Lei de Responsabilidade Fiscal em Municípios

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Organização Sete de Setembro de Cultura e Ensino – LTDA 
Faculdade Sete de Setembro – FASETE 
Curso de Bacharelado em Direito 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Paulo Campos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) em face da realidade 
Orçamentária Municipal: Estudo de caso Delmiro Gouveia - AL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Paulo Afonso-BA 
2017 
 
 
Paulo Campos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) em face da realidade 
Orçamentária Municipal: Estudo de caso Delmiro Gouveia - AL 
 
 
 
 
 
Monografia apresentada ao Curso de 
Graduação em Direito da Faculdade 
Sente de Setembro (FASETE), como 
requisito parcial para obtenção do grau de 
Bacharel em Direito. 
 
Área de concentração: Direito 
Administrativo 
 
Disciplina TG-II: Prof. Eloy Lago 
Nascimento 
 
Orientador: Prof. Paulo Rezende 
Mergulhão 
 
 
 
 
 
 
 
 
Paulo Afonso-BA 
2017
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico este trabalho aos meus pais 
Manoel Vicente Campos (In memoriam) 
e Antenoura Maria da Conceição 
Campos, a minha querida esposa 
Cícera Ferreira de Andrade Campos, 
aos meus filhos José Paulo de Andrade 
Campos (In memoriam), Paulo Gabriel 
de Andrade Campos e Maria Paloma 
Vitória de Andrade Campos, bem como 
a minha sogra Maria Tereza Ferreira de 
Andrade (In Memoriam) e a meus 
irmãos, cunhados e amigos. 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
 
Agradeço ao ser Supremo, Ele, que nunca me abandonou, Deus senhor do 
Universo. Agradeço aos meus pais Manoel Vicente Campos (In memoriam) e 
Antenoura Maria da Conceição Campos, que de forma guerreira criou os 12 (doze) 
filhos do sustento do cabo da enxada, e sempre tentaram dar o melhor de caráter e 
ensinamentos. Agradeço a minha esposa Cícera Ferreira de Andrade Campos, que 
sempre esteve ao meu lado, na doença ou na saúde, na bonança ou pobreza, 
mulher guerreira, que desde os seus 16 (dezesseis) anos de idade, que me deu as 3 
(três) razões da minha vida, os nossos filhos, José Paulo de Andrade Campos (In 
memoriam), Paulo Gabriel de Andrade Campos e Maria Paloma Vitória de Andrade 
Campos. Agradeço a todos os meus irmãos e irmãs, que me deram força para 
vencer na vida, que sempre estiveram ao meu lado, em todas as lutas da vida. 
Tenho que agradecer de forma especial a minha querida sogra Maria Tereza 
Ferreira de Andrade (In memoriam), mulher guerreira, que sempre me deu forças e 
me ajudou nas decisões da minha vida, sei que ele está feliz em saber que estou 
concluindo o curso, pois ela tinha muito orgulho de minha pessoa, ao seu esposo, 
filhos e netos sempre estarei aqui para lhes servir em homenagem a Senhora 
Comadre Tereza. Agradeço ao Dr. Normando Albuquerque, Ex-Procurador Geral do 
Município de Água Branca – AL, meu nobre amigo foi ele quem me despertou para 
ingressar neste curso, que hoje estou finalizando. Ademais agradeço a todos os 
meus amigos que de forma direta ou indireta colaboram para que se tornasse 
possível a conclusão de mais uma etapa da minha vida. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAMPOS, Paulo. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) em face 
da realidade Orçamentária Municipal: Estudo de caso Delmiro Gouveia – 
AL. 2017. 61f. Monografia (Bacharelado em Direito) – Faculdade Sete de Setembro, 
FASETE. Paulo Afonso, BA. 
 
RESUMO 
 
A presente monografia analisa a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), como 
base para a atuação do chefe de executivo municipal no processo de planejamento 
orçamentário anual. A pesquisa foi sediada em Delmiro Gouveia (AL), a sua 
perspectiva teórica teve como principais instrumentos, além da doutrina e da 
legislação, documentos coletados junto ao município, portarias, decretos e leis 
municipais, que explicam a aplicação das ferramentas encontradas na LC 101/00 no 
controle das contas públicas no ano de 2015-2017, período em que o Brasil iniciou o 
enfrentamento de forte crise econômica que atingiu a União, os estados e os 
municípios, ainda sem previsão de acabarem seus efeitos negativos. O estudo 
demonstrou que as ferramentas apresentadas pela LC 101/00, Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO), Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), 
são importantes aliadas dos chefes de executivo municipal, pois permitem uma 
gestão mais clara e responsável, ao mesmo tempo em que sinaliza para a 
possibilidade de parceria entre o município e o Estado por meio da ação dos 
Tribunais de Contas. A pesquisa conclui que a atuação do gestor de maneira 
responsável com relação a administração dos recursos municipais é a principal 
ferramenta para haver uma estrutura administrativa municipal flexível e viável sob 
perspectiva da legalidade dos atributos necessários à continuidade dos seus 
serviços. 
 
Palavras-chave: Administração, Crise, Lei de Responsabilidade Fiscal, 
Planejamento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAMPOS, Paulo. The Law of Fiscal Responsibility (LC 101/00) in face of the 
Municipal Budget reality: Case study in Delmiro Gouveia - AL. 2017. 61f. 
Monograph (Bachelor of Law) – Faculdade Sete de Setembro, FASETE. Paulo 
Afonso, BA. 
 
ABSTRACT 
 
This monograph discusses the Fiscal Responsibility Law (LC 101/00) as a basis for 
the performance of the municipal executive in the annual budget planning process. 
The research was based in Delmiro Gouveia (AL), its theoretical perspective had as 
main instruments, besides the doctrine and legislation, documents collected from the 
municipality, ordinances, decrees and municipal laws, which explain the application 
of the tools found in LC 101/00 in the control of public accounts in the year 2015-
2017, a period in which Brazil began to confront a strong economic crisis that hit the 
Union, the states and municipalities, still not expected to end their negative effects. 
The study demonstrated that the tools presented by LC 101/00, Budget Guidelines 
Law and Pluriannual Plan, are important allies of the municipal executive heads, as 
they allow a clearer and more responsible management, while at the same time 
signaling the possibility of partnership between the municipality and the State through 
the action of the Account Courts. The research concludes that the performance of the 
manager in a responsible way with respect to the administration of municipal 
resources is the main tool to have a municipal administrative structure flexible and 
viable under the perspective of legality of the attributes necessary to the continuity of 
its services. 
 
Keywords: Administration, Crisis, Fiscal Responsibility Law, Planning. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 8 
 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS PRINCÍPIOS ............................................ 11 
2.1 Princípios gerais ............................................................................................... 12 
2.1.1 Princípios da Administração Pública ........................................................... 13 
2.1.2 Princípios reconhecidos ................................................................................ 17 
2.2 Orçamento público e responsabilidade social ............................................... 21 
2.3 Instrumentos de gestão orçamentária............................................................. 24 
 
3 A LEI DE RESPONSABILIADE FISCAL E SEU REFLEXO NA GESTÃO 
MUNICIPAL .............................................................................................................. 29 
3.1 Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) e seus reflexos na gestão 
pública orçamentária .............................................................................................. 35 
 
4 ANÁLISE DOS DADOS DA PESQUISA ...............................................................39 
4.1 Local da pesquisa ............................................................................................. 39 
4.2 Discussão .......................................................................................................... 40 
4.2.1 Consequências para os municípios ............................................................. 43 
4.2.2 O papel da LRF e a sua atuação no município alvo da pesquisa .............. 44 
4.2.2.1 O Município de Delmiro Gouveia – AL no contexto ................................. 47 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 54 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 57 
 
 
8 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
O presente estudo analisa a importância da Lei Complementar 101/2000, Lei de 
Responsabilidade Fiscal como ferramenta de gestão administrativa municipal. A 
principal referência sobre o tema, a LC 101/2000 estabelece uma série de 
ferramentas que visam estimular a gestão responsável, tendo como objetivo impedir 
que os gestores municipais possam atuar de maneira irregular, comprometendo o 
orçamento municipal e causando problemas relacionados à má gestão de recursos 
disponíveis. 
 
A justificativa do estudo se dá pela percepção de que, no atual panorama econômico 
mundial, uma das características mais importantes atribuídas aos gestores tem sido 
a capacidade de administrar eficientemente tendo disponível uma quantidade 
limitada de recursos que, com o processo de avanço da crise econômica mundial, 
iniciada em 2015, mas cujos efeitos perduram até os dias atuais, têm se tornado 
ainda mais limitados. Atualmente, os gestores têm na LRF uma âncora, a fim de que 
possam, por meio dos Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentária 
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), que permitiu aos administradores públicos 
passassem a atuar atendendo as demandas da população, levando em 
consideração a ideia de que os recursos disponíveis não devem ser abordados de 
maneira a comprometer áreas vitais. 
 
Um dos principais aspectos trazidos pela crise econômica foi justamente a 
necessidade de reajuste das contas dos municípios em decorrência do fato de que 
os repasses federais, dependentes diretos da arrecadação fiscal da União, desde 
2015 encontram-se em decadência. Como consequência do fenômeno, é cada vez 
mais comum que empresas fechem as portas e que a economia esfrie. Do ponto de 
vista dos municípios, principalmente, este fenômeno é sempre um indício pouco 
auspicioso, já que na maioria das vezes precede a necessidade de tomada de ações 
pouco populistas. 
 
A presente pesquisa trata-se de um estudo de campo de natureza empírica e 
documental. A pesquisa empírica se desenvolve com base na experiência do 
9 
 
pesquisador com o universo pesquisado, e ao mesmo tempo, permite que o mesmo 
possa compreender os diversos aspectos que favorecem a formação social como 
ele conhece. Esta capacidade encontra-se em diversos níveis expressa na realidade 
social vigente, por tal razão, a presente pesquisa buscou compreender a percepção 
da importância da Lei de Responsabilidade Fiscal como base para a atuação do 
legislador. Basta se reconhecer, por exemplo, que boa parte dos recursos são 
oriundos da União. Quando esta se encontra em dificuldades financeiras, o mais 
lógico é que a arrecadação municipal tenha também franco descenso. 
 
Esta pesquisa teve como base o município de Delmiro Gouveia (AL), situado no Vale 
do São Francisco, este município é claro exemplo de como uma gestão é capaz de 
resolver problemas que não são nativos apenas da região, mas busca-se conhecer 
as informações em bases variadas, evidenciando assim uma experiência de 
aprendizado realmente válida. 
 
Do ponto de vista da problemática, a presente questiona a eficácia da LRF nos 
municípios do interior, com enfoque principal na atividade legislativa do modelo 
econômico vigente no Brasil. O tema busca também esclarecer alguns dos pontos 
complexos, como a necessidade da demissão de pessoal, um tema cuja recepção 
sempre é problemática. No município de Delmiro Gouveia (AL), por exemplo, a 
contenção de recursos pretendida pelo executivo municipal somente foi possível 
quando a folha de pagamento foi reduzida. Questiona-se a necessidade específica 
do planejamento dentro desse nível de recursos, frisando a natureza prática do 
orçamento municipal. 
 
Observa-se que a mencionada crise econômica, além de não ser uma condição 
recente, como se pode observar, desde 2015 ela já existia, no exemplo brasileiro ela 
trouxe ainda a desvantagem de vir cominada com uma crise política sem 
precedentes, sendo a segunda vez no período democrático brasileiro que um 
presidente sofre impeachment. A crise política fez a confiabilidade do país decair e 
por consequência a indústria como um todo também sofreu as consequências. 
 
Na circunvizinhança do município alvo desta pesquisa, praticamente não existiram 
aqueles que estivessem com os recursos intocados: todos tiveram, sob pena de 
10 
 
responsabilidade nas esferas cabíveis, estabelecer planos e metas capazes de 
promover uma melhor condição de administração destes recursos. 
 
Em Delmiro Gouveia (AL) adotou-se o PPA como base para a projeção anual com 
enfoque nos repasses federais. A existência desse primeiro projeto permitiu que 
houvesse uma percepção mais crítica sobre o orçamento, os instrumentos de 
administração municipal e, evidentemente, a condição de construção dos modelos 
de gestão, dessa vez baseados em modelos que possam ter resposta hábil e 
eficiente aos questionamentos dos legisladores. 
 
Como objetivos específicos é possível elencar a importância na administração 
consciente dos recursos públicos, na necessidade de se estabelecer metas claras 
de administração, etc., assim como conhecer também o Plano Plurianual como 
mecanismo de interpretação dos recursos e dos melhores investimentos, 
especialmente os que, a médio e longo prazo, possam se converter em lucros para a 
sociedade como um todo. 
 
A monografia é dividida em três capítulos: o capítulo primeiro tem como objetivo 
analisar quais os princípios basilares da atividade pública, como abre espaço à 
discussão baseada nestes princípios; o segundo capítulo busca analisar a Lei de 
Responsabilidade Fiscal e a evolução que este instituto representou no paradigma 
da Administração Pública Brasileira, uma vez que inicia o período demarcado, 
principalmente, pela responsabilização mais severa sobre a atividade do gestor 
público em face da administração dos recursos disponíveis; o terceiro capítulo 
apresenta o local da pesquisa, bem como os dados levantados, evidenciando a 
aplicação do PPA, da LDO e da LOA na prática, demonstrando a forma com que 
elas, sendo aplicadas no município, viabilizam a ausência de discussões sobre as 
melhores maneiras de aplicação dos recursos com vistas a propor ações eficientes 
face recursos limitados. Em seguida são apresentadas as considerações finais, 
tendo como foco a aplicação da LRF no município como caminho mais apropriado 
para a tomada de decisões, ainda no decurso da gestão, sem que as decisões 
possam ocasionar consequências negativas. 
 
 
11 
 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS PRINCÍPIOS 
 
O tratamento doutrinário brasileiro sobre a Administração e o Direito Administrativo, 
está adstrito à noção de existência de uma coisa pública, de que a gestão desta 
coisa depende, necessariamente, de sujeitos que possam cumprir com os requisitos 
associados à sua manutenção e existência. De fato, Di Pietro (2016) afirma que, em 
decorrência desta capacidade, o Direito Administrativo vislumbra uma série de 
características que se sobressaem mesmo ao tipo de modelo de Estado existente, 
frisando-se principalmente a existência da necessidade de controle sobre os bens 
públicos:“[...] o conteúdo do Direito Administrativo varia no tempo e no espaço, 
conforme o tipo de Estado adotado” (DI PIETRO, 2016, p. 03). 
 
Para Carvalho Filho (2016), a administração pública também é atemporal e livre do 
espaço estatal, porque, de fato, quaisquer Estados em que se busque a excelência 
na utilização dos recursos (de diversas montas) disponíveis, encontram-se tanto 
necessariamente vinculados ao interesse em gerar bens com os quais estes 
Estados possam existir e gerir-se, quanto em promover uma utilização responsável 
destes bens. Para o autor é evidente este fato, principalmente em se observando 
que a mesma se confunde até mesmo com a própria estruturação do Estado 
contemporâneo: 
 
Embora seja o Poder Executivo o administrador por excelência, nos 
Poderes Legislativo e Judiciário há numerosas tarefas que constituem 
atividade administrativa, como é o caso, por exemplo, das que se referem à 
organização interna dos seus serviços e dos seus servidores. Desse modo, 
todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Poderes, estejam 
exercendo função administrativa, serão integrantes da Administração 
Pública (CARVALHO FILHO, 2016, p. 44). 
 
Ou seja, todas as formas de gestão do Estado são, por excelência, em alguma 
acepção, ato administrativo, dependendo, portanto, de todos os pressupostos que 
aqueles atos que originalmente estão circunscritos no bojo do Direito Administrativo 
em si. 
 
Mazza (2016) classifica a ideia de Administração Pública, assim como de Direito 
Administrativo, a duas acepções fundamentais, quais as sejam, a de administração 
pública como sendo basicamente as pessoas e os órgãos (administração pública em 
sentido orgânico), e a atividade que o Estado exerce em todos os seus segmentos e 
12 
 
setores, necessária à sua existência e vergada a uma série de princípios abordados 
mais adiante nesta pesquisa (Administração Pública em sentido material). Esta 
acepção é importante e está vinculada à capacidade de estabelecer a coesão entre 
(além de outros aspectos) os recursos captados e o fim a eles aplicado. 
 
Os posicionamentos tanto de Mazza (2016) quanto de Carvalho Filho (2016) 
convergem para a ideia de um Estado que se encontra vinculado às suas funções 
básicas essenciais. De igual pensamento conclui Bandeira de Mello (2009), com a 
ressalva de que, embora o pensamento positivista contemporâneo apresente o 
interesse na construção de um Estado que se organiza administrativamente 
baseado em uma estrutura tripartite independente, na prática, o Direito 
Administrativo se mistura, porque sua função precípua no Estado é, basicamente, 
permitir a administração do próprio Estado, sem o qual, seria inviável a sua 
permanência (MELLO, 2009). 
 
De igual pensamento Alexandrino et al. (2016) corroboram a ideia de que a 
administração pública, no âmbito das suas funções exerce atividade ampla, e, 
portanto, estabelece-se importante vínculo com o contexto da construção de 
elementos que consolidem a sua natureza universal no Estado de maneira geral. 
Assim, a distinção entre Administração e a sua aplicação, para fins de Direito, é 
impossível de dissociar-se do Estado, isto em face da sua necessidade de tripartir-
se, já que, no que tange às funções administrativas, é evidente que o Estado passa 
a agir como se um corpo apenas fosse, não limitando-se a determinadas 
subdivisões as quais possam incidir sobre a sua expressa necessidade de 
administrar-se. 
 
2.1 Princípios gerais 
 
A Administração pública é trabalhada nesta pesquisa como sendo um conceito 
misto. Para Alexandrino et al (2016), se pode chegar à concepção de Administração 
Pública, observando-se as principais nuances que o conceito apresenta, interagindo 
o mesmo com o processo de contextualização sobre a condição específica de sua 
apresentação na realidade objetiva. Assim, em sentido amplo, Administração Pública 
são os órgãos de governo, uma vez que estes viabilizam a destinação dos recursos 
(financeiros, humanos, materiais, etc.) de que o Estado dispõe e apresenta-os à sua 
13 
 
finalidade; em função politica, são todas as diretrizes, desenvolvimentos de ação, 
planos de governo, etc. Porém, para fins desta pesquisa, do mesmo autor, 
considera-se Administração Pública em sua acepção de “função administrativa”: “[...] 
a execução – de forma profissional, técnica, neutra, das políticas públicas formadas 
no exercício da atividade política” (ALEXANDRINO et al., 2016, p. 21). 
 
Para compreender a dimensão deste aspecto, e considerá-lo como visceral no 
exercício do orçamento público e a sua efetiva finalidade, observe-se a base 
principiológica que rege a estrutura da Administração Pública. 
 
2.1.1 Princípios da Administração Pública 
 
Princípios são pontos estabelecidos doutrinariamente, resultado de confluências 
históricas e de seu impacto na sociedade, que se aplicam como regra geral no 
estabelecimento de condutas e preceitos para a tomada de ação dentro de um 
contexto específico. Em seu Curso de Direito Constitucional, Paulo Bonavides (2015, 
p. 229) afirma que “os princípios [...] são verdades objetivas, nem sempre 
pertencentes ao mundo do ser, senão do dever-se, na qualidade de normas 
jurídicas, dotadas de vigência, validez e obrigatoriedade”. 
 
Os princípios e, por conseguinte, os seus reflexos, que regem a natureza da 
administração pública são os princípios tidos como constitucionais da Administração 
Pública (DI PIETRO, 2016), e estão previstos taxativamente no artigo 37 da Carta 
Magna de 1988: “a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência” 
(BRASIL, 2017, p. 01). 
 
Legalidade é o princípio que decorre do artigo 5º, inciso II da Constituição de 1988. 
Pela referida norma constitucional, a legalidade restringe-se à percepção do 
contexto do ato administrativo. Em via de regra, ele impõe a existência de um lastro 
jurídico viável para qualquer dos atos realizados pela Administração Pública direta 
ou indireta. Este princípio vincula todos os atos da Administração Pública às suas 
expressas previsões legais, impedindo assim, de haver distopias entre as funções 
14 
 
do Estado e a sua prática. Segundo Hely Lopes Meirelles et al., (2016, p. 199), este 
princípio 
 
Implica subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes 
públicos, desde o que lhe ocupe a cúspide até o mais modesto deles, 
devem ser instrumentos de fiel e dócil realização das finalidades 
normativas. 
 
Sendo assim, os elementos que constituem sua legítima atuação deverão estar 
antes prescritas no contexto da lei, implicando desde nulidades dos atos realizados 
até sanções cíveis e penais cabíveis na legislação pátria. 
 
A impessoalidade também tem o lastro baseado na necessidade de apreensão do 
Direito. Um reflexo do princípio da Isonomia (artigo 5º, caput), a impessoalidade 
impede que os agentes públicos ajam como pessoas cuja finalidade de atividades 
não se limitam pelos princípios legais. Concorda com tal ponto de vista Carvalho 
Filho: 
 
O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve 
dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação 
jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por 
outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração 
voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, 
vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em 
detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros. 
Aqui reflete a aplicação do conhecido princípio da finalidade, sempre 
estampado na obra dos tratadistas da matéria, segundo o qual o alvo a ser 
alcançado pela Administração é somente o interesse público, e não se 
alcança o interesse público se for perseguido o interesse particular,porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação discriminatória. (2016, 
p.49) 
 
Ser impessoal, dispensar o mesmo tratamento a todos os que demandam a sua 
expressa necessidade, envolve também por parte do membro da Administração, 
constante vigilância no que tange, principalmente, aos valores éticos que regem a 
sua conduta quando investido do papel de ente estatal. Isto posto, é necessário 
frisar que este princípio consolida-se em diversas dimensões, porém, está adstrito à 
capacidade que o ente legal (funcionário ou pessoa a ele equiparado), tenha 
determinados os seus limites, sob pena de, não conhecendo os elementos desta 
obrigação (a de tratar todas as pessoas igualmente), acabe ele mesmo 
comprometendo a sua integridade. 
 
15 
 
Cirene Lima (2015) afirma que este é o lastro essencial para a atividade do ente 
público. Tanto ele quanto o Estado devem agir com imparcialidade. Este o faz 
editando leis, decretos e portarias que permitam ao servidor ou pessoa a ele 
equiparada, desenvolver suas atividades compreendendo, de maneira geral, como, 
onde e em quais esferas deverá atender no seu cotidiano com os bens públicos. 
Outro elemento essencial que encontra-se descrito na Constituição Federal de 1988, 
é a publicidade. A qualidade de público é inata ao serviço oferecido pelo Estado, 
uma vez que ele está à disposição dos que são subordinados a ele, assegurando 
direitos e proteção aos princípios básicos anteriormente mencionados. Em âmbito 
geral, compreende-se a concretização deste princípio a existência do direito de 
petição, descrito no artigo 5º, XXXIV a Constituição de 1988, alínea “a”, assim como, 
também, as certidões emitidas pelos órgãos públicos – que, por sua vez, 
representam o direito de proteção dos interesses dos cidadãos em face dos temas 
de interesse do mesmo. Este instrumento está previsto no artigo 5º, inciso XXXIV, 
alínea “b” da Carta de 1988. Quando a administração publica informações em 
caráter ex-officio, ocorre também a manifestação deste princípio em âmbito prático 
(BRASIL, CF, 2017). 
 
Também existem os dispositivos infraconstitucionais que são representações do 
princípio da publicidade e que asseguram aos sujeitos a proteção deste principio 
(publicidade) em âmbito estadual e municipal. A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 
12.527, de 18 de novembro de 2011, é a principal representante deste rol de 
legislação infraconstitucional. A proposta deste dispositivo infraconstitucional é a 
proteção dos direitos dos sujeitos em face dos agentes públicos, preservando a 
intimidade de terceiros, associando tais elementos à ideia da obtenção de 
informações de cunho meramente pessoal (CARVALHO FILHO, 2016). 
Atenta-se ainda que o princípio da publicidade (assim como nenhum outro) é 
inabalável: 
 
O princípio da publicidade, entretanto, não pode deixar de ser harmonizado 
com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, exigindo-se 
práticas excessivas por parte da Administração. Nessa trilha, o STF já 
declarou inconstitucional dispositivo legal que determinava que atos do 
Executivo em jornais ou veículos similares mencionassem o custo para o 
erário. Fundou-se a decisão, ainda, no fato de que tal exigência poderia ser 
ainda mais dispendiosa para a Administração (CARVALHO FILHO, 2016, p. 
52). 
 
16 
 
Restringe-se, portanto, a ideia de publicidade ao bom senso e, evidentemente, à 
razoabilidade. Embora a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) vede a 
apresentação dos atos da União em veículos de informação de caráter privado, 
quando isso importe em custos ao erário público, em nada se atinge tal princípio, 
uma vez que, especialmente a partir dos anos de 1990, tem-se evoluído bastante, 
em nível de oferta de informação, no quesito transparência. O Tribunal de Contas da 
União e dos Estados, tem promovido acesso à informação sobre os gastos públicos 
em larga escala, em nível acessível a praticamente qualquer cidadão no país. 
Ademais, poucos atos têm uma relevância ampla ao ponto de tornar-se necessário a 
apresentação de medidas que elevam o custo do serviço em questão, a exemplo de 
certas convocações e alguns certames e seleções públicas, excetuadas as que 
saem publicadas em Diário oficial (DI PIETRO, 2016). 
 
Outro princípio cujo legislador deixa explicito no texto constitucional é o princípio da 
eficiência. Ser eficiente, em linhas gerais, significa extrair o máximo dos recursos 
disponíveis, com o mínimo de desperdício ou perdas dos mesmos. Tendo como 
base essa condição específica, é obvio que o legislador espera que tanto a União 
quanto os estados e municípios, quando no exercício de suas funções de 
administração, tenham não apenas o controle, o que já se espera em face da 
publicidade desses atos, mas também o melhor aproveitamento de todos os 
recursos disponíveis. 
 
Mazza (2016) afirma que a incorporação da eficiência como base no contexto da 
construção de medidas gerenciais dentro da realidade da atividade pública 
corresponde a um dos principais avanços em matéria de Direito Administrativo no 
país. Ainda segundo o autor, incorpora-se ao conceito de eficiência, na prática 
administrativa pública, a capacidade de promover economicidade, assim como 
reduzir desperdícios, estabelecendo – e mantendo – critérios de qualidade, rapidez e 
produtividade, assim como o rendimento funcional (em nível de Recursos Humanos). 
Vários são os aspectos que manifestam o princípio da eficiência no contexto da 
atividade pública, mas os aspectos anteriormente mencionados (redução do 
desperdício, economicidade, qualidade, rapidez e produtividade, bem como 
rendimento funcional) estão entre os que mais se avultam quando se analisa, 
especialmente para fins de avaliação, a qualidade dos serviços públicos prestados 
17 
 
em determinado órgão ou por determinado grupo funcional, funcionário ou setor 
(MAZZA, 2016). 
 
O princípio da eficiência incorporou-se ao contexto constitucional brasileiro graças à 
Emenda Constitucional nº 19/98. Explica Carvalho Filho que, 
 
Com a inclusão, pretendeu o Governo conferir direitos aos usuários dos 
diversos serviços prestados pela Administração ou por seus delegados e 
estabelecer obrigações efetivas aos prestadores. Não é difícil perceber que 
a inserção desse princípio revela o descontentamento da sociedade diante 
de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de tantos 
serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causou aos usuários. De 
fato, sendo tais serviços prestados pelo Estado ou por delegados seus, 
sempre ficaram inacessíveis para os usuários os meios efetivos para 
assegurar seus direitos. Os poucos meios existentes se revelaram 
insuficientes ou inócuos para sanar as irregularidades cometidas pelo Poder 
Público na execução desses serviços. (2016, p. 53). 
 
Naturalmente, assim como os demais princípios, o princípio da eficiência, embora 
seja extremamente significativo, não se encontra superior aos demais, ao contrário, 
a eles encontra subordinado, a exemplo do princípio da legalidade. Não tem sentido 
ser eficiente se, no processo de conquista desta eficiência, se abre mão da 
legalidade necessária aos atos administrativos em geral. A compreensão de que 
este princípio encontra claros limites à sua aplicação dentro do rol de finalidades que 
são apresentadas diante da sua efetiva validade, mediante os fins a que se propõe. 
 
2.1.2 Princípios reconhecidos 
 
Existem ainda, embora possam variar de acordo com a doutrina apresentada, os 
chamados princípios reconhecidos do Direito Constitucional. Essa base 
principiológica é decorrente da identificação de outras representações possíveis dos 
princípios constitucionais do Direito Administrativo apresentado pela Constituição 
Federal de 1988, quais os sejam, Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, 
Eficiência e Publicidade, e podem ser mais ou menos extensivas, a depender da 
doutrina que se adota para discutir o assunto.Carvalho Filho (2016) apresenta como tais princípios reconhecidos, isto é, princípios 
que, embora não estejam descritos na Constituição Federal de 1988, encontram-se 
perfeitamente pertinentes às atividades desenvolvidas pelo Estado no processo de 
promoção dos serviços de interesse público. 
 
18 
 
São princípios reconhecidos, segundo Carvalho Filho, especificamente, os princípios 
da Supremacia do Interesse Público, da Autotutela, da Indisponibilidade, 
Continuidade dos Serviços Públicos, Segurança Juridica e princípio da Precaução. 
Mazza confirma a ideia de que a Supremacia do Interesse Público (ao qual adiciona 
ainda ao título de “Supremacia do Interesse Público sobre o Privado” (2016, p. 123) 
é, efetivamente a ideia de que o ente público, como legitimo representante do 
interesse do povo, tem que estar legitimado sobre sua posição, não a cedendo para 
entes privados, independente da sua natureza. Bandeira de Mello (2009, p. 96) 
afirma ainda que “como expressão dessa supremacia, a Administração, por 
representar o interesse público, tem a possibilidade, nos termos da lei, de constituir 
terceiros em obrigações mediante atos unilaterais”, isto é, sem que necessariamente 
dependa da anuência dos ditos-cujos na execução destas obrigações. 
 
O princípio da Autotutela referenda a capacidade de controlar internamente todos os 
atos que envolvem a Administração. Este controle é dado, principalmente, por meio 
da ação dos órgãos específicos para tal fim na Administração Pública. A 
Constituição Federal de 1988 assegura ao Estado a dispensa da necessidade de 
representar, em sede do Judiciário, pleiteando a anulação de atos administrativos os 
quais estejam eivados de algum vício. Ela mesma pode desenvolver tal 
procedimento (MAZZA, 2016). 
 
Compreende-se que a natureza deste princípio reside na própria gama de 
eventualidades a que se pode sujeitar-se o poder público: 
 
A Administração Pública comete equívocos no exercício de sua atividade, o 
que não é nem um pouco estranhável em vista das múltiplas tarefas a seu 
cargo. Defrontando-se com esses erros, no entanto, pode ela mesma revê-
los para restaurar a situação de regularidade. Não se trata apenas de uma 
faculdade, mas também de um dever, pois que não se pode admitir que, 
diante de situações irregulares, permaneça inerte e desinteressada. Na 
verdade, só restaurando a situação de regularidade é que a Administração 
observa o princípio da legalidade, do qual a autotutela é um dos mais 
importantes corolários (CARVALHO FILHO, 2016, p. 55). 
 
Esta dispensa de obrigações quanto à revogação dos seus atos contribui para que 
haja autonomia dos elementos da Administração, ao mesmo tempo em que reforça 
outros pressupostos que estão preconizados nos princípios explícitos. 
 
Igualmente imprescindível é o princípio da Indisponibilidade. Ele afirma que, embora 
possa muito, ao controlar todos os elementos relativos ao ato administrativo em si, a 
19 
 
Administração não detém o elemento mais importante, que é o interesse em que tal 
ato seja concretizado. Este interesse pertence, inatamente ao Estado, que deverá 
exerce-lo como parte do cumprimento das necessidades dos próprios cidadãos. Esta 
vontade é determinada pela compreensão do arcabouço legal, isto é, à 
Administração, diferentemente do que acontece no caso dos cidadãos brasileiros, 
latu sensu, tudo o que não está expressamente permitido, considera-se 
sumariamente proibido (MAZZA, 2016). 
 
Em paralelo a este princípio coabita o princípio da Continuidade dos Serviços 
Públicos. Ele é viabilizado pelos demais princípios explícitos e decorrentes, posto 
que sua premissa fundamental é a de que, uma vez que decorrem da necessidade 
da sociedade, tais serviços não podem ser finalizados. Caravalho Filho (2016) 
admite que, embora a premissa essencial seja a de que não se pode (ao menos em 
tese, descontinuar os serviços públicos, não há vedação à possibilidade de sua 
suspensão, quando esta é decorrente de incidentes de força maior. Nesse caso, 
torna-se necessário que se justifique, mediante elementos efetivamente válidos, a 
necessidade de suspensão dos serviços e, evidentemente, a medida da previsão da 
sua retomada quando possível. 
 
Em paralelo ao princípio explícito da Legalidade está o princípio implícito da 
Segurança Jurídica. em linhas gerais ele surge do conflito que existe entre a lei 
(legalidade) e a segurança jurídica, evitando assim que as relações no contexto da 
esfera administrativa (e, admitindo-se que todos estão submetidos às leis, também 
no contexto das relações sociais como um todo), existam paradoxos impossíveis de 
se resolver sem infrações legais. Uma das manifestações deste princípio é a 
previsão de prescrição e decadência da pretensão do Direito, que, com a 
capacidade de determinar a extinção da exigibilidade do direito no tempo, 
contribuem para a manutenção da estabilidade jurídica no Estado (CARVALHO 
FILHO, 2016). 
 
Sobre o tema, ainda frisa Carvalho Filho (2016, p. 57): 
 
No direito comparado, especialmente no direito alemão, os estudiosos se 
têm dedicado à necessidade de estabilização de certas situações jurídicas, 
principalmente em virtude do transcurso do tempo e da boa-fé, e distinguem 
os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança. Pelo primeiro, 
confere-se relevo ao aspecto objetivo do conceito, indicando-se a 
20 
 
inafastabilidade da estabilização jurídica; pelo segundo, o realce incide 
sobre o aspecto subjetivo, e neste se sublinha o sentimento do indivíduo em 
relação a atos, inclusive e principalmente do Estado, dotados de presunção 
de legitimidade e com a aparência de legalidade. 
 
A preocupação com a estabilidade jurídica é uma constante entre o Direito brasileiro 
e estrangeiro, e, de igual sorte, constitui objeto de diversas manifestações de 
interesse por jurisconsultos no país. Especialmente em que pese à ideia de 
Segurança Jurídica, ela pode ser associada à possibilidade de todos no Estado, 
terem nortes seguros no contexto da proteção dos atos jurídicos desempenhados e 
da sua específica validade ou anulação, quando eivados (MAZZA, 2016). 
 
O princípio da Precaução, embora não esteja ainda pacificado na doutrina, de um 
modo geral, imprime a importância da previsão administrativa sobre possíveis riscos 
excepcionais. Carvalho Filho (2016) tem compreendido que este princípio encontra-
se quase sempre em segundo plano, mas é constantemente evocado quando a 
Administração Pública visa proteger o patrimônio e os serviços que deverá prestar a 
cada tomada de ato administrativo. 
 
Outro princípio ainda incompleto na doutrina, em termos de convergência teórica, é 
o da razoabilidade, embora seja inconteste a sua expressão nos atos 
administrativos. Este princípio visa controlar a dosimetria dos atos e recursos 
administrativos, e a realidade efetiva, evitando-se a corrupção da finalidade a que se 
destinam tais atos, qual o seja, ao atendimento do público em geral em respeito aos 
princípios constitucionais. Revela Carvalho Filho: 
 
(...) o princípio da razoabilidade tem que ser observado pela Administração 
à medida que sua conduta se apresente dentro dos padrões normais de 
aceitabilidade. Se atuar fora desses padrões, algum vício estará, sem 
dúvida, contaminando o comportamento estatal. Significa dizer, por fim, que 
não pode existir violação ao referido princípio quando a conduta 
administrativa é inteiramente revestida de licitude (CARVALHO FILHO, 
2016, p. 59). 
 
Sempre que não constituir infração a previsão legal, princípio implícito ou explícito, 
torna-se possível compreender e derrogar (ou mesmo ampliar) o ato administrativo. 
Isso não constitui interpretação do ato, mas execução baseada na razoabilidade da 
sua possibilidade. Os aspectos que regulam tal proposição, no entanto, tendem a 
ser muito complexos. Bandeira de Mello (1990) compreende por tal via, quando 
21 
 
admite que mesmo o ato legal,desarrazoado, constitui, efetivamente, uma infração à 
lei que deveria proteger, quando atinge sede de princípio constitucional. 
 
O princípio implícito da proporcionalidade é outro aspecto doutrinário no Direito 
Administrativo que ainda encontra-se em amadurecimento na doutrina brasileira. 
basicamente tal princípio representa-se acessório ao princípio da razoabilidade. Um 
exame histórico permite rastrear tal princípio até o século XIX, na Suíça e Alemanha, 
onde a preocupação com a atividade pública gerou a figura do excesso aplicado aos 
atos administrativos (MAZZA, 2016). 
 
Este princípio tende a controlar, por meio de anulação, atos que estejam associados 
ao excesso de poder – e só. Sua aplicação consiste em uma via de relevante 
interesse para a Administração pública pois não se pode evoca-lo, a menos que seja 
constatado tal excesso. 
 
O tema dos princípios do Direito Administrativo no contexto da presente pesquisa 
envolve a dialética necessária à compreensão da formulação dos mecanismos de 
controle que servem de acessórios à atividade estatal referenciada na proteção do 
patrimônio público, como se verá no tópico a seguir. 
 
2.2 Orçamento público e responsabilidade social 
 
O Estado tem a missão de manter um serviço de excelência para todos os seus 
tutelados. Isso significa que o ente estatal, mediante diversas ferramentas, detém a 
responsabilidade de tornar a vida das pessoas em suas dependências, uma 
realidade possível. A principal ferramenta para que este processo seja realizado de 
forma eficiente é o orçamento. A doutrina brasileira entende que o orçamento 
público é definido como a capacidade de o Estado conhecer suas fontes de entradas 
(lucros) e despesas, intermediando assim as necessidades visualizadas no contexto 
geral, fixando soluções para tais necessidades, o que leva a uma efetiva prestação 
de serviço. Despesas e lucro são conceitos atrelados à ideia de orçamento público. 
Mas ele existe também fisicamente: um documento em que são fixadas receitas, 
despesas e projeções para o ano fiscal. 
 
22 
 
A previsão de existência do orçamento público está descrita no artigo 165, inciso III 
da Constituição Federal de 1988 (CF/88). As previsões de despesas e receitas são 
apuradas pelo Poder Executivo, e cabe ao Legislativo determinar, de forma 
detalhada, a viabilidade do investimento dos recursos disponíveis, a fim de que 
todos os estados possam atuar de maneira proporcional à receita que geram, sem 
sobre onerar o Estado, e sem, contudo, desenvolver mau uso dos seus recursos 
(BRASIL, SENADO FEDERAL, 2017). 
 
Após o processo de análise interna dos recursos obtidos, das projeções para o ano, 
e dos investimentos realizados, é comum que exista, no planejamento, a etapa de 
investimento em planejamento em cada um dos estados, coletivamente, a fim de 
que os mesmos possam contribuir com as suas necessidades e opiniões, por meio 
dos seus representantes, sobre o que consideram, ou não, importantes para a pauta 
de aplicação dos recursos (BRASIL, UNICEF, 2014). 
 
O orçamento, portanto, compreende diversas analogias, e a mais comum, 
evidentemente, é a analogia com a realidade social dos sujeitos. Em suas 
residências, cada pessoa define as prioridades, e por elas passa a atuar no sentido 
de investir os recursos que consegue captar, logo após cumprir com as obrigações 
financeiras que adquiriu. Contudo, na realidade factual, as pessoas tendem a investir 
estes recursos nos bens e serviços que lhes trazem satisfação, caso que não 
acontece quando se tem em mente o orçamento público. No contexto do orçamento 
público, cada estado deverá contribuir, em ônus e bônus para a caracterização de 
uma imagem coletiva do Estado para com a sua atuação. Assim, ainda que possa 
ter uma arrecadação excepcional, isto não o livra de contribuir com metas que 
tenham como fim a manutenção de qualidade de vida dos sujeitos que o compõem 
(BRASIL, UNICEF, 2014). 
 
Em outras palavras, todo o recurso captado pelo Estado e pelos estados deverá ser 
empregado com responsabilidade social. Este termo é novo, e foi implementado 
principalmente pela Constituição de 1988, que tem como uma das metas de 
existência do Estado brasileiro, o respeito e preservação da dignidade da pessoa 
humana, algo que se conquista por meio de qualidade de vida, principalmente 
(BRASIL, SENADO FEDERAL, 2016). 
 
23 
 
Existem diversos elementos que permitem que a via econômica seja considerada a 
principal forma de intervenção no contexto da preservação da responsabilidade 
social: 
 
No Brasil, a responsabilidade social surgiu no decorrer do período 
neoliberal, contexto marcado por inúmeras ameaças e problemas sociais, 
como desigualdade, corrupção e alta taxa de desemprego. Esse cenário 
proporcionou uma maior visualização dos impactos negativos das empresas 
na sociedade pelos consumidores, fazendo assim com que as empresas 
buscassem o comprometimento com a geração de processos e produtos 
que não impactassem negativamente o meio social e ambiental, indo além 
da missão econômica (MORCELLI et al., 2016, p. 17). 
 
No Brasil, a partir da percepção de que é o contexto econômico que mais 
proporciona critérios de desigualdade social, foi possível perceber a importância de 
que o Estado atuasse, dentro dos limites das suas capacidades, uma vez que o 
Brasil é uma república neoliberal, para construir mecanismos que permitissem 
diminuir as barreiras impostas pela má distribuição de renda e dificuldade de acesso 
ao crescimento pessoal, problemas que atingem grande parte da população no país, 
em especial pessoas de menor capacidade aquisitiva (MORCELLI et al., 2016). 
 
O orçamento público encerra este aspecto de forma muito explícita. Ter dinheiro em 
caixa representa a capacidade de o Estado não apenas efetuar o adimplemento de 
suas despesas, mas também assegura, desde que seja possível, o controle e o 
respaldo do trato com os seus cidadãos, possibilitando, dessa maneira, que 
múltiplas iniciativas possam ser tomadas em prol da diminuição da acentuada 
questão da desigualdade social que existe no país. Uma dentre muitas medidas que 
sempre é referenciada nesse sentido, é a promoção de igualdade de renda por meio 
das bolsas (bolsa família, bolsa escola, etc.), que só podem ser possível porque 
parte do orçamento foi utilizado também de maneira a permitir que o crescimento 
não seja expresso apenas em números, mas em fatores de melhoria da qualidade 
de vida dos sujeitos. 
 
Responsabilidade social transforma a capacidade de elaboração do Orçamento em 
uma atividade com claros fins sociais. É por isso que os seus instrumentos precisam 
estar alinhados com as diretrizes que tornam a gestão – e por consequência, 
também a atividade do gestor enquanto administrador público, consciente das 
necessidades compartilhadas pelos seus correligionários (SILVA, 2017). 
24 
 
 
Por meio dos instrumentos de gestão, que serão analisados a seguir, é possível 
considerar-se o processo de construção de uma nova perspectiva de trabalho, 
avaliando-se o andamento da administração, seja municipal, estadual ou federal, em 
tempo ainda de corrigir a rota, quando diante de alguma excepcionalidade, a 
exemplo do processo de construção de medidas em prol do desenvolvimento 
regional, que, muitas vezes depende essencialmente de informações que não estão 
disponíveis em um espaço de tempo curto. 
 
Ao balizar as suas ações estabelecendo metas prioritárias, e migrando estas metas 
para a realidade do seu município por meio desses mecanismos (LOA, LDO, PAA), 
os gestores atuam conscientemente na aquisição de melhores condições de vida 
para a estruturação dos seus principais pontos em risco social (bairros, zonas, 
estados), sem que haja necessariamente o investimento de recursos em excesso, 
contribuindo assim com o máximo possível de acompanhamento, com uma 
aplicação consciente dos recursos disponíveis e dos mecanismosutilizados para a 
sua aplicação (SILVA, 2017). 
 
2.3 Instrumentos de gestão orçamentária 
 
A gestão orçamentária, como mencionada anteriormente, depende de uma série de 
fatores e finalidades. Estes por sua vez são obtidos, evidentemente, por meio do 
planejamento anual e do constante monitoramento acerca dos resultados esperados 
e obtidos com o processo de gestão desenvolvido. O objetivo principal é desenvolver 
um mecanismo que se destaque pela segurança e pela capacidade de fornecer 
respostas rápidas e eficientes com relação às problemáticas levantadas no contexto 
da sua elaboração. Os três principais instrumentos que compõem a gestão 
orçamentária em sua prática são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
 
O Plano Plurianual (PPA), segundo a Confederação Nacional de Municípios do Rio 
Grande do Sul (CNM/RS), pode ser definido como, 
 
É o instrumento gerencial de planejamento das ações governamentais de 
caráter estratégico e político, que deve evidenciar o programa de trabalho 
do governo manifesto nas políticas, nas diretrizes e nas ações para longo 
25 
 
prazo e os respectivos objetivos a serem alcançados, quantificados 
fisicamente (BRASIL, CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 
2013). 
 
O PPA, apesar de respeitar necessariamente a importância dos preceitos 
constitucionais, tem como obrigação a construção de metas que tenham como 
principal objetivo amoldar o orçamento às realidades sociais que existem no 
município. Todavia, esta necessidade tem que ter como ponto de partida, um estágio 
próprio. 
 
A Lei 4.320/04 assegura a necessidade de elaboração de prospecto de receitas que 
viabilizem o controle e a execução das metas propostas, sob pena de incorrer em 
improbidade o gestor (BRASIL, SENADO FEDERAL, 2017). 
 
A Constituição de 1988, no caput do artigo 165 dá a competência ao Poder 
Executivo para promover a elaboração da PPA. É o chefe do executivo, respeitando-
se a simetria constitucional, quem encaminha à autoridade competente (câmara dos 
vereadores, no caso do município) o PPA (CF/88, art. 84, XXIII) (BRASIL, SENADO 
FEDERAL, 2017). 
 
O Legislativo pode dispor, apreciar e eliminar os pareceres, de acordo com os 
argumentos apresentados. A única possibilidade de mitigar-se tal competência é nos 
casos em que as limitações tornem o plano não executável. 
 
Os prazos apresentados para a devolução do PPA são “quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro e devolvido até o encerramento da sessão 
legislativa” (BRASIL, SENADO FEDERAL, 2017). O PPA também tem vigência até o 
fim do primeiro ano da gestão posterior à que o elaborou. Sua elaboração é 
essencial para o desenvolvimento de mecanismos de controle do processo de 
gestão administrativos no município, o que assegura que o orçamento público possa 
atingir os objetivos, entre eles o atendimento à responsabilidade social da qual 
decorre a existência do orçamento público. 
 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), segundo o Ministério Público (MP) de 
Minas Gerais (MG), 
 
permite a ligação entre o planejamento de curto prazo, no caso o 
Orçamento Anual, e o planejamento de longo prazo, que é o Plano 
Plurianual (PPA) A LDO define metas e prioridades da Administração 
26 
 
Pública, além de estabelecer metas fiscais e apontar os riscos que poderão 
afetar as contas públicas (BRASIL, MINISTÉRIO PÚBLICO DE MINAS 
GERAIS, 2017, p. 01). 
 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias permite a melhor administração por meio da 
compreensão dos elementos apresentados ao longo do processo de planejamento. 
Em linhas gerais, esta legislação atua na responsabilidade de determinar o que e 
quando é importante promover investimento no contexto do planejamento. Assim, a 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) força o Poder Executivo a seguir um 
cronograma próprio e, ao mesmo tempo, a ter o controle sobre as finanças de modo 
a não comprometer etapas importantes do processo com o trabalho de elaboração 
de novas metas no decorrer da evolução do trabalho, no decurso do período de 
gestão. 
 
A LDO é organizada pelo Ministério do Planejamento em parceria com o Ministério 
da Fazenda, o qual elabora a proposta e estabelece os limites do prospecto de 
construção possível dentro do rol de recursos arrecadados e das projeções. Nos 
municípios, respeitando-se a simetria constitucional, encaminha-se à casa legislativa 
minuta do processo. (BRASIL, SENADO FEDERAL, 2017). 
 
O chefe do Executivo então encaminha às instâncias superiores. Os prazos são, 
respectivamente, até o dia 15 de abril de cada ano para a avaliação pelas comissões 
competentes, em seguida tornada pública. Uma importante menção a ser feita é com 
relação aos prazos. A LDO é vigente por apenas um ano a partir da sua publicação, 
devendo, portanto, ser readaptada a cada ano. 
 
Por fim, o outro instrumento de gestão à disposição dos chefes do Executivo em 
todas as esferas é a Lei Orçamentária Anual (LOA). A LOA tem a capacidade de 
definir todas as despesas e as receitas do Governo, é, portanto, anexa ao Plano 
Plurianual (PPA) e encontra a necessidade de execução na previsão legal 
Constitucional. Segundo a Confederação Nacional dos Municípios, secção Rio 
Grande do Sul, a LOA 
 
Garante o gerenciamento anual das origens e aplicações de recursos, 
definindo os seus montantes e como serão aplicados pela administração 
pública. Compreende um conjunto de ações que abarcam desde a 
construção de uma visão de futuro até a definição e a execução de metas 
físicas e financeiras a serem atingidas e dos pormenores que possam ser 
vislumbrados. Representa a expressão monetária dos recursos que deverão 
ser mobilizados, no período específico de sua vigência, visando à execução 
27 
 
das políticas públicas e do programa de trabalho do governo (CNM/RS, 
2013, p. 24). 
 
É necessário que o gestor tenha em mente o futuro das ações que desempenhará, 
as quais se refletirão no panorama das ações que se deseja conquistar no futuro 
apreendido pelos municípios e a sua importância no contexto da realização de 
metas possíveis para a condição estrutural local. 
 
A LOA ainda tem uma função muito específica: a ampliação da renda e a redução de 
desigualdades sociais, pontos importantes no que diz respeito à manifestação do 
interesse em manter a realidade social equilibrada em todo o país e mantém relação 
com o papel social do orçamento público (CNM/RS, 2013). 
 
Em geral, a política orçamentária adotada pelo Estado brasileiro resume-se em 
atividades que visam atuar como corretora das desigualdades apresentadas no 
mercado, assim como garantir, por meio de tais iniciativas, a redução das 
desigualdades econômicas e sociais, fomentando, dessa forma, o crescimento 
econômico local, melhorando a distribuição de renda em território nacional, bem 
como promover a ação de democratização dos serviços públicos oferecidos, e 
garantir, pelo menos, a existência dos serviços essenciais mínimos em cada estado 
(BRASIL, SENADO FEDERAL, 2017). 
 
Há nessa linha de interpretação do papel da LOA, uma dimensão tríplice: alocação 
de recursos, distribuição da renda e democratização dos produtos/serviços e 
estabilização da situação econômica apresentada pelo país. Todos estes elementos 
são resultado do panorama da interpretação positiva que o Estado tem conferido às 
obrigações dos gestores, permitindo-se que a atuação da fiscalização estatal 
diminua os casos de má-gestão, permitindo, dessa forma, um maior alcance dos 
objetivos propostos no contexto da construção das metas propostas. 
 
Em decorrência destes elementos, duas exifencias são essenciais no contexto da 
LOA: a comprovação do aproveitamento eficiente dos recursos no exercício anterior, 
bem como demonstrativos justificados de isenções, anistias, das remissões, 
subsídios e benefícios na áreas financeira, tributária e creditícia, além de 
comprovação de compatibilidadeexistente entre o orçamento e as metas para o ano 
(CNM/RS, 2013). 
28 
 
 
A construção da LOA é sempre a várias mãos. Em âmbito nacional, o Ministério do 
Planejamento põe as propostas em ordem em seguida, os trâmites de aprovação 
prosseguem segundo os elementos comuns ao PPA e a LDO (CNM/RS, 2013). 
 
Todas as ferramentas são resultado positivo dos contextos apresentados pelo 
legislador de 1988 como alternativa ao cumprimento dos objetivos do Estado, 
especificando o papel do legislador como um cumpridor dos estágios necessários à 
construção de uma sociedade mais plena e justa. 
 
 
29 
 
3 A LEI DE RESPONSABILIADE FISCAL E SEU REFLEXO NA GESTÃO 
MUNICIPAL 
 
A responsabilidade sobre a gestão das contas públicas é uma das mais importantes 
características, e, ao mesmo tempo, integra um dos maiores desafios apresentados 
à tradição política brasileira. Não nos compete, neste momento, estabelecer 
julgamento sobre as características que inspiram, no contexto do legado jurídico 
brasileiro, a necessidade de implementação de medidas que justifiquem o endosso 
de tomadas de ação por parte do legislativo, com o objetivo principal de assegurar a 
proteção dos recursos públicos disponíveis. Este tipo de proteção, geralmente 
construído a partir de Lei, tem um significado mais profundo no caso do Brasil: no 
país, a tradição jurídica vigente impunha uma série de desmandos e de problemas 
relacionados com a res pública, o que, ao longo dos séculos, ocasionou a quase 
falência da máquina administrativa brasileira. destaca Andrade (2015): 
 
Há décadas verificamos que convivemos com uma história de desmandos 
por parte de muitos gestores da administração pública em nosso país, além 
de verdadeiros indicadores de distorções das atribuições do Estado, numa 
sociedade democrática em que observamos clara tendência à apropriação 
privada do patrimônio público (ANDRADE, 2015, p. 01). 
 
O problema da ausência de critérios para a utilização e desenvolvimento de medidas 
de proteção ao Estado em sua aplicação de recursos é uma questão que reflete não 
apenas no aspecto econômico, o que, de per se representa já um dano significativo 
ao processo de desenvolvimento que se espera de uma sociedade com o potencial 
econômico e natural brasileiro, trata-se de um problema que pode, em curto prazo, 
respingar também em áreas fundamentais, como a saúde e a educação, que, 
quando se tornam insuficientes ou ineficientes, tendem a trazer consequências 
negativas para toda a sociedade, em especial às pessoas que não possuem 
acentuado poder aquisitivo (LONDERO, 2016). 
 
Os processos históricos que definiram as redes de poder no Brasil estavam ainda 
baseados em modelos que entraram em vigor no século XVIII e XIX, estabelecidos 
segundo critérios de construção objetiva incompatíveis com os ideais garantistas 
como os que o Brasil atualmente propõe-se a oferecer aos seus cidadãos. Estes 
modelos estavam baseados, principalmente, na ideia de que o Estado poderia 
usufruir dos recursos que possuía praticamente sem limitações. Em um período em 
30 
 
que as sociedades não estavam interligadas e a dinâmica das contas públicas não 
sofriam a ação de fatores externos, a exemplo da balança comercial, que atualmente 
é aferida em dólares, ou as necessidades dos setores de desenvolvimento nacional, 
que dependem de implementos oferecidos pelo Estado, a política tradicional permitia 
que a intervenção da Administração fosse praticamente descriteriosa em relação à 
gestão dos recursos. A ausência de limites, desde os anos de 1990, com o aumento 
da postura globalizada em face da tradição no mercado mundial e na inserção dos 
países na conjuntura internacional inspiraram a necessidade das chamadas 
“reformas” do Estado, não apenas no Brasil, mas em todo o mundo (LONDERO, 
2014). 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) surge no contexto jurídico nacional 
como resultado da demanda imposta pelo decurso do tempo em face dos diversos 
defeitos apresentados pela estrutura administrativa brasileira, a qual, de maneira 
geral, não se apresentava em condições de desempenhar o papel de garantidora da 
estrutura mínima de gestão nos estados. Uma das provas mais contundentes desse 
processo deu-se nos anos de 1980 e 1990, quando a entrada de recursos nos cofres 
públicos, que até então havia sido consideravelmente satisfatória, começava a dar 
indícios de que poderia estar comprometida. Nos anos de 1990, em especial, o 
déficit público tentou ser saneado com medidas que, no final do seu processo de 
implantação (a exemplo da política econômica do governo Collor), terminaram em 
mais prejuízos do que em progressos. Segundo Deus (2015): 
 
Diante das dificuldades encontradas nas gestões dos governos como o 
ajuste fiscal, privatizações e a necessidade de importação e exportação de 
mercadorias aonde a economia brasileira vinha sendo pressionada em anos 
anteriores, os governos brasileiros tiveram que enfrentar os problemas com 
mais audácia, a busca de solucionar tais crises presentes nos Estados. 
Assim, gerou necessidade de elaboração de instrumentos legais para dar 
direcionamento a um novo modo de administrar as finanças públicas no 
Brasil (DEUS, 2015, p. 02). 
 
Somente quando as circunstancias, conforme salienta a autora, se tornaram cada 
vez mais intensas e a pressão sobre a natureza das medidas propostas pelos 
estados brasileiros para garantir o seu funcionamento, se tornaram cada vez mais 
críticas é que se pensou em um modelo administrativo diferenciado. No mundo, 
especialmente na Europa, que experimentava notável estagnação econômica em 
face do desenvolvimento da indústria e comércio nas américas, o fenômeno se 
31 
 
apresentava de forma semelhante, com os países daquele continente empenhados 
em promover reformas econômicas que, em sua essência, precisavam passar pelo 
endosso de medidas políticas, muitas das quais, somente com a limitação do poder 
de ação do Estado em relação às finanças, poderiam ser concretizadas (DEUS, 
2015). 
 
A solução encontrada para diminuir e, se possível, eliminar o problema da gestão 
deficitária nos estados, percebeu-se a necessidade de impor limites ao Estado, a fim 
de que este possa atuar apenas sobre: 
 
(...) normas gerais de finanças públicas com enfoque nos princípios de 
responsabilidade na gestão fiscal, planejamento, transparência e controle 
dos gastos públicos, bem como prevenir déficits acentuados, margem de 
riscos para imprevistos, preservação do patrimônio público, arrecadação de 
todos os tributos referentes a cada ente da federação e equilíbrio entre 
receitas e despesas (DEUS, 2015, p. 02). 
 
A ideia é a de promover, no âmbito do controle das ações desempenhadas pelo 
gestor estatal, medidas que imponham limites à sua atuação desmedida. Estes 
limites, na prática, definiriam a estrutura estatal como dependente de um orçamento 
limitado, e que, portanto, teria que apresentar um uso ponderado em face de metas 
que, se consideradas no contexto geral, são, na verdade, resultado do sopesar entre 
riscos e benefícios os quais o Estado pode ou não controlar (BRASIL, TJSP, 2010). 
A evolução no modelo de gestão sugerida já no início dos anos de 1990, era, em 
linhas gerais, a libertação do modelo de Estado burocrático (e portanto dispendioso 
e ineficiente), para o modelo de Estado gerencial, no qual, as metas são 
desenvolvidas com o apoio de profundas análises de mercado propostas pelas 
equipes econômicas dos gestores no decorrer dos seus mandatos. Uma parte desse 
processo corresponde, também, à adequação do Estado aos modelos neoliberais, 
uma vez que, sendo um dos entes que mais influenciam o mercado, não seria 
possível admitir uma estrutura estatal que não replicasse, em seu modelo gerencial, 
os riscos, benefícios e mudanças que o próprio mercado impõe (BRASIL, TJSP, 
2010). 
 
Antes da aprovação da Lei Complementar 101/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal,outras tentativas, como a Lei Complementar 85/95, que regulava os gastos do 
Estado com a máquina administrativa pública, modificada em 1999 pela Lei 
Complementar 96/99. A principal diferença entre ambas deu-se pela adoção de 
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critérios mais rígidos nas sanções aplicadas a estados que descumprem a sua meta 
fiscal, coibindo assim as manifestações de má gestão a partir da contratação 
irregular e comprometimento do orçamento com despesas em Recursos Humanos. 
As Leis Complementares mencionadas trouxeram o senso de responsabilidade e a 
construção rumo a um novo modelo estatal (BRASIL, SENADO FEDERAL, 2017). 
Apesar de estabelecer um modelo constitutivo bastante incisivo diante da política 
interna, foi em nível internacional que sobrevieram as maiores influências sobre a 
Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira (LC 101/00). Destacam-se a politica de 
fiscal transparency do Fundo Monetário Internacional (FMI), que estabelece a 
necessidade de transparência dos atos apresentados ao público, preocupando-se 
assim com a demanda social atrelada ao orçamento (FMI, 2017). 
 
Segundo a política proposta pelo FMI, as ações administrativas envolvendo o 
orçamento público deverão estar mediadas, principalmente, pelo planejamento 
meticuloso anual de cada uma das etapas relacionadas à aplicação dos orçamentos. 
Esta gestão orçamentária depende também do controle necessário proposto por 
meio da transparência dos atos, assim, estes deverão ser apresentados de forma 
legível e ampla ao público, estimulando dessa forma a fiscalização coletiva das 
ações do Estado sobre os recursos públicos (FMI, 2017). 
 
Outra legislação estrangeira que ofereceu notável contribuição à forma de gestão 
orçamentária proposta na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) foi o Tratado 
de Maastricht. Sua aplicação regulou as finanças públicas na Comunidade Europeia 
(CE) nos anos de 1990. Este tratado que foi assinado na cidade holandesa 
homônima, previu a gestão coletiva dos Estados europeus, para que houvesse a 
colaboração sistemática entre eles, migrando os modelos de gestão burocrática para 
o estabelecimento de padrões de riscos a serem assumidos no coletivo, associados 
a políticas econômicas de proteção do bloco, estipulando, inclusive, metas anuais e 
sanções aos Estados que não as atingem (GASPARETTO JUNIOR, 2016). 
 
Nos Estados Unidos, a Budget Enforcement, ou lei orçamentária americana, atua em 
nível federal, estabelecendo regras simples para o trabalho com o orçamento anual. 
Cada estado americano poderia aderir com maior ou menor rigidez as normas do 
Budget Enforcementi, porém o Governo Federal estava vinculado à sua execução 
efetiva. Dentre as normas estavam previstos o planejamento, pelo Congresso, dos 
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prospectos de superávit e das metas a serem seguidas no decorrer do ano fiscal, a 
adoção de medidas impopulares como o sequestro de recursos se houver 
necessidade, para o cumprimento de metas propostas no plano e o modelo adotado 
no Brasil, denominado pay as you go, que significa, na prática, que cada medida 
apresentada como fonte de gastos, teria necessariamente que ser compensada com 
uma fonte de receitas que a mantivesse dentro do limite praticável. Esta nova 
politica econômica americana promoveu notável êxito na realização do crescimento 
econômico dos Estados Unidos. O Brasil adotou o seu modelo em diversos 
aspectos: a construção do orçamento anual, a política do pay as you go são os 
principais pilares que tornam a máquina administrativa brasileira mais amigável com 
os recursos que estão sob sua tutela. Esta política surgiu no início dos anos de 1990 
e, no decorrer da década foi reformada apenas para cumprir com ajustes relativos à 
participação americana em blocos econômicos internacionais (RICHARD, 1990). 
 
Outra lei que influenciou o Estado brasileiro no contexto da realidade da gestão de 
recursos foi a Fiscal Responsability Act neozelandesa. Esta lei, constitui-se de um 
apacote de políticas fiscais de controle, isto é, de limitações ao Estado, como 
mencionado anteriormente na pesquisa, caminho encontrado pelos gestores em 
nível mundial, para a adequação econômica à realidade globalizada no século XXI e 
as finanças públicas. O Congresso, nesta modalidade legal, embora admita uma 
flexibilização maior no contexto da fixação das metas pelo Executivo, exige dele a 
criação e manutenção de canais de transparência, a exemplo do que ocorre no 
Brasil. Outro princípio basilar desta nova política econômica é a redução dos gastos 
da máquina administrativa, quando possível, a níveis praticáveis, permanecendo o 
Estado sempre em superávit e com reservas, uma forma de proteção contra as 
intempéries econômicas, assim como também promove o respaldo lógico às contas 
do Estado, impedindo gastos desmedidos que comprometam o orçamento (NEW 
ZELANDS, 2017). 
 
A base principiológica do Fiscal Responsability Act, representam, mesmo com as 
imposições apresentadas, uma ferramenta que ainda confere ao Executivo, uma 
autonomia ainda considerável, em relação à gestão da aplicação do orçamento, 
vinculando apenas à necessidade de contrapor um limite de segurança a fim de 
evitar o colapso na economia, e, por conseguinte, da estrutura estatal vigente. No 
34 
 
Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir de 1994, assimilou, assim como o 
fizera com as referências do Tratado de Maastricht e o Budget Enforcement Act 
americano, a noção de transparência e de planejamento para promover a proteção 
do Estado face às demandas de mercado que possam comprometer o orçamento 
em linhas específicas, a começar pela sua própria exequibilidade (RIBAS et al., 
2014). 
 
Todos estes ajustes se coadunaram na formação do texto constitucional brasileiro 
de 1988, o qual incorporou múltiplas referências da legislação internacional para 
compor um modelo administrativo que se caracterizou, principalmente pela busca da 
diminuição das desigualdades sociais e pela proteção estatal dos cidadãos. Este 
modelo, dentro da estrutura federativa nacional refletiu-se na descentralização do 
orçamento. A partir da sua vigência, a Constituição de 1988, compartilhou com os 
estados e municípios, a sua receita em uma proporção maior que os demais textos 
constitucionais, ademais, impôs um sistema de cobranças mais rígido sobre os 
encargos sociais compartilhados com estes entes (BRASIL, 2017). 
 
O sistema de transferências transformou-se no principal instrumento criado pela 
Constituição de 1988 para buscar a redução das desigualdades sociais e 
econômicas existentes no Estado, tendo como prisma, as referências apresentadas 
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Nesse processo, os 
estados brasileiros, proporcionalmente, tinham como fonte de renda não apenas a 
sua arrecadação fiscal, mas também os fundos de participação (EC nº 18/65 – 
participação dos estados e Lei Complementar 86/97, participação dos municípios) 
(BRASIL, MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2017). 
 
Todo este processo, evidentemente, foi realizado de forma gradativa, o que 
promoveu uma série de transformações no contexto dos municípios e dos estados. 
Por vezes, a adaptação destes entes, em face da nova modalidade de fiscalização 
imposta pelo Estado, gerou uma série de conflitos e de redimensionamentos nos 
municípios e estados, principalmente. Nos anos de 1990, houve uma série de 
problemas jurídicos relacionados a fraudes (especialmente com a ação de empresas 
de consultoria contratadas pelos estados e municípios), culminando com o 
enrijecimento das medidas propostas pelo Estado (BRASIL, 2017). 
 
35 
 
Em contrapartida, no final dos anos de 1990, iniciou-se o processo de discussão e 
tomada de ação no sentido de elaborar a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma 
previsão do legislador constitucional de 1988, que estabelece em seu artigo 163: 
 
Art. 163. Lei Complementar disporá sobre: 
I finanças públicas; 
II dívidapública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e 
demais entidades controladas pelo Poder Público; 
III concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; 
VI operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; 
VII compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da 
União, resguardadas as características e condições operacionais plenas 
das voltadas ao desenvolvimento regional (BRASIL, 2017, p. 01). 
 
Esta nova perspectiva do Estado sobre a realidade administrativa determinando a 
necessidade de criação de uma lei que, por sua vez, promovesse a melhor gestão 
dos recursos disponíveis, e que trouxesse o arcabouço da responsabilidade sobre 
os atos da administração. O principal diferencial em relação aos modelos clássicos, 
na previsão da existência da nova Lei Complementar aparece, principalmente no 
interesse em tonar a atividade administrativa consciente e om objetivos claros, não 
mais bastando que os estados, os municípios e a União fossem suficientes em seus 
recursos e na devida aplicação destes, sendo também necessária a percepção de 
que a realidade social demanda que existam aplicações coerentemente 
apresentadas para os recursos com o foco no crescimento econômico e social, 
tendo em vista a importância do planejamento orçamentário no trabalho de 
persecução das metas da República para com seus cidadãos componentes 
(BRASIL, 2017). 
 
3.1 Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) e seus reflexos na gestão 
pública orçamentária. 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal, portanto, surge quase 19 anos depois da 
aprovação da Constituição de 1988, e estabelece novos parâmetros para o uso e 
destino dos recursos públicos captados pelos municípios, estados e pela própria 
União. Pelo seu aspecto misto, tendo recebido influências de diversas legislações 
estrangeiras, a Lei Complementar 101/00 trouxe um panorama mais lógico e 
produtivo, emprestando ao administrador público, diversos aspectos que antes eram 
36 
 
exclusivos da iniciativa privada na gestão de recursos. Provavelmente o principal 
reflexo apresentado pela Lei em questão foi justamente o redimensionamento de 
custos e a melhor acepção do investimento na prática, o que consolidou a 
perspectiva da administração pública como uma atividade de caráter consciente e 
expansiva. Jund (2008, p. 04) fundamenta: 
 
[...] O advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, que impôs normas de 
planejamento e controle mais rigorosos, fez com que a Contabilidade 
Governamental deixasse de ficar adstrita somente ao objetivo da prestação 
de contas; o novo gestor público passou a ter que estudar formas que 
permitam o controle efetivo da gestão do governo e, ainda, pesquisar 
alternativas que auxiliem o processo decisório, buscando sempre a 
transparência dos demonstrativos contábeis e financeiros para que todos os 
cidadãos possam compreender a ação dos governantes, aguçando a 
análise crítica e permitindo-lhes discernir quanto à forma de sua atuação, 
principalmente no que diz respeito à contribuição do povo por meio dos 
tributos [...]. 
 
A influência da legislação americana sobre a finalidade da ação estatal fundamenta 
a importância, na LC 101/00 da construção de mecanismos que permitam a 
proteção do Estado e dos seus componentes, contra os imprevistos que comumente 
acontecem no decorrer da evolução histórica do Estado. Nesse sentido, o primeiro 
pilar é a gestão de recursos, que permitirá que o Estado possa promover suas 
atividades mais essenciais a todos os cidadãos, o segundo é o planejamento efetivo 
com base em transparência. A LC 101/00 colocou este instituto, a atividade 
transparente do Estado em face das demais características da gestão exatamente 
pela importância do respaldo legitimador da sociedade sobre as atividades 
desempenhadas pelos seus gestores (JUND, 2008). 
 
A transparência é também atrelada a capacidade de otimização dos recursos. As 
informações sobre onde os tais recursos estão sendo apresentados, por meio dos 
Planos Plurianuais e dos planejamentos locais dão as diretrizes ao Estado sobre a 
natureza e a importância dos investimentos em curso, assim como permite identificar 
áreas onde se pode promover maior imersão de recursos, ou reduzir estes se 
prejuízos da produtividade obtida. A capacidade de gestão envolve a transparência, 
mas não tão-somente porque ela é a base lógica do processo de efetivação das 
ações para a população, mas também porque ela apresenta ao Estado os resultados 
em tempo real, das medidas aproveitadas para a intervenção na realidade (JUND, 
2008). 
 
37 
 
O acesso à informação, mas o proveito efetivo desta informação sobre a sua 
aplicação é considerado um dos principais elementos de progresso para a 
interpretação que o Estado brasileiro passa a ter da sua atuação. É preciso 
compreender que até o advento da Lei 101/00, o gestor brasileiro, em todas as 
esferas de atuação, tinha uma autonomia que, destarte ser ampla, era contraposta à 
sua ineficiência, resultado de uma cultura administrativa que não primou pela 
capacidade de compreender as demandas sociais e de apresentar a normativa de 
transparência das suas ações. Deus (2015, p. 08): 
 
Verifica-se que os entes da federação estão supridos em matéria de 
instrumentos legais e procedimentais para um controle permanente e eficaz, 
porém, cabe certificar-se em loco a veracidade de todas as informações 
inseridas em relatórios e demonstrativos. Daí nasce à pergunta: o governo 
tem servidores suficientes ou distribuídos de forma compatível para atender 
tanta demanda? Sabemos que a resposta para tal pergunta exige um olhar 
mais amplo sobre o tema e, além disso, percebe-se a necessidade de 
agentes ou gestores públicos responsáveis na hora de executar os atos e 
fatos orçamentários na prestação de informações fidedignas. 
 
A reflexão proposta pela autora advém das transformações propostas pelo legislador 
na Lei 101/00 e a conquista das metas anuais definidas pelo Estado para considerar 
o potencial de sucesso administrativo no contexto da execução de ações. Reforça a 
autora ainda, que as leis anteriores propunham uma série de evoluções, as quais a 
LC 101/00 incorporou, hora aumentando o alcance, hora diminuindo-lhes a 
importância. Exemplo pode ser obtido comparando-se a legislação anterior a Lei 
Complementar 131/09, fundamentada nos mesmos fins constitucionais definidos no 
artigo 163 da Carta Magna de 1988 (BRASIL, SENADO FEDERAL, 2017). 
 
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, como salienta Deus (2015), e mesmo com a 
sua antecessora, de 2009, muitos aspectos positivos foram conquistados. 
Especialmente no que diz respeito à adimplência em relação aos estados e 
municípios. É um sinal efetivo de avanços. Desde o ano de 2001, salienta a autora 
ainda, as contas públicas permaneceram em equilíbrio constante, o que aponta ao 
fato de que todos os integrantes do conjunto administrativo nacional, municípios, 
estados e União, conseguiram adaptar-se de maneira relativamente rápida ao novo 
contexto conjuntural apresentado pelo legislador para o desempenho de suas 
atividades. 
 
38 
 
De maneira geral, portanto, as referências e os impactos ao sistema foram positivos. 
Muitas das realidades encontradas no Estado, a exemplo das ingerências fiscais e 
econômicas que existiam, mesmo com diversos mecanismos de controle, a exemplo 
da Lei de Licitações, foram em muito diminuídas e em diversos aspectos se 
tornaram melhor controladas. O cuidado com os gastos públicos, com a publicidade, 
que se tornou um dos objetivos principais das novas diretrizes buscadas pelo Estado 
trouxeram como consequência uma busca efetiva, especialmente na escala federal, 
um maior controle de gastos (BRASIL SENADO FEDERAL, 2017). 
 
Uma das críticas que