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Aula 07
Administração Pública p/ TCE-SC - Auditor Fiscal de Controle Externo - Cargo 1 -
Administração
Professor: Herbert Almeida
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AULA 7: Políticas públicas (parte 1) 
SUMÁRIO 
POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................................................................... 2 
Classificação das políticas públicas ...........................................................................................................8 
Ciclo das políticas públicas ..................................................................................................................... 13 
Formação da agenda .............................................................................................................................. 16 
Elaboração de políticas .......................................................................................................................... 23 
Formulação de políticas ......................................................................................................................... 24 
Implementação das políticas ................................................................................................................. 31 
Avaliação em políticas públicas ............................................................................................................. 42 
Tipos de avaliação .................................................................................................................................. 44 
QUESTÕES COMENTADAS NA AULA ................................................................................................. 50 
GABARITO ...................................................................................................................................... 53 
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................. 54 
 
Olá pessoal! 
Vamos estudar, nesta aula, os seguintes itens do edital: “8 Processo 
de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de 
agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 10.3 
Avaliação de programas e projetos. 10.4 Tipos e modelos de 
avaliação de políticas públicas. 10.5 Análise custo benefício e análise 
custo-efetividade”. 
Este assunto está ganhando espaço nos últimos certames, mas ainda 
não há um número razoável de questões do Cespe. Dessa forma, nossa lista 
de exercícios será um pouco reduzida, ok?! 
Aproveitem a aula e bons estudos! 
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POLÍTICAS PÚBLICAS 
Vimos ao longo desse curso que o papel do Estado evoluiu bastante ao 
longo do tempo. Enquanto nos séculos XVIII e XIX o principal objetivo era a 
segurança pública e a defesa externa em caso de ataque inimigo; nos 
tempos atuais, o Estado desempenha ações em diferentes áreas, como 
saúde, educação e meio ambiente. 
Nessa perspectiva, para atingir resultados em diversas áreas e 
promover o bem-estar da sociedade, os governos se utilizam das políticas 
públicas que podem ser definidas como um conjunto de ações e 
decisões do governo, voltadas para a solução de problemas da so-
ciedade1. 
Por sua vez, Enrique Saravia2, ao definir políticas públicas, ensina que, 
Trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio 
social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa 
realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e 
modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, 
idéias e visões dos que adotam ou influem na decisão. 
Em complemento, o autor destaca que “É possível considerá-las 
como estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de 
alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do 
processo decisório”. Assim, a finalidade última dessa dinâmica 
(consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade 
das pessoas) “constitui elemento orientador geral das inúmeras ações 
que compõem determinada política”. 
De forma mais operacional, o próprio Saravia complementa que, 
[...] poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que 
visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou 
modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da 
definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos 
 
1
 Caldas, 2008. 
2
 Saravia, 2006. 
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recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. (grifos 
nossos) 
Para Celina Souza3, a definição mais conhecida é a de Laswell, ou seja, 
decisões e análises sobre política pública implicam responder às 
seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. 
Devemos diferenciar, entretanto, política de políticas públicas. De 
acordo com Maria das Graças Rua4, enquanto a primeira é um conceito mais 
amplo, consistindo no “conjunto de procedimentos formais e informais 
que expressam relações de poder e que se destinam à resolução 
pacífica dos conflitos quanto a bens públicos”; as políticas públicas 
(policies) são outputs, resultantes da atividade política (politics): 
compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação 
imperativa de valores. 
Nessa linha, o termo “política” (politics), “faz referência às atividades 
políticas: o uso de procedimentos diversos que expressam relações de 
poder”, ou seja, visam a influenciar o comportamento das pessoas. Assim, 
destinam-se a alcançar ou produzir uma solução pacífica de conflitos 
relacionados a decisões públicas. 
Podemos concluir, portanto, que o termo política abrange o processo de 
negociação entre os diversos atores sociais em busca de um consenso. Já as 
políticas públicas (policy) envolvem a formulação de propostas, tomada 
de decisões e sua implementação por organizações públicas, tendo como 
fonte os temas que afetam a coletividade, mobilizando interesses e conflitos. 
Ademais, Rua demonstra que as políticas públicas são uma das 
resultantes da atividade política (politics), compreendendo o conjunto das 
decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores 
envolvendo bens públicos. 
Por sua vez, Klaus Frey diferencia três diferentes termos para designar 
as dimensões da política: 
 
3
 Souza, 2006. 
4
 Rua, 1998. 
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a) polity: refere-se à forma de organização do sistema político, 
delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do 
sistema político-administrativo; 
b) politics: trata-se do processo político, frequentemente de caráter 
conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos 
conteúdos e às decisões de distribuição; 
c) policy: refere-se aos conteúdos concretos da política, isto é,à 
configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao 
conteúdo material das decisões políticas. 
Em resumo: 
 
Prosseguindo, Maria Rua faz a distinção entre política pública e decisão 
política: 
 política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e 
requer diversas ações estrategicamente selecionadas para 
implementar as decisões tomadas; e 
 decisão política corresponde a uma escolha dentre um conjunto de 
possíveis alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos 
atores envolvidos, expressando – em maior ou menor grau – uma 
certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. 
Percebam, dessa forma, que toda política pública implica numa decisão 
política, mas nem toda decisão política chega a constituir uma política 
pública. Por exemplo, o Sistema Único de Saúde pode ser considerado uma 
política pública, enquanto a criação ou extinção da CPMF é apenas uma 
decisão política. 
Dimensões da política 
polity instituições políticas 
politics processos políticos 
policy conteúdos da política 
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Vimos acima alguns conceitos de políticas públicas. Vamos destacar 
alguns trechos para facilitar a nossa análise: 
a) “um conjunto de ações e decisões do governo”5; 
b) “um fluxo de decisões públicas”6; e 
c) “conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa 
de valores”7. 
Podemos acrescentar mais alguns conceitos: 
 Paludo8: “conjunto de meios, decisões e ações, que congregam 
diferentes atores e concentram esforços, utilizados pelos governos 
com vistas a mudar uma realidade, efetivar direitos e atender 
necessidades público-sociais”. 
 Brooks9: “uma ampla estrutura de ideias e valores dentro da qual 
decisões são tomadas e a ação, ou inação, levada a efeito por 
governos em relação a alguma questão ou problema”. 
Percebam o quanto os autores demonstram a relação entre o 
governo/Estado e as decisões tomadas no âmbito das políticas públicas. 
Segundo Maria das Graças Rua, 
Embora as políticas públicas possam incidir sobre a esfera privada (família, 
mercado, religião), elas não são privadas. Mesmo que entidades privadas 
participem de sua formulação ou compartilhem sua implementação, a 
possibilidade de o fazerem está amparada em decisões públicas, ou seja, 
decisões tomadas por agentes governamentais, com base no poder 
imperativo do Estado. (grifos nossos) 
Contudo, não significa que essas políticas serão desenvolvidas 
exclusivamente pelo Estado. De acordo com Raquel Raichelis10, ao analisar 
as possibilidades de construção da esfera pública no âmbito das políticas 
 
5
 Caldas, 2008. 
6
 Saravia, 2006. 
7
 Rua, 1998. 
8
 Paludo, 2013. 
9
 Brooks, 1989, apud Procopiuck, 2013. 
10
 Raichelis, 2006. 
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sociais, que envolvam a participação ativa da sociedade civil na sua 
definição e implementação, destacou três princípios norteadores desse 
processo: 
1. analisar a gestão das políticas sociais implica referir-se a ações públicas 
como resposta a necessidades sociais que têm origem na sociedade e são 
incorporadas e processadas pelo Estado em suas diferentes esferas de poder 
(federal, estadual e municipal). 
2. na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser 
considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competência pela 
condução das políticas públicas; 
3. esta primazia, contudo, não pode ser entendida como 
responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participação 
ativa da sociedade civil nos processos de formulação e controle social da 
execução, o que aponta para a importância da análise dos conceitos de 
público e de esfera pública, que serão objeto de nossa reflexão. 
Percebam que, para a autora, o Estado detém a primazia, mas não a 
responsabilidade exclusiva nos processos de formulação e controle social da 
execução das políticas públicas, uma vez que a sociedade civil deve 
participar ativamente desse processo. 
Vamos analisar uma questão do Cespe: 
1. (Cespe – AUFC/TCU/2011) As políticas públicas são implementadas por 
governos, em parceria ou não com outras instituições sociais, com objetivo de realizar 
ações socialmente relevantes e economicamente viáveis. 
Segundo Maria Paula Dallari Bucci11, as políticas públicas são 
“programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição 
do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos 
socialmente relevantes e politicamente determinados”. Vejam que o 
Cespe alterou a parte final da redação: “realizar ações socialmente 
relevantes e economicamente viáveis”. 
 
11
 Bucci, 2006. 
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Inicialmente, a questão foi dada como errada, mas, após os recursos, a 
banca optou pela anulação, apresentando a seguinte justificativa: “O 
assunto tratado no item é controverso na literatura especializada. Por esse 
motivo, opta-se por sua anulação”. Infelizmente, essa justificativa genérica 
nos impede de estabelecer qual o ponto da questão que a banca entendeu 
controverso. 
Poderíamos entender que o motivo da anulação está na parte final, pois 
nem sempre uma política precisa ser economicamente viável. Por exemplo, 
alguém pode entender que os programas de transferência de renda não são 
viáveis no longo prazo, porém, como eles foram politicamente determinados 
e possuem um objetivo socialmente relevante, foram implementados pelo 
governo brasileiro. Entendemos que isso seria um motivo para manter a 
questão como “errada”, mas, infelizmente, a banca anulou a questão. 
Um último conceito de políticas públicas que vamos analisar é o de 
Elenaldo Celso Teixeira12: 
“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder 
público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e 
sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse 
caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos 
(leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que 
normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre 
porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e 
as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não-ações”, 
as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam 
opções e orientações dos que ocupam cargos. 
Percebam que o autor entende que a omissão do governo também pode 
ser uma política pública, uma vez que abrange uma decisão ou opção do 
governo. É um posicionamento que se alinha com as palavras de Enrique 
Saravia, que vimos acima: “é um sistema de decisões públicas que visa a 
ações ou omissões, preventivas ou corretivas”. Assim, devemos incluir no 
 
12
 Teixeira, 2002. 
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conceito de políticas públicas tanto as ações quanto as omissões do 
governo. 
Classificação das políticas públicas 
De acordo com Elenaldo Teixeira, as políticas públicas podem se 
classificar conforme os seguintes critérios: 
 quanto à natureza ou grau da intervenção: 
a) estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda, 
emprego, propriedade etc. 
b) conjuntural ou emergencial – objetivam abrandar uma situação 
temporária, imediata. 
 quanto à abrangência dos possíveis benefícios: 
a) universais – para todos os cidadãos 
b) segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um 
fator determinado (idade, condição física, gênero etc.) 
c) fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada 
segmento. 
 quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu 
papel nas relações sociais: 
a) distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser 
instrumentalizadas pelo clientelismo; 
b) redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais: 
buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para 
beneficiar outros, o que provoca conflitos; 
c) regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem o 
comportamento dos atores para atender interesses gerais da 
sociedade; não visam benefícios imediatos para qualquer grupo. 
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Essa classificação foi utilizada recentemente pelo Cespe, mas não é a 
tipologia mais comum. A forma de classificação mais utilizada foi descrita 
por Theodore Lowi, que, tomando por base as finalidades das políticas 
públicas, distingue-as em: políticas constitutivas, políticas distributivas, 
políticas redistributivas e políticas regulatórias. 
Marcio Procopiuck13 apresenta a explicação sobre cada uma dessas 
políticas, vamos dar uma olhada? 
a) Políticas distributivas: costumam distribuir recursos. Os meios de 
distribuição podem ser via subsídios em produtos ou serviços, bem 
como mediante concessão de benefícios diretamente aos 
interessados. A definição de como os recursos serão distribuídos e de 
quem serão os beneficiários normalmente é feita por meio de 
legislação. 
Segundo Klaus Frey14, as políticas distributivas são caracterizadas 
por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que 
políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não 
acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para outros 
 
13
 Procopiuck, 2013. 
14
 Frey, 2000. 
Classificação das políticas 
públicas segundo Teixeira 
Quanto à 
natureza ou grau 
da intervenção 
Estrutural 
Conjuntural ou 
emergencial 
Quanto à 
abrangência dos 
possíveis 
benefícios 
Universais 
Segmentais 
Fragmentadas 
Quanto aos 
impactos que 
podem causar 
aos beneficiários 
Distributivas 
Redistributivas 
Regulatórias 
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grupos. Essas políticas são caracterizadas pelo consenso e por uma 
indiferença amigável. Finaliza o autor: 
Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de 
destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais 
opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios. 
(grifos nossos) 
Além disso, Celina Souza dispõe que as políticas distributivas são 
decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos 
recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, 
ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. 
b) Políticas redistributivas: são políticas que procuram mudar o grau 
de concentração de recursos mediante instituição de mecanismos de 
repasse de pontos de maior concentração para os de menor. 
Normalmente, este tipo de política busca a apropriação de recursos 
econômicos de classes de maior renda para repasse para as de 
menores rendimentos numa sociedade. O objetivo normalmente é 
melhorar o perfil de distribuição de renda. 
De acordo com Klaus Frey, ao contrário das políticas distributivas, as 
redistributivas são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o 
deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores 
entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a 
uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. 
Para exemplificar, são exemplos de políticas distributivas aquelas 
orientadas para o atendimento de calamidades públicas, nas quais os 
governos enviam recursos para as classes atingidas. Por sua vez, são 
exemplos de políticas redistributivas os programas de transferência de 
renda, como o “Bolsa Família”. Conseguem perceber como o primeiro caso é 
mais seletivo e específico, não gerando muita discussão, enquanto o 
segundo é mais geral, tendo um perfil polêmico e conflitante?! 
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c) Políticas regulatórias: dizem respeito ao controle estatal sobre a 
utilização de recursos ou sobre a execução de atividades por 
diferentes segmentos da sociedade. Normalmente, as políticas 
regulatórias procuram impor padrões de comportamento a indivíduos 
ou a grupos, com vistas a preservar o interesse público e a manter o 
equilíbrio em relações competitivas entre os integrantes de dado 
setor da sociedade. 
Analisando novamente os ensinamentos de Klaus Frey, temos que as 
políticas regulatórias “trabalham com ordens e proibições, decretos e 
portarias”. Assim, os efeitos referentes aos custos e benefícios não são 
determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das 
políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e 
equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como 
as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os 
processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar 
conforme a configuração específica das políticas. 
A atuação das autarquias, como o Banco Central e as agências 
reguladoras, que têm importante papel na regulação da atividade econômica 
ou dos setores de serviços no Brasil, representa uma forma de política 
regulatória. 
d) Políticas constitutivas (estruturadoras): criam ou estruturam as 
condições para que determinados problemas passem a ser tratados 
sistematicamente. Em geral, a constituição dessas políticas é 
fundamentada pela aprovação de uma legislação que a especifica e 
lhe define uma finalidade, pela criação de órgãos responsáveis pela 
sua implementação e manutenção. 
Para Klaus Frey, as políticas constitutivas determinam as regras do jogo 
e, com isso, a estrutura dos processos e conflitos políticos, ou seja, as 
condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas 
distributivas, redistributivas e regulatórias. Ademais, 
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A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suasinstituições condicionantes (‘polity’) - refere-se à criação e modelação de 
novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do sistema 
eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, de 
cooperação e de consulta entre os atores políticos. 
Dessa forma, as políticas constitutivas estão relacionadas com aspectos 
estruturais e legais, servindo de fundamento para as negociações das 
demais políticas (distributivas, redistributivas e regulatórias). 
 
Além dessas, Maurício Procopiuck apresenta uma classificação das 
políticas públicas quanto à sua natureza em: 
a) políticas materiais: proveem os seus beneficiários de recursos 
ou de poder substantivo ou a eles impõem desvantagens. São 
exemplos disso as políticas que instituem cotas de ingresso no 
curso superior para os grupos menos favorecidos, ou que criam 
diferenciação entre pessoas tributadas e não tributadas; e 
b) políticas simbólicas: normalmente, apresentam baixos 
impactos sobre as pessoas. Elas não chegam a concretizar aquilo 
que parecem fazer, alocando vantagens ou desvantagens 
intangíveis. São exemplos as políticas que procuram fortalecer 
sentimentos de patriotismo, de comportamentos pacíficos, de 
justiça social etc. 
Percebam que essa classificação quanto à natureza diverge daquela 
proposta que vimo acima. Para Teixeira, a classificação quanto à natureza 
divide as políticas em estrutural e emergencial/conjuntural. 
Tipologia de Lewi 
(finalidade das políticas 
públicas) 
Políticas distributivas 
Políticas redistributivas 
Políticas regulatórias 
Políticas constitutivas 
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Ciclo das políticas públicas 
O ciclo de políticas públicas, também chamado de processo de 
políticas públicas, é utilizado como meio para explicar como a política 
pública é concebida, escolhida, executada e avaliada15. 
Segundo Marcelo Procopiuck, apresentando os ensinamentos de Paul 
Pierson16, 
O ciclo de política pública é uma sequência funcional de atividades que 
começa com a identificação de um problema e definição de uma 
agenda para tratá-lo, segue com a execução de soluções julgadas mais 
adequadas e, finalmente, é concluído com a avaliação para corrigir os 
rumos da continuidade ou para decidir pela conclusão da política pública. 
(grifos nossos) 
Para Maria das Graças Rua17, na concepção do ciclo de políticas, a 
política pública é considerada como o resultado de uma série de atividades 
políticas que, agrupadas, formam o processo político. Essa visão de ciclo 
conduz os estudiosos a examinar como as decisões são ou poderiam ser 
tomadas e permite identificar e analisar os processos político-
administrativos, os mecanismos e estratégias definidas para a realização da 
política, e o comportamento dos diferentes atores envolvidos em cada etapa 
do processo de produção de políticas. Ademais, “O ciclo de políticas é uma 
abordagem para o estudo das políticas públicas que identifica fases 
sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma 
política”. 
 
15
 Procopiuck, 2013. 
16
 Pierson, 1996, apud Procopiuck, 2013. 
17
 Rua, 2009. 
Classificação quanto à 
natureza (Procopiuck) 
Materiais 
Simbólicas 
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O ciclo de política (policy cycle) é, portanto, uma corrente de estudo 
que aborda as políticas públicas mediante a sua divisão em etapas 
sequenciais. Não há consenso entre os autores sobre quais as etapas/fases 
que compõem o ciclo de política. 
Klaus Frey18 destaca que são comuns a todas as propostas do ciclo 
político as fases (1) da formulação, (2) da implementação e (3) do 
controle dos impactos das políticas. Entretanto, o próprio autor propõe, 
do ponto de vista analítico, uma subdivisão um pouco mais sofisticada, 
apresentando as seguintes fases: (1) percepção e definição de problemas, 
(2) agenda-setting, (3) elaboração de programas e decisão, (4) 
implementação de políticas e (5) a avaliação de políticas e a eventual 
correção da ação. 
Para Maria das Graças Rua, o ciclo de políticas é composto pelas 
seguintes fases: (1) formação da agenda; (2) formação das alternativas e 
tomada de decisão; (3) implementação; (4) monitoramento; e (5) 
avaliação. 
Por outro lado, Celina Souza19 destaca que o ciclo da política pública é 
constituído dos seguintes estágios: (1) definição de agenda, (2) identificação 
de alternativas, (3) avaliação das opções, (4) seleção das opções, (5) 
implementação e (6) avaliação. 
Por seu turno, Enrique Saravia apresenta as seguintes etapas no 
processo de política pública: (1) inclusão na agenda, (2) elaboração, (3) 
formulação,(4) implementação, (5) execução, (6) acompanhamento e 
(7) avaliação. Vamos analisar cada uma delas?! 
 
 
18
 Frey, 2000. 
19
 Souza, 2006. 
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a) Inclusão na agenda (ou inclusão de determinado pleito ou 
necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder 
público) – designa o estudo e a explicitação do conjunto de processos 
que conduzem os fatos sociais a adquirir status de “problema público”, 
colocando-os no debate sobre a necessidade de intervenção através de 
políticas públicas. 
b) Elaboração – consiste na identificação e delimitação de um 
problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das 
possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos 
custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. 
c) Formulação – que inclui a seleção e especificação da alternativa 
considerada mais conveniente, seguida de declaração que explicita 
a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, 
administrativo e financeiro. 
d) Implementação – envolve o planejamento e a organização do 
aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, 
materiais e tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-
se da preparação para colocar em prática a política pública, a 
elaboração de todos os planos, programas e projetos que permitirão 
executá-la. 
e) Execução – é o conjunto de ações destinado a atingir os 
objetivos estabelecidos pela política. É pôr em prática efetiva a 
política, é a sua realização. 
f) Acompanhamento – é o processo sistemático de supervisão da 
execução de uma atividade e de seus componentes, tendo como 
objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais 
correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos. 
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g) Avaliação – consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos 
efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente 
no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências previstas 
e não previstas. 
 
 
Formação da agenda 
Para Ana Cláudia Niedhardt Capella20,a ideia de agenda pode ser 
definida como “o conjunto de questões relevantes na mídia, na opinião 
pública, ou dentro do governo, durante um período de tempo”. A autora 
salienta a importância de uma ideia “cujo tempo chegou”, referindo-se 
àquela que captura a atenção das pessoas, que se torna discutida pelo 
público no dia a dia, que é noticiada em jornais e revistas, ou que se 
converte em uma questão relevante junto ao governo, podendo 
materializar-se em programas concretos de ação governamental. 
Assim, o processo pelo qual as ideias competem para ganhar a atenção 
da mídia, do público, dos altos escalões do governo é denominado de 
agenda-setting, ou formação da agenda. 
 
20
 Capella, 2004. 
Agenda 
Elaboração 
Formulação 
Implementação Execução 
Acompanhamento 
Avaliação 
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Segundo Rua21, a formação da agenda ocorre quando uma situação 
qualquer é reconhecida como um problema político e a sua 
discussão passa a integrar as atividades de um grupo de autoridades 
dentro e fora do governo. 
Uma definição muito interessante de agenda é apresentada por John 
Kingdon, 
A agenda, como eu a concebo, é a lista de temas ou problemas que são alvo 
em dado momento de séria atenção, tanto da parte das autoridades 
governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente 
associadas às autoridades. [...] Dentro dos possíveis temas ou problemas 
aos quais os governantes poderiam dedicar sua atenção, eles se concentram 
em alguns e não em outros. Assim, o processo de estabelecimento da 
agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menor, que de 
fato se torna foco de atenção. 
Analisando ainda a definição de Enrique Saravia22, a definição da 
agenda é entendida como “o estudo e a explicitação do conjunto de 
processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de “problema 
público”, transformando-os em objeto de debates e controvérsias 
políticas na mídia”. 
Augustinho Paludo23 ensina que a agenda pública “é um espaço em que 
os principais temas/problemas nacionais, regionais e locais encontram-se 
reunidos”. 
Assim, podemos entender a formação da agenda como a identificação e 
o reconhecimento de problemas, que passam a ser objeto de debates entre 
os diversos atores para decidir se eles serão, ou não, objeto de políticas 
públicas. 
Para Kingdon, existem dois tipos de agendas: agenda não-
governamental e agenda governamental. Esta última apresenta ainda 
outra divisão, que é a agenda decisional. 
 
21
 Rua, 2009. 
22
 Saravia, 2006. 
23
 Paludo, 2013. 
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a) Agenda não-governamental (sistêmica): apresenta assuntos e 
temas reconhecidos pelo público em geral, sem, no entanto, merecer 
atenção do governo. 
b) Agenda governamental: um problema passa a fazer parte da 
agenda governamental quando desperta o interesse dos formuladores 
de políticas públicas. São temas que, de alguma maneira, estão 
incorporados na estrutura administrativa e no discurso das 
autoridades. 
c) Agenda decisional: contém a lista dos problemas e assuntos que 
efetivamente serão decididos. 
Um problema só será objeto de uma política pública se ele chegar à 
agenda decisional. Assim, um tema pode ser discutido amplamente pelas 
autoridades, mas não ser desenvolvida uma política pública para solucioná-
lo. Isso, inclusive, é muito comum. Lembram dos movimentos do ano 
passado? Diversos problemas que estavam na agenda não-governamental 
chegaram à agenda governamental, sendo amplamente discutidos pelas 
autoridades, mas não saíram do papel. A reforma política é um exemplo, 
discutiu-se... discutiu-se... e? Nada! 
Jonh Kingdon apresentou o modelo dos fluxos múltiplos para explicar 
como alguns temas entram e outros não na agenda. Nessa esteira, o 
processo de tomada de decisão nas políticas públicas pode ser representado 
pela convergência de três grandes correntes/fluxos dinâmicos: (a) fluxo 
dos problemas; (b) fluxo das propostas ou alternativas; e (c) fluxo da 
política. Quando essas três correntes agirem juntas, um problema será 
incluído na agenda decisional. 
Mas o que são problemas? Segundo Kingdon, existe uma diferença 
entre uma situação e um problema. Para o autor, toleramos vários tipos de 
situações todos os dias, mas essas situações não ocupam lugares em 
agendas políticas. As situações só passam a ser definidas como problemas e 
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aumentam as suas chances de se tornarem prioridade na agenda, quando 
acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las. 
Por exemplo, a demora no trânsito pode ter sido uma situação há 
algum tempo, pois incomodava, mas ainda não existia a consciência que 
algo deveria ser feito para solucioná-la. Entretanto, a partir do momento em 
que as pessoas, a mídia e o governo entenderam que algo deveria ser feito 
para mudar a situação do trânsito, a demora passou a ser um problema. 
De acordo com Rua, um “estado de coisas” é uma situação que se 
arrasta durante um tempo razoavelmente longo, incomodando grupos de 
pessoas e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as 
autoridades governamentais. Trata-se, portanto, de uma situação que 
incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não 
chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, não se 
encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão. 
Nessa perspectiva, Kingdon se indaga sobre o motivo de alguns 
problemas receberem mais atenção do que outros por parte das autoridades 
governamentais. Segundo o autor, a resposta está tanto nos meios pelos 
quais esses autores tomam conhecimento das situações, quanto nas formas 
pelas quais essas situações foram definidas como problemas. 
Nessa perspectiva, existem três formas para que as pessoas, de 
dentro e de fora dos governos, passem a definir situações como 
problemas: 
a) situações que colocam em “xeque” valores importantes são 
transformados em problemas. 
b) situações podem se tornar problemas por comparação com outros 
países ou com outras unidades relevantes. Por exemplo, o 
analfabetismo no nordeste pode ser considerado um problema a 
partir do momento que se compara o índice com outros países ou 
com outras regiões do Brasil; 
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c) a classificação de uma situação em uma certa categoria ao invés de 
outra pode defini-la como um certo tipo de problema. Como exemplo, 
o autor cita a falta de transporte público adequado a pessoas 
portadoras de necessidades especiais, que pode ser classificada como 
um problema de transporte ou como um problema de direitos civis, e 
o tratamento do problema será drasticamente afetado por essa 
classificação. 
O autor define ainda os meios pelos quais as autoridades 
governamentais tomamconhecimento das situações. São eles os 
indicadores, os eventos-foco e o feedback. 
a) Indicadores – os indicadores são utilizados para avaliar a 
magnitude de uma situação (por exemplo: a incidência de uma 
doença ou o custo de um programa), e discernir mudanças ocorridas 
nessa situação. Uma alta magnitude ou uma grande mudança 
chamam a atenção das autoridades. 
b) Eventos-foco – trata-se de uma crise, um desastre, uma 
experiência pessoal ou um símbolo poderoso. Assim, o evento-foco 
chama a atenção para algumas situações mais do que para outras. 
Por exemplo, se um aluno armado invadir uma escola e fuzilar 
diversos colegas, algumas situações vão chamar a atenção das 
autoridades como o bullying, o controle da venda de armas, a 
violência. Todavia, o evento tem efeitos apenas passageiros se não 
forem acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um 
problema. 
c) Feedback – as autoridades tomam conhecimento de situações por 
meio de feedback a programas existentes, sejam eles formais (como 
os monitoramentos de rotina) ou informais (como as reclamações 
que chegam ao Congresso ou às ouvidorias). 
Ou seja, conforme a forma que a situação for reconhecida como 
problema e dos meios pelos quais as autoridades tomam conhecimento 
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dessas situações/problemas, um tema pode ou não ser incluído na agenda 
governamental. 
O fluxo das soluções (ou das alternativas) inclui o conjunto de ideias 
e propostas em disputa para ganhar aceitação na rede de políticas. Este 
fluxo surge de debates dentro e fora das agências governamentais. Uma 
alternativa para ser escolhida deve ter viabilidade técnica, aceitação pela 
comunidade e custos toleráveis/razoáveis. 
As soluções são elaboradas por especialistas, que compõem as 
comunidades geradoras de alternativas. Uma proposta é elaborada e em 
seguida e compartilhada em um processo de difusão. Os indivíduos 
defendem as suas ideias, buscando levá-las a diferentes fóruns, na tentativa 
de sensibilizar as comunidades políticas e o público em geral. Entretanto, 
somente poucas ideias vão ganhar força para se multiplicar, ganhando cada 
vez mais adeptos, até chegarem à arena política. 
Por fim, o fluxo político tem natureza própria, uma vez que, 
independentemente da existência de problemas, os eventos políticos fluem 
de acordo com dinâmica e regras particulares. Ele envolve um conjunto de 
negociações, barganhas, coalizões e troca de favores, que são utilizados 
para persuasão e obtenção de consenso24. 
Três itens influenciam os fluxos políticos: 
a) clima nacional – se caracteriza pelo compartilhamento das questões 
relevantes na sociedade, configurando um ambiente favorável para a 
formação da agenda política; 
b) forças políticas organizadas – referem-se às pressões exercidas 
por grupos, levando a consensos ou conflitos na arena política. 
c) mudanças no governo – influenciam a agenda tanto de pessoas em 
posições estratégicas como na composição do legislativo. Chama-se 
especial atenção para o início de governos, considerado o momento 
 
24
 Paludo, 2013. 
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mais propício à entrada de demandas que permaneceram por um 
longo tempo sem resposta. 
Para Gottems et. al.25, 
A integração dos três fluxos – problemas, alternativas e política – é 
denominada como a abertura de uma janela de políticas públicas, que 
se constitui na oportunidade para que os empreendedores possam 
apresentar suas propostas. O fechamento das janelas pode ocorrer após a 
tomada de alguma decisão, pelo fracasso em buscar uma solução, pela 
perda de visibilidade da questão, por mudanças do pessoal envolvido no 
tema ou simplesmente por não haver uma alternativa de ação disponível. 
Nessa linha, Paludo informa que: 
[...] quando houver convergência dos três fluxos o “tema” entra na agenda 
governamental e na agenda decisória. Essa convergência é denominada 
janela da política ou janela de oportunidade, visto que contempla: o 
reconhecimento de um problema; a existência de solução apropriada e 
condições políticas favoráveis. 
Modelo dos fluxos múltiplos 
 
 
Outro ponto importante é que, para Kingdon, existem dois grupos de 
participantes ou atores das políticas públicas: “visíveis” e “invisíveis”. O 
grupo de atores visíveis, formado por aqueles que recebem considerável 
atenção da imprensa e do público, abrange o presidente e seus assessores 
de alto escalão (ministros), importantes membros do Congresso, a mídia, e 
 
25
 Gottems et. al., 2013. 
 
J;ﾐWﾉ; 
PﾗﾉｹデｷI; ﾗ┌ SW 
ﾗヮﾗヴデ┌ﾐｷS;SW 
 
Fﾉ┌┝ﾗ Sﾗゲ ヮヴﾗHﾉWﾏ;ゲ 
 
Fﾉ┌┝ﾗ S;ゲ ゲﾗﾉ┌NﾛWゲ 
 
Fﾉ┌┝ﾗ ヮﾗﾉｹデｷIﾗ 
Fﾗヴﾏ;N?ﾗ 
S; ;ｪWﾐS; 
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atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos políticos. Este é 
o grupo responsável pela definição da agenda. 
O grupo dos atores invisíveis inclui os acadêmicos, burocratas de 
carreira (servidores efetivos) e funcionários do Congresso. Este grupo tem 
maior poder de influência na escolha das alternativas. 
 
 
 atores visíveis: definição da agenda. 
 atores invisíveis: escolha das 
alternativas. 
Elaboração de políticas 
Enrique Saravia considera a elaboração de políticas como uma etapa a 
parte no ciclo de políticas. Na mesma linha, Kingdon estabelece que as 
políticas públicas são compostas por um conjunto de processos, incluindo 
pelo menos: 
(1) o estabelecimento de uma agenda; 
(2) a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas 
são feitas; 
(3) uma escolha final entre essas alternativas específicas, por 
meio de votação no Legislativo ou decisão presidencial; e 
(4) a implementação dessa decisão. 
Lembram da definição de elaboração apresentada por Saravia? 
Segundo o autor, esta fase consiste na identificação e delimitação de um 
problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das 
possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos 
custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de 
prioridades. 
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Percebam, então, que a segunda fase apresentada por Kingdon 
corresponde justamente à elaboração. Não vamos aprofundar muito este 
tópico, pois não consta expressamente no edital. 
Formulação de políticas 
O terceiro momento do ciclo de políticas é a formulação. Para Enrique 
Saravia26, “a formulação inclui a seleção e especificação da alternativa 
considerada mais conveniente, seguida de declaração que explicita a 
decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, 
administrativo e financeiro.” 
 
Neste primeiro momento, vamos destacar a diferença entre elaboração 
e formulação. Aquela é uma preparação para a decisão, quando são 
especificadas as diversas alternativas possíveis. Na formulação, por outro 
lado, a decisãopolítica é tomada e formalizada. Paludo27 destaca que a 
elaboração é uma “pré-condição para a decisão política”, enquanto a 
formulação “é a decisão política com a norma jurídica de formalização 
(se necessário)”. 
 
26
 Saravia, 2006. 
27
 Paludo, 2013. 
Elaboração 
Identificação e delimitação do problema 
Determinação das possíveis alternativas 
Avaliação dos custos e efeitos de cada alternativa 
Estabelecimento de prioridades 
Formulação 
Seleção e especificação da 
alternativa 
Declaração explicitando a 
decisão adotada 
Define objetivos 
Marco jurídico, administrativo e 
financeira 
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Prosseguindo, Maria das Graças Rua28 dispõe que 
[...] a tomada de decisão não significa que todas as decisões relativas a 
uma política pública foram tomadas, mas, sim, que foi possível chegar a 
uma decisão sobre o núcleo da política que está sendo formulada. 
Quando a política é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse 
núcleo pode ser bastante abrangente, reunindo decisões sobre diversos 
aspectos. Quando, ao contrário, são muitos os conflitos, as questões são 
demasiado complexas ou a decisão requer grande profundidade de 
conhecimentos, a decisão tende a cobrir um pequeno número de aspectos, 
já que muitos deles têm as decisões adiadas para o momento da 
implementação; 
Assim, a tomada de decisão toma por base o núcleo, ou a parte 
principal de um programa. Os detalhes, principalmente quando há uma série 
de conflitos, são deixados para momentos posteriores, conforme a política 
vai se implementando. 
A autora ainda apresenta que “Existem diferentes formas de "pensar" a 
solução para um input de demanda”, ou seja, há algumas maneiras para 
analisar as soluções para os problemas da sociedade. Segundo a autora, as 
modalidades são o modelo incremental, o modelo racional-
compreensivo e o denominado mixed-scanning. 
Incrementalismo 
O modelo incremental, defendido por Charles Lindblom29, significa a 
“tentativa de solucionar problemas de maneira gradual, sem 
introduzir grandes modificações nas situações já existentes e sem 
provocar rupturas de qualquer natureza”30. 
Segundo Celina Souza, 
 
28
 Rua, 2009. 
29
 Charles Lindblom é professor emérito de Economia e Ciência Política, é ex-presidente da American Political 
Science Association e ex-presidente da Associação para Comparative Economic Studies. Para ele, a mudança 
política é, na maioria das circunstâncias, evolutiva e não revolucionária. (Fonte: <http://tinyurl.com/yf63pyl>, 
apud Rua, 2009). 
30
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Baseados em pesquisas empíricas, os autores argumentaram que os 
recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política 
pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e 
incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças 
substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos 
seriam apenas incrementais e pouco substantivas. (grifos nossos) 
Ou seja, o modelo incremental pressupõe que as decisões, em políticas 
públicas, são realizadas de forma marginal ou incremental, sem impactar 
em mudanças bruscas. 
Isso ocorre porque os tomadores de decisão não podem controlar todas 
as variáveis em uma política. Nem sempre é possível prever o resultado que 
será alcançado, nem levantar qual é a melhor opção para alcançá-lo. 
Assim, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decisões podem 
atender aos objetivos, os formuladores decidem o seu curso de ação 
mediante a comparação de algumas alternativas específicas e da estimativa 
de quais dessas alternativas enfrentam menos restrição e poderão melhor 
produzir os resultados esperados. Com isso, a melhor decisão não é aquela 
que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de decisão, mas aquela 
que oferece menos dificuldade e assegura o melhor acordo entre os 
interesses envolvidos31. 
Maria das Graças Rua ensina que esta forma de abordar os problemas 
resulta de duas constatações básicas: 
1) por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma 
alternativa, a decisão envolve relações de poder. Por isso, uma 
solução tecnicamente perfeita pode se revelar politicamente inviável, 
e vice-versa, o que significa dizer que não existem soluções 
perfeitas. 
2) os governos democráticos efetivamente não possuem liberdade total 
na alocação de recursos públicos. 
 
31
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Continua a autora dispondo que é impossível pensarmos a tomada de 
decisões fora de certos horizontes históricos, pois a alocação de recursos é 
um processo contínuo e situado em um dado contexto. Dessa forma, as 
decisões que precisam ser tomadas hoje se encontram condicionadas e 
limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreram em algum 
momento do passado recente, seja pelo governo que está no poder, seja por 
seus antecessores. 
Esse fato, 
[...] faz com que somente pequenas parcelas de recursos estejam 
disponíveis e reduz as escolhas políticas a cursos de ação que só permitem 
mudanças marginais, incrementais. Logo, mesmo que a longo prazo estas 
decisões de pequeno alcance e essas pequenas mudanças cheguem a se 
acumular e provocar grandes transformações, o processo de tomada de 
decisão, em si próprio, limita-se àquilo que é possível de ser alocado num 
momento preciso do tempo. 
Percebam que as medidas marginais vão se acumulando, até se 
tornarem mudanças significativas, gerando grandes transformações na 
sociedade. Essas limitações imprimem a característica de gradualidade às 
tomadas de decisões. Assim, elas se resumem a ajustes ou a medidas 
experimentais de curto alcance no atendimento das demandas – envolvendo 
pequenas tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correção dos 
rumos. 
Da mesma forma, Celina Souza destaca que, 
A visão incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder 
explicativo com as profundas reformas ocorridas em vários países, 
provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto os que trabalham nos governos e 
os que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a força do 
incrementalismo, que mantém intactos estruturas governamentais e 
recursos para políticas públicas que deixaram de estar na agenda 
dos governos. Mas é do incrementalismo que vem a visão de que 
decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e 
limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas 
públicas ou de reverter a rota das políticas atuais. 
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Dessa forma, para o incrementalismo, é difícil mudar a situação de uma 
hora para outra, pois as políticas públicas não causam efeitos abruptos. Por 
outro lado, uma vez implementada a política, torna-se difícil reverteros 
seus efeitos, motivo pelo qual uma decisão pode causar impactos na 
sociedade, mesmo quando não esteja mais na agenda política. 
Ademais, o incrementalismo pode ser uma importante estratégia para a 
adoção de políticas com alto potencial de conflito, ou políticas que 
implicam limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a 
garantir melhores condições para sua implementação. Contudo, a própria 
implementação pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista, uma 
vez que as medidas apenas marginais podem não causar os efeitos 
desejados32. 
Racionalismo 
O modelo racional-compreensivo foi formalizado por Herbert Simon. 
Segundo Maria das Graças Rua, não se distingue apenas pelo maior alcance 
e pela maior proporção de recursos alocados. 
A diferenciação se dá, também, pela própria lógica que orienta os tomadores 
de decisão. Enquanto no modelo incremental existe a convicção de que o 
conhecimento da realidade é sempre limitado – e que as decisões envolvem 
conflitos de poder e precisam ser ágeis e rápidas e por tudo isso devem ser 
cautelosas. Já o modelo racional-compreensivo parte do princípio de 
que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar 
decisões de grande impacto. Resumidamente, neste modelo de 
tomada de decisão, os formuladores decidem que valores e objetivos 
devem ser maximizados e quais as alternativas que melhor poderão 
maximizá-los. 
Augustinho Paludo dispõe que, no modelo racional-compreensivo, a 
intervenção por meio de políticas públicas deve ter sustentação em ampla 
análise prévia dos problemas sociais que contextualizam a situação-
problema a ser resolvida, considerando as preferências mais relevantes 
 
32
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da sociedade. Segundo o autor, o método é ousado, a decisão é demorada, 
o governo é o principal ator, e é mais utilizado para mudanças e decisões de 
grande impacto. 
Rua ensina também que a seleção da alternativa a ser adotada é feita a 
partir de “uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa, 
seu custo-benefício e suas consequências”. É justamente por isso que a 
decisão é mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as 
informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades 
técnicas e políticas para solucionar o problema. 
Contudo, para a autora, os dois estilos ou modelos de tomada de 
decisão apresentam problemas: 
Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatível com as 
necessidades de mudança e pode apresentar um viés conservador. E o 
modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingênuo de que a 
informação é perfeita e não considera adequadamente o peso das relações 
de poder na tomada de decisões. 
Buscando traçar uma alternativa a isso, outras abordagens foram 
elaboradas destacando o modelo mixed-scanning, desenvolvido por Amitai 
Etzioni. 
Mixed-Scanning 
Segundo Maria das Graças Rua, 
Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões 
fundamentais ou estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas 
que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral e 
proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Etzioni considera o 
mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões 
estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. 
Basicamente, o mixed-scanning requer que os tomadores de decisão se 
engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à 
análise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-
compreensivo). Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam 
examinadas e levem a decisões estruturantes. As decisões incrementais, por 
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sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais 
detalhadas de alternativas específicas. 
Dessa forma, o modelo já se diferencia pelo fato de reconhecer que as 
decisões não são todas da mesma natureza. Etzioni distingue entre 
decisões estruturantes e decisões ordinárias: 
 decisões estruturantes: estabelecem rumos básicos ou diretrizes 
fundamentais das políticas públicas em geral e proporcionam o 
contexto para as decisões ordinárias. Rua cita como exemplo os 
princípios do SUS (universalidade, descentralização, subsidiariedade 
etc.); e 
 decisões ordinárias: decorrem das decisões estruturantes e 
envolvem a análise detalhada das alternativas específicas, porém 
sem o rigor técnico do modelo racional-compreensivo. 
Assim, nas decisões estruturantes, não há o detalhamento da política, 
mas apenas a definição do campo de decisão, com base em experiências, 
aprendizados de políticas e consensos amplamente estabelecidos. Em que 
pese não exista o detalhamento, as decisões estruturantes são amplamente 
discutidas e analisadas, aproximando-se do modelo racional. 
Por outro lado, nas decisões ordinárias, as mudanças são realizadas de 
forma pontual e específica, aproximando-se do modelo incremental. 
Modelo de ╉lata de lixo╊ 
Há ainda um quarto modelo, conhecido como “lata de lixo”. Segundo 
Celina Souza33, o modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por 
Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de políticas 
públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma “lata de 
lixo”. Ou seja, existem vários problemas e poucas soluções. As soluções não 
seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de soluções que os 
decisores têm no momento. 
 
33
 Souza, 2006. 
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Segundo este modelo, as organizações são formas anárquicas que 
compõem um conjunto de ideias com pouca consistência. Dessa forma, o 
modelo pressupõe que “soluções procuram por problemas”. 
Isso quer dizer os vários atores vão formulando soluções e 
depositando-as em uma “lata de lixo”. À medida que os problemas surgem, 
as autoridades devem recorrer a essa “lata de lixo” e tentar encontrar a 
solução que melhor se adeque ao problema encontrado. 
Implementação das políticas 
Conforme vimos acima, Enrique Saravia define que a implementação é: 
[...] constituída pelo planejamento e organização do aparelho 
administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e 
tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da 
preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de 
todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la. 
Por sua vez, Maria das Graças Rua dispõe que a implementação pode 
ser compreendida como o “conjunto de ações realizadas por grupos ou 
indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a 
consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto 
a políticas”. Dizendo de outra forma, “trata-se das ações para fazer uma 
política sair do papel e funcionar efetivamente”. 
Há dois modelos tradicionais de implementação de políticas públicas: 
top down, ou de cima para baixo, e bottom up, de baixo para cima. 
O modelo top down considera que a responsabilidade por uma políticacabe, claramente, aos agentes situados no topo do processo político. Este 
modelo pressupõe que formulação e implementação são etapas 
rigorosamente separadas e diferenciadas, seja porque envolve atores 
diferentes, seja porque envolve distintos graus de autoridade e de 
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complexidade. Assim, os políticos formulam e decidem, e comandam os 
burocratas, que executam as suas decisões, implementando a política34. 
O modelo bottom-up, por outro lado, propõe que a política seja 
concebida a partir da base, das percepções das demandas e das 
experiências de resolução dos problemas desenvolvidos pelos atores 
situados nos escalões inferiores da administração. Assim, as práticas 
estabelecidas a partir da base seriam institucionalizadas nos níveis 
superiores, consolidando-se como política pública. 
Maria das Graças Rua menciona, ainda, a existência de um terceiro 
modelo, chamado de interativo-iterativo. Nesse caso, não há um fluxo 
único nem da formulação para a implementação (modelo top-down), nem 
desta em direção à formulação (modelo bottom-up). Em lugar disso, haveria 
um processo complexo, de idas e vindas, entre as diversas fases do ciclo, 
dando origem a várias etapas de decisão, que iriam sendo reformuladas 
conforme as reações dos diversos atores à agenda que se formou, ao curso 
assumido pelas decisões e aos impactos da implementação. 
 
34
 Rua, 2009. 
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Vamos fazer algumas questões? 
 
2. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto aos seus impactos sobre as relações sociais, 
as políticas públicas podem ser classificadas como distributivas, redistributivas ou 
regulatórias. 
Comentário: de acordo com a classificação de Teixeira, as políticas públicas, 
quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu papel nas 
relações sociais, podem ser classificadas em: 
a) distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser 
instrumentalizadas pelo clientelismo; 
b) redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais: 
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buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para beneficiar outros, 
o que provoca conflitos; 
c) regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem o 
comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade; não 
visam benefícios imediatos para qualquer grupo. 
Dessa forma, o item está correto. Entretanto, a tipologia de Lowi acrescenta 
ainda uma quarta classificação: 
d) constitutivas (estruturadoras): são aquelas que criam ou estruturam as 
condições para que determinados problemas passem a ser tratados 
sistematicamente. 
A questão segue o entendimento de Teixeira, por isso foi considerada correta. 
Ademais, para o Cespe, questão incompleta não costuma ser considerada 
errada. 
Gabarito: correto. 
3. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto à sua natureza, as políticas públicas podem 
ser estruturais, conjunturais ou emergenciais. 
Comentário: analisando sob a perspectiva de Teixeira, essa questão estaria 
correta, pois, quanto à natureza ou grau da intervenção, as políticas públicas 
podem ser: 
a) estruturais – buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego, 
propriedade etc.; e 
b) conjunturais ou emergenciais – objetivam abrandar uma situação temporária, 
imediata. 
Entretanto, Marcelo Procopiuck apresenta outra classificação, distinguindo as 
políticas públicas, quanto à sua natureza, em materiais e simbólicas. 
Assim, o Cespe optou pela anulação do item, alegando que: “O assunto tratado 
no item é controverso na literatura especializada. Por esse motivo, opta-se por 
sua anulação”. 
Gabarito: anulado. 
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4. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto à abrangência dos seus possíveis resultados, 
as políticas públicas podem ser universais, segmentais, fragmentadas e focais. 
Comentário: de acordo com Teixeira, quanto à abrangência dos possíveis 
benefícios, as políticas são: 
a) universais – para todos os cidadãos 
b) segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um fator 
determinado (idade, condição física, gênero etc.) 
c) fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento. 
O autor não menciona as políticas focais. Dessa forma, a questão estaria errada. 
Entretanto, apresentando a mesma justificativa da questão acima, o Cespe 
optou pela anulação. Infelizmente o motivo da anulação foi genérico, 
dificultando o verdadeiro entendimento do motivo da anulação. Contudo, 
entendo que o gabarito deveria ter sido mantido, pois não segue a classificação 
proposta pelo autor nem outra tipologia conhecida. 
Alguns autores, principalmente nas ciências sociais, mencionam dois tipos de 
estratégias para as políticas públicas: as universalistas, que direcionariam os 
recursos públicos a todos os cidadãos; e as focalizadas, que redirecionam os 
recursos para os mais pobres. Seria um possível motivo para anulação, mas 
ainda entendo que o item estava errado. 
Gabarito: anulado. 
Com relação à construção de agenda, formulação e avaliação de políticas públicas, 
julgue o item subsequente. 
5. (Cespe - AUFC/TCU/2013) A ocorrência de eventos ou crises pode suscitar a 
emergência de problemas ou assuntos, não sendo suficiente, contudo, para impelir a 
entrada de um assunto na agenda. 
Comentário: a inclusão de um tema na agenda decisional depende da 
convergência de três fluxos: dos problemas, das soluções e político. 
No fluxo dos problemas, Kingdon destaca que o motivo de alguns problemas 
receberem mais atenção do que outros por parte das autoridades 
governamentais está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam 
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conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais essas situações 
foram definidas como problemas. 
Os meios pelos quais as autoridades tomam conhecimento das situações são os 
indicadores, os eventos-foco e o feedback. 
O caso descrito na questão é um evento-foco, representado por situações de 
crise, desastre ou experiências que chamam a atenção das autoridades. 
Entretanto, o evento tem efeitos apenas passageiros se não forem 
acompanhados por uma indicação mais precisade que há um problema. 
Vimos como exemplo o caso da reforma política, tão suscitada durante os 
movimentos nas ruas no ano passado, mas que, até agora, não teve 
convergência política para entrar na agenda decisional. 
Gabarito: correto. 
6. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) O poder 
público deve delegar à iniciativa privada a tomada de decisões sobre políticas públicas 
quando o grupo favorecido pela política pública for restrito a uma única unidade da 
federação (estado ou Distrito Federal). 
Comentário: as políticas públicas não são primazia do Estado, mas ele sempre 
estará presente. Assim, as decisões em políticas públicas são tomadas pelas 
autoridades, cabendo à iniciativa privada participar do processo contribuindo 
nas discussões e, eventualmente, prestando alguns serviços descentralizados. 
Ou seja, não cabe ao Poder Público delegar a decisão à iniciativa privada. 
Gabarito: errado. 
7. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Em inglês, 
usam-se os termos polity, politics e policy para caracterizar as três dimensões da 
política. Eles se referem, respectivamente, às instituições políticas, aos processos 
políticos e aos conteúdos da política. Policy é adotado para designar as políticas 
públicas (public policy). 
Comentário: vamos relembrar esses conceitos? 
a) polity: refere-se à forma de organização sistema político, delineada pelo 
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sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-
administrativo; 
b) politics: trata-se do processo político, frequentemente de caráter 
conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos 
e às decisões de distribuição; 
c) policy: refere-se aos conteúdos concretos da política, isto é, à 
configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao 
conteúdo material das decisões políticas. 
Ou seja, a polity trata das instituições políticas; a politics é o processo político; 
e a policy é o conteúdo da política. Assim, a policy é utilizada para designar as 
políticas públicas. 
Gabarito: correto. 
8. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Decisões e 
análises acerca de políticas públicas implicam responder às seguintes perguntas: 
quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. 
Comentário: essa é a definição de Laswell, que vimos segundo os ensinamentos 
de Celina Souza, ou seja: “decisões e análises sobre política pública implicam 
responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença 
faz”. 
Gabarito: correto. 
9. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Em 
qualquer situação, para se implementar determinada decisão por meio de uma política 
pública, requer-se uma única ação estrategicamente selecionada. 
Comentário: não há como afirmar que qualquer situação vai requerer uma única 
ação estrategicamente selecionada para se implementar uma política pública. 
Ademais, a implementação pode se desenvolver por três formas: top down, 
bottom-up e interativo-iterativo. Nas duas últimas, o processo de implementação 
se mistura com a formulação, de forma que as ações podem mudar ao longo da 
implementação da política. 
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Gabarito: errado. 
10. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Políticas 
distributivas são decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão de 
recursos limitados, e, para sua implementação, é necessária uma associação público-
privada. 
Comentário: segundo Celina Souza, as políticas distributivas são decisões 
tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursos limitados, 
gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos 
grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. 
Isso ocorre porque os governos vão alocando os recursos para atender a 
questões pontuais, como problemas em catástrofes. Dessa forma, não se leva 
em conta o fato de os recursos públicos serem limitados. 
Vejam que, nesses casos, não há qualquer necessidade de associação em os 
setores público e privado, pois o governo pode simplesmente alocar os 
recursos para resolver um problema, sem qualquer participação dos 
particulares. 
Gabarito: errado. 
11. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Políticas 
distributivas sempre demandarão contrapartidas fiscais daqueles que recebem a 
alocação de recursos. 
Comentário: em geral, não se exige contrapartida fiscal daqueles que recebem 
recursos decorrentes das políticas distributivas. Vamos voltar ao caso de uma 
catástrofe natural. Não faz sentido o governo exigir das pessoas duramente 
atingidas uma contrapartida para repassar o recurso para custear a recuperação 
de suas residências. Concordam? 
Gabarito: errado. 
12. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Políticas 
de caráter distributivo distribuem custos e não geram vantagens. 
Comentário: segundo Frey, as “Políticas distributivas são caracterizadas por um 
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baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter 
distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo 
menos diretamente percebíveis - para outros grupos”. 
Lembram-se das políticas redistributivas? Segundo Frey, as políticas 
redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é さo 
desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros 
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que 
visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. 
Agora, vamos contextualizar. Atualmente, há muita polêmica sobre os 
programas de transferência de renda do Governo Federal. Isso porque as 
pessoas que pagam altos impostos acham injusto custear as bolsas pagas às 
classes mais pobres. Conseguem perceber como a população sente o custo do 
programa? 
Por sua vez, as políticas para amenização de catástrofes, que são distributivas, 
não costumam gerar polêmica. As pessoas não conseguem perceber que seus 
impostos são igualmente consumidos nesse tipo de política. 
Assim, do ponto de vista da percepção, as políticas de caráter distributivo 
distribuem vantagens e não acarretam custos. 
Gabarito: errado. 
13. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Políticas 
distributivas geram impactos mais particulares do que universais, ao privilegiarem 
certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. 
Comentário: essa é uma das características das políticas distributivas. Elas 
geram impactos mais particulares do que universais, pois privilegiam certos 
grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. 
Gabarito: correto. 
14. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) As políticas 
redistributivas têm como objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos 
financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. 
Comentário: as políticas redistributivas buscam a apropriação de recursos 
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