Crimes de Responsabilidade

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O PROCESSO DE IMPEACHMENT NO DIREITO PÁTRIO
Introdução
O Impeachment de um modo geral pode ser aplicado no Brasil nas esferas nacionais, estaduais e municipais, desde que sempre conduzidos pelo Poder Legislativo respectivo, que é o órgão responsável pelo julgamento de tal procedimento. Quanto à sua natureza existem ainda muitas controvérsias, pesando entre as duas principais, natureza penal-administrativa, e natureza política, sendo esta última a teoria predominante na doutrina tradicional.
Na esfera nacional o instituto será regido pela Lei º 1.079/1950 a qual trata dos crimes de responsabilidade cometidos pelos Presidentes da República, vice-presidente da República, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os Ministros do Estado, os Comandantes da Marinha, Exercito e Aeronáutica quando praticarem crimes da mesma natureza conexos aqueles, Procurador Geral da República, Advogado Geral da União. Na esfera estadual a Lei responsável será a Lei nº 7.106/83 (como analogia, por tratar dos crimes de responsabilidade do Governador do Distrito Federal) e a Carta Política paulista (art. 48 em diante da Const. Estadual de SP), trazem transcrito em seus textos os crimes de responsabilidades cometidos pelos Governadores do Estado e do Distrito Federal, pelo Vice Governador, secretários, Procurador Geral da Justiça e do Estado.
Não se sabe ao certo quando surgiu o processo de impeachment, contudo a doutrina majoritária compreende que tal instituto tem suas raízes históricas nos primórdios dos tempos, quando ainda havia as figuras dospater família, dos chefes das tribos, ou seja, no inicio das civilizações que julgavam aqueles que colocassem em risco a sociedade em praça pública, sendo punidos com o exílio e até mesmo com a morte. Consolidou-se com o advento do Estado Absolutista e a monarquia inglesa, tomando formas e alcançando o padrão que hoje conhecemos com o decorrer dos anos.
1. Conceito
O impeachment é um processo que no Brasil possui caráter essencialmente político com raízes constitucionais, destinado principalmente a possibilitar o afastamento do agente político, ou seja, o afastamento dos titulares de cargos políticos de suas funções quando cometem ato contra o interesse público, definidos pela Lei nº 1.079 de 1950 como crimes de responsabilidade, sendo próprios dos cargos seguintes (ou seja, tendo como polo passivo): Presidente da República, Ministro do Estado, Ministro do Supremo Tribunal Federal, Procurador Geral da República, Governador e Secretários de Estado. Para os Prefeitos, em específico, os crimes de responsabilidade estão definidos no Decreto-Lei nº 201/67.
O impeachment tem como principal objetivo, em poucas palavras, objetivo a não aplicação de uma pena criminal, mas sim o afastamento do agente e como sanção a perda dos direitos políticos, portanto, impede que aquele que decaiu da confiança do povo devido a más condutas e delitos permaneça no cargo. Veremos adiante que sua evolução histórica, como sua origem inglesa, e primeira adoção no Brasil, remonta o tempo em que este instituto possuía sim um caráter de sanção penal, e que paulatinamente, especialmente com o advento da República Norte-Americana, foi ganhando viés político, que hoje é o adotado na maioria dos países, inclusive no Brasil.
1.1. Origem etimológica
A palavra Impeachment tem sua origem etimológica do latim,impedimentum, que significa impedir, proibir a entrada, representando a ideia de “não pôr os pés”. Há também traços e influências etimológicas do inglês peachment que acrescido com a noção latina, traz a ideia de “proibição de entrada”. Com o desenvolvimento do instituto, nos Estados Unidos a palavra foi ganhando o viés de “impedimento de exercício”, ou “incriminar ou acusar” pessoas geralmente ligadas ao Estado, impedindo que estas façam ou continuem a praticar condutas que firam as condutas mínimas esperadas de um agente público (como o juiz que recebe “suborno” p/ex.).
Na prática o impeachment é um processo pelo qual o Poder Legislativo, através de suas competências atribuídas pela Constituição dos Estados, sanciona e julga a conduta de autoridade pública, podendo destituir este do cargo, impondo-lhe ainda pena de caráter político.
Sergio Resende de Barros conceitua impeachment como:
Processo destinado a apurar e punir condutas antiéticas graves, instaurado, processado e julgado por um órgão legislativo, contra um agente público, para impedi-lo de continuar no exercício da função pública, mediante sua remoção do cargo atual e inabilitação para qualquer outro cargo ou função por um certo tempo. Processo jurídico-politico previsto na Constituição Federal, pelo qual altas autoridades politicas podem ser processadas e julgadas pelos chamados crimes políticos ou de responsabilidade, passíveis de aplicação de penas politicas, as quais são: a perda do cargo ou função e a inabilitação durante um certo tempo, oito anos, para exercer qualquer outro cargo público ou função.[1]
Vale então assim considerar os crimes políticos e de responsabilidade, tendo como seus sujeitos ativos as altas autoridades políticas. Seu principal objetivo é impedir que o infrator da norma continue no exercício de sua função pública. No caso Brasileiro estes agentes perderão sua função pública, ficando inabilitado por oito anos. Vale considerar que o Tribunal que inicia o processo de impeachment não é um tribunal como outro qualquer, mas possui caráter político exclusivo para tal ação. Seu julgamento é de ordem política, com feições políticas, com critérios políticos e com resultados também políticos.
Alguns ainda entendem possuir este instituto uma natureza politico-administrativa, considerando que a partir de seu julgamento o agente público é desinvestido de seu cargo, sofrendo mais que uma sanção política, mas também uma administrativa. Este instituto acaba por permitir legalmente, que um representante político eleito legitimamente pelo povo, possa ser deposto, desinvestido, retirado de seu cargo para poder se avaliar e investigar mais a fundo, com maior profundidade, seus crimes de Responsabilidade. Assim, pode-se dizer que a finalidade principal do impeachment é impedir a permanência no poder daqueles que desmereceram a confiança popular que o elegeu.
2. Aspectos Históricos
Sob os aspectos e origens históricas deste instrumento é preciso considerar dois momentos e modelos distintos: o modelo criminal, preconizado nos regimes monárquicos, e o modelo político preconizado com as repúblicas. O impeachment criminal nasceu junto com a monarquia medieval inglesa, e a formação da estrutura social inglesa, composta pela nobreza britânica e pela burguesia que ali dava seus primeiros passos, desempenhando neste contexto um papel importante para a colocação do regime parlamentarista. Acabou ressurgindo e sendo importado aos americanos, tendo um viés mais político, perdendo suas sanções físicas penais, emergindo na fase das primeiras constituições escritas.
Pode-se assim dizer que o impeachment nasce na Inglaterra como uma forma de acusação ao ministro do monarca. Como na época o monarca era visto como representante de Deus, estando acima até mesmo dos homens, as acusações se restringiam a seus ministros, que caso condenados eram destituídos do cargo, e poderiam sofrer sanções penais como a pena de morte. Foi este instituto aplicado desta maneira, do século XIII até o início do século XIX, naquele país.
Nota-se que as origens deste instituto remontam o surgimento da própria sociedade, tendo em vista que em todos ou quase todos os povos, houve procedimentos similares no qual o líder, o cidadão, o infrator das normas sociais, era julgado ou por um conselho de cidadãos, de Anciãos, de Representantes do povo, de Senadores, e era assim destituído de seus poderes, era expulso de seu país ou cidade, como efeito desta prática ostracista. Na Inglaterra fora este instituto ganhando força, a partir da permissão de um cidadão, geralmente os que possuíam força política, como os Senhores Feudais, e os mais ricos burgueses (representantes do “povo”) se mover contra umnobre ou membro da corte, especialmente os ministros, solicitando que uma das casas do Parlamento, (Câmara Alta, ou Câmara Baixa) investigasse tal acusação. Vale considerar que estes entes públicos, sempre deveram prestar contas a seus eleitores e representados, que quando insatisfeitos teriam direito de solicitar uma investigação apurada, sobre possíveis falhas.
Na Inglaterra, pouco a pouco, foi consolidada a competência à Câmara dos Lordes para o julgamento de tais pedidos. Cabia à Câmara dos Comuns o início ou o recebimento/acolhida da acusação proposta contra o agente público, demonstrando a importância e a força da vox Populi nesta questão. Adotaram-se no início, características penais, sendo muito utilizado para destituir vários ministros de Reis ingleses. Despontou-se assim a noção de que o impeachment representaria e seria impulsionado pelo clamor público, pela voz do povo, que buscava e ansiava a mudança. As penas para o caso de procedência da ação variavam desde a perda do cargo ou emprego público, até o pagamento e multas e sanções corporais de natureza mais grave, como a própria pena de morte. Tinha características judicias, pautando-se sempre em crimes e buscava cumprir um regular processo, assegurando a ampla defesa do acusado.
Vale considerar que a teoria do Direito Divino, justificava o fato de o Rei absolutista não poder ser julgado, condenado e destituído do poder por qualquer crime de responsabilidade. Consagrou-se aqui o brocardo jurídico inglês, que traduzido ao português “O Rei não pode agir mal”, mas pode ser mal orientado, e por isso seus orientadores deveriam ser punidos, traduz a noção da irresponsabilidade real em suas ações no direito inglês. Assim o Estado era quem respondia civilmente quando havia qualquer falha ou crime de responsabilidade, chegando os funcionários do Estado a serem destituídos, e o Rei irresponsavelmente não. Em 1947 com a aprovação do Crown Proceeding Act a Coroa passou a responder por todos estes atos de seus membros que atentassem aos princípios do Estado, ou lesionasse direito de Particulares. Aqui os ministros do Rei passavam a perder força, dando poder ao Parlamento que perdia a confiança nestes ministros e podia destituir tais funcionários sem a possibilidade de perdão real.
Por conta do medo das possíveis penas, como perda de todos os bens, pagamentos de elevadíssimas multas, prisão e até casos de pena de morte, muitos ministros do Rei passaram a renunciar apenas com a especulação do início do processo, fazendo-o perder força política. Assim paulatinamente o processo foi se racionalizando, ganhando viés político, especialmente quando trazido para o modelo republicano, com origem norte-americana, seguindo os mesmos padrões britânicos (Câmara dos Deputados inicia, Senado julga). Fato é que em seu país de origem, ele ganhou tanta força que os ministros reais tinham de certa forma medo do clamor popular que poderia se insurgir contra si. Muitos foram decapitados em virtude da aplicação deste procedimento.
Como se consolidou a responsabilidade do gabinete Real e não do Rei o instituto da maneira como fora preconizado (com características penais) caiu em desuso a partir de 1806 na Inglaterra. Além disso, tendo em vista sua complexidade procedimental, e morosidade das sentenças e causas para acusação, levando o Parlamento britânico a substitui-lo por uma lei condenatória chamada de Bill of Attainder, que era um procedimento mais simplificado e não possuía caráter judicial, e sim legislativo, cominando muito brevemente à condenação do acusado (fora esta lei abolida no século XIX).
Na França também fora adotado o regramento acerca do impeachment já em 1875, podendo ser sujeitos passivos o Presidente da República e seus ministros. Com a Constituição francesa de 1946 ficou instituído inclusive uma Haute Corte composta de 30 juízes eleitos pela Assembleia legislativa, para julgar os casos de impeachment, sendo um tribunal misto, composto por juízes de carreira e parlamentares. Foi este o modelo seguido por vários países que adotaram este instituto.
3. O impeachment no Direito Brasileiro
Nosso ordenamento jurídico pátrio absorveu o modelo de impeachmentnorte-americano republicano com fortes influências inglesas, ou seja, nosso modelo é anglo-norte-americano. Assim foi ele formulado para proteger a sociedade e impedir que altas autoridades se mantenham no cargo praticando condutas extremamente prejudiciais à população. Assim o modelo norte-americano foi implantado no Brasil com o início da República, tendo em vista que a Constituição imperial de 1824 consagrou o até então principio da “irresponsabilidade do monarca em suas ações”, cópia fiel do modelo absolutista inglês, presente no art. 99 da nossa primeira carta constitucional nos seguintes termos: “A pessoa do Imperador é inviolável e sagrada; ele não está sujeito a responsabilidade alguma”. Apenas os ministros do Estado poderiam sofrer este procedimento, segundo expressa disposição dos artigos 133 e 134 da Carta Imperial, mas constata-se que não houve nenhum procedimento neste período imperial.
A Constituição Republicana de 1891 trouxe em seu texto o instituto do impeachment e diferente da americana, já tipificou os crimes passíveis no qual caberia este instituto, elencando em seu artigo 54 quais deveriam ser os crimes de responsabilidade. Assim era tipificado em seu caput as seguintes previsões contrárias: a) a existência política da União: b) a Constituição e a forma de governo federal; c) o livre exercício dos poderes políticos; d) o gozo e exercício legal dos direitos políticos, ou individuais; e) a segurança interna do pais; 0 a probidade da administração; g) a guarda e o emprego constitucional do dinheiro público; h) as leis orçamentárias votadas pelo Congresso. O § 1o previa serem aqueles delitos definidos em lei especial. O § 2o previa outra lei para regular a acusação, o processo e o julgamento e o § 3o determinava a primeira sessão do Congresso, como momento oportuno de elaboração das leis indicadas, nos dois primeiros parágrafos.
Fato é que várias foram as modificações trazidas pela Constituição Republicana, desde o procedimento, até os crimes e requisitos de admissibilidade do instrumento, que a partir de então deveriam estar previstos taxativamente na Constituição. O procedimento hoje previsto em nosso ordenamento jurídico, deve-se em muito aos avanços ali apontados. Quando declarada a procedência da acusação, o presidente era afastado de suas funções, segundo o parágrafo único do artigo 53. O julgamento, de acordo com os artigos 33 e 53 da Constituição Republicana de 1891, era competência do Senado Federal, com deliberação (art. 33, § 1o) presidida pelo presidente do Supremo Tribunal Federal. Ao Senado também cabia processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, de acordo com o que estabelecia o artigo 57, § 2o, da Carta Política de 1891 e também o Procurador-Geral da Republica, conforme determinavam o artigo 62, II, da Carta de 1946, o artigo 44, II, da Constituição de 1967 e o artigo 42, II, da Lei Maior de 1969. Ficou então consolidado como órgão de julgamento da Ação de Impeachment o Senado Federal, presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, tendo o denunciante e a Câmara dos Deputados participação como “Polo Ativo”, propondo a instauração da Ação, após todo procedimento interno, como autorização de dois terços dos membros da casa, nos termos do Art. 51, inciso I da CF/88, e da Lei1079/50.
Os primeiros Presidentes da República brasileira, como Floriano Peixoto, Campos Sales, Hermes da Fonseca e outros, foram indiciados por outros políticos para sofrerem o impeachment, mas nenhum dos casos até então fora levado adiante pela Câmara dos Deputados.
3.1. Natureza
Vários questionamentos são levantados pela doutrina, acerca da natureza deste procedimento, se concentrando na natureza deste. Seria de natureza penal ou constitucional política? A grande maioria da doutrina brasileira e também a jurisprudência pátria entende ser este instituto de natureza política[2].Outros defendem ser este de natureza penal[3], e outros ainda com uma natureza mista[4]. Para compreender sua real natureza, precisamos nos atentar à análise positiva da Constituição e da Lei do impeachment (Lei nº 1079/50). Quanto ao tratamento a Constituição Federal postula em seu artigo 85 o impeachment como condutas que atentem a Constituição:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra.
Por outro lado a Lei nº 1.079/50 que define os crimes de responsabilidade trata tal assunto de maneira diversa, ou seja, não como uma conduta que atente a Constituição mais sim conduta politicamente indesejável e antissocial, ou seja, consubstanciando tanto a natureza política como também a sua forma penal. A própria tipificação nomina tais condutas por “crimes”:
Art. 9º São crimes de responsabilidade contra a probidade na administração:
7 - “proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo”.
Vale considerar também o objetivo principal do impeachment, que conforme consubstanciado no parágrafo único do art. 52 é principalmente político. Essa sanção é também cumulada com uma penalidade de inabilitação para cargos públicos pelos próximos 8 anos, sem prejuízos a outras sanções cabíveis. De fato fica comprovado a natureza sui generis da punição imposta ao agente, tendo em vista poder ele ainda ser julgado e condenado pela justiça ordinária.
Quanto à sua forma, possui o impeachment natureza judiciária, na medida em que cabe à Câmara dos Deputados acolher ou não a denúncia, e ao Senado, presidido pelo Presidente do STF, julgar o acusado, com todos os direitos e garantias do devido processo legal. O Código de Processo Penal serve como legislação subsidiária no procedimento. Todo o procedimento será analisado mais abaixo, mas possui expressa previsão nos artigos 14 e seguintes da Lei 1079/50. A grande dificuldade de fixação da natureza do impeachment na apuração da responsabilidade do Presidente da Republica e de outros agentes públicos, possui vários motivos entre eles: a deficiência terminológica do Direito Constitucional; o emprego de vocábulos iguais para designar realidades diversas; o desordenado arrolamento de fatos históricos, precedentes parlamentares e escritos jurídicos, ocorridos e enunciados em épocas e países diferentes; as reminiscências do instrumento que foi criminal e que persistem em alguns pontos, apesar da mudança substancial nele operada; pela manutenção das formas e exterioridades do processo judicial; pela presença de fatos que apresentam simultaneamente traços políticos e criminais.
Fica evidente que a maciça quantidade de doutrinadores pátrios é favorável à natureza política deste instituto. Por possuir natureza política compete a um órgão político, no caso o Senado Federal, composto por representantes do povo, julgar e decidir sobre o caso do impeachment.
Ao procurar responder a questão sobre qual e a predominância, política ou jurídica, das características do impeachment, assim se expressam Jose Cretella Junior e Neto:
Tem o impeachment, atualmente, características predominantemente políticas, pois objetiva resultados políticos, e instaurado sob considerações de ordem política e também, julgado segundo critérios políticos, embora adstrito a procedimento jurídico, no qual o acusado tem a mais ampla defesa, com base no contraditório; não deve ser esquecida, no entanto, uma faceta administrativa do instituto, já que funciona como defesa da pessoa jurídica de Direito Público político contra o improbus administrator[5].
O autor Frederico Marques entende ser este de natureza mista, mesclando-se a noção de ser o impeachment uma sanção penal com um viés também político:
Uma vez que o julgamento do Senado e condição para o processo do Presidente da Republica pela justiça ordinária, no tocante aos crimes de responsabilidade que motivaram o impeachment, parece-nos evidente que esse juízo politico tem também conteúdo criminal. Se a absolvição pelo Senado impedira, conforme ensina a doutrina, processo ulterior pela justiça ordinária para aplicação do direito penal comum, e evidente que o julgamento do Senado não e apenas político, por envolver implicitamente uma condição de procedibilidade de natureza penal. A absolvição do Presidente da Republica pelo crime de responsabilidade, no juízo político, impedira a propositura de qualquer processo ou ação penal, na justiça comum, em relação aos fatos que foram objeto do impeachment.[6]
Os defensores da corrente do caráter jurídico-politico do instituto rebatem a opinião da corrente favorável a natureza exclusivamente política doimpeachment, argumentando:
Se fosse unicamente politico, não existiria uma Lei (1.079/50) disciplinando o procedimento, mas sim, um ato resolutivo das Câmaras Julgadoras, ordenando a tramitação do impeachment, e ademais, na fase de julgamento pelo Senado, tem a dirigi-lo o Presidente do Supremo Tribunal Federal, e finalmente, além da destituição do cargo, o acusado fica suspenso do exercício de qualquer função pública por determinado prazo (pena esta insculpida no Código Penal).[7]
Várias outras doutrinas, como de Pontes de Miranda, apontam naturezas diversas da política, como a natureza penal. Mas pudemos concluir que a natureza adotada pelo nosso atual ordenamento jurídico é a política, dispensando profundas análises das demais. Vale considerar ainda que nossa Corte Superior, o Supremo Tribunal Federal, unificou a natureza política como aquela pela qual o acusado deve ser processado na ação deimpeachment. Em todo caso, todos os crimes de responsabilidade que ensejam ao processo de impeachment precisam estar devidamente tipificados em lei, no nosso caso, na Lei 1079 de 1950 estão eles tipificados.
3.2. Tipos de impeachment
Para compreender os tipos existentes de impeachment em nosso ordenamento pátrio, é fundamental analisar quais são e quem são os agentes políticos, para assim podermos compreender e fixar a natureza política deste instituto, diferenciando também assim os agentes “públicos” destes “políticos”. Tomemos nota das lições do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, que em seu Curso de Direito Administrativo define agente político como:
Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais a organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Dai que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da Republica, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de Executivo, isto e, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores. O vinculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um munus público.Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não e a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isto, candidatos possíveis a condução dos destinos da Sociedade. A relação jurídica que os vincula ao Estado e de natureza institucional, estatutária. Seus direitos e deveres não advêm de contrato travado com o Poder Público, mas descendem diretamente da Constituição e das leis. Donde, são por elas modificáveis, sem que caiba procedente oposição às alterações supervenientes, sub color de que vigoravam condições diversas ao tempo das respectivas investiduras.[8]
Consegue-se assim perceber a função precípua de representação das ações do Estado através de suas próprias ações. São estes os responsáveis por realizar todo trabalho humano de gestão e organização do Estado, sendo responsáveis diretamente por suas decisões e omissões. Estes agentes políticos estão concentrados na mais alta hierarquia constitucional da Administração, não se ligando a ela por questões profissionais, como a investidura por meio de concursos públicos.
Apóstodas estas considerações acerca dos agentes políticos e à luz de nossa Constituição podemos desdobrar dois tipos de impeachment. O primeiro e o impeachment tradicional propriamente dito, cujos possíveis acusados são o Presidente e o Vice-Presidente da Republica, em crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exercito e da Aeronáutica, em crime de impeachment da mesma natureza conexos com aqueles. O segundo modelo é o do impeachment dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União. Vale observar a coincidência do julgamento privativo pelo Senado Federal em ambos os casos (conforme disposição constitucional art. 52,1 e II) e a importância do clamor público, da participação popular para a eficácia do primeiro tipo.
Cabe à Câmara dos Deputados autorizar por dois terços de seus representantes a instauração do processo de impeachment para o Presidente, o Vice-Presidente da República e seus Ministros, conforme expressa disposição constitucional. Aqui é preciso destacar que os Comandantes da Marinha, o Exército e da Aeronáutica por analogia, também são submetidos a este modelo de impeachment. Vale ressaltar que a definição dos crimes de Responsabilidade próprios do Presidente da República estão definidos no art. 85 e seus respectivos incisos, fazendo ainda menção em seu parágrafo único à Lei Especial que definiria e estabeleceria o procedimento básico para o processo, recepcionando assim a Lei 1079/50.
No que diz respeito ao julgamento dos Ministros de Estado, cabe ressaltar que devem estes serem julgados por crimes de Responsabilidade como o Presidente e o Vice-Presidente da República. Nos casos de Crimes comuns, serão eles julgados pelo Supremo Tribunal Federal nos termos do art. 102, I, b, no qual não será propriamente um impeachment, mas infrações penais comuns. Os Governadores possuem julgamento definido também na Lei 1079/50, cabendo ainda a cada Estado definir em suas respectivas Constituições os Crimes de Responsabilidade do chefe de seu Executivo. No caso Paulista o art. 48 define:
Art. 48. São crimes de responsabilidade do Governador os que atentem contra a Constituição Federal ou a do Estado, especialmente contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos poderes constitucionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentaria;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. A definição desses crimes, assim como o seu processo e julgamento, será estabelecida em lei especial.
A Constituição Paulista ainda define em linhas gerais o procedimento a ser adotado em caso de impeachment do governador, nos artigos seguintes a este. Repetiu a Carta Paulista o texto da CF, apenas mudando o agente Político. O Art. 49 define a composição de um Tribunal Especial para julgamento do Governador, composto por Deputados Estaduais e Desembargadores do TJ-SP. Vale considerar que a Constituição Paulista também estipula o quórum mínimo de autorização do início do processo por dois terços do Legislativo Estadual, conferindo competência privativa a um Tribunal Especial para tal.
3.3. Procedimento
Para não nos delongarmos muito, tendo em vista a ampla discussão que este instrumento da democracia semeia na doutrina Constitucional, passemos à análise do Procedimento adotado pelo ordenamento Jurídico, desde a instauração até a conclusão do processo de impeachment. Cumpre ressaltar que a Lei 1079, define dos artigos 5º ao 13, pormenorizadamente todos os crimes de responsabilidade dos agentes do Primeiro modelo de impeachment, ou seja, o Presidente, Vice-Presidente, Ministro e os afins. Dos artigos 14 ao 38 são definidas as regras procedimentais para todo o processo. O art. 39 e o 40 definem pormenorizadamente os crimes de responsabilidade dos agentes políticos do Segundo modelo de impeachment, ou seja, os Ministros do STF, o Procurador Geral da República e o Advogado Geral da União. Dos artigos 41 ao 67 são definidos os procedimentos a serem seguidos para este caso de processo deimpeachment.
Atentar-nos-emos às regras e requisitos básicos definidos em lei, na tentativa de elucidar os principais pontos deste procedimento. Demos início ao procedimento do primeiro tipo de impeachment. O art. 14 da Lei1079/50 já começa definindo que qualquer cidadão pode apresentar denúncia do Presidente, Vice-Presidente, Ministros de Estado e afins à Câmara dos Deputados. É preciso ainda, para o recebimento da denúncia, por razões óbvias, que o denunciado ainda esteja no cargo político. Não bastando denunciar, deve o denunciante já na petição apresentada à Câmara apontar as provas que comprovem o crime de responsabilidade, bem como as Testemunhas, assinando a petição ao final.
Protocolada a petição ela vai ao Presidente da Câmara que fará um primeiro juízo de admissibilidade da denúncia, verificando os requisitos formais, e as “condições da ação” na petição, podendo acolhê-la ou rejeitá-la. É nesta fase que a maioria dos processos de impeachment são encerrados, demonstrando o importante papel do Presidente da Câmara neste trâmite processual. Após este processo, se recebida a denúncia, o presidente da casa a lerá em sessão ordinária e despachará ela para uma comissão especial, uma espécie de CPI, formada pelos membros de todos os partidos, observada a proporção de representação de cada um na casa.
Estabelece o art. 20 que esta comissão possui prazo máximo de 48 horas para dar início aos seus trabalhos, e dentro de 10 dias deve apresentar relatório apontado se deve ou não ser acolhida e julgada a denúncia apresentada contra o agente público. Pode essa comissão, no prazo de 10 dias realizar todas as diligências necessárias para concluir seus trabalhos. Após transcorrido o prazo de seus trabalhos o relatório do relator da comissão será apresentado em Plenário, e publicado no Diário Oficial, devendo todos os deputados terem a publicação. Transcorrido 48 horas de sua publicação em D. O. Será o tema incluído em primeiro lugar na ordem do dia de discussão do plenário da Câmara. Nesta sessão até 5 representantes de cada partido poderão falar, em até uma hora, sobre o relatório, dando direito ao relator de responder um a um.
Encerrada a discussão será o relatório submetido à votação nominal, que caso não for considerada objeto de deliberação, será arquivada com todos seus arquivos. Caso seja aprovado por maioria simples, será a denúncia remetida ao denunciado para apresentar defesa no prazo de 20 dias, contestando, e apresentando todas as provas possíveis. Findo este prazo de contestação, com o sem ela, a denúncia retornará à comissão especial que poderá solicitar todas as diligências possíveis e necessárias que julgar conveniente, realizando em sessões ordinárias a colheita de provas, especialmente a testemunhal e o depoimento pessoa do denunciado e do denunciante, podendo ter inclusive acareações. Findo todos estes trabalhos, em 10 dias a comissão votará e emitirá parecer sobre a procedência ou não da denúncia.
Este parecer será publicado, nos mesmos termos do art. 20 § 1º e será discutido em duas sessões no Plenário, com interregno de 48 horas entre elas. Nestas sessões, os representantes de cada partido poderão falar por apenas uma hora, podendo o relator do parecer responder todas as falas. Determina a Lei 1079 que após discussão em plenário deverá ser submetido o parecer da comissão a votação nominal. Entretanto, considerando a força normativa e a posição hierárquica superior de nossotexto constitucional (que considera que para que o julgamento seja iniciado, no mínimo dois terços dos Deputados devem votar a favor do início do julgamento, ou seja, no mínimo 342 Deputados precisam ser favoráveis ao encaminhamento do processo ao Senado para julgamento), serão consideradas suas disposições no que diz respeito aoquórummínimo para instalação do julgamento, que é de dois terços dos membros da Câmara.
Com a provação do parecer será o acusado notificado da acusação por meio do 1º Secretário da Mesa da Câmara, sendo que se ele estiver fora do Distrito Federal será intimado o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado no qual ele se encontrar para notifica-lo. Como efeito imediato do decreto de acusação, o acusado ficará suspenso do exercício suas funções até o final do julgamento com prolação da sentença, que segundo expressa disposição Constitucional, não deverá ser superior a 180 dias. Se o processo não for concluído nestes 180 dias, o acusado retornará ao exercício de suas funções, sem prejuízo ao prosseguimento do processo. Se for Crime Comum e não de responsabilidade, a acusação será encaminhada para julgamento no Supremo Tribunal Federal, sendo crime de Responsabilidade será levada ao Senado. Pode a Câmara dos Deputados eleger uma comissão de três membros para acompanhar o julgamento.
Recebido o processo no Senado, determinará o Presidente do Senado que seja enviado cópia do documento acusatório ao Acusado, que já será notificado a comparecer com data certa e hora marcada no Senado para dar início ao julgamento. A sessão de julgamento será presidida pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, que receberá o processo original completo, com dia e hora do julgamento no Senado. O Acusado comparecerá ao Senado, podendo ser representado por seus Advogados. Caso este não compareça e seja revel, será nomeado Advogado para defesa, que poderá ter acesso a todas as peças do processo, e o Presidente do STF marcará outro dia e hora para julgamento.
No dia do Julgamento o Presidente da sessão (Presidente do STF) dará início ao processo, presentes o acusado com seus advogados e a comissão acusadora, abrindo a sessão com a leitura do processo preparatório e dos artigos de defesa, inquerindo em seguida as testemunhas, depondo publicamente e fora da presença umas das outras. Na colheita da prova testemunhal tanto a comissão acusadora quanto o acusado e seus advogados, sem atrapalhar o depoimento desta, poderá solicitar e fazer questões a qualquer das testemunhas. Após este trâmite, será realizado debate verbal entre o acusado ou seus advogados e a comissão acusadora no prazo máximo de 2 horas. Assim que terminar este debate, será aberto espaço para discussão sobre o objeto da acusação.
Finda a discussão em Plenário no Senado, o Presidente do STF fará um relatório breve de todos os fatos da denúncia, das provas da acusação e da defesa e submeterá à votação no Senado. Conforme expressa disposição doparágrafo único do art. 52 da Constituição Federal se aprovado por no mínimo dois terços dos Senadores a procedência da denúncia, ou seja, no mínimo 54 Senadores, será o acusado condenado à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis. Se for sentença absolutória não condenando o acusado, produzirá efeitos liberatórios a este desde logo. A sentença condenatória produzirá efeitos ipso facto, destituído o acusado do cargo de imediato. A sentença do Senado, condenatória ou absolutória, será assinada pelo Presidente do STF e pelos Senadores, sendo publicadas no Diário Oficial.
Vale considerar ainda que nenhum deputado o Senador que possua grau de parentesco, ou tenha servido como testemunha no processo poderá intervir no processo. Caso o Congresso Nacional esteja em recesso, encerrando-se a sessão legislativa, deverá no mínio um terço de uma das casas convocar o Congresso para que se ultime o julgamento do Acusado.
Este procedimento elucidado mais acima, utilizado para o caso doimpeachment do Presidente, Vice-Presidente, Ministros e afins pouco difere dos procedimentos de impeachment dos Ministros do STF, Procurador Geral da República, e Advogado Geral da União. A diferença é que nestes casos, compete ao próprio Senado Federal fazer o papel de órgão de admissibilidade, como a Câmara faz no primeiro modelo deimpeachment, ou seja, será instaurada comissão no Senado Federal para realizar as diligências necessárias acerca da denúncia. Todos os demais procedimentos são padrões ao modelo anterior.
No que diz respeito ao processo de impeachment contra os Governadores dos Estados membros, a competência para receber a denúncia e fazer o juízo de admissibilidade, produzindo provas e aclarando a denúncia e da Assembleia Legislativa do Estado. Todo o procedimento será padrão com o previsto na Lei 1079/50 e na CF, podendo as Constituições Estaduais apontar requisitos extras para o procedimento, que não contrariem a legislação hierarquicamente superior, como o faz a Constituição do Estado de São Paulo, prevendo a competência de julgamento ao Tribunal Especial, formado por 7 desembargadores do TJ-SP e 7 Deputados Estaduais, que faz o papel do Senado Federal.
No que diz respeito ao processo de impeachment dos Prefeitos, seu procedimento e crimes pelos quais ele deve responder estão previstos no Decreto-Lei 201/67, tendo como subsidiária a Lei 1079/50. Os crimes ali tipificados na longa lista do art. 1º são similares e equivalentes aos previstos na Legislação Federal. O art. 2º define que o procedimento para julgamento do Prefeito ou Vice-Prefeito acusados, seguirá os trâmites de um processo crime comum, nos termos do Código de Processo Penal, com algumas modificações ali previstas. O Prefeito será julgado pelos crimes previstos no art. 1º pelo Judiciário, ao passo que nos casos de crimes de responsabilidade previstos no art. 4º compete à Câmara dos Vereadores o julgamento e a cassação do mandato deste. O rito processual para oimpeachment do Prefeito é similar ao estabelecido para o Presidente da República, com ligeiras alterações e adaptações ao âmbito Municipal, com prazos e personagens adaptados à realidade municipal. Tal Decreto-Lei ainda fixa o procedimento para cassação do mandado, ou impeachmentdos Vereadores.
4. O Impeachment nas democracias modernas
Podemos afirmar que em praticamente todas as democracias contemporâneas, é possível denunciar, investigar e afastar o chefe do governo ou chefe de Estado por graves irregularidades cometidas durante o exercício do mandato. A diferença é que, em linhas gerais, esse afastamento é bem menos traumático e tem base legal menos rígida no parlamentarismo do que no presidencialismo. Enquanto que, no presidencialismo (regime adotado pelo Brasil), o impeachment do chefe do Executivo, que é ao mesmo tempo chefe de Estado e chefe de governo, se fundamenta numa denúncia-crime concreta e que envolva diretamente o presidente, no parlamentarismo, não necessariamente. O Primeiro Ministro, chefe do Parlamento, deve prestar constas a este, sendo que quando existir discordâncias, entre o Primeiro Ministro e o Parlamento, pode este sofrer o impeachment. Cabe lembrar que o impeachment nasceu na Inglaterra Parlamentarista, e só depois de migrar para os EUA, presidencialista, ganhou a conotação que adotamos no Brasil.
Em vários países da Europa, atualmente, o afastamento (por meio da moção de censura e perda de confiança) pode teoricamente se basear em qualquer motivo que desabone a conduta do primeiro-ministro e/ou reflita na falta de apoio popular. Se o Parlamento simplesmente não confia mais no primeiro-ministro, a instituição obriga-o a renunciar, juntamente com todo o gabinete, demonstrando a maior flexibilidade deste processo nos regimes parlamentaristas.
5. Diferenças entre o Impeachment e o Recall
Não podemos de modo algum confundir o recall político com o procedimento do impeachment. O recall político, procedimento que não existe no ordenamento jurídico pátrio, é iniciado pelos eleitores, podendo ser baseado em acusações políticas, como a de “má administração”, não tendo necessariamente necessidade de um crime ou indícios de tal, para dar início ao processo de deposição do agente político. Apesar dos dois institutos serem muito similares, eles se diferem na iniciativa e na motivação do ato de cassação do mandato. O impeachmentdeve ser iniciado por um órgão específico previsto na Constituição (por mais que admita denúncia de qualquer cidadão, como no caso brasileiro), deve decorrer de infração grave. O recall não exige nenhuma motivação específica para dar início ao trâmite, sendo um instrumento puramente político. Outra importante diferença fundamental é que o julgamento para cassar o mandato do agente político é de competência de um órgão legislativo, ao passo no recall é o povo que vota e decide diretamente a decisão de cassar ou não o mandato.
Uma crítica possível é que no impeachment o agente político pode se “revestir” de uma proteção política, apelando por apoio às Casas Legislativas respectivas, impedido sua perda de mandato, ou seja, pode a população estar insatisfeita, mas sem a “vontade política” o impeachmentnão é concretizado. Diferente no recall o agente político fica à mercê da população e sua opinião, o que pode ser prejudicial, tendo em vista a possibilidade desta ser manipulada pela mídia e por outros meios de comunicação em massa, ficando o acusado refém destes.
6. Curiosidades: Quantos impeachments tivemos no Brasil?
No Brasil já tivemos vários casos de cassação de mandatos de agentes políticos. Mas dentre aqueles que foram cassados pelo processo deimpeachment podemos destacar apenas dois. Um deles, o mais conhecido, ocorreu em 1992, cominando com a renúncia do então Presidente da República Fernando Collor, que foi o primeiro Presidente, e também agente político, da história do Brasil a sofrer o impeachment. Collor foi investigados por várias fraudes financeiras cometidas anteriormente à eleição e também durante seu mandato, envolvendo vários personagens coadjuvantes. Collor renunciou em meio à pressão política, com receio de ser condenado, um dia antes do julgamento, tentando obstá-lo, mas sendo infeliz pois em 30 de dezembro de 1992 por 76 votos a favor contra três contra, Collor teve seu mandato político cassado, e sofreria a punição de inelegibilidade pelos 8 anos subsequentes.
O segundo caso de impeachment ocorrido no Brasil foi o do Prefeito de Campinas, Dr. Hélio de Oliveira Santos, que foi cassado pela Câmara dos Vereadores da cidade, por unanimidade, tendo ele sido denunciado por um suposto esquema de fraudes em licitações da Prefeitura, especialmente com a SANASA (Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento). Seu processo e julgamento, nos termos da legislação brasileira, acerca doimpeachment durou cerca de 44 horas ininterruptas, tendo seu mandato cassado em 20 de novembro de 2011.
Além destes dois casos, vários outros agentes políticos foram alvos de tentativas de impeachment, não prosperando pelo rito, por falta de fundamentos ou pelo não cumprimento de algum requisito formal para tal processo.
Considerações finais
O processo do impeachment nascido do clamor popular, desde os primórdios dos tempos, onde teve enraizado sua origem em Roma e Atenas cujas sanções poderiam variar entre o exílio e até mesmo a morte, com o passar dos tempos, tomou forma de processo na Inglaterra onde somente os ministros do rei e a alta corte eram submetidos a tal instituto, sempre salvaguardando a figura do monarca. Em 1459 deixou de ser utilizado devido à morosidade processual que causava, ai então a Lei Bill Of Attainder entrou em vigor.
Como referida lei não passava a segurança de um processo transparente ao acusado, caiu em desuso por lentidão e posteriormente voltou a ser utilizado, contudo não mais prevendo sanções físicas como anteriormente. Com o processo evolutivo do impeachment sempre a natureza do instituto foi uma controvérsia entre os doutrinadores, parte da doutrina defendia ser ela de natureza penal, pois cominava sanções físicas, com o passar dos tempos ela deixou de cominar sanções físicas e passou a ser política, pois já não cominava penas físicas e sim somente de caráter políticos como impedimento de exercer o poder político, nos tempos atuais tal natureza ainda continua controversa, porém a maior parte da doutrina entende ser de natureza política, pois origina de causas políticas e tem objetivos políticos, é instaurado sob ordem política, e julgados segundo critérios políticos.
O Brasil traz a figura do impeachment transcrito em sua Carta Magna e sob a Lei nº 1.079/1950 que dita as normas gerais deste procedimento. Cabe às constituições de cada Estado regular as situações específicas. O Decreto-Lei 201/67 traz os parâmetros para o processo de impeachmentdos Prefeitos Municipais. Dentre os requisitos e fundamentos formais do processo, têm-se a necessidade de este ser fundado em possível crime de responsabilidade, que deve ser apontado e denunciado pela Câmara dos Deputados e julgado pelo Senado Federal, sob a presidência do Presidente do Supremo Tribunal Federal.
Não se pode jamais confundir o impeachment com o recall político, conforme mencionado mais acima. De fato o impeachment é instrumento de controle político, usual nas democracias modernas, com traços distintos no Parlamentarismo e no Presidencialismo, impedindo que agentes políticos mal intencionados acabem por prejudicar a gestão da coisa pública do Estado e da sociedade.
No país, várias foram as tentativas de impeachment contra os presidentes que nos governaram, mas este efetivamente apenas ocorreu duas vezes sendo uma delas contra o Presidente Fernando Collor de Mello em 1992, e a outra contra o Prefeito de Campinas Dr. Hélio de Oliveira Santos em 2011. O Brasil foi um dos poucos países a presenciar o processo de impeachment e mesmo assim tal instituto não recebe a atenção necessária, pois temos um país mergulhado na corrupção política que tem como uma única forma de defesa o processo de impeachment.
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[1] BARROS, S. R. Noções sobre impeachment. Conceituação, p. 1. Disponível em URL:
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[2] Manoel Goncalves Ferreira Filho, Themístocles Cavalcanti, Carlos Maximiliano e Paulo Brossard, entre outros, como os principais adeptos desta tese.
[3] Pontes de Miranda defende essa posição em seu livro Comentários àConstituição de 1967
[4] José Frederico Marques busca conciliar ambas as posiçõesem um formato misto.
[5] CRETELLA JUNIOR. J. 1.000perguntas e respostas de direito constitucional. 1999, p. 106.
[6] MARQUES, J. F. Da competência em matéria penal. 1952, p. 155.
[7] ALMEIDA. A. A nação e o impeachment, 1992, p.427.
[8] BANDEIRA DE MELLO. C. A. Curso de direito administrativo, 2001, p.229.