9 - Atos administrativos espécies, classificação, fases de constituição

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 Direito Administrativo (3ª edição)
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Atos administrativos: espécies, classificação, fases de constituição
FASES DE CONSTITUIÇÃO
 
O ato perfeito é aquele que esgota todas as fases necessárias à sua produção, completando o ciclo
necessário à sua formação, tais como assinatura e publicação. Em resumo, o ato perfeito é aquele que já foi
produzido, ou seja, é o que já existe.
 
O ato vigente é aquele que passa a existir no mundo jurídico, até o instante em que desaparece, ao ser
desfeito por outro ato, ou por haver completado o tempo de duração que recebeu ao ser editado.
 
O ato válido é aquele que está em conformidade com a lei, ou seja, é válido o ato que se adequar às
exigências do sistema normativo. Ato praticado de forma contrária à lei é, portanto, inválido.
 
O ato eficaz é aquele apto à produção dos efeitos que lhe são inerentes, não estando a depender de
quaisquer tipos de eventos futuros. Ou seja, ato eficaz é aquele que não depende de nada para produzir
efeitos típicos ou próprios.
 
O ato exequível é aquele que a Administração possui a efetiva disponibilidade para coloca-lo em operação.
Um exemplo explica a diferença entre um ato eficaz e exequível:
 
EXEMPLO:
O município “X” autoriza, em maio, a realização de festa de rua para o mês de dezembro próximo.
Nesse caso, o ato, apesar de eficaz, é inoperante, ou seja, inexequível.
Conjugando os conceitos de perfeição, validade e eficácia, a doutrina aponta quatro combinações possíveis.
O ato administrativo pode ser: (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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PERFEITO, VÁLIDO e EFICAZ: quando cumpriu seu ciclo de formação (perfeito), encontra-se em
conformidade com a ordem jurídica (válido) e disponível para a produção dos efeitos que lhe são
inerentes (eficaz);
 
PERFEITO, INVÁLIDO e EFICAZ: cumprido o ciclo de formação (perfeito), o ato, ainda que contrário à
ordem jurídica (inválido), encontra-se produzindo os efeitos que lhe são inerentes (eficaz).
 
PERFEITO, VÁLIDO e INEFICAZ: cumprido o ciclo de formação (perfeito), encontra-se em consonância
com a ordem jurídica (válido), contudo, ainda não se encontra disponível para a produção dos efeitos
que lhe são próprios, por depender de evento futuro para lhe dar eficácia (ineficaz).
 
PERFEITO, INVÁLIDO e INEFICAZ: cumprido o ciclo de formação (perfeito), o ato encontra-se em
desconformidade com a ordem jurídica (inválido), ao tempo que não pode produzir seus efeitos, por se
encontrar na dependência de algum evento futuro necessário à produção de seus efeitos (ineficaz),
enfim, está pendente do implemento.
CLASSIFICAÇÃO
 
Há uma infinidade de classificações propostas ao ato administrativo; isso se justifica pelas semelhanças e
diferenças no regime jurídico aplicável a cada espécie. Ainda, é importante destacar que uma classificação
não exclui outras; em síntese, um ato pode ser enquadrado em mais de uma classificação.
 
Vamos analisar algumas das classificações, tendo em vista os mais importantes critérios doutrinários.
 
Quanto ao grau de liberdade, os atos administrativos podem ser VINCULADOS ou DISCRICIONÁRIOS.
 
Atos VINCULADOS são aqueles praticados pela Administração sem (ou mínima) margem de liberdade,
pois a lei já define todos os aspectos da conduta. Exemplo: licença para construir.
 
Os atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito (juízo de conveniência e
oportunidade) relacionado à prática do ato. Entretanto, devem ser anulados por vício de legalidade.
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Atos DISCRICIONÁRIOS são aqueles praticados pela Administração dispondo de margem de liberdade
para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de atingir o
interesse público. Exemplo: decreto expropriatório.
 
Os atos discricionários, por possuírem mérito administrativo (juízo de conveniência e oportunidade)
podem ser revogados por razões de interesse público e devem ser anulados na hipótese de vício de
legalidade.
 
Destaca-se que os atos discricionários estão sujeitos a amplo controle de legalidade perante o
Judiciário. Ao juiz é proibido somente revisar o mérito do ato discricionário.
 
Por fim, a expressão “discricionariedade” não é sinônima para a expressão “arbitrariedade”. Arbitrário
é o ato praticado fora dos padrões da legalidade, exorbitando os limites de competência definidos pela
lei. O ato discricionário, ao contrário, é exercido dentro dos limites da legalidade.
 
Quanto à formação de vontade, os atos administrativos podem ser SIMPLES, COMPOSTOS e COMPLEXOS.
 
Atos SIMPLES são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja singular (simples
singulares) ou colegiado (simples colegiais ou coletivos). Exemplo: declaração de comissão
parlamentar de inquérito. São atos que se desenvolvem no interior de um único órgão (interna
corporis).
 
Atos COMPOSTOS são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da verificação, visto,
aprovação, anuência, homologação ou “de acordo” por parte de outro, como condição de
exequibilidade. A manifestação do segundo órgão é secundária ou complementar. Exemplo: auto de
infração lavrado por fiscal e aprovado pela chefia (ato confirmatório). Em suma, a existência, a validade
e a eficácia dos atos compostos dependem da manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas a
execução fica pendente até a manifestação do outro órgão (ato secundário).
 
Atos COMPLEXOS são os atos administrativos formados pela conjugação de vontades de mais de um
órgão ou agente. Diferentemente dos atos compostos, em que a manifestação do segundo órgão
possui condição de exequibilidade, nos atos complexos a manifestação do último órgão é elemento de
existência. (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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Assim, somente após ela, o ato torna-se perfeito, ingressando no mundo jurídico. Com a integração da
vontade do último órgão ou agente, é que o ato passa a ser atacável pela via judicial ou administrativa.Exemplo: investidura de Ministro do Supremo Tribunal Federal.
 
Um exemplo bastante clássico em provas é o da aposentadoria do servidor público. Na visão do STF, o
ato de aposentadoria é complexo, uma vez que emitido pelo órgão de lotação do servidor, mas sujeito
à apreciação de legalidade (atividade de registro) pelo Tribunal de Contas competente (inc. III do art. 71
da CF/1988).
 
Quanto aos destinatários, os atos administrativos podem ser GERAIS (regulamentares), COLETIVOS
(plúrimos) ou INDIVIDUAIS.
 
Atos GERAIS (regulamentares) são atos que alcançam a todos que se encontrem na mesma situação
abstrata e, portanto, não há destinatário determinado. Possuem, por isso, as características de
abstração e impessoalidade. Exemplo: edital de concurso.
 
Os atos gerais ganham publicidade por meio da publicação na imprensa oficial. Não havendo meio de
publicação nos jornais, devem ser afixados em locais públicos para conhecimento geral.
 
Atos COLETIVOS (plúrimos) são atos expedidos em função de um grupo definido de destinatários.
Exemplo: alteração no horário de funcionamento de um órgão público. A publicidade é atendida com a
simples comunicação aos interessados.
 
Atos INDIVIDUAIS são aqueles direcionados a um destinatário determinado. Exemplo: promoção de
servidor público. A exigência de publicidade é cumprida com a comunicação ao destinatário.
 
Quanto à estrutura ou natureza de conteúdo, os atos administrativos podem ser CONCRETOS ou
ABSTRATOS (normativos).
 
Atos CONCRETOS são atos que regulam apenas um caso, esgotando-se após a primeira aplicação.
Exemplo: ordem de demolição de um imóvel com risco de desabar. (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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Atos ABSTRATOS (normativos) são aqueles que se aplicam a uma quantidade indeterminável de
situações concretas, não se esgotando após a primeira aplicação.
 
A competência para expedição de atos normativos é indelegável, de acordo com o art. 13, I, da Lei
9.784/1999). Exemplo: regulamento do IPI.
 
Quanto ao alcance, os atos administrativos podem ser INTERNOS ou EXTERNOS.
 
Atos INTERNOS são os que: produzem efeitos dentro da Administração, vinculando somente órgãos e
agentes públicos. A publicidade é atendida com o ciente dos interessados. Exemplos: portaria
ministerial.
 
Atos EXTERNOS são os atos que produzem efeitos perante terceiros. Exemplo: fechamento de
estabelecimento.
 
Quanto à prerrogativa ou objeto, os atos administrativos podem ser DE IMPÉRIO, DE GESTÃO ou DE
EXPEDIENTE.
 
Atos de IMPÉRIO são atos praticados pela Administração em posição de superioridade, usando de sua
supremacia sobre o administrado ou sobre o servidor, impondo-lhes atendimento obrigatório.
Exemplo: interdição de atividade.
 
Atos de GESTÃO são aqueles expedidos pela Administração em posição de igualdade perante o
particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo direito privado. Exemplos: locação de imóvel.
 
Atos de EXPEDIENTE são atos de simples tramitação, que dão andamento a processos administrativos.
São atos de rotina interna praticados por agentes subalternos sem competência decisória e sem forma
especial. Exemplo: numeração dos autos de processo.
 
Quanto à manifestação de vontade, os atos administrativos podem ser UNILATERAIS ou BILATERAIS. (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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Atos UNILATERAIS são atos que dependem de somente uma vontade. Exemplo: licença para construir.
 
Atos BILATERAIS são os que dependem da anuência das duas partes. Exemplo: contrato administrativo.
 
Quanto ao conteúdo, os atos administrativos podem ser AMPLIATIVOS ou RESTRITIVOS.
 
Atos AMPLIATIVOS são aqueles que aumentam a esfera de interesse do particular. Exemplo:
autorização.
 
São atos administrativos destituídos de imperatividade, exigibilidade e executoriedade.
 
Atos RESTRITIVOS são os que limitam a esfera de interesse do destinatário. Exemplo: sanções
administrativas.
 
Quanto aos efeitos, os atos administrativos podem ser CONSTITUTIVOS, EXTINTIVOS (desconstitutivos),
DECLARATÓTIOS (enunciativos), ALIENATIVOS, MODIFICATIVOS ou ABDICATIVOS.
 
Atos CONSTITUTIVOS são aqueles que criam novas situações jurídicas. Exemplo: admissão de aluno em
escola pública.
 
Atos EXTINTIVOS (desconstitutivos) são os que extinguem situações jurídicas. Exemplo: demissão de
servidor.
 
Atos DECLARATÓRIOS (enunciativos) são atos que visam preservar direitos e afirmar situações
preexistentes. Exemplo: certidão.
 
Atos ALIENATIVOS são os que realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Exemplo: venda
de bem público.
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Atos MODIFICATIVOS são atos que alteram situações preexistentes. Exemplo: alteração do local de
reunião.
 
Atos ABDICATIVOS são aqueles em que o titular abre mão de um direito. Exemplo: renúncia à função
pública.
 
Quanto à situação jurídica que criam, os atos administrativos podem ser REGRA, SUBJETIVOS ou
CONDIÇÃO.
 
Atos-REGRA são atos que criam situações gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito
adquirido e podendo ser revogados a qualquer tempo. Exemplo: regulamento.
 
Atos SUBJETIVOS são os que criam situações particulares, concretas e pessoais. Podem ser
modificados pela vontade das partes. Exemplo: contrato.
 
Atos-CONDIÇÃO são atos praticados quando alguém se submete a situações criadas pelos atos-regra,
sujeitando-se a alterações unilaterais. Exemplo: aceitação de cargo público.
 
Quanto à eficácia, os atos administrativos podem ser VÁLIDOS, NULOS, ANULÁVEIS, INEXISTENTES ou
IRREGULARES.
 
Atos VÁLIDOS são atos praticados pela autoridade competente que atendem a todos os requisitos
exigidos pela ordem jurídica.
 
Atos NULOS são aqueles expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo.
Possuem defeitos insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo e
finalidade. Exemplo: ato praticado com desvio de finalidade.
 
Atos ANULÁVEIS são os praticados pela Administração Pública com vícios sanáveis na competência ou
na forma. Admitem convalidação. Exemplo: atopraticado por servidor incompetente.
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Atos INEXISTENTES são aqueles atos que possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação,
impeditivo da produção de qualquer efeito jurídico. Exemplo: ato praticado por usurpador de função
pública.
 
Atos IRREGULARES são atos portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer
consequência na validade do ato. Exemplo: portaria publicada com nome de “decreto”.
 
Quanto à exequibilidade, os atos administrativos podem ser PERFEITOS, IMPERFEITOS, PENDENTES e
CONSUMADOS (exauridos).
 
Atos PERFEITOS são os atos que atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade.
 
Atos IMPERFEITOS são aqueles incompletos na sua formação. Exemplo: ordem não exteriorizada.
 
Atos PENDENTES são aqueles que, embora perfeitos, estão sujeitos à condição ou termo para que
comecem a produzir efeitos. Exemplo: permissão outorgada para produzir efeitos daqui a doze meses.
 
Atos CONSUMADOS (exauridos) são atos que produziram todos os seus efeitos. Exemplo: edital de
concurso após a posse de todos os aprovados.
 
Quanto à retratabilidade, os atos administrativos podem ser IRREVOGÁVEIS, REVOGÁVEIS, SUSPENSÍVEIS e
PRECÁRIOS.
 
Atos IRREVOGÁVEIS são aqueles insuscetíveis de revogação, tais como os atos vinculados, os exauridos,
os geradores de direito subjetivo e os protegidos pela imutabilidade da decisão administrativa.
Exemplo: lançamento tributário (ato vinculado).
 
Atos REVOGÁVEIS são atos sujeitos à possibilidade de extinção por revogação. Exemplo: autorização
para bar instalar mesas sobre a calçada.
 
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Atos SUSPENSÍVEIS são aqueles praticados pela Administração com a possibilidade de ter os efeitos
interrompidos temporariamente diante de situações excepcionais. Exemplo: autorização permanente
para circo, com possibilidade de suspensão quando o local for cedido para outro evento ou utilizado
para outros fins.
 
Atos PRECÁRIOS são atos expedidos pela Administração Pública para criação de vínculos jurídicos
efêmeros e temporários, passíveis de desconstituição a qualquer momento pela autoridade
administrativa diante de razões de interesse público superveniente. Pela sua própria natureza, não
geram direito adquirido. Exemplo: autorização para instalação de banca de jornal em calçada.
 
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE
 
Apesar de a sistematização adiante exposta ser a mais conhecida (Hely Lopes Meirelles), é certo que ela não é
consenso entre os doutrinadores. No entanto, por ser a mais cobrada em provas de concursos, vamos nos
ater a essa divisão.
 
Atos NORMATIVOS são aqueles que contêm comandos, em regra, gerais e abstratos para viabilizar o
cumprimento da lei. Para alguns autores, tais atos seriam leis em sentido material. São exemplos de atos
normativos:
 
Decretos: atos resultantes da manifestação de vontade dos chefes do Executivo (Presidente da
República, Governadores e Prefeitos). Essa espécie não se confunde com o decreto legislativo previsto
no inciso VI do art. 59 da Constituição Federal, o qual equivale, do ponto de vista formal, à lei, já que
resulta do Poder Legislativo e se compreende no processo de elaboração das leis.
 
Destaque-se que os chamados decretos regulamentares ou de execução (inc. IV do art. 84 da CF/1988)
são indelegáveis, enquanto os autônomos podem ter suas matérias objeto de delegação (inc. VI do art.
84). Para melhor visualização, vejamos as aludidas disposições constitucionais:
 
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Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua
fiel execução;
(...)
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
(...)
Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI,
XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-
Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações.
 
Regulamentos: são atos privativos do Poder Executivo que especificam mandamentos da lei e são
postos em vigência, em regra, por decretos. Em síntese, são atos dependentes de outros, aos quais
servem de “apêndice”. De acordo com a sua relação com a lei, é possível distinguir os regulamentos em
dois grupos: (i) os regulamentos de execução; e (ii) os regulamentos autônomos.
 
Os regulamentos de execução destinam-se a desenvolver ou pormenorizar o conteúdo de uma lei. Não
podem ampliar ou restringir o âmbito de aplicação da lei, limitando-se a explicitar o seu conteúdo para
que seja devidamente executada. Diferentemente, os regulamentos autônomos dispensam a existência
de lei anterior, extraindo o seu fundamento de validade diretamente da Constituição.
 
Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execução
das leis, decretos ou regulamentos.
 
Regimentos: são atos normativos de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento
de órgãos colegiados e de corporações legislativas.
 
Resoluções: são atos emanados de autoridades de elevado escalão administrativo, como Ministros e
Secretários de Estado ou Município, ou de algumas pessoas administrativas ligadas ao Governo.
Constituem matérias das resoluções todas as que se inserem na competência específica dos agentes
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ou pessoas jurídicas responsáveis por sua expedição. É possível a expedicão de resoluções também por
órgãos colegiados, como as Câmaras de Coordenação do MPF, que formulam certas decisões por tal
espécie normativa.
 
As resoluções não podem contrariar os regulamentos e regimentos e são expedidas por outras
autoridades, que não o chefe do Executivo.
 
Não se confunde essa espécie de ato administrativo com a resolução referida no art. 59, inc. VII, da
Constituição Federal (processo legislativo).
 
Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados, como conselhos, comissões e
tribunais administrativos.
 
Atos ORDINATÓRIOS são manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico, que
disciplinam o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. São exemplos de atos ordinatórios:
 
Portarias: são editadas pelos chefes de órgãos em geral, sem qualquer ligação direta com autoridade
especificada. As portarias trazem determinações gerais ou especiais aos que a elas se submetem. São
utilizadas também para se designar agentes públicos para o exercício de certas tarefas, como
sindicâncias ou processos administrativos disciplinares (portarias de nomeação). Algumas ostentam
caráter normativo, e, nessa condição, também podem ser enquadradas como atos dessa natureza
(normativos).
 
Circulares: é o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens internas uniformes
a seus subordinados.
 
Ordens de serviço: determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos
autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas
sobre o modo e forma de sua realização (Hely Lopes Meirelles). Também são utilizadas para transmitir
determinações a subordinados, quanto ao modo de conduzir certa tarefa. Exemplo: cabe a expedição
de ordem de serviço para determinar que um servidor do fisco realize auditoria em instituição privada
e o modo (uso das técnicas) que deva agir.
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Atos NEGOCIAIS são os atos que manifestam a vontade da Administração em concordância com o interesse
de particulares. Possuem algumas características comuns, tais como, a) todos dependem da concordância do
Poder Público; b) dependem do pedido do interessado (não são conferidos de ofício); e c) são necessários
para legitimar a atividade a ser desenvolvida pelo interessado.
 
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, por meio dos atos negociais, o particular, com a anuência da
Administração, poderá fazer algo que, antes, não poderia. Daí também serem nominados de atos de
consentimento. São exemplos de atos negociais:
 
Licença: tem por objeto uma atividade material. É ato vinculado e definitivo, não podendo, em regra,
ser revogada. Só em condições excepcionais, a licença poderá ser revogada, como, por exemplo,
licença para obra de construção ainda não iniciada.
 
Permissões: têm por objeto o uso de bem público.
 
Autorização: pode ter por objeto o uso de bem público, serviço de utilidade pública ou atividades
materiais. A doutrina considera que, dos atos negociais, mais precário de todos é a autorização, a qual
não gera quaisquer direitos de permanência da atividade desenvolvida.
 
LICENÇAS
 
PERMISSÕES
 
AUTORIZAÇÕES
 
Têm por objeto uma
atividade material.
 
Têm por objeto o uso de bens
públicos.
 
Têm por objeto o uso de bens
públicos, prestação de serviços de
utilidade pública ou atividade
material.
 
São vinculadas.
 
São discricionárias.
 
São discricionárias.
 
Não são revogáveis (regra).
 
São revogáveis.
 
São revogáveis.
 
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 Admissão: é o ato vinculado pelo qual o Poder Público defere ao interessado uma atividade de seu
interesse, tal como no ingresso em instituição de ensino público, após a aprovação em exame
vestibular. Por ser ato vinculado, a admissão não pode ser negada a alguém que tenha direito a ela.
 
Protocolo: é o ato negocial pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de
determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco
da Administração e do administrado signatário. O protocolo é um ato bifrontal, pois para a
Administração prevalecerá o Direito Público, e, para o particular, o Direito Privado.
 
Aprovação: por intermédio da aprovação, a Administração dá a possibilidade de alguém praticar certo
ato ou concorda com algum que já fora praticado. Pode, então, ser prévia ou a posteriori. É ato
discricionário e se refere tanto ao exame de legalidade, quanto da conveniência e oportunidade da
prática de um ato.
 
Homologação: é ato de controle, de natureza vinculada, expedido por uma autoridade que examina os
atos anteriormente produzidos pela própria Administração ou mesmo por particulares, os quais, sem a
homologação, não produzirão maiores efeitos jurídicos. Por sua natureza (de controle e vinculada), a
homologação não dá margem de apreciação de conveniência e oportunidade por parte da autoridade
incumbida de procedê-la; portanto, ou homologa o que fora anteriormente produzido, ou
simplesmente não a realiza. A doutrina aponta que há diferença substancial com relação à aprovação,
pois a homologação só pode se dar a posteriori. Outra diferença com relação à aprovação é que esta é
ato discricionário, e a homologação é vinculada.
 
Atos ENUNCIATIVOS são atos que certificam ou atestam uma situação existente, não contendo manifestação
de vontade da Administração Pública. O STF, acompanhando parte da doutrina, entende que os atos
enunciativos são meros atos da Administração e não propriamente atos administrativos. São exemplos de
atos enunciativos:
 
Certidões: são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas extraídas de livros, processos ou documentos
em poder da Administração e de interesse do administrado requerente. A obtenção de certidões em
repartições públicas é direito constitucionalmente assegurado, conforme se vê na alínea b do inc. XXXIV
do art. 5º da CF/1988.
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Não havendo prazo, as certidões terão de ser expedidas no prazo de 15 dias, improrrogáveis, contados
da data do registro do pedido, sob pena de responsabilidade da autoridade omissa quanto à emissão
do ato.
 
Atestados: constituem uma declaração da Administração referente a uma situação de que tem
conhecimento em razão de atividade de seus órgãos. A diferença essencial com relação à certidão é
que o fato ou situação constante do atestado não consta de livro ou arquivo da Administração.
 
Parecer: constitui manifestação de órgão técnico, de caráter opinativo, em regra, sobre assuntos
submetidos a sua manifestação. São atos internos da Administração consultiva, isto é, a responsável
por atender as indagações que lhe forem formuladas.
 
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos. No primeiro caso, a autoridade é obrigada a
demandar a opinião do parecerista, em virtude de disposição da norma nesse sentido. É o que
acontece, por exemplo, em processos licitatórios, nos quais a autoridade responsável deve,
obrigatoriamente, demandar a opinião da área jurídica do órgão a respeito da legalidade das minutas
de editais (parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993).
 
Os pareceres facultativos, de outra forma, permitem à autoridade competente demandá-los ou não.
 
Os pareceres, de regra, não vinculam a autoridade responsável pela tomada de decisão. Todavia, em
alguns casos, o parecer pode contar com efeito vinculante. É o caso dos pareceres expedidos pela
Advocacia-Geral da União, quando ratificados pelo Presidente da República, e da hipótese de
aposentadoria por invalidez, pois, para esta, a Administração Pública deverá seguir a opinião da junta
médica oficial.
 
Atos PUNITIVOS são os que aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas
irregulares. São exemplos de atos punitivos:
 
Multa: é toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado, incluindo não só as multas
administrativas propriamente, mas também as fiscais;
 
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Interdição de atividade: é o ato que veda a prática de outros atos ou a utilização de bens;
 
Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias,
objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou ainda proibidos por lei.
 
SÍNTESE DAS ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO
 
ATOS NORMATIVOS
 
ATOS
ORDINATÓRIOS
 
ATOS NEGOCIAIS
 
ATOS
ENUNCIATIVOS
 
ATOS PUNITIVOS
 
Comandos gerais e
abstratos para
aplicação da lei.
 
Disciplinam órgãos
e agentes públicos.
 
Vontade da
Administração em
concordância com
particulares.
 
Certificam ou
atestam uma
situação existente.
 
Aplicam punições a
agentes e
particulares.
 
Resumo do capítulo
FASES DE CONSTITUIÇÃO
O ato perfeito é aquele que esgota todas as fases necessárias à sua produção, completando o ciclo
necessário à sua formação, tais como assinatura e publicação. Em resumo, o ato perfeito é aquele que já foi
produzido, ou seja, é o que já existe.
O ato vigente é aquele que passa a existir no mundo jurídico, até o instante em que desaparece, ao ser
desfeito por outro ato, ou por haver completado o tempo de duração que recebeu ao ser editado.
O ato válido é aquele que está em conformidade com a lei, ou seja, é válido o ato que se adequar às
exigências do sistema normativo. Ato praticado de forma contrária à lei é, portanto, inválido.
O ato eficaz é aquele apto à produção dos efeitos que lhe são inerentes, não estando a depender de
quaisquer tipos de eventos futuros. Ou seja, ato eficaz é aquele que não depende de nada para produzir
efeitos típicos ou próprios.
O ato exequível é aquele que a Administração possui a efetiva disponibilidade para coloca-lo em operação.
Um exemplo explica a diferença entre um ato eficaz e exequível:
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O ato administrativo pode ser:
PERFEITO, VÁLIDO e EFICAZ: quando cumpriu seu ciclo de formação (perfeito), encontra-se em
conformidade com a ordem jurídica (válido) e disponível para a produção dos efeitos que lhe são
inerentes (eficaz);  
 
PERFEITO, INVÁLIDO e EFICAZ: cumprido o ciclo de formação (perfeito), o ato, ainda que contrário à
ordem jurídica (inválido), encontra-se produzindo os efeitos que lhe são inerentes (eficaz).  
 
PERFEITO, VÁLIDO e INEFICAZ: cumprido o ciclo de formação (perfeito), encontra-se em consonância
com a ordem jurídica (válido), contudo, ainda não se encontra disponível para a produção dos efeitos
que lhe são próprios, por depender de evento futuro para lhe dar eficácia (ineficaz).  
 
PERFEITO, INVÁLIDO e INEFICAZ: cumprido o ciclo de formação (perfeito), o ato encontra-se em
desconformidade com a ordem jurídica (inválido), ao tempo que não pode produzir seus efeitos, por se
encontrar na dependência de algum evento futuro necessário à produção de seus efeitos (ineficaz),
enfim, está pendente do implemento.
CLASSIFICAÇÃO
Quanto ao grau de liberdade, os atos administrativos podem ser VINCULADOS ou DISCRICIONÁRIOS.
Atos VINCULADOS são aqueles praticados pela Administração sem (ou mínima) margem de liberdade, pois a
lei já define todos os aspectos da conduta. Exemplo: licença para construir.
Atos DISCRICIONÁRIOS são aqueles praticados pela Administração dispondo de margem de liberdade para
que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de atingir o interesse público.
Exemplo: decreto expropriatório.
Quanto à formação de vontade, os atos administrativos podem ser SIMPLES, COMPOSTOS e COMPLEXOS.
Atos SIMPLES são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja singular (simples
singulares) ou colegiado (simples colegiais ou coletivos). Exemplo: declaração de comissão parlamentar de
inquérito. São atos que se desenvolvem no interior de um único órgão (interna corporis).
Atos COMPOSTOS são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da verificação, visto,
aprovação, anuência, homologação ou “de acordo” por parte de outro, como condição de exequibilidade. A
manifestação do segundo órgão é secundária ou complementar. Exemplo: auto de infração lavrado por fiscal
e aprovado pela chefia (ato confirmatório). Em suma, a existência, a validade e a eficácia dos atos compostos
dependem da manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas a execução fica pendente até a
manifestação do outro órgão (ato secundário).
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Atos COMPLEXOS são os atos administrativos formados pela conjugação de vontades de mais de um órgão ou
agente. Diferentemente dos atos compostos, em que a manifestação do segundo órgão possui condição de
exequibilidade, nos atos complexos a manifestação do último órgão é elemento de existência.
Quanto aos destinatários, os atos administrativos podem ser GERAIS (regulamentares), COLETIVOS
(plúrimos) ou INDIVIDUAIS.
Atos GERAIS (regulamentares) são atos que alcançam a todos que se encontrem na mesma situação abstrata
e, portanto, não há destinatário determinado. Possuem, por isso, as características de abstração e
impessoalidade. Exemplo: edital de concurso.
Atos COLETIVOS (plúrimos) são atos expedidos em função de um grupo definido de destinatários. Exemplo:
alteração no horário de funcionamento de um órgão público. A publicidade é atendida com a simples
comunicação aos interessados.
Atos INDIVIDUAIS são aqueles direcionados a um destinatário determinado. Exemplo: promoção de servidor
público. A exigência de publicidade é cumprida com a comunicação ao destinatário.
Quanto à estrutura ou natureza de conteúdo, os atos administrativos podem ser CONCRETOS ou
ABSTRATOS (normativos).
Atos CONCRETOS são atos que regulam apenas um caso, esgotando-se após a primeira aplicação. Exemplo:
ordem de demolição de um imóvel com risco de desabar.
Atos ABSTRATOS (normativos) são aqueles que se aplicam a uma quantidade indeterminável de situações
concretas, não se esgotando após a primeira aplicação.
Quanto ao alcance, os atos administrativos podem ser INTERNOS ou EXTERNOS.
Atos INTERNOS são os que: produzem efeitos dentro da Administração, vinculando somente órgãos e agentes
públicos. A publicidade é atendida com o ciente dos interessados. Exemplos: portaria ministerial.
Atos EXTERNOS são os atos que produzem efeitos perante terceiros. Exemplo: fechamento de
estabelecimento.
Quanto à prerrogativa ou objeto, os atos administrativos podem ser DE IMPÉRIO, DE GESTÃO ou DE
EXPEDIENTE.
Atos de IMPÉRIO são atos praticados pela Administração em posição de superioridade, usando de sua
supremacia sobre o administrado ou sobre o servidor, impondo-lhes atendimento obrigatório. Exemplo:
interdição de atividade.
Atos de GESTÃO são aqueles expedidos pela Administração em posição de igualdade perante o particular,
sem usar de sua supremacia e regidos pelo direito privado. Exemplos: locação de imóvel.
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Atos de EXPEDIENTE são atos de simples tramitação, que dão andamento a processos administrativos. São
atos de rotina interna praticados por agentes subalternos sem competência decisória e sem forma especial.
Exemplo: numeração dos autos de processo.
Quanto à manifestação de vontade, os atos administrativos podem ser UNILATERAIS ou BILATERAIS.
Atos UNILATERAIS são atos que dependem de somente uma vontade. Exemplo: licença para construir.
Atos BILATERAIS são os que dependem da anuência das duas partes. Exemplo: contrato administrativo.
Quanto ao conteúdo, os atos administrativos podem ser AMPLIATIVOS ou RESTRITIVOS.
Atos AMPLIATIVOS são aqueles que aumentam a esfera de interesse do particular. Exemplo: autorização.
Atos RESTRITIVOS são os que limitam a esfera de interesse do destinatário. Exemplo: sanções administrativas.
Quanto aos efeitos, os atos administrativos podem ser CONSTITUTIVOS, EXTINTIVOS (desconstitutivos),
DECLARATÓTIOS (enunciativos), ALIENATIVOS, MODIFICATIVOS ou ABDICATIVOS.
Atos CONSTITUTIVOS são aqueles que criam novas situações jurídicas. Exemplo: admissão de aluno em
escola pública.
Atos EXTINTIVOS (desconstitutivos) são os que extinguem situações jurídicas. Exemplo: demissão de servidor.
Atos DECLARATÓRIOS (enunciativos) são atos que visam preservar direitos e afirmar situações preexistentes.
Exemplo: certidão.
Atos ALIENATIVOS são os que realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Exemplo: venda de bem
público.
Atos MODIFICATIVOS são atos que alteram situações preexistentes. Exemplo: alteração do local de reunião.
Atos ABDICATIVOS são aqueles em que o titular abre mão de um direito. Exemplo: renúncia à função pública.
Quanto à situação jurídica que criam, os atos administrativos podem ser REGRA, SUBJETIVOS ou
CONDIÇÃO.
Atos-REGRA são atos que criam situações gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito adquirido e
podendo ser revogados a qualquer tempo. Exemplo: regulamento.
Atos SUBJETIVOS são os que criam situações particulares, concretas e pessoais. Podem ser modificados pela
vontade das partes. Exemplo: contrato.
Atos-CONDIÇÃO são atos praticados quando alguém se submete a situações criadas pelos atos-regra,
sujeitando-se a alterações unilaterais. Exemplo: aceitação de cargo público.
Quanto à eficácia, os atos administrativos podem ser VÁLIDOS, NULOS, ANULÁVEIS, INEXISTENTES ou
IRREGULARES.
 (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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Atos VÁLIDOS são atos praticados pela autoridade competente que atendem a todos os requisitos exigidos
pela ordem jurídica.
Atos NULOS são aqueles expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo. Possuem
defeitos insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo e finalidade. Exemplo:
ato praticado com desvio de finalidade.
Atos ANULÁVEIS são os praticados pela Administração Pública com vícios sanáveis na competência ou na
forma. Admitem convalidação. Exemplo: ato praticado por servidor incompetente.
Atos INEXISTENTES são aqueles atos que possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação, impeditivo da
produção de qualquer efeito jurídico. Exemplo: ato praticado por usurpador de função pública.
Atos IRREGULARES são atos portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer
consequência na validade do ato. Exemplo: portaria publicada com nome de “decreto”.
Quanto à exequibilidade, os atos administrativos podem ser PERFEITOS, IMPERFEITOS, PENDENTES e
CONSUMADOS (exauridos).
Atos PERFEITOS são os atos que atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade.
Atos IMPERFEITOS são aqueles incompletos na sua formação.Exemplo: ordem não exteriorizada.
Atos PENDENTES são aqueles que, embora perfeitos, estão sujeitos à condição ou termo para que comecem a
produzir efeitos. Exemplo: permissão outorgada para produzir efeitos daqui a doze meses.
Atos CONSUMADOS (exauridos) são atos que produziram todos os seus efeitos. Exemplo: edital de concurso
após a posse de todos os aprovados.
Quanto à retratabilidade, os atos administrativos podem ser IRREVOGÁVEIS, REVOGÁVEIS, SUSPENSÍVEIS e
PRECÁRIOS.
Atos IRREVOGÁVEIS são aqueles insuscetíveis de revogação, tais como os atos vinculados, os exauridos, os
geradores de direito subjetivo e os protegidos pela imutabilidade da decisão administrativa. Exemplo:
lançamento tributário (ato vinculado).
Atos REVOGÁVEIS são atos sujeitos à possibilidade de extinção por revogação. Exemplo: autorização para bar
instalar mesas sobre a calçada.
Atos SUSPENSÍVEIS são aqueles praticados pela Administração com a possibilidade de ter os efeitos
interrompidos temporariamente diante de situações excepcionais. Exemplo: autorização permanente para
circo, com possibilidade de suspensão quando o local for cedido para outro evento ou utilizado para outros
fins.
Atos PRECÁRIOS são atos expedidos pela Administração Pública para criação de vínculos jurídicos efêmeros e
temporários, passíveis de desconstituição a qualquer momento pela autoridade administrativa diante de
razões de interesse público superveniente. Pela sua própria natureza, não geram direito adquirido. Exemplo: (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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autorização para instalação de banca de jornal em calçada.
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE
Atos NORMATIVOS são aqueles que contêm comandos, em regra, gerais e abstratos para viabilizar o
cumprimento da lei. Para alguns autores, tais atos seriam leis em sentido material. São exemplos de atos
normativos:
Decretos: atos resultantes da manifestação de vontade dos chefes do Executivo (Presidente da
República, Governadores e Prefeitos). Essa espécie não se confunde com o decreto legislativo previsto
no inciso VI do art. 59 da Constituição Federal, o qual equivale, do ponto de vista formal, à lei, já que
resulta do Poder Legislativo e se compreende no processo de elaboração das leis.
Regulamentos: são atos privativos do Poder Executivo que especificam mandamentos da lei e são
postos em vigência, em regra, por decretos. Em síntese, são atos dependentes de outros, aos quais
servem de “apêndice”.
Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execução
das leis, decretos ou regulamentos.
Regimentos: são atos normativos de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento
de órgãos colegiados e de corporações legislativas.
Resoluções: são atos emanados de autoridades de elevado escalão administrativo, como Ministros e
Secretários de Estado ou Município, ou de algumas pessoas administrativas ligadas ao Governo.
Constituem matérias das resoluções todas as que se inserem na competência específica dos agentes
ou pessoas jurídicas responsáveis por sua expedição. É possível a expedição de resoluções também por
órgãos colegiados, como as Câmaras de Coordenação do MPF, que formulam certas decisões por tal
espécie normativa.
Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados, como conselhos, comissões e
tribunais administrativos.
Atos ORDINATÓRIOS são manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico, que
disciplinam o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. São exemplos de atos ordinatórios:
Portarias: são editadas pelos chefes de órgãos em geral, sem qualquer ligação direta com autoridade
especificada. As portarias trazem determinações gerais ou especiais aos que a elas se submetem. São
utilizadas também para se designar agentes públicos para o exercício de certas tarefas, como
sindicâncias ou processos administrativos disciplinares (portarias de nomeação). Algumas ostentam
caráter normativo, e, nessa condição, também podem ser enquadradas como atos dessa natureza
(normativos).
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Circulares: é o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens internas uniformes
a seus subordinados.
Ordens de serviço: determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos
autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas
sobre o modo e forma de sua realização (Hely Lopes Meirelles). Também são utilizadas para transmitir
determinações a subordinados, quanto ao modo de conduzir certa tarefa. Exemplo: cabe a expedição
de ordem de serviço para determinar que um servidor do fisco realize auditoria em instituição privada
e o modo (uso das técnicas) que deva agir.
Atos NEGOCIAIS são os atos que manifestam a vontade da Administração em concordância com o interesse
de particulares. Possuem algumas características comuns, tais como, a) todos dependem da concordância do
Poder Público; b) dependem do pedido do interessado (não são conferidos de ofício); e c) são necessários
para legitimar a atividade a ser desenvolvida pelo interessado.
São exemplos de atos negociais:
Licença: tem por objeto uma atividade material. É ato vinculado e definitivo, não podendo, em regra,
ser revogada. Só em condições excepcionais, a licença poderá ser revogada, como, por exemplo,
licença para obra de construção ainda não iniciada.
Permissões: têm por objeto o uso de bem público.
Autorização: pode ter por objeto o uso de bem público, serviço de utilidade pública ou atividades
materiais. A doutrina considera que, dos atos negociais, mais precário de todos é a autorização, a qual
não gera quaisquer direitos de permanência da atividade desenvolvida.
LICENÇAS PERMISSÕES AUTORIZAÇÕES
Têm por objeto uma
atividade material.
Têm por objeto o uso de bens
públicos.
Têm por objeto o uso de bens
públicos, prestação de
serviços de utilidade pública
ou atividade material.
São vinculadas. São discricionárias. São discricionárias.
Não são revogáveis
(regra).
São revogáveis. São revogáveis.
Admissão: é o ato vinculado pelo qual o Poder Público defere ao interessado uma atividade de seu
interesse, tal como no ingresso em instituição de ensino público, após a aprovação em exame
vestibular. Por ser ato vinculado, a admissão não pode ser negada a alguém que tenha direito a ela.
 (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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Protocolo: é o ato negocial pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de
determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco
da Administração e do administrado signatário. O protocolo é um ato bifrontal, pois para a
Administração prevalecerá o Direito Público, e, para o particular, o Direito Privado.
Aprovação: por intermédio da aprovação, a Administração dá a possibilidade de alguém praticar certo
ato ou concorda com algum que já fora praticado. Pode, então, ser prévia ou a posteriori. É ato
discricionário e se refere tanto ao exame de legalidade, quanto da conveniência e oportunidade da
prática de um ato.
Homologação: é ato de controle, de natureza vinculada, expedido por uma autoridade que examina os
atos anteriormente produzidos pela própria Administração ou mesmo por particulares, os quais, sem a
homologação, não produzirão maiores efeitos jurídicos. Por sua natureza (de controle e vinculada), a
homologação não dá margem de apreciação de conveniência e oportunidade por parte da autoridade
incumbida de procedê-la; portanto, ou homologa o que fora anteriormente produzido, ou
simplesmente não a realiza. A doutrina aponta que há diferença substancial com relação à aprovação,
pois a homologação só pode se dar a posteriori. Outra diferença com relação à aprovação é que esta é
ato discricionário, e a homologação é vinculada.
Atos ENUNCIATIVOS são atos que certificam ou atestam uma situação existente, não contendo manifestação
de vontade da Administração Pública. O STF, acompanhando parte da doutrina, entende que os atos
enunciativos são meros atos da Administração e não propriamente atos administrativos. São exemplos de
atos enunciativos:
Certidões: são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas extraídas de livros, processos ou documentos
em poder da Administração e de interesse do administrado requerente. A obtenção de certidões em
repartições públicas é direito constitucionalmente assegurado, conforme se vê na alínea b do inc. XXXIV
do art. 5º da CF/1988.
Atestados: constituem uma declaração da Administração referente a uma situação de que tem
conhecimento em razão de atividade de seus órgãos. A diferença essencial com relação à certidão é
que o fato ou situação constante do atestado não consta de livro ou arquivo da Administração.
Parecer: constitui manifestação de órgão técnico, de caráter opinativo, em regra, sobre assuntos
submetidos a sua manifestação. São atos internos da Administração consultiva, isto é, a responsável
por atender as indagações que lhe forem formuladas.
Atos PUNITIVOS são os que aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas
irregulares. São exemplos de atos punitivos:
Multa: é toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado, incluindo não só as multas
administrativas propriamente, mas também as fiscais;
Interdição de atividade: é o ato que veda a prática de outros atos ou a utilização de bens; (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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MARCAR CAPÍTULO COMO LIDO
Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias,
objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou ainda proibidos por lei.
ATOS
NORMATIVOS
ATOS
ORDINATÓRIOS
ATOS NEGOCIAIS
ATOS
ENUNCIATIVOS
ATOS PUNITIVOS
Comandos gerais
e abstratos para
aplicação da lei.
Disciplinam
órgãos e agentes
públicos.
Vontade da
Administração
em
concordância
com
particulares.
Certificam ou
atestam uma
situação
existente.
Aplicam
punições a
agentes e
particulares.
 (7385866?exercicio=1) (7385764) (7385768)  ✏     
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