MONOGRAFIA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

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FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO 
GRANDE DO SUL 
 
 
 
FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE MATO 
GROSSO 
 
 
 
 
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ELEITORAL E IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
PAULO MARCEL GRISOSTE SANTANA BARBOSA 
 
 
 
 
APLICABILIDADE DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO ÂMBITO 
MUNICIPAL 
 
 
 
 
 
CUIABÁ - MT 
2017 
 
PAULO MARCEL GRISOSTE SANTANA BARBOSA 
 
 
 
 
 
 
APLICABILIDADE DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO ÂMBITO 
MUNICIPAL 
 
 
 
 
Monografia apresentada ao Curso de Especialização Lato 
Sensu em Direito Eleitoral e Improbidade Administrativa 
da Fundação Escola Superior do Ministério Público de 
Mato Grosso, em convênio com a Fundação Escola 
Superior do Ministério Público do Rio Grande do Sul, 
como requisito parcial para a obtenção do Título de 
Especialista em Direito Eleitoral e Improbidade 
Administrativa. 
 
 
 
 
Professora orientadora: Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira 
 
 
 
CUIABÁ - MT 
2017 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
APRECIAÇÃO 
 
 
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DEDICATÓRIA 
 
 
Porque Dele, e por Ele, e para Ele, são todas as 
coisas. Glória, pois, a Deus eternamente. 
Amém. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
AGRADECIMENTO 
 
 
 
Primeiramente a Deus que permitiu que isso 
tudo acontecesse, ao longo da minha vida, e 
não somente esta especialização, mas em todos 
os meus momentos. 
 
Agradeço a minha orientadora Jussara Suzi 
Assis Borges Nasser Ferreira, pelo suporte no 
pouco tempo que lhe coube, pela suas 
correções e incentivos. 
 
Aos meus pais Ilma Grisoste Barbosa e Abrão 
Santana Barbosa, e irmão João Carlos Grisoste 
Santana Barbosa, pelo amor, incentivo e apoio 
incondicional. 
 
E a todos que direta e indiretamente me 
incentivaram a continuar buscando 
conhecimento, o meu muito obrigado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
EPÍGRAFE 
 
 
 
 
“E, se algum de vós tem falta de 
sabedoria, peça-a a Deus, que a todos 
dá liberalmente, e não lança em rosto, 
a ser-lhe-à dada”. 
(Tiago 1:5) 
 
RESUMO: Este trabalho analisa os principais aspectos da Lei de Improbidade 
Administrativa, Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, especialmente as questões 
relacionadas aos limites da aplicação da lei de improbidade administrativa aos atos dos 
chefes do executivo municipal. Seu principal objetivo consiste em trazer à discussão os 
aspectos controversos relacionados à aplicação da Lei de Improbidade no âmbito 
municipal aos agentes que, ao exercerem atividades de gestão do patrimônio público, 
causam prejuízos de toda ordem à Administração Pública, consequentemente, à toda 
população brasileira, e porque não sofrem sanções em alguns casos. 
 
PALAVRAS CHAVES: Improbidade Administrativa. Lei 8.429/1992. Aplicabilidade da 
lei no âmbito municipal. Limites de aplicação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUBSTRACT: This paper analyzes the main aspects of misconduct law Administrative, 
Law nº. 8429 of June 2, 1992, especially the questions related to the limits of the 
application of the law of administrative improbity to the acts of the heads of the municipal 
executive. Its main objective is to bring to the discussion the controversial aspects related 
to the application of the Law of Improbity in the municipal scope to the agents that, when 
exercising activities of management of the public patrimony, cause losses of any order to 
the Public Administration, consequently, to the entire Brazilian population, And because 
they do not suffer sanctions in some cases. 
 
KEYWORDS: Administrative dishonesty. Law 8,429 / 1992. Applicability of the law at 
the municipal level. Application limits. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
INTRODUÇÃO ................................................................................................ 07 
 
CAPÍTULO I 
 
ENTENDER O OBJETIVO DA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA ....................................................................................... 
 
09 
1.1. Moralidade e ética no setor público ........................................................... 10 
1.2. 
1.3. 
Combate a corrupção ............................................................................... 
 Punição ................................................................................................. 
11 
12 
 
CAPÍTULO II 
ANALISAR OS ATOS QUE CONFIGURAM A IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA DE ACORDO COM A LEI 8.429/1992 .......................... 
 
 
17 
2.1. Enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei 8.429/1992) ....................................... 
2.2. Dano ao erário (art. 10º da Lei 8.429/1992) ................................................ 
2.3. Violação aos princípios da administração pública (art. 11º da Lei 8.429/1992) 
2.3.1. Princípio da legalidade ........................................................................... 
2.3.2. Princípio da impessoalidade .................................................................... 
2.3.3. Princípio da moralidade ......................................................................... 
2.3.4. Princípio da publicidade ........................................................................ 
2.3.5. Princípio da eficiência ........................................................................... 
 
CAPÍTULO III 
ANALISAR OS LIMITES DA APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA POR ATOS DO CHEFE DO EXECUTIVO 
MUNICIPAL............................................................................................... 
3.1. Elemento subjetivo: dolo ou culpa ................................................................ 
3.2. Prescrição ...................................................................................................... 
3.3. Lex primaria derrogat legi subisidiariae ....................................................... 
3.4. Vedação de punição excessiva ao agente ..................................................... 
3.5. Análise preliminar ................................................................................ 
17 
19 
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25 
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36 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................... 40 
 
REFERÊNCIAS ............................................................................................... 
 
41 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
No presente trabalho, temos como o objetivo de analisar a Lei 8.429 de 02 de 
junho de 1992, também conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, mais 
especificamente nos limites de aplicação aos gestores municipais. 
 
A escolha do tema é fruto do interesse pessoal do pesquisador em aprofundar o 
seu conhecimento sobre a Lei de Improbidade Administrativa, com o objetivo de entender 
a aplicabilidade da referida lei no âmbito municipal, com a finalidade da compreensão dos 
fenômenos jurídicos e políticos, especialmente no âmbito de atuação do direito público. 
 
Quais são os limites dos atos praticados pelo chefe do poder executivo municipal 
para não incorrer em improbidade administrativa ? 
 
O nosso problema surge em descobrir se os atos descritos nesta lei, são de fato 
aplicados aos que desobedecem essas imposições, e entender qual é o limite da aplicação 
especificamente aos gestores municipais. 
 
A Lei de improbidade administrativa é um importante instrumentode combate a 
corrupção, desonestidade e má fé na gestão pública, em razão das sanções aplicadas aos 
agentes públicos que descumprirem o disposto na referida lei. 
 
No atual cenário político, o combate a corrupção é o tema predominante nos 
meios de comunicação, congresso nacional, judiciário, entre outros, em virtude disso 
muitos querem dar uma opnião sobre, porém, sem possuir um conhecimento técnico. 
 
Dessa forma, mostra-se a importância de conhecer afundo a aplicabilidade da lei 
de improbidade, em face da necessidade de uma resposta à sociedade no combate à 
corrupção sistêmica em nosso país. 
 
A metodologia a ser utilizada dos métodos de abordagem será, basicamente, 
através da indução, hermenêutica e o estruturalismo, enquanto os métodos de 
procedimento terá embasamento por meio do conhecimento histórico e empírico. Também 
 
serão utilizadas as técnicas de documentação indireta através de pesquisas bibliográficas, 
documental, internet, jurisprudências, fontes do direito, etc. 
 9 
CAPÍTULO I 
ENTENDER O OBJETIVO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
A Constituição Federal, inseriu, no âmbito constitucional, a improbidade 
administrativa de maneira direta e pontual no art. 37, §4º, que dispôe: 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: 
(...) 
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o 
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da 
ação penal cabível.
1
 
 
Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa, n. 8.429 de 02 de junho de 1992, 
também conhecida como LIA, regulamentou o dispositivo constitucional em pauta, 
representando, para o ordenamento jurídico pátrio e para a sociedade, um inegável corpo 
normativo de valor e expressão singular, como marco jurídico e histórico em relação ao 
enfrentamento e combate à corrupção no país. 
 
Não se pode deixar de mencionar o inegável avanço promovido pela Lei nº 8.429, 
de 02 de junho de 1992, a "Lei de Improbidade Administrativa", ou “lei do 
colarinho branco”, como ficou conhecida quando de sua promulgação, a qual foi 
editada para dar exeqüibilidade ao art 37, §4º, da Constituição Federal de 1988, 
constituindo-se no principal instrumento legislativo de todos os tempos para a 
defesa do patrimônio público, e do qual se tem valido o Ministério Público 
brasileiro, seu principal operador e até aqui o responsável por sua efetiva 
operacionalização. É, igualmente, uma grande aliada do cidadão no controle 
social, o qual pode solicitar ao Ministério Público representação para apurar ato 
lesivo ao patrimônio público.
2
 
 
Realmente, para atingir seus objetivos, e visando terminar com uma cultura da 
improbidade, a lei contém graves punições contra o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao 
erário e o atentado aos princípios da Administração Pública. 
 
 
1
 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF. 
Senado, 1988. 
2
 DROPA, Romualdo Flávio. Improbidade Administrativa . Disponível em: < http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=3900 >. Acesso em 13 de julho de 
2017. 
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=3900
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=3900
 10 
Serve como um forte instrumento contra os corruptos e corruptores, classe esta de 
pessoas que derrui as finanças das instituições públicas, e vem assolando a própria 
estabilidade política do País, pois afeta a vida da sociedade, causa descrédito e revolta 
contra os políticos e dirigentes, e mina os suportes basilares que dão estrutura ao Estado 
Democrático de direito. 
 
Desse modo, se faz necessário que os administradores públicos sejam punidos 
pela prática de atos ilícitos, sendo necessário o estabelecimento de normas a fim de 
controlar, fiscalizar e punir ações que confrontem com o ordenamento jurídico vigente. 
 
1.1. Moralidade e ética no setor público 
 
Desde a sua vigência, a Lei de Improbidade Administrativa, tem se mostrado 
como um dos principais instrumentos de defesa do patrimônio público, e da moralidade e 
ética no desempenho na gestão dos recursos públicos. 
 
A ética representa uma abordagem sobre as constantes morais, aquele conjunto de 
valores e costumes mais ou menos permanentes no tempo e uniforme no espaço. 
A moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, 
segundo as exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o 
bem comum.
3
 
 
A lei busca a prevalência do império de certos princípios, como os da 
impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade e eficiência, os quais devem ser 
rigorosamente obedecidos, sob pena da desestruturação e do enfraquecimento da 
Administração Pública. 
 
A probidade advém do ''probo'' do latim probus. Ser probo significa ser honesto, 
honrado, virtuoso. A probidade é a retidão, a integridade de caráter. A 
improbidade, portanto, genericamente, é a antítese da probidade, significando o 
homem mau, perverso, enganador, corrupto, desonesto, falto.
4
 
 
A imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em 
despesas legais, porém inúteis, como a propaganda ou mordomia, quando a população 
 
3
 LOPES, Paulo Roberto Martinez. A conduta ética na administração. Disponível em: 
http://www.dnit.gov.br/noticias/artigopaulomartinez. 14 de agosto de 2017. 
4
 CASTRO, Sérgio Murilo Fonseca Marques. Uma breve reflexão sobre os contornos ético-jurídicos da 
Lei de Improbidade Administrativa. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 
2479, 15 abr. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/14690>. Acesso em: 13 ago. 2017. 
https://jus.com.br/artigos/14690/uma-breve-reflexao-sobre-os-contornos-etico-juridicos-da-lei-de-improbidade-administrativa
https://jus.com.br/artigos/14690/uma-breve-reflexao-sobre-os-contornos-etico-juridicos-da-lei-de-improbidade-administrativa
https://jus.com.br/revista/edicoes/2010
https://jus.com.br/revista/edicoes/2010/4/15
https://jus.com.br/revista/edicoes/2010/4/15
https://jus.com.br/revista/edicoes/2010/4/15
https://jus.com.br/revista/edicoes/2010/4
https://jus.com.br/revista/edicoes/2010
 11 
precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isto sem falar 
no mínimo indispensável à existência digna. 
 
1.2. Combate a corrupção 
 
Em todos os tempos se revelou a repulsa à improbidade, manifestada em especial 
através de atos de corrupção, de proveito indevido e desvios de bens ou dinheiro público, 
causando revolta e descrédito contra a classe dirigente e os políticos em geral. Wallace 
Paiva Martins Júnior remonta dados do direito romano: 
 
“... A repressão da improbidade administrativa não é inédita, colhendo em Roma 
a lex de repetundis, que sancionava os delitos de improbidade dos 
administradores públicos desonestos com o ressarcimento do dano ao erário, e, 
em seguida, a lex Julia, com drásticas penalidades (devolução em quádruplo dos 
prejuízos, exílio, perda dos direitos civis)”.
5
 
 
Inquestionavelmente, a má administração, o desvio de bens e a corrupção pública 
sempre acompanharam a história da pátria, com avanços ou recrudescimento em certos 
momentos. 
 
Sem dúvida, constitui-se de uma lei forte no combate à corrupção, com graves 
repercussões na vida pública nacional, que trouxe um grande impacto no cenário 
jurídico e político brasileiro, dadas as severas penalidades previstas para a gama 
de atos queatentam contra o patrimônio público. 
6
 
 
A lei de improbidade administrativa surgiu como o principal instrumento jurídico 
de combate à corrupção, desonestidade e má fé na gestão pública, através de sanções 
políticas, administrativas e civis aplicáveis, de forma cumulativa, parcial ou isoladamente, 
ao agente público que, no desempenho das atribuições funcionais, praticar ato de 
improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito próprio ou de terceiro, 
que causa prejuízo efetivo ao erário, ou que atenta dolosamente contra os princípios da 
administração pública. 
 
A Lei nº 8.429/92 tem por escopo proteger a administração em seu sentido mais 
amplo possível; é ela, em seus mais variados matizes e representações orgânicas e 
funcionais, quase sempre, o alvo „de corrupção‟, de favoritismos, de má-gestão; 
 
5
 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa, Editora Saraiva, São Paulo, 2002, 2ª 
edição. Pag. 06. 
6
 RIZZARDO, Arnaldo. Ação civil pública e ação de improbidade administrativa. 3. Ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2014. Pag.09. 
 12 
enfim, de toda sorte de malversações e ilícitos. Remarque-se novamente a 
abrangência do que se entende por administração. Nota-se claramente que a ratio 
legis volta-se para o controle dos dinheiros públicos (bens, direitos, recursos, com 
ou sem valor econômico) em todo espectro da Federação Brasileira e em qualquer 
categoria de empresas e órgãos públicos, entidades ou empresas particulares 
relacionadas na lei.
7
 
 
Segue o entendimento do Tribunal de Justiça de São Paulo acerca de improbidade, 
in verbis: 
 
Improbidade é maldade, perversidade, corrupção, devassidão, desonestidade, 
falsidade, qualidade de quem atenta contra os princípios ou as regras da lei, da 
moral e dos bons costumes, com propósitos maldosos ou desonestos. Ausente 
essas características na inobservância formal do ordenamento, não há como 
aplicar pena por improbidade ao agente público.
8
 
 
1.3. Punição 
 
Portanto, a finalidade da lei de improbidade administrativa é punir o 
administrador que age ilegalmente, com a qualificadora da desonestidade/imoralidade. 
 
É que o objetivo da Lei de Improbidade Administrativa é punir o administrador 
público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o 
agente público na Lei de Improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o 
prejuízo ao entede público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador 
público. 
9
 
 
Com relação às penas cominadas pela lei, as mesmas possuem gradação, a critério 
do juíz, conforme o resultado do ato ímprobo e, independentemente das sanções penais, 
civis e administrativas, previstas em legislação específica. 
 
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas 
na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às 
seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de 
acordo com a gravidade do fato: 
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao 
patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função 
pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa 
civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar 
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, 
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja 
sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; 
 
7
 RIZZARDO, Arnaldo. Ação civil pública e ação de improbidade administrativa. 3. Ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2014. Pag.586. 
8
 APELAÇÃO nº 400.147-5/5-Auriflama, Rel. Des. Renato Nalini, DJ 15-8-2006. 
9
 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa. 2 Ed. P. 7-8. 
 13 
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou 
valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, 
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, 
pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de 
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou 
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica 
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; 
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da 
função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento 
de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e 
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. 
IV - na hipótese prevista no art. 10-A, perda da função pública, suspensão dos 
direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três) vezes o 
valor do benefício financeiro ou tributário concedido. 
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a 
extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo 
agente.
10
 
 
Portanto, segundo o art. 12 da LIA, as cominações pela prática de atos de 
improbidade administrativa são independentes das sanções penais, civis e administrativas 
cabíveis e as sanções previstas em seus incisos I, II e III podem ser aplicadas isolada ou 
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato. 
 
Ação Civil Pública. Improbidade administrativa. Sanções a serem impostas que 
devem guardar proporcionalidade com a extensão do dano e o eventual proveito 
obtido. Individualização da pena que não é privilégio do direito penal, 
impondo-se também, no campo do direito civil, administrativo e tributário. 
Inteligência do art. 12. Parágrafo único, da Lei 8.429/92 estabelece que na 
fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano 
causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente, de modo que 
as sanções impostas em razão da prática de atos de improbidade 
administrativa por parte do Chefe do Executivo devem guardar 
proporcionalidade com a extensão do dano e o eventual proveito obtido, posto 
que a individualização da pena, seja aflitiva, seja pecuniária, não é privilégio do 
direito penal, impondo-se, também, no campo do direito civil, administrativo e 
tributário.
11
 
 
O preceito normativo demonstra que as condutas ilícitas dos agentes públicos 
podem ensejar a sua responsabilização no âmbito penal, civil e administrativo, o que 
significa que esses agentes podem ser responsabilizados de forma individualizada em cada 
uma dessas esferas e que aplicação de sanção em determinada esfera não afasta as sanções 
passíveis de aplicação nas demais. 
 
 
10
 BRASIL, República Federativa do. Lei de improbidade administrativa. Lei 8.429, de 02 de junho de 
1992. 
11
 Ap. 114.999-5/2 – 3ª Cam. – j. 30-5-2000 – Rel. Des. Rui Stoco, RT 781/219. 
 14 
Ainda que a conduta do agente seja única, ele poderá ser punido com uma sanção 
de natureza penal, caso haja integral subsunção de seu ato à determinada norma penal; com 
uma sanção administrativa, se restar caracterizado ilícito dessa natureza e com uma sanção 
civil, de natureza supletiva, com vistas à complementação do ressarcimento dos danos 
causados ao erário. 
 
Outrossim, o processo de natureza cível sempre poderá analisar os elementos 
fáticos que embasaram a sanção proferida na esfera administrativa, podendo verificar, 
também, se existem fundamentos para a condenação, se houve a observância do 
contraditório e da ampla defesa e se a administração observou o princípio da 
proporcionalidade na fixaçãodas penas dentre as cabíveis. 
 
O juízo civil, contudo, não dispõe de competência para adentrar no mérito 
administrativo, interferindo na escolha da sanção aplicável entre as cominadas, na 
dosimetria da pena e na conveniência da sua aplicação ou não, a menos que a 
individualização da sanção tenha ofendido o princípio da proporcionalidade, pois 
tal interferência configura violação ao princípio constitucional da separação dos 
poderes previsto no art. 2º da Constituição da República.
12
 
 
A sentença proferida na esfera cível, por sua vez, repercutirá, necessariamente, na 
seara administrativa, quando concluir pela inexistência do fato ou que a autoria não possa 
ser atribuída ao agente responsabilizado. 
 
De onde se afere que a Administração não poderá aplicar, em processo 
administrativo, penalidade ao agente com fundamento no mesmo fato decidido 
pelo Poder Judiciário em razão de ser este o poder competente, por expressa 
disposição constitucional contida no art.5º, inciso XXXV, para proferir a decisão 
final sobre qualquer lesão ou ameaça ao direito.
13
 
 
Na aplicação das sanções, isolada ou cumulativa, o juíz deverá levar em 
consideração, a teor do disposto no parágrafo único do referido artigo, a extensão do dano 
causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente público infrator. 
 
De acordo com a classificação do ato de improbidade administrativa objeto da 
persecução civil, a intensidade dessas sanções é diferenciada: maior nos atos de 
improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º da 
LIA), média nos atos de improbidade administrativa que causam lesão ao Erário 
 
12
 ARAUJO, Renata Elisandra de. Os principais aspectos da lei de improbidade administrativa. Acesso em 14 
de julho de 2017. Disponível em: < http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003 >. 
13
 ARAUJO, Renata Elisandra de. Os principais aspectos da lei de improbidade administrativa. Acesso em 14 
de julho de 2017. Disponível em: < http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003 >. 
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003
 15 
(Art. 10º da LIA), e menor nos atos de improbidade administrativa que 
atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11 da LIA).
14
 
 
As penas podem ser aplicadas isoladas ou cumulativamente, não existindo 
obrigatoriedade da aplicação das três sanções previstas no art. 12, III da LIA. 
 
RECURSO ESPECIAL - ALÍNEAS A E C - ADMINISTRATIVO - AÇÃO DE 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PAGAMENTO INDEVIDO DE 
HORAS EXTRAS A OCUPANTES DE CARGO EM COMISSÃO - ACÓRDÃO 
QUE AFASTOU A APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE SUSPENSÃO DOS 
DIREITOS POLÍTICOS POR TRÊS ANOS DETERMINADA PELA 
SENTENÇA - ALEGAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DE 
QUE NÃO HÁ POSSIBILIDADE DE EXCLUIR A SANÇÃO - APLICAÇÃO 
DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE - POSSIBILIDADE DE 
INCIDÊNCIA NÃO CUMULATIVA DAS SANÇÕES DO ART. 12, 
INCISO III, DA LEI N. 8.429/92 - DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO 
CONFIGURADA. A aplicação das sanções da Lei n. 8.429/92 deve ocorrer à 
luz do princípio da proporcionalidade, de modo a evitar sanções 
desarrazoadas em relação ao ato ilícito praticado, sem, contudo, privilegiar a 
impunidade. Para decidir pela cominação isolada ou conjunta das penas 
previstas no artigo 12 e incisos, da Lei de Improbidade Administrativa, deve o 
magistrado atentar para as circunstâncias peculiares do caso concreto, 
avaliando a gravidade da conduta, a medida da lesão ao erário, o histórico 
funcional do agente público etc. No particular, foram os ocupantes de cargo em 
comissão condenados pelo r. Juízo sentenciante pela percepção de verbas pagas 
indevidamente por trabalhos extraordinários, bem como o ex-prefeito do 
município por deferir o pagamento de forma irregular. Nos termos da legislação 
municipal de regência, tais serviços somente seriam permitidos em hipóteses 
excepcionais e temporárias, condicionadas à autorização por escrito do superior 
imediato, que deverá justificar o fato, o que, in casu, não se deu. A sentença 
ordenou o ressarcimento dos valores indevidamente recebidos pelos agentes 
públicos, respondendo pelo total do débito, solidariamente, o ex-prefeito, bem 
como a suspensão dos direitos políticos. O Tribunal, por sua vez, deu 
provimento em parte à apelação para afastar a condenação referente à 
suspensão dos direitos políticos. A imposição dessa última, efetivamente, seria 
medida desarrazoada, visto que, como ressaltou a Corte de origem, as provas dos 
autos demonstram a real prestação do serviço pelos réus, e que a vantagem 
pecuniária obtida equivale apenas a R$ 4.023,72 (quatro mil e vinte e três reais e 
setenta e dois centavos) para cada um dos servidores, segundo cálculo realizado 
em novembro de 2000, a desautorizar a aplicação de sanção mais gravosa. 
Ausência de similitude fática ente os acórdãos confrontados. Recurso especial não 
conhecido pela alínea c e conhecido, mas não provido pela alínea a.
15
 
 
A privação temporária dos direitos políticos é a sanção mais grave cominada na 
lia, posto que tem a incidência sobre toda a vida política do agente público, que deve ser 
aplicada somente nos casos mais graves. 
 
 
14
 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. São Paulo, Editora 
Atlas – 2015, 6ª Edição. Pag. 153. 
15
 REsp 300184 SP 2001/0005513-3, T2 - SEGUNDA TURMA, DJ 03.11.2003 p. 291. Julgamento em 4 de 
Setembro de 2003. Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO. 
http://www.jusbrasil.com/topico/11332546/artigo-12-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/topico/11332461/inciso-iii-do-artigo-12-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com/topico/11332546/artigo-12-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
 16 
A jurisprudência dessa Corte tem mitigado a imposição da sanção de direitos 
políticos nas condenações por ato de improbidade administrativa, por ser a mais 
drástica das penalidade estabelecidas no art. 12 da Lei 8.429/92, devendo ser 
considerada a gravidade do caso, e não a das funções do acusado.
16
 
 
A cada eleição, aqueles que pretendem concorrer a algum cargo eletivo precisam 
registrar sua candidatura junto à Justiça Eleitoral, que determina quem pode ou não ser 
candidato nas eleições, com base em alguns critérios legalmente estabelecidos. Esse é um 
procedimento da Justiça para evitar o registro de candidatura daqueles que não cumprem as 
condições de elegibilidade ou que estejam inseridos em causas de perda ou suspensão dos 
direitos políticos. 
 
Os critérios que impedem um político de concorrer às eleições estão estabelecidos 
na Lei da Ficha Limpa. Entre as práticas citadas pela lei, aparece a improbidade 
administrativa, pois, ficam inelegíveis por oito anos aqueles que tiverem rejeitadas suas 
contas, relativas ao exercício de funções legislativas, por irregularidade que configure ato 
doloso de improbidade administrativa. Pela mesma lei, ficam inelegíveis aqueles que 
tiverem seus direitos políticos cassados em função de ato doloso por improbidade 
administrativa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
16
 Resp n. 1.228.749/PR, Min. Rel. OG Fernandes, Dje 29-4-2014. 
http://www.justicaeleitoral.jus.br/
 17 
CAPÍTULO II 
ANALISAR OS ATOS QUE CONFIGURAM A IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA DE ACORDO COM A LEI 8.429/1992 
 
A Improbidade Administrativa ocorre, quando o sujeito ativo investido de função 
pública, seja ela qual for, temporária ou efetivamente, responsável pelo gerenciamento,destinação e aplicação de valores, bens e serviços de natureza pública, obtenha os 
seguintes resultados: 1) Enriquecimento ilícito; 2) Dano ao erário; 3) Dos atos de 
improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública. 
 
Recurso Especial. Administrativo. Ação de Improbidade Administrativa. Lei 
8.429/92. Ausência de dolo. Improcedência da ação. 1. O ato de improbidade, 
na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz 
da natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa. 2. A 
legitimidade do negócio jurídico e a ausência objetiva de formalização contratual, 
reconhecida pela instância local, conjura a improbidade. 3. É que "o objetivo da 
Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil. 
Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na Lei de 
Improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente 
público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador público." 
(Mauro Roberto Gomes de Mattos, em "O Limite da Improbidade 
Administrativa", Edit. América Jurídica, 2ª ed. ps. 7 e 8). "A finalidade da lei de 
improbidade administrativa é punir o administrador desonesto" (Alexandre 
de Moraes, in "Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional", 
Atlas, 2002, p. 2.611)."De fato, a lei alcança o administrador desonesto, não o 
inábil, despreparado, incompetente e desastrado" (REsp 213.994-0/MG, 1ª 
Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999)." (REsp 758.639/PB, Rel. 
Min. José Delgado, 1.ª Turma, DJ 15.5.2006) 4. A Lei 8.429/92 da Ação de 
Improbidade Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º da 
Constituição Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos 
incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em 
enriquecimento ilícito (art.9º); b) que causem prejuízo ao erário público (art. 
10); c) que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), 
aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 5. Recurso 
especial provido.
17
 
 
2.1. Enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei 8.429/1992) 
 
Os atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito estão 
alencados no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa, e consistem naquelas condutas 
comissivas que resultam na obtenção de vantagem patrimonial indevida, ilícita, em razão 
do cargo, mandato, função ou emprego público ou da função pública em geral. 
 
 
17
 STJ, Rel. Min. Luiz Fux, REsp n.º 734984/SP, 1ª T., DJ de 16.06.2008 
 18 
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento 
ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do 
exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades 
mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: 
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer 
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, 
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente 
público; 
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, 
permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas 
entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado; 
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, 
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal 
por preço inferior ao valor de mercado; 
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou 
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores 
públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; 
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para 
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, 
de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar 
promessa de tal vantagem; 
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para 
fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer 
outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de 
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º 
desta lei; 
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego 
ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à 
evolução do patrimônio ou à renda do agente público; 
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou 
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser 
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente 
público, durante a atividade; 
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de 
verba pública de qualquer natureza; 
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, 
para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado; 
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° 
desta lei; 
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
18
 
 
Não há necessidade de que tais condutas acarretem dano ao erário, sendo 
suficientemente o recebimento de vantagem indevida que não decorra da contraprestação 
legal pelos serviços prestados. 
 
Portanto, para a sua configuração, o nexo causal entre o aumento patrimonial 
indevido e o exercício da função pública („‟em razão‟‟) deve ser cabalmente 
 
18
 BRASIL, República Federativa do. Lei de improbidade administrativa. Lei 8.429, de 02 de junho de 
1992. 
 19 
demonstrado (e não só presumido) pelo autor da ação civil de improbidade 
administrativa.
19
 
 
Em suma, a configuração da prática de improbidade administrativa tipificada no 
art. 9.º da Lei 8.429/1992, depende da presença dos seguintes requisitos genéricos: a) 
recebimento da vantagem indevida, independentemente de prejuízo ao erário; b) conduta 
dolosa por parte do agente ou do terceiro; c) nexo causal ou etiológico entre o recebimento 
da vantagem e a conduta daquele que exerce função ou atividade nas entidades 
mencionadas no art. 1.º da LIA. 
 
“Tem-se, ainda, que para o enquadramento do ato nesse art. 9º naturalmente é 
indispensável a prova do enriquecimento ilícito, que compete exclusivamente ao 
autor (CPC, art. 333, I) e que deve ser produzida no processo de conhecimento, 
como requisito de procedência da demanda. Trata-se de prova de difícil produção, 
é verdade, mas indispensável. A quebra do sigilo bancário tem hipóteses restritas 
de cabimento, pois há necessidade de prévio indício, não sendo suficiente a mera 
alegação. Além disso, os corruptores e os agentes corruptos normalmente são 
profissionais e raramente deixam vestígios que possam ser facilmente rastreados. 
Isso, entretanto, não permite a inversão desse ônus da prova, seja por inexistência 
de disposição legal a respeito, seja em razão da presunção de inocência, 
constitucionalmente garantida”
20
 
 
Não se admite, também, a punição da tentativa da prática de atos que importem 
enriquecimento ilícito, pois somente haverá a improbidade no caso de consumação da 
conduta. A tentativa da prática desses atos poderá, no entanto, ser considerada como 
afronta aos princípios da Administração pública, passível de ser enquadrada na tipologiado art. 11 da Lei nº 8.429/92. 
 
2.2. Dano ao erário (art. 10º da Lei 8.429/1992) 
 
Os atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, por sua vez, 
são as ações e omissões dolosas ou culposas causadoras de perda patrimonial, desvio, 
apropriação ou malversação dos bens públicos pertencentes às entidades públicas descritas 
no art. 1º da Lei nº 8.429/92. 
 
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário 
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, 
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das 
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: 
 
19
 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. São Paulo, Editora 
Atlas – 2015, 6ª Edição. Pag. 52. 
20
 Requisitos para a procedência das ações por improbidade administrativa”, em Improbidade Administrativa 
– Questões Polêmicas Atuais, Malheiros Editores, São Paulo, 2001, p. 334. 
 20 
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio 
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores 
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; 
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, 
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie; 
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda 
que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do 
patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem 
observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; 
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do 
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a 
prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; 
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por 
preço superior ao de mercado; 
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e 
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; 
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das 
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; 
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para 
celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los 
indevidamente; 
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou 
regulamento; 
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que 
diz respeito à conservação do patrimônio público; 
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou 
influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; 
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; 
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, 
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição 
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho 
de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. 
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de 
serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades 
previstas na lei; 
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia 
dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. 
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao 
patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou 
valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas 
mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie; 
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize 
bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a 
entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das 
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; 
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a 
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à 
espécie; 
XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de 
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades 
privadas; 
XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com 
entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de 
qualquer forma para a sua aplicação irregular. 
 21 
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com 
entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de 
qualquer forma para a sua aplicação irregular. 
21
 
 
A expressão „‟patrimônio público‟‟ não refere-se apenas ao patrimônio 
econômico-financeiro, mas também, bens de natureza moral, econômica, ambiental, 
estética, artística, histórica, turística e cultural. 
 
Como se vê, o sistema instituído pela Lei nº 8.429/92 não visa unicamente a 
proteger a parcela de natureza econômico-financeira do patrimônio público, 
sendo ampla e irrestrita a abordagem deste, o que exige uma proteção igualmente 
ampla e irrestrita, sem exclusões dissonantes do sistema.
22
 
 
Vale ressaltar que, a configuração de atos de improbidade administrativa como 
causadores de danos ao erário independe da ocorrência de enriquecimento ilícito do agente. 
Assim, a ação ou omissão pode provocar lesão ao patrimônio público sem que haja 
enriquecimento indevido de algum agente público. 
 
Quanto ao art. 10, tem-se que lá estão previstos os atos de improbidade que 
causem prejuízo ao erário, independentemente de alguém ter obtido vantagem 
indevida. Seu caput trata da ação ou omissão do agente que seja dolosa ou 
culposa, ou seja, bastaria a ocorrência de imprudência, imperícia ou negligência. 
Entretanto, a intenção desse dispositivo provavelmente foi evitar que atos 
causadores de danos ao erário ficassem impunes sob o escudo da dificuldade de 
se produzir a provada intenção subjetiva do agente. Como já dito, a lei visa a 
alcançar o administrador desonesto, não inábil. Essa é uma premissa que não deve 
ser esquecida pelo hermeneuta, pois tanto a Constituição quanto as leis devem ser 
interpretadas por inteiro, nunca em pedaços independentes. Por isso, seria mais 
razoável permitir que as pessoas envolvidas provassem que não agiram com dolo 
– apesar de ser muito difícil que alguém consiga desincumbir-se desse ônus –, 
para evitar que o administrador inábil mas honesto seja taxado como ímprobo.
23
 
 
2.3. Violação aos princípios da administração pública (art. 11º da Lei 8.429/1992) 
 
Os atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração 
Pública, ao seu turno são as ações e omissões violadoras dos deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições públicas e estão descritos no art. 11 da 
Lei nº 8.429/92. 
 
 
21
 BRASIL, República Federativa do. Lei de improbidade administrativa. Lei 8.429, de 02 de junho de 
1992. 
22
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 4 ed. Rev.Ampl.,Rio de 
Janeiro: Lumen Juris, 2008.p.253-254. 
23
 Requisitos para a procedência das ações por improbidade administrativa”, em Improbidade 
Administrativa – Questões Polêmicas e Atuais, ob. cit., pp. 334 e 335.22 
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta 
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou 
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, 
legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou 
diverso daquele previsto, na regra de competência; 
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das 
atribuições e que deva permanecer em segredo; 
IV - negar publicidade aos atos oficiais; 
V - frustrar a licitude de concurso público; 
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; 
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, 
antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou 
econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. 
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e 
aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração 
pública com entidades privadas. 
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade 
previstos na legislação. 
24
 
 
Os princípios basilares da gestão pública, que devem ser observados no exercício 
de toda a atividade estatal, são os mencionados no art. 37, capult, da Constituição Federal, 
sendo eles, o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
 
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar 
pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade 
e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.
25
 
 
O enquadramento da improbidade pela violação dos princípios da Administração 
Pública, prescinde da ocorrência de enriquecimento ilícito do agente e de prejuízo ao 
erário, fazendo a aplicação do art. 11 ocorra em caráter residual, incidindo somente 
naqueles casos em que o ato ímprobo não acarrete enriquecimento ilícito ou lesão ao 
patrimônio público. 
 
Pode se afirmar, então, que o art.11 da lei nº 8.429/92 é uma “norma de reserva”, 
aplicável somente quando a conduta não tenha causado danos ao patrimônio 
público ou propiciado o enriquecimento ilícito do agente e desde que comprovada 
a inobservância dos princípios regentes da atividade estatal.
26
 
 
 
24
 BRASIL, República Federativa do. Lei de improbidade administrativa. Lei 8.429, de 02 de junho de 
1992. 
25
 BRASIL, República Federativa do. Lei de improbidade administrativa. Lei 8.429, de 02 de junho de 
1992. 
26
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 4 ed. Rev.Ampl.,Rio de 
Janeiro: Lumen Juris, 2008.p.259. 
 23 
E ainda, exige-se a presença do elemento subjetivo dolo para o enquadramento da 
conduta como sendo violadora aos princípios da Administração Pública, não se podendo 
penalizar o agente que, por meio de conduta imprudente, negligente ou imperita, violou 
tais princípios. 
 
Os aplicadores de direito devem, então, agir com muita prudência na tipificação 
das condutas dos agentes públicos nas hipóteses de improbidade previstas no art. 
11 da Lei nº 8.429/92, para evitar a classificação errônea de atos administrativos 
que não passam de meras irregularidades, passíveis de correção na via 
administrativa.
27 
 
Improbidade é maldade, perversidade, corrupção, devassidão, 
desonestidade, falsidade, qualidade de quem atenta contra os princípios ou as 
regras da lei, da moral e dos bons costumes, com propósitos maldosos ou 
desonestos. Ausente essas características na inobservância formal do 
ordenamento, não há como aplicar pena por improbidade ao agente 
público.
28
 
 
2.3.1. Princípio da legalidade 
 
Todos os atos de governo devem estar autorizados e se embasar em leis, numa 
escala que inicia com a Constituição Federal, e segue nas leis complementares e ordinárias, 
nos princípios jurídicos, regulamentos, decretos-leis, atos normativos, de sorte a se formar 
uma perfeita compatibilização e harmonização no encadeamento, tornando o ato jurídico e 
perfeitamente válido. Pelo princípio da legalidade, ninguém será obrigado a fazer ou deixar 
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5º, inciso II, da Constituição Federal). 
 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a 
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
 II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei;
29
 
 
O princípio da legalidade constitui o fundamento e a essência do estado de direito, 
onde as leis governam e não os homens. 
 
 
27
ARAUJO, Renata Elisandra de. Os principais aspectos da lei de improbidade administrativa. Pag. 06. 
Acesso em 14 de julho de 2017. Disponível em: < http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003>. 
28
 APELAÇÃO nº 400.147-5/5-Auriflama, Rel. Des. Renato Nalini, DJ 15-8-2006. 
29
 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF. 
Senado, 1988. 
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003
 24 
 
„‟Todas as atividades da Administração Pública são limitadas pela subordinação à 
ordem jurídica, ou seja, à legalidade‟‟.
30
 
 
A observância do princípio da legalidade é dever do agente público e prévia 
condição para atuar licitamente. Expressa relação de subordinação ou vinculação à lei ou, 
mais precisamente, ao regramento jurídico. 
 
2.3.2. Princípio da impessoalidade 
 
O princípio da impessoalidade revela-se na finalidade pública e geral da atuação 
administrativa, não podendo visar ao benefício e aos interesses particulares, revelados em 
favoritismos, perseguições, simpatias, discriminações ou animosidades entre o 
administrador e os administrados. 
 
Além disso, o agente público não pode atuar para beneficiar ou prejudicar 
determinadas pessoas, mas impondo-se que se persiga sempre o norte do interesse público. 
 
O princípio da impessoalidade da Administração Pública traduz-se na ausência de 
marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador, que, em 
determinado momento, esteja no exercício da atividade administrativa, tornando-
a, assim, afeiçoada a seu modelo, pensamento ou vontade. 
 
A impessoalidade revela o Estado não-César, contrário àquele que prevaleceu 
desde a Antiguidade e que tinha na figura do governante o seu padrão normativo 
e político. A figura do Estado era uma e mesma coisa que o César, por isso a sua 
face se espelhava em sua lei, em sua bandeira e até mesmo em sua moeda.
31
 
 
O princípio da impessoalidade caracteriza-se pela objetividade e neutralidade da 
atuação da Administração Pública, que tem por único propósito legal o atendimento do 
interesse público. 
 
Em suma, insta que impere a objetividade e a neutralidade da atividade pública, 
sem qualquer tendência para satisfazer ou ferir mágoas e sentimentos pessoais e 
particulares. 
 
 
30
 FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judiciário. Rio de janeiro: 
Forense, 1957. P.113. 
31
 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo Horizonte: 
Del Rey, 1994, P.23. 
 25 
2.3.3. Princípio da moralidade 
 
O princípio da moralidade administrativa exige o comportamento (do 
administrador e do administrado) compatível não somente com a lei, mas, também, com a 
moral administrativa, os bons costumes, as regras de boa administração, justiça, equidade 
e honestidade. 
 
Serve, assim, à garantia do direito subjetivo público a uma administração honesta, 
cumprindo-se a partir de regras internas de conduta dirigida aosfins institucionais 
específicos e da incorporação dos valores éticos fundamentais de uma sociedade. 
 
Em outras palavras, a decisão do agente público deve atender àquilo que a 
sociedade, em determinado momento, considera eticamente adequado, 
moralmente aceito.
32
 
 
O princípio da moralidade caracteriza-se na prestação da atividade administrativa, 
com o dever constitucional de se pautar pela ética, ou seja, todo cidadão tem direito à 
administração honesta e moral. 
 
2.3.4. Princípio da publicidade 
 
A publicidade revela-se na transparência dos administradores, com a plena 
visibilidade da res publica, de sorte a nada se ocultar ou a não se impedir o acesso de todos 
quantos procurarem o conhecimento das finanças e das ações governamentais, em 
obediência ao art. 37, § 3º, do diploma constitucional, viabilizando a participação do 
cidadão na administração pública. 
 
Em decorrência do princípio da publicidade, todos, pessoas físicas e jurídicas, 
têm direito de acesso às informações relativas a elas constantes de registro ou 
banco de dados de entidades públicas ou de caráter público.
33
 
 
O princípio da publicidade entende-se pelo acesso difuso do público às 
informações relativas às atividades do Estado, seja pela divulgação na imprensa oficial ou 
particular, seja pela prestação de contas dos òrgãos ou das entidades públicas, seja pelo 
 
32
 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Princípios constitucionais reguladores da administração pública. 3. 
Ed. São Paulo: Atlas, 2008. P. 117. 
33
 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Princípios constitucionais reguladores da administração pública. 3. 
Ed. São Paulo: Atlas, 2008. P. 23. 
 26 
fornecimento de dados de interesse geral ou individual, quando requeridos, sob pena de 
responsabilidade. 
 
Não se resume em simples divulgações pela imprensa oficial dos atos do 
administrador. Realiza-se através do acesso assegurado a todos os interessados que 
desejam se informar, mediante o fornecimento de certidões e cópias de documentos 
reveladores das finanças e práticas efetuadas. 
 
2.3.5. Princípio da eficiência 
 
A eficiência tem sua fonte no dever de melhor administrar e importa em trazer 
resultados proveitosos, positivos e úteis à sociedade na consecução do bem comum. 
Revela-se nas estratégias utilizadas para melhor governar e cumprir as funções próprias 
dos agentes públicos, especialmente no que diz com a economicidade, a celeridade e a 
qualidade, desde que não desprezadas as formalidades necessárias para a segurança dos 
atos administrativos. 
 
A eficiência na gestão da coisa pública significa a obrigação legal da 
Administração agir com eficácia real e concreta. Vale dizer, o agente público, no 
desempenho de suas funções, tem o dever jurídico de escolher e aplicar as 
medidas ou soluções mais positivas (de maior rentabilidade, congruência e 
eficácia) para a consecução dos interesses da coletividade.
34
 
 
O princípio da eficiência decorre do exercício funcional tecnicamente adequado, 
eficaz e otimizado, com qualidade e rentabilidade, das necessidades coletivas. 
 
 
 
 
 
 
34
 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. São Paulo, Editora 
Atlas – 2015, 6ª Edição. Pag. 25. 
 27 
CAPÍTULO III 
ANALISAR OS LIMITES DA APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA POR ATO DOS CHEFES DO PODER EXECUTIVO 
MUNICIPAL 
 
Todas as presunções militam a favor de uma conduta honesta e justa; só em face 
de indícios decisivos, bem fundadas conjeturas, se admite haver alguém agido 
com propósitos cavilosos, intuitos contrários ao Direito, ou à Moral.
35
 
 
Neste capítulo, após ter uma noção maior sobre a LIA, o objetivo é demonstrar 
que a ilegalidade não é sinônimo de improbidade, e a ocorrência de ato funcional ilegal, 
por sí só, não configuraria um ato de improbidade administrativa. 
 
Nessa direção, não nos parece crível punir o agente público, ou equiparado, 
quando o ato acoimado de improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de 
gestão imperfeita, ausente o elemento de „‟desonestidade‟‟, ou de improbidade 
propriamente dita.36 
 
Constata-se que a LIA se preocupou em afastar a possibilidade de ajuizamento de 
ações de improbidade sem fundamento, ao asseverar, em seu art.17, § 6º, que a ação 
judicial deverá ser instruída com documentação robusta, reveladora de indícios suficientes 
da existência de ato de improbidade ou com fundamentos consistentes acerca da 
impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas. 
 
Outra precaução com objetivo de evitar o ajuizamento de ações sem fundamento, 
consiste na instituição de uma fase preliminar de defesa prévia, a ser seguida antes do 
recebimento da petição inicial. De acordo com a regra do art. 17, § 7º, primeiramente o 
juízo notificará o requerido para apresentar manifestação por escrito, que poderá ser 
instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de 15 quinze dias. 
 
Trata-se de um juízo de admissibilidade da ação civil de improbidade cujo 
descumprimento acarretará a nulidade do processo. 
 
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério 
Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da 
medida cautelar. 
 
35
 MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p.214. 
36
 FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa, 6. Ed. São Paulo: Malheiros, 2009. P. 49-50. 
 28 
(...) 
§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão 
fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de 
improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.
37
 
 
Sob outro enfoque, vislumbra-se o legislador instituiu diversas medidas para 
evitar o ajuizamento de ações de improbidade desprovidas de fundamento e de 
indícios mínimos da prática de conduta ímproba que visam apuração de fatos que 
não passam de meras irregularidades, passíveis de correção, dentre as quais se 
destacam: a) a instituição de uma fase preliminar de defesa prévia, a ser seguida 
antes do recebimento da petição inicial (art. 17, § 7º, da Lei nº 8.429/92); b) 
possibilidade de extinguir o processo sem julgamento do mérito em qualquer fase 
do processo, quando reconhecida a inadequação da ação de improbidade (art. 17, 
§ 11, da Lei nº 8.429/92); e c) criminalização da representação por ato de 
improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da 
denúncia o sabe inocente (art.19, da Lei nº 8.429/92).
38
 
 
3.1. Elemento subjetivo: dolo ou culpa 
 
Não se confunde a improbidade com a mera ilegalidade, ou com uma conduta que 
não segue os ditames do direito positivo. Assim fosse, a quase totalidade das 
irregularidades administrativas implicariam violação ao princípio da legalidade. 
 
Do contrário, sempre que concedido um mandado de segurança, a autoridade 
coatora, porque incursa em uma ilegalidade, sujeitar-se-ia a figurar no polo passivo da ação 
de improbidade. 
 
É inadmissível a responsabilidade objetiva na aplicação da Lei 8.429/1992, 
exigindo-se a presença de dolo nos casos dos artigos 9º e 11 (que coíbem o 
enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos, 
respectivamente) e ao menos de culpa nos termos do artigo 10, que censura os 
atos de improbidade por dano ao Erário.
39
 
 
Portanto, é necessário que venha um nível de gravidade maior, que se revela no 
ferimento de certos princípios e deveres, que sobressaem pela importância frente a outros, 
como se aproveitar da função ou do patrimônio público para obter vantagem pessoal, ou 
favorecer alguém, ou desprestigiar valores soberanos da Administração Pública. 
 
 
37
 BRASIL, RepúblicaFederativa do. Lei de improbidade administrativa. Lei 8.429, de 02 de junho de 
1992. 
38
 ARAUJO, Renata Elisandra de. Os principais aspectos da lei de improbidade administrativa. Acesso em 14 
de julho de 2017. Disponível em: < http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003>. 
39
 CONJUR. STJ divulga 14 teses sobre improbidade administrativa em seu site. Disponível em: 
<http://www.conjur.com.br/2015-ago-08/fimde-editado-stj-divulga-14-teses-improbidade-administrativa>. 
Acesso em 14 de agosto de 2017. 
 
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003
http://www.conjur.com.br/2015-ago-08/fimde-editado-stj-divulga-14-teses-improbidade-administrativa
 29 
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AOS 
ARTS. 515 E 535DO CPC. SÚMULA Nº 284 DO STF. AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO DO 
ELEMENTO SUBJETIVO E DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. 
REVISÃO DE FATOS E PROVAS. SÚMULA Nº 7/STJ. Quanto à alegada 
ofensa aos arts. 515 e 535 do CPC, verifica-se que a parte agravante deixou de 
demonstrar no que consistiu a contrariedade, atraindo, por analogia, a incidência 
da Súmula nº 284 do Supremo Tribunal Federal. O recurso especial se origina de 
ação civil pública na qual se apura ato de improbidade administrativa quando o 
recorrente exerceu o cargo de Prefeito com fulcro nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 
nº 8.429/92. Esta Corte entende que para que seja reconhecida a tipificação da 
conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade 
Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, 
consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao 
menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. (AgRg no REsp 1.419.268, SP, 
Relator o Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 14.04.2014). As 
instâncias ordinárias entenderam pela configuração do elemento subjetivo e pelo 
enriquecimento ilícito do agente ao praticar as condutas que resultaram um déficit 
orçamentário significativo no ano de 2004. A revisão de matéria fática para o fim 
de investigar a ausência do elemento subjetivo da conduta, bem como o 
enriquecimento ilícito do recorrente, não é possível no âmbito do recurso 
especial, ante o óbice contido na Súmula nº 7 do STJ. Precedentes. Agravo 
regimental desprovido.
40
 
 
Os atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito, que estão elencados 
no art. 9º da LIA, dependem da comprovação da existência do elemento subjetivo do 
agente, ou seja, depende da intenção de auferir vantagem indevida (dolo), não se admitindo 
a punição nos casos em que o enriquecimento ilícito decorra de conduta culposa. 
 
Não se admite, também, a punição da tentativa da prática de atos que importem 
enriquecimento ilícito, pois, somente haverá a improbidade no caso de 
consumação da conduta. A tentativa da prática desses atos poderám no entanto, 
ser considerada como afronta aos princípios da Administração Pública, passível 
de ser enquadrada na tipologia do art. 11º da Lei nº 8.429/92.
41
 
 
Os atos de improbidade que causam prejuízo ao erário, que estão elencados no art. 
10º da LIA, por sua vez, são ações e omissões dolosas ou culposas causadoras de perda 
patrimonial, desvio, apropriação ou maverção dos bens públicos pertencentes às entidades 
públicas descritas no art. 1º da lei. 
 
Sob outro prisma, importante consignar que o aplicador da lei deve analisar 
cuidadosamente as especificidades de cada caso em concreto, para não correr o 
risco de classificar equivocamente algumas condutas como ímprobas. Isso porque 
diversas atividades estatais, especialmente aquelas relacionadas a planos 
econômicos e implantação de políticas públicas de alto custo financeiro, como a 
 
40
 AgRg no AREsp 473878 SP 2014/0032391-8, T1 - PRIMEIRA TURMA, Publicado no DJe 09/03/2015. 
Julgamento em 3 de Março de 2015. Rel. Ministra MARGA TESSLER (JUÍZA FEDERAL CONVOCADA 
DO TRF 4ª REGIÃO. 
41
 ARAUJO, Renata Elisandra de. Os principais aspectos da lei de improbidade administrativa. Pag. 04. 
Acesso em 14 de julho de 2017. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003>. 
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10682929/artigo-515-da-lei-n-5869-de-11-de-janeiro-de-1973
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10679381/artigo-535-da-lei-n-5869-de-11-de-janeiro-de-1973
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/91735/c%C3%B3digo-processo-civil-lei-5869-73
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10682929/artigo-515-da-lei-n-5869-de-11-de-janeiro-de-1973
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10679381/artigo-535-da-lei-n-5869-de-11-de-janeiro-de-1973
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/91735/c%C3%B3digo-processo-civil-lei-5869-73
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11333774/artigo-9-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11333369/artigo-10-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11332834/artigo-11-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11333774/artigo-9-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11332834/artigo-11-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11333369/artigo-10-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/3154003
 30 
utilização de novas tecnologias para desenvolvimento da saúde e dos meios de 
transporte, envolvem riscos cujas consequências não podem ser previstas 
antecipadamente. Em tais casos, sempre há que se verificar se os agentes políticos 
e públicos atuaram em conformidade com a legislação pertinente.
42 
 
Nesse sentido, o STJ firmou o seguinte entendimento: 
 
ADMINISTRATIVO - AGRAVO REGIMENTAL - IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA - ART. 10 DA LEI N. 8.429/92 - SANÇÃO DO ART. 12, 
II, DA LEI DE IMPROBIDADE - BOA-FÉ DO AGENTE - CRITÉRIOS DE 
ANÁLISE. 1. O contrato administrativo foi anulado porque deveria ter sido 
precedido de necessária licitação. Reconheceu-se aí ato de improbidade 
capitaneado no art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa. 2. A 
jurisprudência desta Corte está no sentido de que, uma vez reconhecida a 
improbidade administrativa, é imperativa a aplicação das sanções descritas no art. 
12, II, da Lei de Improbidade. A única ressalva que se faz é que não é imperiosa a 
aplicação de todas as sanções descritas no art. 12 da Lei de Improbidade, podendo 
o magistrado dosá-las segunda a natureza e extensão da infração. 3. Os atos de 
improbidade só são punidos a título de dolo, indagando-se da boa ou má fé 
do agente, nas hipóteses dos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92. (REsp 
842.428/ES, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 21.5.2007) 4. De todas as seis 
penalidades descritas no art. 12, II, da Lei de Improbidade, as únicas aplicadas, e 
de forma razoável, foram as de ressarcimento do dano de forma solidária e de 
multa civil, fixada, ainda por cima, em montante menor que o grau máximo, ou 
seja, em uma vez o valor do dano. Agravo regimental improvido.
43
 
 
E ainda: 
 
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. CONTRATAÇÃO 
IRREGULAR DE SERVIDOR PÚBLICO. IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. SUJEIÇÃO AO PRINCÍPIO DA 
TIPICIDADE. 
(...) 
2. Nem todo o ato irregular ou ilegal configura ato de improbidade, para os fins 
da Lei 8.429/92. A ilicitude que expõe o agente às sanções ali previstas está 
subordinada ao princípio da tipicidade: é apenas aquela especialmente qualificada 
pelo legislador. 3. As condutas típicas que configuram improbidade 
administrativa estão descritas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, sendo que 
apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em 
atenção aoprincípio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, 
não se tolera responsabilização objetiva e nem, salvo quando houver lei 
expressa, a penalização por condutas meramente culposas, conclui-se que o 
silêncio da Lei tem o sentido eloqüente de desqualificar as condutas culposas 
nos tipos previstos nos arts. 9.º e 11. 4. Recurso especial a que se nega 
provimento.
44
 
 
 
42
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 4 ed. Rev.Ampl.,Rio de 
Janeiro: Lumen Juris, 2008.p.249. 
43
 AC 200201307960/SP, Relator HUMBERTO MARTINS, STJ, O.J. Segunda Turma. Pub 14/08/2007 DJ 
p.281 
44
 AC 200500821583/MG, Relator TEORI ALBINO ZAVASCKI, STJ, O.J. Primeira Turma. Pub. 
02/08/2007 DJ p.353 
https://jus.com.br/tudo/agravo-regimental
https://jus.com.br/tudo/recurso-especial
 31 
Os atos de improbidade que atentam contra os princípios constitucionais da 
administração pública, que estão elencados no art. 11º da LIA, exige-se a presença do 
elemento subjetivo dolo para o enquadramento da conduta. 
 
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA-
IMPROBIDADEADMINISTRATIVA -VEREADOR E OUTROS - OFENSA 
AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E IMPESSOALIDADE AFETOS 
À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO 
MUNICÍPIO - AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ - NÃO CARACTERIZAÇÃO DE 
ATO DE IMPROBIDADE - AUSÊNCIA DE PROVA - SENTENÇA 
RETIFICADA - ABSOLVIÇÃO - RECURSO PROVIDO. Para a 
caracterização do ato de improbidade administrativa se faz necessário a 
caracterização de lesão ao Município ou enriquecimento ilícito do agente, 
não sendo suficiente o agir em desconformidade com a lei. Dessa forma, o ato 
praticado pelo então prefeito, que dispensou a realização de licitação, não 
autoriza a procedência do pedido inicial de ação civil pública, pois na hipótese 
não houve o prejuízo concreto ao Município, nem a caracterização da ma-fé. O 
Superior Tribunal de Justiça tem decidido, de forma reiterada, que 
somente se caracteriza o ilícito previsto na lei de improbidade 
administrativa se ficar comprovado - de forma cabal e induvidosa - que 
o agente se enriqueceu ilegalmente e que ele tenha provocado dano 
material concreto ao ente público.
45
 
 
No mesmo sentido: 
 
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO SEM A 
REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. 
CONFIGURAÇÃO DO DOLO GENÉRICO. PRESCINDIBILIDADE DE 
DANO AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO. DESCABIMENTO. 
CONTRAPRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. IMPOSSIBILIDADE DE 
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO. SANÇÃO DO 
ART. 12, III, DA LEI 8.429/1992. NECESSIDADE DE EFETIVA 
COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO PATRIMONIAL. 1. A caracterização do 
ato de improbidade por ofensa a princípios da administração pública exige a 
demonstração do dolo lato sensu ou genérico. Precedentes. 2. Não se sustenta 
a tese - já ultrapassada - no sentido de que as contratações sem concurso público 
não se caracterizam como atos de improbidade, previstos no art. 11 da 
Lei 8.429/1992, ainda que não causem dano ao erário. 3. O ilícito previsto no art. 
11 da Lei 8.249/1992 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudência desta 
Corte. 4. É indevido o ressarcimento ao Erário dos valores gastos com 
contratações irregulares sem concurso público, pelo agente público responsável, 
quando efetivamente houve contraprestação dos serviços, para não se configurar 
enriquecimento ilícito da Administração (EREsp 575.551/SP, Rel. Ministra 
NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 01/04/2009, DJe 
30/04/2009). 5. Ressalvou-se a possibilidade de responsabilizar o agente público 
nas esferas administrativa, cível e criminal. 6. A sanção de ressarcimento, 
prevista no art. 12, inciso III, da Lei 8.429/1992, só é admitida na hipótese de 
ficar efetivamente comprovado o prejuízo patrimonial ao erário. Precedentes. 7. 
Recurso especial parcialmente provido.
46
 
 
45
 TJMT,Apelação nº 51905/2009, Terceira Câmara Cível, Relator: Des. Evandro Stàbile, Data 
Julgamento: 05.10.2009. 
46
 REsp 1214605 SP 2010/0178628-9, T2 - SEGUNDA TURMA, publicado no DJe 
13/06/2013. Julgamento em 6 de Junho de 2013. Rel. Ministra ELIANA CALMON. 
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com/topicos/11332834/artigo-11-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com/topicos/11332546/artigo-12-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/topicos/11332461/inciso-iii-do-artigo-12-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com/topicos/11332834/artigo-11-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
http://www.jusbrasil.com/topicos/11332546/artigo-12-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/topicos/11332461/inciso-iii-do-artigo-12-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104098/lei-de-improbidade-administrativa-lei-8429-92
 32 
3.2. Prescrição 
 
Extinção de uma ação ajuizável, em virtude da inércia de seu titular durante um 
certo lapso de tempo, na ausência de causas preclusivas de seu curso.
47
 
 
Com relação aos prazos prescricionais para aplicação das sanções cabíveis, 
vislumbra-se que a LIA determinou, no art. 23, o prazo prescricional de cinco anos para a 
propositura da ação, após término do exercício de mandato, cargo ou função como regra 
geral. 
 
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem 
ser propostas: 
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão 
ou de função de confiança; 
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas 
disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de 
exercício de cargo efetivo ou emprego. 
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação 
de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei. 
 
Segundo PAZZAGLINI, as ações civis de improbidade admnistrativa tem dois 
tempos de prescrição, no seguinte sentido: 
 
O prazo prescricional é de cinco anos quando o ato de improbidade incriminado 
for praticado por agente público titular de cargo eletivo ou ocupante de cargo em 
comissão ou de função de confiança, iniciando-se a contagem a partir do término 
do mandato ou do exercício funcional respectivamente (Inciso I). 
 
O prazo prescricional é o previsto em lei específica municipal/estadual para as 
faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos 
em que os agentes públicos processados exerçam cargo efetivo ou emprego 
público (Inciso II).
48
 
 
A LIA não tratou do prazo prescricional das ações em relação do particular, 
porém, existem entendimentos que o prazo deverá ser o mesmo previsto para o agente 
público que praticou, em conjunto, o ato de improbidade administrativa. 
 
(...) Em relação ao terceiro que não detém a qualidade de agente público, incide 
também a norma do art. 23 da Lei nº 8.429/1992 para efeito de aferição do termo 
inicial do prazo prescricional. (...) 
49
 
 
 
47
 CÂMARA LEAL, Antônio Luiz. Da prescrição e decadência. Rio de Janeiro: Forense, 1978. P.12. 
48
 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. São Paulo, Editora Atlas – 
2015, 6ª Edição. Pag. 254. 
49
 STJ. 2ª Turma. REsp 1156519/RO, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 18/06/2013. 
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11331293/artigo-23-da-lei-n-8429-de-02-de-junho-de-1992