comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o 
cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, 
para o seu exercício (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006). 
 
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
 
§ 1º - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do 
sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito 
 
 
público ou convênio, tendo preferência às entidades filantrópicas e as sem fins 
lucrativos. 
 
§ 2º - É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções 
às instituições privadas com fins lucrativos. 
 
§ 3º - É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais 
estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei. 
 
§ 4º - A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a remoção 
de órgãos, tecidos e substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e 
tratamento, bem como a coleta, processamento e transfusão de sangue e seus 
derivados, sendo vedado todo tipo de comercialização. 
 
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos 
termos da lei: 
 
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse 
para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; 
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de 
saúde do trabalhador; 
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; 
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de 
saneamento básico; 
V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e 
tecnológico; 
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor 
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; 
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e 
utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; 
 
 
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do 
trabalho. 
 
O SUS em suas definições 
 
Agora que conhecemos um pouco mais sobre os fundamentos legais, faz-se 
necessário entender melhor o Sistema Único de Saúde em suas definições. 
 
Entre as diretrizes políticas consolidadas pela Constituição Federal no cenário 
nacional, estão os fundamentos de uma radical transformação do sistema de 
saúde brasileiro. 
 
O que levou os constituintes a propor essa transformação foi o consenso, na 
sociedade, quanto à total inadequação do sistema de saúde, caracterizado 
pelos seguintes aspectos, entre outros: 
 
 Um quadro de doenças de todos os tipos, pelo tipo de desenvolvimento 
social e econômico do país e que o sistema de saúde não conseguia 
enfrentar; 
 
 Irracionalidade e desintegraçãodo sistema de saúde, com oferta de 
serviços em alguns lugares e ausência em outros; 
 
 Excessiva centralização, levando a decisões muitas vezes equivocadas; 
 
 Recursos financeiros insuficientes em relação às necessidades de 
atendimento e em comparação com outros países; 
 
 Desperdício de recursos alocados para a saúde; 
 
 
 
 Baixa cobertura assistencial da população, com segmentos populacionais 
excluídos do atendimento, especialmente os mais pobres e nas regiões 
mais carentes; 
 
 Falta de definição clara das competências entre os órgãos e as instâncias 
político-administrativas do sistema; 
 
 Desempenho descoordenado dos órgãos públicos e privados; 
 
 Insatisfação dos profissionais da área da saúde, principalmente devido a 
baixos salários e falta de política de recursos humanos justa e coerente; 
 
 Baixa qualidade dos serviços oferecidos em termos de equipamentos e 
serviços profissionais; 
 
 Ausência de critérios e de transparência dos gastos públicos; 
 
 Falta de participação da população na formulação e na gestão das 
políticas de saúde; 
 
 Falta de mecanismos de acompanhamento, controle e avaliação dos 
serviços; 
 
 Imensa insatisfação e preocupação da população com o atendimento à 
sua saúde. 
 
Entendemos como definição do SUS: 
 
“O conjunto de ações e serviços de saúde prestados por órgãos e instituições 
públicas Federais, Estaduais e Municipais, da Administração Direta e Indireta e 
das Fundações mantidas pelo Poder Público.” e complementarmente “... pela 
iniciativa privada”. 
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Algumas características importantes: 
 
 É um sistema público unitário, criado pela Constituição de 1988; 
 
 É formado por uma rede de serviços regionalizada, hierarquizada e 
descentralizada, com gestão única em cada esfera de governo e 
participação social; 
 
 Os serviços podem ser estatais ou privados, desde que contratados ou 
conveniados; 
 
 O SUS é uma nova formulação política e organizacional para o 
reordenamento dos serviços e ações de saúde estabelecida pela 
Constituição de 1998 e posteriormente às leis que a regulamentam; 
 
 O SUS há que ser entendido em seus objetivos finais – dar assistência à 
população baseada no modelo da promoção, proteção e recuperação da 
saúde – para que assim, busquemos os meios – processos, estruturas e 
métodos – capazes de alcançar tais objetivos com eficiência e eficácia e, 
torna-lo efetivo em nosso país. Estes meios, orientados pelos princípios 
organizativos da descentralização, regionalização, hierarquização, 
resolutividade, participação social e complementariedade do setor 
privado. 
 
Temos o entendimento de Sistema Único porque ele segue a mesma doutrina e 
os mesmos princípios organizativos em todo o território nacional, sob a 
responsabilidade das três esferas autônomas de governo: federal, estadual e 
municipal. 
 
Assim, o SUS não é um serviço ou uma instituição, mas um sistema que 
significa um conjunto de unidades, de serviços e ações que interagem para um 
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fim comum. Esses elementos integrantes do sistema referem-se, ao mesmo 
tempo, às atividades de promoção e recuperação da saúde. 
 
A Lei Orgânica da Saúde é o instrumento legal para concretizar o Sistema Único 
de Saúde: 
 Lei 8080/90 – 19/09/90; 
 Lei 8142/90 – 28/12/90. 
 
São analisados os princípios e as diretrizes do SUS e dá esclarecimentos sobre 
os poderes e responsabilidades entre as três esferas gestoras do sistema. 
 
Destaque para os objetivos do SUS: 
 
I – A identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da 
saúde; 
 
II – A formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos 
econômico e social, a observância do disposto no 1°, do artigo 2° desta Lei (“O 
dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de 
políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de 
outros agravos e no estabelecimento de condições que assegure,=m acesso 
universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e 
recuperação.”); 
 
III – A assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e 
recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das 
atividades preventivas. 
 
Quanto ao planejamento no SUS, ele é descentralizado, e seu processo é 
ascendente, do nível local até o federal. 
 
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Os planos de saúde são definidos no nível local e são a base das atividades e 
programações de cada nível de direção do SUS, e seu financiamento é previsto 
na respectiva proposta orçamentária. 
 
A organização, direção e a gestão no SUS se fazem da seguinte maneira: 
 
 - Para a organização, a estruturação dos serviços e ações se dá de forma 
regionalizada e hierarquizada, em níveis de complexidade crescente; 
 
- Para a direção, embora único, o sistema de saúde é dirigido, em cada esfera 
de governo, pelo órgão político-administrativo responsável pelo setor saúde: o 
Ministério da Saúde e a Secretaria de Saúde. 
 
Assim, cada uma das esferas de governo – desde que respeitada a competência 
atribuída por lei para realizar os objetivos do SUS – é autônoma, nos limites do 
seu território, para praticar todos os atos referentes à organização e à execução 
dos serviços de saúde; 
 
- Na gestão, o responsável pela direção única é ao mesmo tempo o dirigente do 
SUS e o seu gestor máximo, ou seja, aquele que dá as diretrizes de atuação do 
SUS no seu âmbito político-administrativo e aquele que formula, executa, 
supervisiona, controla, altera e revê as atividades da política de saúde. 
 
Cabe destacar os gestores: no nível federal, temos no Ministério da Saúde o 
Ministro da Saúde; no nível estadual, na Secretaria Estadual de Saúde o 
Secretário Estadual de Saúde; e no nível municipal na Secretaria Municipal de 
Saúde o Secretário Municipal de saúde. 
 
 
 
 
Aula 3: SUS 
 
Baseado nos preceitos constitucionais, a construção do SUS se norteia pelos 
seguintes princípios doutrinários: universalidade, equidade e integralidade. 
 
Entendemos que no princípio da universalidade todas as pessoas têm direito ao 
atendimento, independentemente de cor, raça, religião, local de moradia, 
situação de emprego ou renda etc. A saúde é direito de cidadania e dever dos 
governos Municipal, Estadual e Federal. 
 
Deixam de existir com isto os “indigentes”, que eram os brasileiros não 
incluídos no mercado formal de trabalho, como bem vimos em nossa aula 1, na 
época do INAMPS. O sistema deve garantir atenção à saúde a todo e qualquer 
cidadão. 
 
No princípio da equidade, todo cidadão é igual perante o Sistema Único de 
Saúde e deve ser atendido conforme suas necessidades. 
 
Os serviços de saúde devem considerar que em cada população existem grupos 
que vivem de forma diferente, ou seja, cada grupo, classe social ou região tem 
seus problemas específicos, tem diferenças no modo de viver, de adoecer e de 
ter oportunidades de satisfazer suas necessidades de vida. 
 
Assim, os serviços devem saber quais são as diferenças dos grupos da 
população e trabalhar para cada necessidade, oferecendo mais a quem mais 
precisa, diminuindo as desigualdades existentes. 
 
O SUS não pode oferecer o mesmo atendimento a todas as pessoas, da mesma 
maneira, em todos os lugares. Se isto ocorrer, algumas pessoas vão ter o que 
não necessitam e outras não serão atendidas naquilo de que necessitam. 
Portanto, o SUS deve tratar desigualmente os desiguais. 
 
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No princípio da integralidade, temos que as ações de saúde devem ser 
combinadas e voltadas ao mesmo tempo para prevenção e a cura. 
 
Os serviços de saúdedevem funcionar atendendo o indivíduo como um ser 
humano integral submetido às mais diferentes situações de vida e trabalho, que 
o leva a adoecer e morrer. O indivíduo não deve ser visto como um amontoado 
de partes (coração, fígado, pulmões etc.). 
 
O indivíduo é um ser humano, social, que biológica, psicológica e socialmente 
está sujeito a riscos em sua vida. 
 
Dessa forma, o atendimento deve ser feito para sua saúde, e não somente para 
suas doenças. Isto exige que o atendimento deva ser feito também para 
erradicar as causas e diminuir os riscos, além de tratar os danos. 
 
Isso faz com que as ações de áreas como habitação, meio ambiente, educação 
entre outras, sejam tomadas conjuntamente com ações de prevenção, como 
saneamento básico, imunizações, ações coletivas e preventivas, vigilância à 
saúde e sanitária, e de recuperação como atendimento médico, tratamento e 
reabilitação para os doentes. 
 
Essas ações formam um todo indivisível que não pode ser compartimentalizado. 
As unidades prestadoras de serviço, com seus diversos graus de complexidade, 
formam também um todo indivisível, configurando um sistema capaz de prestar 
assistência integral. 
 
Diferenciar alguns conceitos se faz necessário. Assim, para a promoção, 
consideramos as ações que buscam eliminar ou controlar as causas das 
doenças e agravos, ou seja, o que determina ou condiciona o aparecimento de 
casos. 
 
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Podemos citar como exemplos para a promoção: “educação sanitária; bom 
padrão de nutrição, ajustado às várias fases de desenvolvimento da vida; 
atenção ao desenvolvimento da personalidade; moradia adequada, recreação e 
condições agradáveis de trabalho; aconselhamento matrimonial e educação 
sexual; genética; exames seletivos periódicos” (Leavell; Clarck 1976). 
 
Já para a proteção, “consideramos que são ações específicas para prevenir 
riscos e exposições às doenças, ou seja, para manter o estado de saúde, como: 
uso de imunizações específicas; atenção à higiene pessoal; hábito de 
saneamento do ambiente; proteção contra riscos ocupacionais; proteção contra 
acidentes; uso de alimentos específicos; proteção contra substâncias 
carcinogênicas; evitar contato com alérgenos” (Leavell; Clarck 1976). 
 
Sobre a recuperação, são consideradas ações de atendimento desde o nível 
ambulatorial até o mais especializado, nele incluso os casos de reabilitação ou 
tão-somente do tratamento propriamente dito. 
 
No que diz respeito à organização do SUS, destaque para os princípios 
organizativos ou organizacionais: regionalização e hierarquização, 
resolubilidade, descentralização, participação dos cidadãos, conhecido também 
como controle social, e a complementariedade do setor privado. 
 
Na regionalização e hierarquização, a rede de serviços do SUS deve ser 
organizada de forma regionalizada e hierarquizada. 
 
Assim, permite um conhecimento maior dos problemas de saúde da população 
de uma área delimitada, favorecendo ações de vigilância epidemiológica 
sanitária, controle de vetores, educação em saúde, além das ações de atenção 
ambulatorial e hospitalar em todos os níveis de complexidade. 
 
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Os serviços devem ser organizados em níveis de complexidade crescente, 
dispostos numa área geográfica delimitada e com definição da população a ser 
atendida. 
 
O acesso da população à rede deve se dar através dos serviços de nível 
primário de atenção, que devem estar qualificados para atender e resolver os 
principais problemas que demandam serviços de saúde. 
 
Os que não forem resolvidos a este nível deverão ser reverenciados para os 
serviços de maior complexidade tecnológica. 
 
A resolutividade é a exigência de que um indivíduo que busca o atendimento ou 
quando surge um problema de impacto coletivo sobre a saúde, o serviço 
correspondente esteja capacitado para enfrentá-lo e resolvê-lo até o nível de 
sua complexidade. 
 
A descentralização é entendida como uma redistribuição das responsabilidades 
às ações e serviços de saúde entre os vários níveis de governo, a partir da ideia 
de que quanto mais perto do fato a decisão for tomada, maior será a chance de 
acerto. 
 
Deverá haver uma profunda redefinição das atribuições dos vários níveis de 
governo, com um nítido reforço do poder municipal sobre a saúde – a este 
processo dá-se o nome de municipalização. 
 
Aos municípios cabe, portanto, a maior responsabilidade na implementação das 
ações de saúde diretamente voltados para os seus cidadãos. A Lei 8.080 e as 
NOBs (Normas Operacionais Básicas do Ministério da Saúde) que se seguiram 
definem precisamente o que é obrigação de cada esfera de governo. 
 
O controle social, também entendido como participação do cidadão, é a 
garantia constitucional de que a população, através de suas entidades 
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representativas, participará do processo de formulação das políticas de saúde e 
do controle de sua execução, em todos os níveis, desde o federal até o local. 
 
A participação da população ocorre nos Conselhos de Saúde e Conferências de 
Saúde, que são instâncias colegiadas em cada esfera de governo, com caráter 
permanente e deliberativo. 
 
Os Conselhos de Saúde atuam na formulação de estratégias e controle da 
execução das políticas de saúde. Paridade do número de representantes dos 
usuários em relação ao total de representantes do governo, prestadores de 
serviço e profissionais de saúde. 
 
As Conferências de Saúde são instâncias colegiadas que possibilitam a inserção 
da participação social no âmbito do poder executivo, com objetivo de avaliar a 
situação de saúde e propor diretrizes para a formulação da política. 
 
Acontecem nos três níveis, a cada quatro anos. Destaque para a paridade entre 
os usuários e os demais componentes. 
 
Essa participação deve se dar nos conselhos de saúde, com representação 
paritária de usuários, governo, profissionais de saúde e prestadores de serviços, 
com poder deliberativo. 
 
As Conferências de Saúde nas três esferas de governo são as instâncias 
máximas de deliberação, devendo ocorrer periodicamente e definir as 
prioridades e linhas de ação sobre a saúde. 
 
É dever das instituições oferecer informações e conhecimentos necessários para 
que a população se posicione sobre as questões que dizem respeito à sua 
saúde. 
 
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Nota
 
 
Sobre a complementaridade do setor privado, a Constituição definiu que 
quando, por insuficiência do setor público, for necessária a contratação de 
serviços privados, isto se deve dar sob três condições: 
 
1. A celebração de contrato, conforme as normas do direito público, ou 
seja, o interesse público prevalecendo sobre o particular; 
2. A instituição privada deverá estar de acordo com os princípios básicos e 
normas técnicas do SUS. Prevalecem, assim, os princípios da 
universalidade, equidade etc., como se o serviço privado fosse público, 
uma vez, quando contratado, atua em nome deste; 
3. A integração dos serviços privados deverá se dar na mesma lógica 
organizativa do SUS, em termos de posição definida na rede 
regionalizada e hierarquizada dos serviços. 
Dessa forma, em cada região, deverá estar claramente estabelecido, 
considerando-se os serviços públicos e os privados contratados, que vai 
fazer o que, em nível e em que lugar. 
 
Dentre os serviços privados, devem ter preferência os serviços não lucrativos 
(hospitais filantrópicos – Santas Casas), conforme determina a Constituição. 
 
Assim, cada gestor deverá planejar primeiro o setor público e, na sequência, 
complementar a rede assistencial com o setorprivado não lucrativo, com os 
mesmos conceitos de regionalização, hierarquização e universalização. 
 
Torna-se fundamental o estabelecimento de normas e procedimentos a serem 
cumpridos pelos conveniados e contratados, os quais devem constar, em 
anexo, dos convênios e contratos: 
 
 CONTRATO: entidades privadas com fins lucrativos; 
 CONVÊNIO: entidade sem fins lucrativos, já tem um valor 
preestabelecido. 
 
 
 
Aula 4: NOBS, NOAS e Pacto 
 
O SUS estabelece as diretrizes referentes a sua operacionalização por 
intermédio da edição das Normas Operacionais Básicas. 
 
Norma Operacional Básica Nº 01/91 
 
São estabelecidas nesta norma tanto os aspectos de natureza operacional como 
também aqueles intrinsecamente necessários ao gerenciamento dos serviços e 
ações de saúde estabelecidos pela Constituição de 1988, nos três níveis de 
governo, como também do controle, acompanhamento e fiscalização da 
aplicação dos recursos. 
 
Visando a adoção da nova política de financiamento do SUS, o orçamento do 
INAMPS, definido para o exercício de 1991, foi dividido em cinco itens: 
 
a) Financiamento da atividade ambulatorial proporcional à população; 
b) Recursos transferidos na forma de AIHs a cada unidade executora, 
proporcional à população; 
c) Custeio da máquina administrativa do INAMPS/MS; 
d) Custeio de Programas Especiais em saúde. 
e) Investimentos (despesas de capital), alocados no Plano Quinquenal de Saúde 
MS/INAMPS, em lei orçamentária de iniciativa do Poder Executivo aprovados 
pelo Congresso Nacional, e em caráter excepcional a critério do Ministro de 
Estado da Saúde. 
 
Sobre o financiamento ambulatorial, ficam instituídos os seguintes critérios: 
 
a) O critério populacional com base nos dados estatísticos do Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística – IBGE; 
b) Empenho global (valor semestral e/ou anual); 
c) Índice de reajuste com base na Unidade de Cobertura Ambulatorial – UCA. 
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A Unidade de Cobertura Ambulatorial (UCA) será fixada através de Resolução 
do Presidente do INAMPS/MS, considerando a classificação dos estados dentro 
dos seguintes critérios: população, capacidade instalada, qualidade e 
desempenho técnico da rede de serviços de saúde do Estado e considerados os 
casos atípicos. 
 
Estados e municípios deverão constituir seus Fundos de Saúde para que o 
repasse seja feito pelo Ministério. No caso de ausência desse fundo em nível 
municipal, ou do não cumprimento de critérios preestabelecidos, o repasse de 
verba ocorrerá para o Fundo Estadual. 
 
São requisitos básicos para as transferências automáticas e diretas de recursos 
de custeio do SUS para os municípios: 
 
a) Criação de Conselhos Municipais de Saúde, compostos por representantes do 
governo municipal, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, 
com composição paritária; 
b) Criação de Fundo Municipal de Saúde; 
c) Apresentação do Plano Municipal de Saúde aprovado pelos respectivos 
Conselhos e referendado pela autoridade do Poder Executivo; 
d) Programação e Orçamentação da Saúde (PROS); 
e) Apresentação de Relatório de Gestão Local (de desempenho assistencial, 
gerencial e financeiro); 
f) Contrapartida de recursos para a saúde de no mínimo 10% de seu 
orçamento; 
g) Constituição de Comissão de Elaboração do Plano de Carreiras, Cargos e 
Salários (PCCS), com o prazo de 02 (dois) anos para a sua implantação. 
 
Os municípios poderão formar consórcios administrativos intermunicipais, 
visando à articulação e integração da assistência à saúde. 
 
 
 
O município-polo do Consórcio deve contar com uma rede assistencial 
adequada e com a complexidade necessária ao atendimento da população 
convergente, de forma a oferecer resolutividade das ações de atendimento 
ambulatorial e hospitalar em sua área de abrangência. 
 
O rateio dos custos consistirá no pagamento pelo município de menor nível de 
complexidade para aquele que oferecer o atendimento de maior complexidade. 
 
Como instrumentos de acompanhamento, controle e avaliação da execução, os 
Conselhos de Saúde deverão, em caráter permanente e deliberativo, com 
representação paritária e compostos por representantes dos governos, 
prestadores de serviços, profissionais de saúde (50%) e usuários (50%) 
atuarão na formulação de estratégias e no controle da execução da política de 
saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e 
financeiros. 
 
Caberá aos Conselhos de Saúde a aprovação dos Planos de Saúde em cada 
esfera de sua atuação, bem como a fiscalização da movimentação dos recursos 
repassados às Secretarias Estaduais e Municipais e/ou Fundos de Saúde. 
 
Os governos estaduais e municipais deverão alocar um mínimo de 10% (dez 
por cento) do seu orçamento em 1991, na área de saúde. 
 
As AIHs, com valores de tabela específicos, serão creditadas diretamente aos 
hospitais das redes próprias, estaduais e municipais, em conta corrente especial 
no Banco do Brasil S.A. 
 
O INAMPS/MS criará uma reserva de AIHs a ser definida em normas 
complementares, a fim de compensar os centros de maior complexidade. 
 
 
 
Fica assim assegurado o acesso a serviços de saúde a centros especializados e 
de alta complexidade que serão remunerados complementarmente através de 
uma Câmara de Compensação de AIHs. 
 
Norma Operacional Básica Nº 01/93 
 
Regulamenta o processo de descentralização da gestão dos serviços e ações no 
âmbito do Sistema Único de Saúde e estabelece os mecanismos de 
financiamento das ações saúde, em particular da assistência hospitalar e 
ambulatorial e diretrizes para os investimentos no setor. 
 
O objetivo mais importante que se pretende alcançar com a descentralização 
do SUS é a completa reformulação do modelo assistencial hoje dominante, 
centrado na assistência médico-hospitalar individual, assistemática, 
fragmentada e sem garantia de qualidade. 
 
O eixo desse modelo desloca-se, assim, para a assistência integral 
universalizada e equânime, regionalizada e hierarquizada, e para a prática da 
responsabilidade sanitária em cada esfera de governo, em todos os pontos do 
sistema. 
 
O gerenciamento do processo de descentralização no SUS, atendendo aos 
pressupostos apresentados, tem como eixo a prática do planejamento 
integrado em cada esfera de governo e como foros de negociação e deliberação 
as Comissões Intergestores e os Conselhos de Saúde expletivamente, 
estruturando funcionalmente a articulação descrita a seguir. 
 
No âmbito nacional, a Comissão Intergestores Tripartite, integrada 
paritariamente por representantes do Ministério da Saúde e dos órgãos de 
representação do conjunto dos Secretários Municipais de Saúde/CONASEMS, 
tem por finalidade assistir o Ministério da Saúde na elaboração de propostas 
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Nota
 
 
para a implantação e operacionalização do SUS, submetendo-se ao poder 
deliberativo e fiscalizador do Conselho Nacional de Saúde. 
 
O Conselho Nacional de Saúde constituído atua como órgão deliberativo na 
formulação de estratégias e no controle da execução Política Nacional de 
Saúde. 
 
No âmbito estadual, a Comissão Integestores Bipartite, integrada 
paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Saúde e do órgão de 
representação dos Secretários Municipais de Saúde do Estado, deverá ser 
criada e formalizada através de portaria do Secretário Estadual de Saúde, sendo 
a instância de negociação e decisão quando aos aspectos operacionais do SUS. 
 
O Conselho Estadual de Saúde será a instância permanente e deliberativa, 
atuando na formação de estratégias e no controle da execução da Política 
Estadual de Saúde, com composição e atribuições previstos em lei estadual, 
observado o disposto na Lei 8.142, de 1990. 
 
No âmbito municipal, o Conselho Municipal de Saúde,instância permanente e 
deliberativa, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da 
Política Mundial de Saúde, com composição e atribuições previstas em lei 
municipal de Saúde, com composição e atribuições previstas em lei municipal 
de Saúde, com composições previstas em lei municipal, observado o disposto 
na Lei 8.142, de 1990. 
 
Além do repasse de verbas já definidas pela NOB 01/91, na NOB 01/93 surge o 
Fator de Apoio ao Estado-FAE. 
 
Caracteriza-se como repasse de custeio aos estudos enquadrados nas 
condições de gestão parcial, é semiplena, com fins de utilização nas atividades 
de tratamento fora de domicilio, aquisição de medicamentos especiais e 
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provisão de órteses de órteses ambulatoriais, em programação aprovada pela 
Comissão Bipartite. 
 
O FAE é calculado da seguinte forma: 
- Calcula-se o valor correspondente a 5% da UCA do estado; 
- Este valor é multiplicado pelo nº de habitantes do estado; 
- O valor mensal a ser transferido corresponde a um duodécimo do 
montante encontrado. 
 
Também surge o Fator de Apoio Município-FAM, que se caracteriza como 
repasse de recursos de custeio aos municípios enquadrados nas condições de 
gestão incipiente, parcial e semiplena. Adota-se para fins de cálculo o mesmo 
para o FAE. 
 
O processo de descentralização, objetivo desta norma, dá-se através de 
diferentes sistemáticas de relacionamento entre a esfera federal e as outras 
duas esferas politico-administrativas, propiciando a convivência de situações 
diferenciadas no que se refere às condições da gestão do SUS nos estados e 
municípios. 
 
Dessa forma são criadas as condições de gestão, com enquadramentos nos 
possíveis perfis: condição de gestão incipiente, condição de gestão parcial, 
condição de gestão semiplena e condição de gestão parcial. 
 
Norma Operacional Básica Nº 01/96 
 
Esta norma tem por finalidade primordial promover e consolidar o pleno 
exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito Federal, da função 
de gestor da atenção à saúde dos seus munícipes (Artigo 30, incisos V e VII, e 
Artigo 32, Parágrafo 1º, da Constituição Federal), com a consequente 
redefinição das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, 
avançando na consolidação dos princípios do SUS. 
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Busca-se, dessa forma, a plena responsabilidade do poder público municipal. 
Assim, esse poder se responsabiliza como também pode ser responsabilizado, 
ainda que não isoladamente. 
 
Os poderes públicos estadual e federal são sempre corresponsáveis, na 
respectiva competência ou na ausência da função municipal (inciso II do Artigo 
23, da Constituição Federal). 
 
Essa responsabilidade, no entanto, não exclui o papel da família, da 
comunidade e dos próprios indivíduos na promoção, proteção e recuperação da 
saúde. 
 
Isso implica aperfeiçoar a gestão dos serviços de saúde no país e a própria 
organização do sistema, visto que o município passa a ser, de fato, o 
responsável imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de saúde 
do seu povo e das exigências de intervenções saneadoras em seu território. 
 
Ao tempo em que aperfeiçoa a gestão do SUS, esta NOB aponta para uma 
reordenação do modelo de atenção à saúde, na medida em que redefine: 
 
a) Os papéis de cada esfera de governo e, em especial, no tocante à 
direção única; 
b) Os instrumentos gerenciais para que municípios e estados superem o 
papel exclusivo de prestadores de serviços e assumam seus respectivos papéis 
de gestores do SUS; 
c) Os mecanismos e fluxos de financiamento, reduzindo progressiva e 
continuamente a remuneração por produção de serviços e ampliando as 
transferências de caráter global, fundo a fundo, com base em programações 
ascendentes, pactuadas e integradas; 
d) A prática do acompanhamento, controle e avaliação no SUS, superando 
os mecanismos tradicionais, centrados no faturamento de serviços produzidos, 
 
 
e valorizando os resultados advindos de programações com critérios 
epidemiológicos e desempenho com qualidade; 
e) Os vínculos dos serviços com os seus usuários, privilegiando os núcleos 
familiares e comunitários, criando, assim, condições para uma efetiva 
participação e controle social. 
 
É importante também destacar a definição dos papéis de cada gestor nas três 
esferas. 
 
Sobre o Sistema de Financiamento 
 
As principais fontes específicas da Seguridade Social incidem sobre a Folha de 
Salários (Fonte 154), o Faturamento (Fonte 153 - COFINS) e o Lucro (Fonte 
151 - Lucro Líquido). 
 
Até 1992, todas essas fontes integravam o orçamento do Ministério da Saúde e 
ainda havia aporte significativo de fontes fiscais (Fonte 100 - Recursos 
Ordinários, provenientes principalmente da receita de impostos e taxas). 
 
A partir de 1993, deixou de ser repassada ao MS a parcela da Contribuição 
sobre a Folha de Salários (Fonte 154, arrecadada pelo Instituto Nacional de 
Seguridade Social - INSS). 
 
Atualmente, as fontes que asseguram o maior aporte de recursos ao MS são a 
Contribuição sobre o Faturamento (Fonte 153 - COFINS) e a Contribuição sobre 
o Lucro Líquido (Fonte 151), sendo que os aportes provenientes de Fontes 
Fiscais são destinados praticamente à cobertura de despesas com Pessoal e 
Encargos Sociais. 
 
 
 
 
 
 
Programação Pactuada e Integrada - PPI 
 
A PPI envolve as atividades de assistência ambulatorial e hospitalar, de 
vigilância sanitária e de epidemiologia e controle de doenças, constituindo um 
instrumento essencial de reorganização do modelo de atenção e da gestão do 
SUS, de alocação dos recursos e de explicitação do pacto estabelecido entre as 
três esferas de governo. 
 
Essa programação traduz as responsabilidades de cada município com a 
garantia de acesso da população aos serviços de saúde, quer pela oferta 
existente no próprio município, quer pelo encaminhamento a outros municípios, 
sempre por intermédio de relações entre gestores municipais, mediadas pelo 
gestor estadual. 
 
Piso Assistencial Básico (PAB) 
 
O PAB consiste em um montante de recursos financeiros destinado ao custeio 
de procedimentos e ações de assistência básica, de responsabilidade 
tipicamente municipal. 
 
Esse piso é definido pela multiplicação de um valor per capita nacional pela 
população de cada município (fornecida pelo IBGE), e transferido regular e 
automaticamente ao fundo de saúde ou conta especial dos municípios e, 
transitoriamente, ao fundo estadual, conforme condições estipuladas nesta 
NOB. 
 
As transferências do PAB aos estados correspondem, exclusivamente, ao valor 
para cobertura da população residente em municípios ainda não habilitados na 
forma desta Norma Operacional. 
 
 
 
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Incentivo aos Programas de Saúde da Família (PSF) 
 
Fica estabelecido um acréscimo percentual ao montante do PAB, de acordo com 
os critérios a seguir relacionados, sempre que estiverem atuando 
integradamente à rede municipal, equipes de saúde da família, agentes 
comunitários de saúde, ou estratégias similares de garantia da integralidade da 
assistência, avaliadas pelo órgão do MS (SAS/MS) com base em normas da 
direção nacional do SUS: 
 
a) Programa de Saúde da Família (PSF): 
 
 Acréscimo de 3% sobre o valor do PAB para cada 5% da população 
coberta, até atingir 60% da população total do município; 
 Acréscimo de 5% para cada 5% da população coberta entre 60% e 90% 
da população total do município; 
 Acréscimo de 7% para cada 5% da população coberta entre 90% e 100% 
da população total do município. 
 
Esses acréscimos têm, como limite, 80% do valor do PAB original do município. 
 
Fração Assistencial Especializada (FAE) 
 
É um montante que corresponde a procedimentos ambulatoriais de média 
complexidade, medicamentos e insumos excepcionais, órteses e prótesesambulatoriais e Tratamento Fora do Domicílio (TFD), sob gestão do estado. 
 
Condições de gestão do Município 
 
As condições de gestão, estabelecidas nesta NOB, explicitam as 
responsabilidades do gestor municipal, os requisitos relativos às modalidades de 
gestão e as prerrogativas que favorecem o seu desempenho. 
 
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A partir desta NOB, os municípios podem habilitar-se em duas condições: 
 
a) Gestão plena da atenção básica 
 
Elaboração de programação municipal dos serviços básicos, inclusive 
domiciliares e comunitários, e da proposta de referência ambulatorial 
especializada e hospitalar para seus munícipes, com incorporação negociada à 
programação estadual. 
 
b) Gestão plena do sistema municipal 
 
Elaboração de toda a programação municipal, contendo, inclusive, a referência 
ambulatorial especializada e hospitalar, com incorporação negociada à 
programação estadual. 
 
Norma Operacional da Assistência à Saúde/ SUS 
NOAS-SUS 01/2001 
 
A Norma Operacional da Assistência à Saúde – 01/2001 – organiza três 
estratégias articuladas: regionalização e organização da assistência; 
fortalecimento da capacidade de gestão no Sus; e revisão dos critérios de 
habilitação. 
 
A implantação das Normas Operacionais Básicas do SUS - NOB-SUS 91, em 
especial das NOB-SUS 93 e 96 -, além de promover uma integração de ações 
entre as três esferas de governo, desencadeou um processo de 
descentralização intenso. 
 
Foi transferido para os estados e, principalmente, para os municípios, um 
conjunto de responsabilidades e recursos para a operacionalização do Sistema 
Único de Saúde, antes concentradas no nível federal. 
 
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A partir da implementação do Piso de Atenção Básica, iniciou-se um importante 
processo de ampliação do acesso à atenção básica. A estratégia da Saúde da 
Família encontra-se em expansão e, cada vez mais, consolida-se como eixo 
estruturante para a organização da atenção à saúde. 
 
O conjunto de estratégias apresentadas nesta Norma Operacional da 
Assistência à Saúde articula-se em torno do pressuposto de que, no atual 
momento da implantação do SUS, a ampliação das responsabilidades dos 
municípios na garantia de acesso aos serviços de atenção básica, 
a regionalização e a organização funcional do sistema são elementos centrais 
para o avanço do processo. 
 
Nesse sentido, esta NOAS-SUS atualiza a regulamentação da assistência, 
considerando os avanços já obtidos e enfocando os desafios a serem superados 
no processo permanente de consolidação e aprimoramento do Sistema Único 
de Saúde. 
 
Assim, visa estabelecer o processo de regionalização como estratégia de 
hierarquização dos serviços de saúde e de busca de maior equidade. 
 
Norma Operacional da Assistência à Saúde/ SUS - NOAS-SUS 01/02 
 
A presente Norma Operacional da Assistência à Saúde 01/2002 - NOAS-SUS 
01/02 resulta do contínuo movimento de pactuação entre os três níveis de 
gestão, visando o aprimoramento do Sistema Único de Saúde. 
 
Cabe destacar que esta NOAS-SUS 01/02, ao assegurar a manutenção das 
diretrizes organizativas definidas pela NOAS-SUS 01/01, procura oferecer as 
alternativas necessárias à superação das dificuldades e impasses oriundos da 
dinâmica concreta de sua implementação. 
 
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Dessa forma, estabelece o processo de regionalização como estratégia de 
hierarquização dos serviços de saúde e de busca de maior equidade. 
 
Inclusive o processo de regionalização deverá contemplar uma lógica de 
planejamento integrado, compreendendo as noções de territorialidade, na 
identificação de prioridades de intervenção e de conformação de sistemas 
funcionais de saúde, não necessariamente restritos à abrangência municipal, 
mas respeitando seus limites como unidade indivisível. 
 
Dessa forma, garante o acesso dos cidadãos a todas as ações e serviços 
necessários para a resolução de seus problemas de saúde, otimizando os 
recursos disponíveis. 
 
Pactos pela Saúde 2006 
 
O Pacto pela Saúde é um conjunto de reformas institucionais do SUS pactuado 
entre as três esferas de gestão (União, Estados e Municípios), com o objetivo 
de promover inovações nos processos e instrumentos de gestão, visando 
alcançar maior eficiência e qualidade das respostas do SUS. 
 
Ao mesmo tempo, redefine as responsabilidades de cada gestor em função das 
necessidades de saúde da população e na busca da equidade social. 
 
A implementação do Pacto pela Saúde se dá pela adesão dos Municípios, 
Estados e União ao Termo de Compromisso de Gestão (TCG). 
 
O TCG substitui os processos de habilitação das várias formas de gestão 
anteriormente vigentes e estabelece metas e compromissos para cada ente da 
federação, sendo renovado anualmente. 
 
Entre as prioridades definidas, estão a redução da mortalidade infantil e 
materna, o controle das doenças emergentes e endemias (como dengue e 
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hanseníase) e a redução da mortalidade por câncer de colo de útero e de 
mama, entre outras. 
 
As formas de transferência dos recursos federais para estados e municípios 
também foram modificadas pelo Pacto pela Saúde, passando a ser integradas 
em cinco grandes blocos de financiamento (Atenção Básica, Média e Alta 
Complexidade da Assistência, Vigilância em Saúde, Assistência Farmacêutica e 
Gestão do SUS), substituindo, assim, as mais de cem “ caixinhas” que eram 
utilizadas para essa finalidade. 
 
Aula 5: Entendendo as Políticas Públicas 
 
Percebendo as Políticas Públicas 
 
Países da língua latina como Brasil, Espanha, Itália e França encontram 
dificuldades na distinção de alguns termos essenciais das ciências políticas. 
 
Na língua portuguesa, por exemplo, o termo política pode assumir duas 
conotações principais, que as comunidades epistêmicas de países de língua 
inglesa conseguem diferenciar usando os termos polítics e policy: 
 
Politics, na concepção de Bobbio (2002), é a atividade humana ligada à 
obtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício do poder 
sobre o homem. 
 
O segundo sentido da palavra “política” é expresso pelo termo policy em inglês. 
Essa dimensão de “política” é a mais concreta e a que tem relação com 
orientações para decisão e ação. 
 
Em organizações públicas, privadas e do terceiro setor, o termo “política” está 
presente em frases do tipo “nossa política de compra é consultar ao menos três 
fornecedores”, “a política de empréstimos daquele banco é muito rigorosa”. 
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Nota
 
 
 
O termo política pública (public policy) está vinculado a esse segundo sentido 
da palavra “política”. Políticas públicas tratam do conteúdo concreto e do 
conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e 
atuação dessas decisões. 
 
Exemplos do uso do termo “política” com esse sentido estão presentes nas 
frases “temos de rever a política de educação superior no Brasil”, “a política 
ambiental da Amazônia é influenciada por ONGs nacionais, grupos de interesse 
locais e a mídia internacional”, “percebe-se um recuo nas políticas sociais de 
países escandinavos nos últimos anos”. 
 
Definição de Política Pública 
 
Uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema 
público. Qualquer definição de política pública é arbitrária. 
 
A abordagem estatista considera as políticas públicas, analiticamente, 
monopólio de atores estatais. 
 
A abordagem multicêntrica, contrariamente, considera organizações privadas, 
organizações não governamentais, organismos multilaterais, redes de 
políticas públicas. 
 
A centralidade atual do Estado no estabelecimento de políticas públicas é 
consequência de algunsfatores: 
 
1. A elaboração de políticas públicas é uma das razões centrais da 
existência do Estado moderno; 
2. O estado detém o monopólio do uso da força legítima e isso lhe dá uma 
superioridade objetiva com relação a outros atores; 
 
 
3. O Estado moderno controla grande parte dos recursos nacionais e, por 
isso, consegue elaborar políticas robustas temporal e espacialmente. 
 
O Problema Público 
 
Um estudo de políticas públicas não prescinde do estudo de um problema que 
seja entendido como coletivamente relevante. 
 
Sjöblom (1984) dá uma definição prática para problema: “a diferença entre a 
situação atual e uma situação ideal possível. Um problema existe quando o 
status quo é considerado inadequado e quando existe a expectativa do alcance 
de uma situação melhor”. 
 
Em síntese, um problema só se torna público quando os atores políticos 
intersubjetivamente o consideram problema (situação inadequada) e público 
(relevante para a coletividade). 
 
Alguns exemplos de instrumentos de políticas públicas: 
 
 Uma lei que obrigue os motociclistas a usar capacetes e roupa 
adequada. Tipo: política regulatória. Problema: altos níveis de 
acidentes com motociclistas em centros urbanos e a gravidade desses 
acidentes; 
 Um programa público de crédito a baixo custo oferecido a pequenos 
empreendedores que queiram montar seu negócio. Tipo: política 
distributiva. Problema: necessidade de geração de emprego e renda; 
 Uma lei que obrigue partidos políticos a escolher seus candidatos em 
processos internos de seleção e posteriormente apresentar listas 
fechadas aos eleitores. Tipo: política constitutiva. Problema: 
debilidade dos partidos políticos brasileiros, infidelidade partidária por 
parte dos políticos; 
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Nota
 
 
 A instituição de um novo imposto sobre grandes fortunas, que transfira 
renda de classes abastadas para um programa de distribuição de renda 
para famílias carentes. Tipo: política redistributiva. Problema: 
concentração de renda. 
 
Esses exemplos servem para mostrar que a política pública é multiforme. Como 
vimos, a política pública é um conceito abstrato que se materializa por meio de 
instrumentos variados. 
 
Expectativas e frustrações na formulação de políticas 
 
O objetivo de novas políticas e ações tem sido reforçar a sustentabilidade dos 
sistemas de proteção, garantindo maior inclusão social e acesso aos serviços. 
 
No entanto, as instituições do setor saúde enfrentam, além dos problemas 
contemporâneos, os mesmos desafios administrativos tradicionais. 
 
Às dificuldades de atendimento, com qualidade e celeridade, adicionam-se 
desafios como o aumento dramático dos custos, devido à introdução de novas 
tecnologias, e a crescente demanda por atendimentos mais complexos, devido 
ao aumento de doenças de adultos atualmente. 
 
Necessita-se ampliar a capacitação das instituições do setor, e, sobretudo, é 
preciso uma nova compreensão sobre o processo de optar por novas políticas e 
formulá-las. 
 
Na verdade, a formulação de políticas caracteriza-se por ser um processo para 
produzir razões. 
 
O campo de formulação de política nasceu com uma intenção deliberada de 
utilizar a sistematização lógica de dados e conhecimentos para, por meio de 
análises racionais rigorosas, produzir a melhor decisão. 
Rosanne Alves
Realce
Rosanne Alves
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Principalmente na área pública, esses modelos buscam proteger decisores e 
analistas não só das interferências irracionais e das fragilidades do senso 
comum, mas também dos interesses ocasionais e particulares da política 
partidária. 
 
Na perspectiva administrativa, o processo de formular políticas e definir 
objetivos significa confrontar uma realidade repleta de situações problemáticas, 
propor soluções, fazer escolhas e determinar prioridades à custa de opções 
valiosas e desejos impossíveis. 
 
Por ser a área de saúde repleta de situações críticas, todos os processos de 
decisão e formulação de políticas acabam por ser contaminados pela premência 
de soluções imediatas. 
 
Aula 6: Política Nacional de Atenção Básica - Portaria 2.488 
de 2011 
 
A Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) resulta de experiências de 
diversos atores sociais, acumuladas ao longo dos tempos, como movimentos 
sociais, usuários, trabalhadores e gestores das três esferas de governo. 
 
De forma a legitimar o processo de reorganização estrutural perpassando pelo 
sistema de financiamento, como definindo as formas de atuação das equipes 
bem como os seus perfis, vem a fortalecer o espírito da descentralização e 
reforçar cada vez mais o exercício da integralidade. 
 
Assim, estimula um diálogo constante entre a PNAB e os serviços como o 
Programa Saúde na Escola, o próprio Sistema de Regulação, o Telesaúde e a 
Academia da Saúde. 
 
Rosanne Alves
Realce
 
 
Para uma atenção mais ampliada, são ampliadas as equipes no território, 
expandindo assim a cobertura. Nesse contexto, equipes diferenciadas são 
criadas estrategicamente, como os Consultórios de Rua e as equipes fluviais 
para atenção à população ribeirinha. 
 
A preocupação com a questão financeira é vista com o PAB Fixo, que diferencia 
o valor per capita por município, beneficiando o município mais pobre. Valoriza 
e premia equipes e municípios, garantindo aumento do repasse de recursos em 
função da contratualização de compromissos e do alcance de resultados. 
 
Dos princípios e diretrizes gerais da atenção básica 
 
A atenção básica caracteriza-se por um conjunto de ações de saúde, no âmbito 
individual e coletivo, que abrange a promoção e a proteção da saúde, a 
prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação, a redução de 
danos e a manutenção da saúde com o objetivo de desenvolver uma atenção 
integral que impacte na situação de saúde e autonomia das pessoas e nos 
determinantes e condicionantes de saúde das coletividades. 
 
Tem como fundamentos e diretrizes: 
 
I - Ter território adstrito sobre o mesmo; 
II - Possibilitar o acesso universal e contínuo a serviços de saúde de qualidade 
e resolutivos; 
III - Adscrever os usuários e desenvolver relações de vínculo e 
responsabilização entre as equipes e a população adscrita; 
IV - Coordenar a integralidade em seus vários aspectos; 
V - Estimular a participação dos usuários como forma de ampliar sua autonomia 
e capacidade na construção do cuidado à sua saúde e das pessoas e 
coletividades do território. 
 
 
Rosanne Alves
Realce
Rosanne Alves
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Saiba mais 
 
Política Nacional de Saúde do Trabalhador. Disponível em: 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2012/prt1823_23_08_2012.htm
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Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa. Disponível em: 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/folder/politica_nacional_pessoa_idosa_2009.p
df>. Acesso em 12 nov. 2015. 
 
Política Nacional de Atenção à Saúde da Criança. Disponível em: 
<http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/cidadao/principal/agencia-
saude/18951-ministerio-cria-politica-de-atencao-a-saude-da-crianca>. Acesso 
em 12 nov. 2015. 
 
Política Nacional de Saúde da Pessoa com Deficiência. Disponível em: 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_nacional_pessoa_com_def
iciencia.pdf>. Acesso em 12 nov. 2015. 
 
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher. Disponível em: 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_nac_atencao_mulher.pdf
>. Acesso em 12 nov. 2015. 
 
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SECCHIL, Leonardo. Políticas públicas: conceitos, esquemas de 
análise, casos práticos. 1. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2011.