Bens Públicos

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PC-RJ
POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PRÉ-edital
Direito Administrativo
BENS PÚBLICOS
Livro Eletrônico
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Bens Públicos
Prof.a Lisiane Brito 
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SUMÁRIO
Apresentação da Aula .................................................................................3
Domínio Público .........................................................................................4
Bens das Pessoas Administrativas de Direito Privado .......................................7
Domínio Eminente .....................................................................................7
Bens Públicos ............................................................................................8
Classificação dos Bens Públicos ....................................................................9
Quanto à Titularidade ................................................................................10
Bens Públicos da União ..............................................................................10
Bens Públicos dos Estados ........................................................................13
Bens Públicos do Distrito Federal ................................................................13
Quanto à Destinação .................................................................................14
Afetação e Desafetação .............................................................................17
Características do Regime Jurídico dos Bens Públicos .....................................18
Inalienabilidade ........................................................................................18
Impenhorabilidade ....................................................................................20
Imprescritibilidade ....................................................................................20
Não Onerabilidade ....................................................................................21
Formas de Uso de Bens Públicos .................................................................21
Concessão, Permissão e Autorização de Uso de Bem Público ...........................23
Questões de Concurso ...............................................................................26
Gabarito ..................................................................................................35
Questões Comentadas ...............................................................................36
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Apresentação da Aula 
Olá, caro(a) aluno(a)!
Chegamos a 11ª aula, na qual abordaremos o assunto “bens públicos”. 
Trata-se de um capítulo muito interessante do Direito Administrativo, pois nos 
dá uma dimensão dos bens que compõem o patrimônio dos entes federativos, suas 
diferentes destinações e o regime jurídico criado para protegê-los. 
Abordaremos todos os aspectos cobrados pelas bancas de concursos públicos 
e, ao final da aula, teremos nossa tradicional revisão com a resolução de questões!
Uma boa aula e sucesso, sempre!
Lisiane Brito
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Domínio Público
Para que possamos ter uma compreensão satisfatória do tema bens públicos 
é necessário, primeiramente, que conheçamos as expressões “domínio público” e 
“domínio eminente”. 
Domínio público é um termo que não possui um sentido exato. Vários autores já 
se dedicaram a defini-lo, sob diferentes enfoques, alguns buscando como referên-
cia o Estado, e outros tomando como parâmetro a coletividade, devido ao fato de 
ser ela quem verdadeiramente fará uso dos bens. 
Diante disso, talvez seja conveniente tomarmos conhecimento do que dizem 
nossos autores para encontrarmos a definição adotada pelas bancas.
José dos Santos Carvalho Filho1 afirma o seguinte: 
“Parece-nos, pois, que, a despeito das dúvidas que o instituto suscita, melhor é consi-
derá-lo em sentido amplo. Em consequência, podemos conceituar domínio público na 
esteira de Cretella Junior2, como “o conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao 
uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade, regulamen-
tados pela Administração e submetidos a regime de direito público.”
Maria Sylvia Zanella Di Pietro3 apresenta a seguinte lição:
“ A expressão domínio público é equívoca, no sentido de que admite vários significados:
l. em sentido muito amplo, é utilizada para designar o conjunto de bens pertencentes às 
pessoas jurídicas de direito público interno, políticas e administrativas (União, Estados, 
Municípios, Distrito Federal, Territórios e autarquias);
2. em sentido menos amplo, utilizado na referida classificação do direito francês, desig-
na os bens afetados a um fim público, os quais, no direito brasileiro, compreendem os 
de uso comum do povo e os de uso especial;
1 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lúmen Juris.
2 CRETELLA JÚNIOR, “DICIONÁRIO”, p. 204. 
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Atlas, 
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3. em sentido restrito, fala-se em bens do domínio público para designar apenas os 
destinados ao uso comum do povo. No direito italiano surgiu essa conceituação, pois 
como alguns bens não eram considerados, por alguns autores, como pertencentes ao 
poder público, dizia-se que estavam no domínio público; o seu titular seria, na realida-
de, o povo.”
A célebre autora finaliza sua lição nos seguintes termos:
“Usaremos, aqui, a expressão no segundo sentido assinalado, abrangendo os bens de 
uso comum do povo e os de uso especial. Embora a designação de ‘bens do domínio 
público’ não seja perfeita, porque pode dar a idéia de bens cujo uso pertence a toda a 
coletividade, preferimos utilizá-la como forma de contrapor o regime jurídico dos bens.”
Lucas Rocha Furtado4 nos ensina que: 
 
“A definição dos bens compreendidos no domínio público pode observar dois diferentes 
aspectos. 
O primeiro critério considerado para a definição do domínio público toma como parâme-
tro a titularidade dos bens. Essa perspectiva atribui natureza pública aos bens perten-
centes às pessoas jurídicas de Direito Público. Outra opção para a definição do domínio 
público toma como parâmetro a finalidade a que se destinam os bens. Se sua utilização 
estiver vinculada ao desempenho de qualquer atividade estatal, ou se forem destinados 
ao uso diretamente pela população, compreenderiam esses bens o domínio público. 
(...)
Somente faz sentido falar em domínio público para alcançar os bens passíveis de apro-
priação por alguém, seja este uma pessoa pública ou privada, que utilize o bem para 
uma função pública”. 
Vimos que, de fato, a doutrina “não se entende” ao tentar definir “domínio pú-
blico”. Ocorre que a conceituação é um trabalho doutrinário e, justamente por essarazão, cada um apresenta sua definição. Podemos observar que alguns autores 
incluem, entre os bens públicos, apenas os pertencentes às pessoas jurídicas de 
Direito Público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e funda-
4 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 2007. 
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ções autárquicas), enquanto outra parte da doutrina considera públicos os bens 
pertencentes às entidades federativas e às entidades administrativas, sejam essas 
de Direito Público ou de Direito Privado (autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas e sociedades de economia mista).
Pesquisando o direito positivo (direito legislado) brasileiro, veremos que é no 
Código Civil que se encontra o conceito legal de bens públicos, especificamente no 
art. 98: 
“São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de di-
reito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem.”
O texto legal nos leva a fortalecer a posição da doutrina que considera públicos 
somente os bens pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público.
Sendo essa praticamente a única norma legal a tratar do tema, as bancas de 
concursos vêm utilizado os arts. 98 a 103 do Código Civil para fundamentar as 
questões de prova. 
Concluindo, domínio público é uma expressão que, se utilizada em sentido estri-
to, indica todo o conjunto de bens que pertencem ao Estado. Podemos dizer que o 
domínio público é constituído por todos os bens públicos que integram o patrimônio 
das pessoas jurídicas de direito público. 
Para fins de provas de concursos, vamos considerar bens públicos apenas os 
pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público e domínio público o conjunto 
dos bens pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público. 
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Bens das Pessoas Administrativas de Direito Privado
Hely Lopes Meirelles5 entendia que os bens das pessoas administrativas de 
direito privado e os bens pertencentes às paraestatais se incluiam entre os bens 
públicos. Vejamos o que o mestre administrativista escreveu:
“Quanto aos bens das entidades paraestatais, entendemos que são, também, bends 
públicos, com destinação especial e administração particular da instituições a que foram 
transferidos para a consecução dos fins estatutários.”
José dos Santos Carvalho Filho6 discorda do eminente professor, nos seguintes 
termos:
“Com todo o respeito que merece o grande autor, permitimo-nos discordar de seu en-
tendimento. Parece-nos, ao contrário, que os bens das pessoas administrativas priva-
das, como é o caso das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas de direito privado, devem ser caracterizados como bens privados, mesmo que 
em certos casos a extinção dessas entidades possa acarretar o retorno dos bens ao 
patrimônio da pessoa de direito público de onde se haviam originado. O fator que deve 
preponderar na referida classificação é o de que as entidades têm personalidade jurídica 
de direito privado e, embora vinculadas à Administração Direta, atuam normalmente 
com a maleabilidade própria das pessoas privadas.” 
Domínio Eminente 
Trata-se de uma expressão empregada para se referir ao poder político pelo 
qual o Estado submete à sua vontade todos os bens situados em seu território, 
não constituindo, no entanto, um direito de propriedade. Esse domínio alcança não 
só os bens públicos, mas também os bens privados e as coisas inapropriáveis, de 
interesse público.
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Atualizada por Eurico Azevedo et al. São Paulo: 
Malheiros, 2007.
6 Op. Cit. 
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Não vamos, portanto, empregar a expressão “domínio eminente” para nos refe-
rirmos aos bens que integram o patrimônio público. 
Vejamos como Lucas Furtado7 trata do tema:
“Quando se pretende fazer referência ao poder político que permite ao Estado, de forma 
geral, submeter à sua vontade todos os bens situados em seu território, emprega-se a 
expressão domínio eminente. 
Domínio eminente não tem qualquer relação com o domínio de caráter patrimonial, O 
sentido da expressão alcança o poder geral do Estado sobre tudo quanto esteja em suas 
linhas territoriais, sendo esse poder decorrente de sua própria soberania. 
Não se quer dizer que o Estado seja proprietário de todos os bens. Claro que não o é. 
Significa apenas a disponibilidade potencial de que é detentor em razão de seu poder 
soberano”.
Bens Públicos 
Como nosso trabalho é voltado para concursos públicos, adotaremos a corrente 
que tem sido majoritariamente aceita pelas bancas examinadoras. 
Trata-se da corrente baseada no art. 98 do Código Civil, denominada “exclusi-
vista”, que considera públicos somente os bens pertencentes às pessoas jurídicas 
de Direito Público.
Os que criticam essa corrente afirmam que ela não consegue explicar o porquê 
da impenhorabilidade dos bens afetados à prestação de serviços públicos, que é 
unanimemente admitida entre os autores como uma garantia do princípio da con-
tinuidade do serviço público. 
Mas, discórdias doutrinárias à parte, o conceito mais aceito pelas bancas de 
concursos públicos é o que define bens públicos nos seguintes termos:
7 Op. Cit. 
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“São todos os bens que pertencem às pessoas de direito público, isto é, União, Estados, 
DF e Municípios, bem como às respectivas autarquias e fundações de direito público.” 
(Celso Antônio Bandeira de Mello8)
Lembrem-se de que essa é a corrente adotada explicitamente pelo Código Civil 
brasileiro, no art. 98.
Classificação dos Bens Públicos
O Código Civil, além de tratar do conceito de bens públicos no art. 98, apresenta, 
no art. 99, uma classificação, dividindo os bens quanto à sua forma de utilização em:
• Bens de uso comum do povo;
• Bens de uso especial; 
• Bens dominicais. 
Devemos ressaltar que o legislador, na verdade, trouxe exemplos de bens de 
uso comum e de uso especial, em vez de dar um conceito para cada um. Mas é 
bastante frequente ver questões de concursos públicos citarem “conceitos apresen-
tados pelo art. 99 do Código Civil”. 
Vejamos, então, o que estabelece a lei:
Art. 99. São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabe-lecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de 
suas autarquias;
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito públi-
co, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado.
8 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros
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Vamos, agora, apresentar a classificação doutrinária.
Os autores administrativistas classificam os bens públicos a partir de três critérios:
• Quanto à titularidade; 
• Quanto à disponibilidade; 
• Quanto à destinação.
Quanto à Titularidade
Os bens públicos classificam-se, quanto à pessoa que detém sua titularidade, 
em federais, estaduais e municipais.
Bens Públicos da União
A Constituição Federal de 1988 faz uma enumeração não taxativa dos bens per-
tencentes à União e aos Estados. 
Trata-se mais de uma partilha básica daqueles bens que têm caráter especial e 
que, diante disso, devem ter um tratamento igualmente especial, do que propria-
mente de uma relação dos bens de cada uma das entidades federativas. 
Os bens da União estão relacionados no art. 20 da Constituição, que levou em 
consideração alguns critérios relacionados à esfera federal, tais como a segurança 
nacional, o interesse público nacional, a proteção à economia nacional. 
Diante disso, podemos verificar que, no que diz respeito à segurança nacional, 
são bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras e 
construções militares (art. 20, II); o mar territorial (art. 20, VI); os lagos e rios li-
mítrofes com outros países (art. 20, III); os terrenos de marinha e seus acrescidos 
(art. 20, VII).
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A fim de proteger a economia do País, a Constituição Federal fez uma relação 
de bens, como os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva (art. 20, V); os potenciais de energia hidráulica (art. 20, VIII), os recur-
sos minerais, inclusive os do subsolo (art. 20, IX). 
O interesse público nacional levou a Constituição a elencar como bens públicos 
da União as vias federais de comunicação (art. 20, II), as terras devolutas neces-
sárias à preservação ambiental (art. 20, II), as cavidades naturais subterrâneas 
e os sítios arqueológicos e pré-históricos (art. 20, X) e as terras tradicionalmente 
ocupadas pelos índios (art. 20, XI). 
Além disso, o art. 20, inciso IV, da Constituição Federal de 1988, estabelece que 
pertencem à União as ilhas fluviais e lacustres situadas em zonas limítrofes com 
outros países, bem como as praias marítimas. Já no que diz respeito às ilhas oce-
ânicas e costeiras, a Constituição também confere à União o domínio sobre elas. 
Atenção, pois a Constituição, até o ano de 2005, considerava pertencentes aos 
Estados, aos Municípios ou mesmo a terceiros as ilhas referidas no art. 26, II, 
que estivessem sob domínio destes. Em 2005, com a Emenda Constitucional n. 
46/2005, foi alterado o dispositivo e passaram a ser considerados igualmente bens 
da União “as ilhas oceânicas e costeiras, excluídas, destas, as que contenham a 
sede de municípios, exceto aquelas afetadas ao serviço público e à unidade am-
biental federal”.
Em relação ao critério de extensão, são bens da União os lagos e rios que ba-
nham mais de um Estado (art. 20, III). 
Podemos perceber que a União detém a titularidade da maioria dos bens públicos.
Cabe, por fim, ressaltar que os bens que atualmente pertencem à União e os 
que lhe vierem a pertencer (art. 20, I), tanto no que diz respeito a recursos mi-
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nerais, inclusive os do subsolo (art. 20, IX), o STF já tem entendimento firmado 
no sentido de que nesses bens não se incluem as terras de aldeamentos extintos, 
mesmo se os indígenas os tiverem ocupado em passado remoto. 
Vejamos, então, como o art. 20 da CF/1988 enumera os bens públicos perten-
centes à União:
I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II – as terras devolutas9 indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
definidas em lei;
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a 
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias 
fluviais;
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a 
sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e à unidade am-
biental federal, e as referidas no art. 26, II;
V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI – o mar territorial;
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII – os potenciais de energia hidráulica;
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
9 Terras devolutas são terras públicas sem destinação pelo Poder Público e que em nenhum momento inte-
graram o patrimônio de um particular, ainda que estejam irregularmente sob sua posse. O termo "devoluta" 
relaciona-se ao conceito de terra devolvida ou a ser devolvida ao Estado.
 Com a descoberta do Brasil, todo o território passou a integrar o domínio da Coroa Portuguesa. A colonização 
portuguesa adotou o sistema de concessão de sesmarias para a distribuição de terras, através das capitanias 
hereditárias: aos colonizadores largas extensões de terra foram trespassadas com a obrigação, a estes de 
medi-las, demarcá-las e cultivá-las, sob pena de reversão das terras à Coroa.
 As terras que não foram trespassadas, assim como as que foram revertidas à Coroa, constituem as terras 
devolutas. Com a independência do Brasil, passaram a integrar o domínio imobiliário do Estado brasileiro, 
englobando todas essas terras que não ingressaram no domínio privado por título legítimo ou não receberam 
destinação pública. Para estabelecer o real domínio da terra, ou seja, se é particular ou devoluta, o Estado 
propõe ações judiciais chamadas ações discriminatórias, que são reguladas pela Lei n. 6.383/1976. (fonte: 
o eco/ dicionário ambiental)
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http://pt.wikipedia.org/wiki/Sesmaria
http://pt.wikipedia.org/wiki/Capitanias_heredit%C3%A1rias
http://pt.wikipedia.org/wiki/Capitanias_heredit%C3%A1rias
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6383.htm
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Bens Públicos dos Estados 
A Constituição enumera, no art. 26, os bens dos Estados. 
Art. 26, I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Mais uma vez a CF/1988 apresenta um rol não taxativo. Aos Estados ainda 
pertencem outros bens, tais como os prédios estaduais, a dívida ativa, os valores 
depositados judicialmente para a Fazenda Pública, e outros. 
Em relação às terras devolutas (inciso IV), tratam-se, em princípio, de bens dos 
Estados, excetuadas as dispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
pois nesses pertencem à União.
Bens Públicos do Distrito Federal
Se pesquisarmos a CF/1988, no art. 32, que trata da organização e funciona-
mento do DF, veremos que não há qualquer referência a bens públicos.
Por outro lado, o art. 26 se refere apenas a bens dos Estados, não incluindo o 
DF nessa titularidade. 
A doutrina, diante dessa omissão constitucional, entende que não há vedação 
a que se arrolem os bens do art. 26 (dos Estados) na titularidade do DF, dada a 
afinidade que existe entre esse e os Estados-membros da Federação.
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Essa é a opinião de José dos Santos Carvalho Filho10, conforme veremos a 
seguir:
“Em relação ao Distrito Federal, parece-nos que o rol fixado constitucionalmente a ele 
também se aplica. Embora a Constituição, no artigo 16, tenha se referido apenas aos 
Estados e no artigo 32, que trata do Distrito Federal, não tenha feito alusão à matéria 
dos bens públicos, o certo é que não estabeleceu qualquer vedação a que houvesse 
identidade de tratamento no assunto. Ao contrário, emana do sistema constitucional 
a aproximação do Distrito Federal com os estados-membros. Assim, não vemos razão 
para não lhe estender as regras relativas aos Estados.” 
Essa é a orientação para fins de provas de concuros. Devem ser considerados 
como bens do Distrito Federal todos aqueles nos quais estão instaladas as reparti-
ções públicas distritais, bem como os indispensáveis à prestação dos serviços pú-
blicos de atribuição do Distrito Federal.
Quanto à Destinação
 
1) Bens de uso comum do povo: os bens de uso comum do povo são aqueles 
que têm a destinação de serem utilizados de forma universal por toda a população. 
Toda a coletividade pode fazer uso desses bens, indistintamente.
O que mais caracteriza um bem de uso comum do povo é o fato de estar desti-
nado ao uso geral da população, ainda que possam ser impostas, por lei ou regu-
lamento, algumas condições para sua utilização. É o que ocorre, por exemplo, em 
relação a rodovias públicas, que podem ser objeto de concessão, caso em que será 
cobrada tarifa dos usuários. Essa tarifa não muda a classificação do bem, pois o cri-
tério adotado para classificá-lo como de uso comum do povo foi sua destinação e, 
essa não sofre alteração em razão da instalação de postos de pedágio, continuando 
o bem com a mesma característica. 
10 Op. Cit. 
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Outro exemplo que podemos citar de restrição imposta à utilização de bens 
de uso comum do povo é o exercício do direito de reunião em “locais abertos ao 
público”, conforme dispõe o art. 5º, inciso XVI, da CF/1988. O direito de reunião 
é reconhecido como um direito fundamental, mas pode sofrer algumas restrições 
do Poder Público, caso venha a frustrar outra reunião marcada anteriormente para 
o mesmo lugar, ou se vier a provocar tumultos, ou ainda no caso de se tornar em 
manifestação violenta. 
Nem por isso aquele lugar público deixou de ser um bem público de uso comum 
do povo. 
2) Bens de uso especial ou do patrimônio administrativo: de acordo com 
a definição do art. 99, inciso II, do Código Civil, bens de uso especial são os “edifí-
cios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da Administração federal, 
estadual, territorial ou municipal, inclusive de suas autarquias”.
Os bens de uso especial diferem dos bens de uso comum, principalmente, pelo 
fato de que sua destinação principal é a utilização pelos órgãos públicos e entidades 
administrativas, para a execução dos serviços administrativos e serviços públicos 
em geral (por exemplo, um prédio em que esteja instalado um hospital público ou 
sirva de sede para um órgão público).
Lucas Rocha Furtado11 esclarece:
“Evidente que toda a estrutura do Estado está vocacionada ao atendimento dos interes-
ses da população. No entanto, se o bem é utilizado diretamente por uma unidade admi-
nistrativa qualquer e, apenas indiretamente para o atendimento da população, trata-se 
de bem de uso especial. Nesse sentido, não apenas bens imóveis, mas igualmente bens 
móveis podem ser considerados de uso especial. Vê-se, por exemplo, o caso de uma 
ambulância pertencente a hospital público. O seu uso objetiva, evidentemente, atender 
às necessidades da população. Aliás, é esse o objetivo de toda a estrutura do Estado. 
Não pode o cidadão comum, todavia, pura e simplesmente utilizar o bem, tarefa confe-
rida aso servidores do hospital público.”
11 Op, cit. 
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São exemplos de bens de uso especial os edifícios de repartições públicas, mer-
cados municipais, cemitérios públicos, veículos da Administração etc.
3) Bens dominicais ou do patrimônio disponível: o Código Civil brasileiro 
se refere aos bens dominicais nos seguintes termos:
Art. 99. São bens públicos:
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito públi-
co, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado.
Percebam que o inciso II do art. 99 não expõe nenhum dado que possa definir 
os bens dominicais. Já o parágrafo único do mesmo artigo estabelece que são do-
minicais os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público “a que se 
tenha dado estrutura de direito privado”. 
O legislador,definitivamente não nos ajudou. 
A doutrina apresenta várias críticas a esse dispositivo legal, dando a ele diferen-
tes interpretações. 
Não há um consenso doutrinário no que se refere ao art. 99 do Código Civil e, 
como nosso objetivo é ter sucesso nas provas de concurso públicos, vamos nos 
fixar na definição doutrinária de bens públicos dominicais, pois será essa cobrada 
pelas provas. 
Para Alexandre Mazza12, os bens dominicais, também chamados de bens do 
patrimônio público disponível ou bens do patrimônio fiscal, são todos aqueles sem 
utilidade específica, podendo ser “utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados 
pela Administração, se assim o desejar”.
12 MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva. 
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Portanto, os bens dominicais são os que integram o patrimônio das pessoas ju-
rídicas de Direito Público, como objeto de direito pessoal, real, de cada uma dessas 
entidades. 
Embora constituam o patrimônio público, não possuem uma destinação pública 
determinada ou um fim administrativo específico, sendo por isso mesmo denomi-
nados patrimônios disponíveis. 
Não é correto dizer que os bens dominicais são inservíveis ou ociosos. O que 
ocorre, na realidade, é que tais bens são dominicais, mas nem todo bem dominical 
será inservível. O que os caracteriza como tal é o fato de não estarem afetados a 
nenhum fim específico, seja de uso comum do povo ou de uso especial. 
São exemplos de bens dominiais, ou dominicais, as terras devolutas, viaturas 
fora de uso, terrenos baldios, carteiras escolares danificadas, dívida ativa, a terra 
sem destinação pública específica, os prédios públicos desativados e os imóveis 
inservíveis.
Afetação e Desafetação
“Afetar” e “desafetar” são termos relacionados à destinação do bem público, 
pois indicam alteração da finalidade do bem. 
Assim, quando se diz que o bem foi afetado, significa que foi dada a esse bem 
uma destinação específica. Por outro lado, ao dizer-se que houve a desafetação do 
bem, está sendo informado que foi retirada a destinação que tal bem possuía. 
Tanto os bens de uso comum do povo (uma praça pública, por exemplo), como 
os bens de uso especial (um prédio em que funcione uma escola pública, por exem-
plo), são considerados afetados a um bem público.
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A princípio, todos os bens de uso especial podem ser desafetados, mas em re-
lação aos bens de uso comum do povo, a regra não é absoluta. 
Existem alguns bens de uso comum em que a finalidade de interesse geral é 
decorrência da sua natureza, e não da vontade da lei ou da Administração. É o que 
ocorre, por exemplo, com as praias, que sempre estarão afetadas ao uso comum 
do povo, a menos que venham a ser destinadas a uma base militar, por exemplo. 
Nesse caso, sua afetação seria alterada e passariam a ser bens de uso especial. 
Características do Regime Jurídico dos Bens Públicos
No Direito brasileiro, os bens públicos têm as características de:
• Inalienabilidade;
• Impenhorabilidade;
• Imprescritibilidade;
• Não oneração.
Inalienabilidade
A doutrina geralmente apresenta a inalienabilidade como a primeira característi-
ca dos bens públicos. Alguns, entretanto, sequer admitem haver essa característica.
José dos Santos Carvalho Filho13 diz que:
“Atribuir aos bens públicos essa característica constitui equívoco, haja vista a própria Lei 
de Licitações (Lei n. 8.666/1993), em seu art. 17, definir de modo preciso os requisitos 
necessários à alienação dos bens pertencentes às entidades integrantes da Administra-
ção Pública. Como se pode falar, portanto, em inalienabilidade se a própria lei que regula 
as licitações indica os requisitos a serem observados para a alienação dos seus bens 
públicos, imóveis (art. 17, § 1º) e móveis (art. 17, § 2º)?”
13 Op. Cit.
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Embora exista essa corrente doutrinária, para fins de provas vamos entender a 
inalienabilidade no sentido de “alienabilidade condicionada”.
Lucas Rocha Furtado14 dá a seguinte lição:
“A primeira característica dos bens públicos diz respeito à existência de restrições à sua 
alienação. Mais correta, portanto, apontar a alienabilidade condicionada como a primei-
ra característica. 
Independentemente de se tratar de bem imóvel ou móvel, a primeira condição a ser ob-
servada para a alienação dos bens públicos diz respeito à necessidade de desafetação. 
Conforme dispõe o caput do art. 100 do Código Civil, enquanto os bens de uso especial e 
os de uso comum conservarem essa ‘qualificação’, isto é, enquanto estiverem afetados, 
são inalienáveis. No caso dos bens dominicais, em razão de não estarem afetados, a 
primeira condição necessária à sua alienação já se encontra observada.”
‘Portanto, a “alienabilidade condicionada” seria a característica dos bens públi-
cos que restringe a possibilidade de sua alienação.
Nesse entendimento, os bens de uso comum do povo e de uso especial não são 
alienáveis, enquanto estiverem nessa situação. Somente poderão ser alienados de 
forem desafetados, ou seja, passam à qualidade de bens dominicais. 
Além da desafetação, há diversas regras que devem ser observadas pela Admi-
nistração Pública, antes de proceder à alienação propriamente dita. 
O art. 17 da Lei n. 8.666/1993, ao tratar das alienações, assim dispõe:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de 
interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às 
seguintes normas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração 
direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades pa-
raestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, 
dispensada esta nos seguintes caso.
14 Op. Cit. 
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Impenhorabilidade
A segunda característica é a impenhorabilidade, segundo a qual é vedada a pe-
nhora de bens públicos. 
Trata-se de decorrência do art. 100 da CF/1988, que dispõe sobre como serão 
satisfeitos os direitos dos credores do Estado, sem permitir que seus bens sejam 
penhorados.
A penhora é um procedimento judicial pelo qual se busca tomar bens de um de-
vedor para que tais bens sejam alienados em juízo e sejam destinados à satisfação 
do direito do credor. 
A impenhorabilidade é uma garantia dos bens públicos pela qual as regrasdo 
art. 100 da Constituição determinam que seja adotado um procedimento bem es-
pecífico para que os direitos de credores da União, dos Estados, do DF e dos Muni-
cípios, decorrentes de condenações judiciais, sejam satisfeitos. 
Sendo públicos os bens das pessoas jurídicas de Direito Público, se essas pes-
soas integram a Fazenda Pública e, por fim, se o pagamento das condenações da 
Fazenda Pública deve seguir o procedimento estabelecido na própria Constituição e 
no CPC quanto a precatórios, então torna-se absolutamente impossível ser deter-
minada a penhora de bens públicos. 
Imprescritibilidade
A terceira característica de todos os bens públicos, independentemente da cate-
goria a que pertençam, é a de estarem esses bens insusceptíveis de serem adqui-
ridos por usucapião, que também é denominado prescrição aquisitiva.
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As discussões do passado acerca da possibilidade de terras devolutas poderem 
ser adquiridas por usucapião hoje já estão ultrapassadas e superadas. 
Bens públicos não se sujeitam à usucapião. 
Ver arts. 183, § 3º e 191, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988. 
Não Onerabilidade
A quarta característica dos bens públicos é a não onerabilidade. 
Onerar um bem significa deixá-lo em garantia real, para caso caso de inadim-
plemento de obrigação. 
O CC menciona três tipos de garantia real: o penhor, a anticrese e a hipoteca.
A característica da não oneração é a impossibilidade de os bens públicos serem 
gravados com direito real de garantia em favor de terceiros.
Formas de Uso de Bens Públicos
A doutrina nos aponta quatro formas de utilização dos bens públicos:
• Uso comum;
• Uso especial;
• Uso compartilhado;
• Uso privativo.
Não vamos confundir as formas de uso dos bens públicos as espécies de bens 
públicos.
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As expressões “uso comum” e “uso especial” destinam-se tanto a identificação das 
espécies de bens quanto às formas de uso e, por essa razão, é comum ver estu-
dantes confundirem os significados. 
Diante disso e a título de exemplo, vamos analisar algumas situações hipotéti-
cas: uma rodovia, que é bem de uso comum do povo (espécie de bem), pode ado-
tar as formas de uso comum ou uso privativo. 
Veja como isso poderá ocorrer. Por formas de uso bens públicos, entendemos:
• Uso comum: a utilização do bem é permitida à coletividade, indistintamente, 
independentemente de autorização estatal. Esse uso comum dos bens públi-
cos pode ser gratuito ou remunerado (art. 103 do CC);
• Uso especial: a utilização do bem deverá se submeter a algumas regras espe-
cíficas e consentimento estatal. Esse consentimento pode ser gratuito ou re-
munerado. Exemplo: utilização de rodovia mediante pagamento de pedágio. 
• Uso compartilhado: nesse caso, pessoas jurídicas públicas ou privadas neces-
sitam utilizar bens que pertencem a outras pessoas governamentais. Exem-
plo: a instalação, realizada por um dos Estados-membros, de dutos com fios 
elétricos em área pública pertencente a um Município;
• Uso privativo: deverá ocorrer quando a utilização do bem público é deferida 
em caráter temporário a determinada pessoa, através de instrumento jurídi-
co específico, excluindo-se a possibilidade de o mesmo bem ser utilizado por 
outras pessoas. É o caso, por exemplo, de autorização conferida por Município 
para a realização de festa junina em praça pública. Ao ser conferida a auto-
rização, o uso do mesmo local é vedado a outras pessoas, durante o período 
da autorização.
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O uso privativo tem quatro características essenciais:
• Privatividade;
• Instrumentalidade formal;
• Discricionariedade;
• Precariedade;
• Regime de direito público.
Concessão, Permissão e Autorização de Uso de Bem Público
Sabemos que os particulares podem ter a outorga do uso privativo de bens pú-
blicos de qualquer espécie, em caráter precário e por tempo determinado. 
Essa outorga pode ter como objeto o uso de bens públicos de uso comum, de 
uso especial e também dos dominicais. Será sempre precedida de um ato admi-
nistrativo formal e depende de juízo de mérito da Administração, que deverá fazer 
uma prévia análise acerca da conveniência e oportunidade de deferir o pedido.
Existem alguns instrumentos de outorga do uso privativo de bens públicos, den-
tre os quais os mais importantes são:
a) Autorização de uso de bem público: trata-se de ato administrativo uni-
lateral, discricionário, precário, que dispensa a prévia licitação, através do qual o 
Poder Público faculta o uso de bem público a um particular, atendendo a interesse 
predominantemente privado.
Exemplos: fechamento de rua para bloco de carnaval e autorização para insta-
lação de mesas de bar na calçada.
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A regra é que a autorização é outorgada por prazo indeterminado, devido a seu 
caráter precário, ou seja, a autorização pode ser revogada a qualquer tempo sem 
qualquer direito à indenização por parte do autorizatário. Mas, se a autorização for 
por prazo determinado, a revogação antes do término do prazo gera indenização 
ao particular prejudicado.
b) Permissão de uso de bem público: trata-se de ato administrativo uni-
lateral, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público confere ao particular 
o direito de uso privativo de bem público, atendendo a interesse predominante-
mente público.
Diferentemente do que ocorre na autorização, que faculta o uso da área, na 
permissão há obrigatoriedade na utilização do bem público objeto da permissão. 
De acordo com o que dispõe a Lei n. 8.666/1993, em seu art. 2º, a outorga de 
permissão pressupõe a realização de licitação, por qualquer uma das modalidades 
previstas naquela lei. 
Em regra, a permissão será por prazo indeterminado, podendo ser revogada a 
qualquer tempo, sem direito à indenização por parte do permissionário. No caso de 
a permissão ter prazo determinado, o que é bastante raro, a revogação antecipada 
dá direito ao permissionário de ser indenizado, pois restou frustrada sua expectativa 
de utilizar a área pública pelo prazo inicialmente estabelecido pela Administração.
Exemplo de permissão: instalação de banca de jornal em área pública.
c) Concessão de uso de bem público: nesse caso, trata-se de um contra-
to administrativo bilateral, mediante o qual a Administração outorga a um par-
ticular, mediante prévia licitação, o uso privativo eobrigatório de bem público, 
por prazo determinado.
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Existe previsão de outorga gratuita ou remunerada, devendo a utilização do 
bem por parte do concessionário obedecer à destinação prevista no ato de conces-
são. Poderá ser outorgada a concessão de uso de bem público em caráter gratuito 
ou oneroso, sempre por prazo determinado. Diante disso, a rescisão antecipada da 
concessão gera o direito à indenização por parte do concessionário, desde que não 
haja culpa desse na rescisão contratual. 
Na concessão, o interesse público é preponderante sobre o interesse do conces-
sionário.
Exemplo dessa espécie de contrato: concessão de jazida (art. 176 da CF/1988).
d) Concessão de direito real de uso: prevista no Decreto-Lei n. 271/1967, 
a concessão de direito real de uso pode incidir sobre terrenos públicos ou espaço 
aéreo. As finalidades específicas dessa outorga são: regularização fundiária, urba-
nização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável 
das várzeas, preservação das comunidades tradicionais ou outras modalidades de 
interesse social em áreas urbanas.
Diferentemente do que ocorre na concessão simples de uso comum, que é di-
reito pessoal, a concessão de direito real de uso pode ser transferida por ato inter 
vivos ou por sucessão legítima ou testamentária (art. 7º, § 4º, do Decreto-Lei n. 
271/1967).
Muito bem, amigo(a).
Chegamos ao final da nossa aula 11. 
Vamos, agora, testar nossos conhecimentos com a resolução de questões sobre 
o tema.
Bons estudos!
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QUESTÕES DE CONCURSO
(CESPE/2017/MP/RR- PROMOTOR SUBSTITUTO/COM ADAPTAÇÕES) Considerando 
o entendimento do STJ, julgue as asserções seguintes. 
1. É ilegal cobrar de concessionária de serviço público taxas pelo uso de solo, sub-
solo ou espaço aéreo.
2. A utilização do uso de bem público por concessionária de serviço público para a 
instalação de, por exemplo, postes, dutos ou linhas de transmissão será revertida 
em benefício para a sociedade. 
(CESPE/2017/PREFEITURA DE BELO HORIZONTE/PROCURADOR MUNICIPAL/COM 
ADAPTAÇÕES)
3. Bens dominicais são os de domínio privado do Estado, não afetados a finalidade 
pública e passíveis de alienação ou de conversão em bens de uso comum ou espe-
cial, mediante observância de procedimento previsto em lei. 
4. É juridicamente impossível a prescrição aquisitiva de imóvel público rural por 
meio de usucapião constitucional pro labore
5. São bens públicos de uso comum do povo aqueles especialmente afetados aos 
serviços públicos, como, por exemplo, aeroportos, escolas e hospitais públicos.
6. O uso especial de bem público, por se tratar de ato precário, unilateral e discri-
cionário, será remunerado e dependerá sempre de licitação, qualquer que seja sua 
finalidade econômica. 
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(CESPE/2017/PREFEITURA DE FORTALEZA/CE/PROCURADOR DO MUNICÍPIO) 
A respeito de bens públicos e responsabilidade civil do Estado, julgue o próximo 
item.
7. Situação hipotética: Determinado município brasileiro construiu um hospital pú-
blico em parte de um terreno onde se localiza um condomínio particular. Asserti-
va: Nessa situação, segundo a doutrina dominante, obedecidos os requisitos legais, 
o município poderá adquirir o bem por usucapião.
A respeito de bens públicos e responsabilidade civil do Estado, julgue o próximo 
item.
8. Situação hipotética: A associação de moradores de determinado bairro de uma 
capital brasileira decidiu realizar os bailes de carnaval em uma praça pública da 
cidade. Assertiva: Nessa situação, a referida associação poderá fazer uso da praça 
pública, independentemente de autorização, mediante prévio aviso à autoridade 
competente.
(CESPE/2017/TJ/PR/JUIZ SUBSTIUTO/COM ADAPTAÇÕES) Em relação aos bens 
públicos, julgue os itens abaixo
9. O ordenamento jurídico brasileiro permite que pertençam a particulares algumas 
áreas nas ilhas oceânicas e costeiras. 
10. Em face do atributo da inalienabilidade, os bens públicos dominicais não po-
dem ser alienados.
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11. Por serem abertos a uma utilização universal, o mercado municipal e o cemité-
rio público são considerados bens de uso comum do povo.
12. Quando o tribunal de justiça consente o uso gratuito de determinada sala do 
prédio do foro para uso institucional da defensoria pública local, efetiva-se o insti-
tuto da permissão de uso de bem público 
(CESPE/2016/PGE/AM/PROCURADOR DO ESTADO) Com relação a pessoas jurídicas 
de direito privado e bens públicos, julgue o item a seguir.
13. Consideram-se bens públicos dominicais aqueles que constituem o patrimônio 
das pessoas jurídicas de direito público como objeto de direito pessoal ou real, tais 
como os edifícios destinados a sediar a administração pública.
(CESPE/2015/PREFEITURA DE SALVADOR/PROCURADOR DO MUNICÍPIO/2ª CLAS-
SE/ADAPTADA)No que se refere aos bens públicos, julgue os itens abaixo.
14. No caso de desapropriação cujo objetivo seja o repasse dos bens a terceiros, 
os bens desapropriados manterão sua condição de bens públicos enquanto não se 
der a sua transferência aos beneficiados. 
15. O uso privativo, ou uso especial privado, consiste no direito de utilização de 
bens públicos outorgado pela administração tão somente para determinadas pes-
soas jurídicas, mediante instrumento jurídico próprio para tal finalidade. 
16. Por meio da permissão de uso, a administração permite que determinada pes-
soa utilize de forma privativa um bem público, atendendo assim a interesse exclu-
sivamente privado.
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17. É inadmissível a doação de bens públicos, mesmo em caráter excepcional, 
dada a indisponibilidade desses bens em nome do interesse público. 
18. Quanto à destinação, os bens públicos classificam-se em bens de uso comum 
do povo, bens de uso especial e bens dominicais, sendo definidos como bens de uso 
comum do povo aqueles que se destinem a utilização específica pelos indivíduos 
(CESPE/2015/AGU/ADVOGADODA UNIÃO) Acerca dos serviços públicos e dos bens 
públicos, julgue o item a seguir.
19. De acordo com a doutrina dominante, caso uma universidade tenha sido cons-
truída sobre parte de uma propriedade particular, a União, assim como ocorre com 
os particulares, poderá adquirir o referido bem imóvel por meio da usucapião, des-
de que sejam obedecidos os requisitos legais. 
20. Situação hipotética: A União decidiu construir um novo prédio para a Procura-
doria-Regional da União da 2.ª Região para receber os novos advogados da União. 
No entanto, foi constatado que a única área disponível, no centro do Rio de Janeiro, 
para a realização da referida obra estava ocupada por uma praça pública. Asser-
tiva: Nessa situação, não há possibilidade de desafetação da área disponível por 
se tratar de um bem de uso comum do povo, razão por que a administração deverá 
procurar por um bem dominical.
21. Se os membros de uma comunidade desejarem fechar uma rua para realizar 
uma festa comemorativa do aniversário de seu bairro, será necessário obter da 
administração pública uma permissão de uso. 
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(CESPE/2015-TJ/PB/JUIZ) No que diz respeito aos bens públicos, julgue os itens 
abaixo.
22. A permissão de uso de bem público cria para o permissionário uma faculdade 
de uso, e, não, uma obrigação. 
23. Os bens dominicais integram o patrimônio das pessoas jurídicas de direito pú-
blico e submetem-se a regime jurídico de direito público. 
24. A autorização de uso de bem público cria para o usuário o dever de fazer uso 
do bem, não sendo compatível, portanto, com a fixação de prazo, devido ao seu 
caráter transitório.
25. Situação hipotética: A União decidiu construir um novo prédio para a Procura-
doria-Regional da União da 2.ª Região para receber os novos advogados da União. 
No entanto, foi constatado que a única área disponível, no centro do Rio de Janeiro, 
para a realização da referida obra estava ocupada por uma praça pública. Asser-
tiva: Nessa situação, não há possibilidade de desafetação da área disponível por 
se tratar de um bem de uso comum do povo, razão por que a administração deverá 
procurar por um bem dominical.
(CESPE/2016/DPU/DEFENSOR PÚBLICO FEDERAL) No que tange às limitações ad-
ministrativas da propriedade e aos bens públicos, julgue os itens seguintes. 
26. A respeito de bens públicos, concessões e permissões, bem como sanções ad-
ministrativas, julgue o item subsequente. 
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demarcação de terras tradicionalmente ocupadas pelos índios se dá por processo 
administrativo, o qual deverá, ao final, ser homologado por decreto do presidente 
da República.
27. Consideram-se bens de domínio público os bens localizados no território do 
município afetados para destinação específica precedida de concessão mediante 
contrato de direito público, remunerada ou gratuita.
 
28. (CESPE/2015/TRF 1A REGIÃO/JUIZ SUBSTITUTO/COM ADAPTAÇÕES) As ter-
ras devolutas são bens públicos de uso especial que, em regra, integram o patri-
mônio da União.
29. Diferentemente dos bens de uso comum do povo, os bens de uso especial po-
dem ser alienados mesmo enquanto conservarem a sua qualificação.
30. O uso privativo dos bens públicos pode se dar tanto por instrumentos de direito 
público quanto por instrumentos jurídicos de direito privado
31. São considerados bens públicos aqueles integrantes do patrimônio das pessoas 
jurídicas de direito público interno e das pessoas jurídicas de direito privado que 
integram a administração pública.
32. A afetação e a desafetação dizem respeito ao regime de finalidade dos bens 
públicos, no sentido da destinação que se lhes possa dar.
33. Na linha da doutrina dominante do direito administrativo, a destinação pública 
é característica comum dos bens de uso especial e de uso comum do povo.
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34. Os hospitais públicos e as universidades públicas, que visam à execução de 
serviços administrativos e de serviços públicos, classificam-se, quanto à sua desti-
nação, como bens de uso especial. 
35. Segundo a jurisprudência do STJ, são impenhoráveis os bens pertencentes à 
sociedade de economia mista que presta serviço público, independentemente de 
sua finalidade e do fato de esses bens estarem ou não afetados à prestação de 
serviço público.
36. Determinado órgão da administração pública pretende disponibilizar, median-
te contrato por prazo determinado, uma área do prédio de sua sede — um bem 
público — para um particular instalar refeitório destinado aos servidores desse ór-
gão. Nessa situação, de acordo com a doutrina pertinente, o instituto legalmente 
adequado para se disponibilizar o uso privativo do bem público por particular é a 
concessão de uso de bem público.
(CESPE/2016/TJDFT/JUIZ SUBSTITUTO)
37. Bens dominicais são aqueles que podem ser utilizados por todos os indivíduos 
nas mesmas condições, por determinação de lei ou pela própria natureza do bem.
38. Os bens de uso especial do Estado são as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas 
ou não, que a administração utiliza para a realização de suas atividades e finalidades.
39. Os bens privados do Estado, que não se submetem ao regime jurídico de direi-
to público, são aqueles adquiridos de particulares por meio de contrato de direito 
privado.
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40. Os bens dominicais são aqueles pertencentes ao Estado e afetados a uma fina-
lidade específica da administração pública.
41. Os bens de uso comum não integram o patrimônio do Estado, constituindo 
coisas que não pertencem ao ente público ou a qualquer particular, não sendo pas-
síveis, portanto, de aquisição por pessoa física ou jurídica.
(2016/CEPE/TJ- AM/JUIZ SUBSTITUTO)
42. Nos termos da legislação, quanto à destinação, os bens públicos classificam-se 
em bens de uso comum, de uso especial, de uso privativo e bens dominicais. 
43. Consideram-se bens móveis da União as ferrovias, as instalações portuárias, 
os telégrafos, os telefones, as fábricas, as oficinas e as fazendas nacionais.
44. As águas públicas de uso comum incluem os mares territoriais, as correntes, 
os canais, os lagos e as lagoas navegáveis ou flutuáveis e as fontes e reservatórios 
públicos.
45. A inalienabilidade é característica tanto dos bens de uso comum do povo como 
dos bens dominicais e dos de uso especial.
46. A CF admite que os estados, o DF e os municípios, bem comoos órgãos da ad-
ministração direta e indireta de todos os entes federativos, participem no resultado 
da exploração de recursos minerais no âmbito de seu respectivo território.
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47. As terras devolutas são bens públicos que não possuem afetação pública nem 
foram incorporados ao domínio privado.
48. Terrenos de marinha são as áreas que, banhadas pelas águas de mar ou de rios 
navegáveis, integram o patrimônio dos diversos entes federativos e cuja utilização, 
por particulares, somente é admitida mediante permissão de uso. 
49. Devido ao fato de os bens públicos de uso comum se destinarem à utilização 
geral pelos indivíduos, é vedada a cobrança de remuneração pela utilização desse 
tipo de bem.
50. É possível a alienação de bens móveis e imóveis da administração pública dire-
ta, desde que haja autorização legislativa.
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GABARITO
1. C
2. C
3. C
4. C
5. E
6. E
7. C
8. E
9. C
10. E
11. E
12. E
13. E
14. 
15. E
16. E
17. E
18. E
19. E
20. E
21. E
22. C
23. C
24. E
25. E
26. C
27. E
28. E
29. E
30. C
31. E
32. C
33. C
34. C
35. E
36. C
37. E
38. C
39. E
40. E
41. E
42. E
43. E
44. C
45. E
46. E
47. C
48. E
49. E
50. C
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QUESTÕES COMENTADAS
(CESPE/2017/MP/RR- PROMOTOR SUBSTITUTO/COM ADAPTAÇÕES) Considerando 
o entendimento do STJ, julgue as asserções seguintes. 
1. É ilegal cobrar de concessionária de serviço público taxas pelo uso de solo, sub-
solo ou espaço aéreo. 
Certo.
O STJ já tem pacificado seu entendimento no sentido de que não é lícita a cobran-
ça, por parte do Poder Público, de tributo na modalidade de taxa a concessionários 
de serviços públicos, pela simples utilização do solo, subsolo ou espaço aéreo, em 
razão da prestação de serviços públicos. 
Processo REsp 1470686 PR 2014/0182565-6
Publicação DJ. 21/10/2014
Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES
(…) “ Ademais, é pacífico o entendimento desta Corte no sentido de que a cobrança em 
face de concessionária de serviço público pelo uso de solo, subsolo ou espaço aéreo é 
ilegal (seja para a instalação de postes, dutos ou linhas de transmissão, p. ex.)”
RECURSO ESPECIAL; BENS PÚBLICOS. USO DE SOLO, SUBSOLO E ESPAÇO AÉREO POR 
CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. 
É ilegítima a instituição de mais um tributo sobre o fornecimento de energia elétrica, 
além dos constantes do art. 155, § 3º, da CF/88. Recurso provido.
 (MS 12.258/SE, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, DJU 5.8.2002)
Recurso Ordinário em Mandado de Segurança interposto contra v. Acórdão que denegou 
segurança ao entendimento de ser constitucional a cobrança, por parte do Município 
recorrido, da taxa de exploração de logradouro público sobre a utilização do solo urba-
no por equipamentos destinados à transmissão e distribuição de energia elétrica para 
atendimento da rede pública. 
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http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10666755/par%C3%A1grafo-3-artigo-155-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/112175738/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
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2. A utilização do uso de bem público por concessionária de serviço público para a 
instalação de, por exemplo, postes, dutos ou linhas de transmissão será revertida 
em benefício para a sociedade. 
Certo.
Em julgado de recurso em mandado de segurança, o STJ estabeleceu que a utiliza-
ção do solo urbano para instalação de postes de sustentação para rede de energia 
elétrica se reveste em prol da coletividade e, por essa razão , é ilegal o poder públi-
co onerar o concessionário de serviço público com a cobrança de valores em razão 
dessa utilização. 
RMS 11.412/SE, Rel. Min. Laurita Vaz, Rel. p/ acórdão Min. Eliana Calmon, Segunda 
Turma, DJU 18.2.2002) RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. UTILI-
ZAÇÃO DE SOLO URBANO. INSTALAÇÃO DE POSTES DE SUSTENTAÇÃO DA REDE DE 
TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA
“A intitulada ‘taxa’, cobrada pela colocação de postes de iluminação em vias públicas não 
pode ser considerada como de natureza tributária porque não há serviço algum do Muni-
cípio, nem o exercício do poder de polícia. Só se justificaria a cobrança como PREÇO se 
se tratasse de remuneração por um serviço público de natureza comercial ou industrial, 
o que não ocorre na espécie. Não sendo taxa ou preço, temos a cobrança pela utiliza-
ção das vias públicas, utilização esta que se reveste em favor da coletividade.” (RMS nº 
12081/SE, 2ª Turma, Relª Minª Eliana Calmon, DJ de 10/09/2001) 
(CESPE/2017/PREFEITURA DE BELO HORIZONTE/PROCURADOR MUNICIPAL/COM 
ADAPTAÇÕES)
3. Bens dominicais são os de domínio privado do Estado, não afetados a finalidade 
pública e passíveis de alienação ou de conversão em bens de uso comum ou espe-
cial, mediante observância de procedimento previsto em lei. 
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Certo.
São bens dominicais aqueles que, embora integrem o domínio publico (são de titu-
laridade das pessoas jurídicas de Direito Público interno), não possuem nenhuma 
destinação específica (não estão afetados a nenhuma finalidade específica). Diante 
disso, podem ser alienados, mas também podem ser afetados ao uso comum do 
povo ou ao uso especial. 
4. É juridicamente impossível a prescrição aquisitiva de imóvel público rural por 
meio de usucapião constitucional pro labore
Certo.
Por prescrição aquisitiva entende-se usucapião. O enunciado da questão afirma 
que imóvel público rural não pode ser adquirido mediante usucapião. Corretíssima 
a assertiva!
Bens públicos não estão sujeitos à usucapião!
A negativa da usucapião em bens públicos é protegida constitucionalmente nos 
arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, vejamos:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua 
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não sejaproprietário de 
outro imóvel urbano ou rural.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
 
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como 
seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não su-
perior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, 
tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
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Não somente a norma constitucional traz essa proibição, como podemos ver tam-
bém no art. 102 do Código Civil:
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
5. São bens públicos de uso comum do povo aqueles especialmente afetados aos 
serviços públicos, como, por exemplo, aeroportos, escolas e hospitais públicos.
Errado.
Os bens mencionados na questão não classificados como bens de uso especial, ou 
do patrimônio reservado, destinados a servirem de sede para órgãos ou entidades 
públicas ou à prestação de serviços públicos. Não é livre e irrestrita a utilização de 
tais bens, como ocorre com praças, logradouros, praias, etc., esses sim considera-
dos bens de uso comum do povo. 
6. O uso especial de bem público, por se tratar de ato precário, unilateral e discri-
cionário, será remunerado e dependerá sempre de licitação, qualquer que seja sua 
finalidade econômica. 
Errado.
O uso especial de bens públicos nem sempre requer licitação ou retribuição pecuni-
ária por parte do usuário. Exemplo é a utilização de bibliotecas públicas, hospitais 
públicos ou mesmo o prédio que funciona como sede de Tribunais. 
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(CESPE/2017/PREFEITURA DE FORTALEZA/CE/PROCURADOR DO MUNICÍPIO) 
A respeito de bens públicos e responsabilidade civil do Estado, julgue o próximo 
item.
7. Situação hipotética: Determinado município brasileiro construiu um hospital pú-
blico em parte de um terreno onde se localiza um condomínio particular. Asserti-
va: Nessa situação, segundo a doutrina dominante, obedecidos os requisitos legais, 
o município poderá adquirir o bem por usucapião.
Certo.
Sim, é possível que as pessoas jurídicas de Direito Público interno – União, Esta-
dos-membros, DF e Município – adquiram bens por usucapião.
Vejamos a lição de Hely Lopes Meirelles:
“Entendemos também possível a aquisição de bens por usucapião em favor do Poder 
Público, segundo os preceitos civis desse instituto e o processo especial de seu reconhe-
cimento. Será este o meio adequado para a Administração obter o título de propriedade 
de imóvel que ela ocupa, com ânimo de domínio, por tempo bastante para usucapir. A 
sentença de usucapião passará a ser o título aquisitivo registrável no cartório imobiliá-
rio competente.” (MEIRELLES, Hely Lopes. “Direito Administrativo Brasileiro”, 33ª ed., 
Malheiros, São Paulo, 2007, p. 546).
A respeito de bens públicos e responsabilidade civil do Estado, julgue o próximo 
item.
8. Situação hipotética: A associação de moradores de determinado bairro de uma 
capital brasileira decidiu realizar os bailes de carnaval em uma praça pública da 
cidade. Assertiva: Nessa situação, a referida associação poderá fazer uso da praça 
pública, independentemente de autorização, mediante prévio aviso à autoridade 
competente.
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Errado.
É necessária a concessão de alvará de autorização do Poder Público para a realiza-
ção do evento. 
(CESPE/2017/TJ/PR/JUIZ SUBSTIUTO/COM ADAPTAÇÕES) Em relação aos bens 
públicos, julgue os itens abaixo
9. O ordenamento jurídico brasileiro permite que pertençam a particulares algumas 
áreas nas ilhas oceânicas e costeiras. 
Certo.
As áreas das ilhas pertencentes aos Estados são, por exclusão, aquelas sob o seu 
domínio, excluídas as terras da União, dos Municípios e de terceiros, conforme 
art. 26, II, da Constituição Federal, sobre o qual Maria Sylvia Zanella di Pietro as-
sim leciona: “o dispositivo deixa implícita a possibilidade de algumas áreas, nessas 
ilhas, pertencerem a particulares”.
A autora também comenta sobre as ilhas situadas em águas particulares, essas 
ilhas compõem o patrimônio privado do proprietário das águas, o fundamento para 
essa possibilidade é o art. 23 do Código de Águas, a seguir transcrito:
Art. 23. As ilhas ou ilhotas, que se formarem no álveo de uma corrente, pertencem ao 
domínio público, no caso das águas públicas, e ao domínio particular, no caso das águas 
comuns ou particulares.
10. Em face do atributo da inalienabilidade, os bens públicos dominicais não po-
dem ser alienados.
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http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10638596/artigo-26-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10717035/inciso-ii-do-artigo-26-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10608573/artigo-23-do-decreto-n-24643-de-10-de-julho-de-1934
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/91582/c%C3%B3digo-de-%C3%A1guas-decreto-24643-34
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Errado.
O atributo da inalienabilidade se configura, na verdade, em alienabilidade condicio-
nada. Significa que a alienação de bens públicos está condicionada à observância 
de uma série de regras. Bens dominicais são aqueles que, embora integrantes do 
patrimônio público, não estão afetados, podendo ser fonte de receita para o Estado. 
Sua alienação é permitida, dentro dos parâmetros legais. 
Vejamos o que dispõe o art. 17 da Lei n. 8.666/1993, ao tratar das alienações:
Das Alienações
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de 
interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às 
seguintes normas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração 
direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades pa-
raestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, 
dispensada esta nos seguintes casos: (…)
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