Direito Financeiro- 1ª v a

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Sociedade de Ensino Superior de Serra Talhada. 
Faculdade de Integração do Sertão – FIS. 
Curso de Bacharelado em Direito. 
 
Aluno (a): Renata Pereira de Andrada Lins. Mat.: 2015104430. 9º Período 
Disciplina: Direito Previdenciário. Professor (a): Joana. 
 
1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 
 
 O fenômeno financeiro estuda a finalidade principal do Estado, que é a realização do bem comum e a 
necessidade de desenvolver diversas atividades, chamadas de estatais, para que o bem geral seja alcançado. O 
Estado não visa a satisfação individual do homem, mas sim, a satisfação das necessidades públicas, através da 
prestação de serviços públicos, delegáveis ou não a particulares, sem perderem sua natureza de essencialidade. 
Aliomar Baleeiro diz que ― necessidade pública é aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço 
público. É a intervenção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurídico, que lhe dá o colorido 
inconfundível‖. 
 O Estado poderá exercer outras funções de ordem econômica, que não afetem a sua existência e que 
consigam render despesas para cobrir os custos com a prestação dos serviços públicos, tais como a 
manutenção na Assistência Social, Previdência e Seguridade, pois a satisfação dessas necessidades, implicam 
gastos públicos que devem ser meticulosamente analisados e geridos através de uma orçamento público. Caso 
a receita arrecada não seja suficiente para arcar com a despesa, o Estado poderá obter empréstimos públicos, 
também chamados de créditos públicos, com a finalidade de atingir o equilíbrio entre receitas e despesas. O 
conjunto que envolve os fenômenos: receitas públicas, despesas públicas, orçamento público e crédito 
público, recebe o nome de ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. 
 As necessidades públicas são aquelas que o Estado deve satisfazer em virtude da existência de uma 
norma jurídica. Decorrem de um dever legal, estando sob a égide do direito público e como derivam de lei, 
estão adstritas ao campo da legalidade, de modo que administração pública não desfruta de liberdade para 
satisfazê-las ou não. 
 José Souto Maior, conceitua atividade financeira como sendo ―a criação, obtenção, gestão e dispêndio 
do dinheiro público para a execução de serviços afetos ao Estado. É considerada por alguns como o exercício 
de uma função meramente instrumental, ou de natureza adjetiva (atividade-meio), distinta das atividades 
 
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substantivas do Estado, que visam diretamente a satisfação de certas necessidades sociais, tais como educação, 
saúde, construção de obras públicas, estradas etc. 
 Em síntese, a atividade financeira do Estado é um instrumento para realização do próprio fim estatal, 
lhe fornecendo os meios de obtenção de recursos financeiros, a forma de geri-los e aplicá-los, munindo o 
Estado com os instrumentos necessários à sua atuação na sociedade. 
 
2. DIREITO FINANCEIRO 
 
 Consiste no ramo do direito público que estuda as finanças do Estado em sua estreita relação com a sua 
atividade financeira. A ciência das finanças se preocupa com o estudo da Atividade Financeira do Estado, em 
seu sentido especulativo e teórico, o direito financeiro estuda seu aspecto jurídico. O direito financeiro possui 
um sistema próprio de normas instituído na Constituição nos artigos 24, I e 136 a 139. 
 
 
3. FONTES DO DIREITO FINANCEIRO 
 
 O estudo das fontes do direito determina o local de onde se extrai o comportamento financeiro que 
deverá ser positivado. A fonte material exprime os fatos financeiros e que isoladamente, pouco significam e a 
fonte formal que é a forma de exteriorização desses fatos. 
 As fontes formais subdividem-se em: instrumentos primários ou principais e secundários. 
 
 
3.1 FONTES FORMAIS 
 
Fontes Principais 
 
a) Constituição Federal 
 
A Constituição Federal está repleta de temas alusivos ao direito financeiro, falando sobre lei de 
diretrizes orçamentárias, responsabilidade fiscal, orçamento entre tantos outros. Não se pode esquecer aqui, as 
Emendas Constitucionais, que, em direito financeiro, não tem qualquer especificidade, devendo-se observar as 
regras do direito constitucional atinentes a matéria. 
 
b) Leis Complementares 
 
 
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A constituição determina que em certas hipóteses, a matéria de direito financeiro deve ser tratada 
através de lei complementar, que possuem elevada importância neste ramo e estão delimitadas nos artigos 163 
e 165, §9° da CF. Essas normas tem a missão de veicular as normas gerais de direito financeiro, no sentido de 
complementar a Constituição onde e quando seja possível, pois a disciplina constitucional de finanças 
públicas não é suficiente para sanar todas as dúvidas e conflitos. Chama-se atenção para duas leis: a LC n° 
101/2000 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, e a Lei n° 4.320/64, que trata de normas gerais de 
direito financeiro. Esta última, embora ordinária na sua forma, tornou-se complementar por veicular matéria, 
hoje, adstrita à lei complementar. 
A LRF trata-se de lei voltada para o planejamento, transparência, equilíbrio das contas públicas, 
cumprimento das metas e resultados entre receitas e despesas, e fixação de limites e condições para renúncias 
de receitas e geração de despesas. Do ponto de vista de abrangência, a LRF alcança a administração direita, e 
parte da administração indireta, ou seja: no âmbito de cada ente da federação – Poder Legislativo, incluindo o 
Tribunal de Contas; Poder Judiciário; Ministério Público e no Poder Executivo, a Administração Direta, 
Autarquias e Empresas Estatais Dependentes. Não é toda administração indireta que se submete as regras da 
LRF, mas tão somente aquelas consideradas dependentes. 
No que diz respeito a Lei n° 4.320/64, esta foi sancionada sob a égide da constituição de 1946 e 
recepcionada pela constituição de 88, e versa sobre as normas gerais do direito financeiro. 
 
c) Leis Ordinárias 
 
Podem ser utilizadas em direito financeiro, com destaque para o PPA, a LDO e a LOA. 
 
d) Leis Delegadas 
 
São leis delegadas pelo Poder Legislativo ao Poder Judiciário. Todavia, de acordo com CF é vedada a 
delegação de matéria orçamentária, não podendo portanto, o PPA, a LDA e a LOA serem objeto de demanda, 
e não sendo desata forma fonte do direito financeiro. 
 
e) Medida Provisória 
 
De acordo com o artigo 62, § 1°, inciso III da CF, é vedada a edição de medida provisória sobre a 
matéria reservada a lei complementar. É portanto vedado sua edição em matéria relativa ao PPA, LDO e 
LOA, salvo de acordo com o art. 167 § 3°, que permite a sua admissão para atender a despesas imprevisíveis e 
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (crédito extraordinário). 
Sendo assim, a regra é o não cabimento de medida provisória em matéria financeira e orçamentária, mas 
 
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existe a exceção acima descrita. Esse é o entendimento do STF, valendo dizer que foi acerca desse assunto 
que versou a ADI 4048, que terminou por permitir o CONTROLE CONCENTRADO DE 
CONSTITUCIONALIDADE NAS NORMAS ORÇAMENTÁRIAS, que nunca tinha sido admitido antes 
desse julgamento. 
 
 
3.2 FONTES SECUNDÁRIAS 
 
a) Decretos 
 
São atos baixados pelo Executivo para dar fiel execução às leis, no caso das leis financeiras, quando 
estas não são autoexecutáveis. Todavia, o decreto não pode inovar ou criar aquilo que a lei não estabeleceu. 
 
b) Resoluções 
 
São as deliberações que as casas do Congresso ou o próprio Congresso toma, fora do processo de elaboração 
de leis, sem ser lei e não estão sujeitas a sanção presidencial. Sua importância é inegável para o direito 
financeiro, especialmente as resoluções editadas pelo Senado Federal, de acordo com o art. 52 da CF. 
 
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito 
Federal, dos Territórios e dos Municípios;VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida 
consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; 
 VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo poder público federal; 
 VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de 
crédito externo e interno; 
 IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. 
 
 
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c) Atos Normativos 
 
São atos de autoridades administrativas que complementam a lei ou o decreto com o objetivo de 
tornar-los aplicáveis. Em matéria financeira, tem grande importância as Resoluções dos Tribunais de Contas, 
que orientam os gestores na correta adequação dos gastos públicos e os procedimentos a serem observados. 
 
d) Decisões Administrativas 
 
São as decisões de casos concretos levados a julgamentos que orientam outras situações dúbias ou 
divergentes, tendo desta forma, uma verdadeira jurisprudência administrativa, sendo o Tribunal de Contas sua 
maior fonte. 
 
e) Decisões Judiciais – Judicialização das Políticas Públicas 
 
A jurisprudência é a fonte para todo o direito, mais possui peculiaridades. Com o fenômeno da 
judicialização das políticas públicas e com a elevada avocação de poder pelo Judiciário, nota-se nas sentenças 
judiciais verdadeira fonte do direito financeiro, já que diversas alterações são necessárias para adequar os 
orçamentos ao quanto decidido nos tribunais, sendo inegável afirmar que essa fonte do direito em tido lugar 
de destaque no direito financeiro, mas que termina por causar conflito entre a atuação judicial e a implantação 
de políticas públicas. 
Assim, a intervenção judicial tornou-se aceitável, desde que alguns critérios fossem observados, sendo 
o maior deles, o equilíbrio fiscal diante da limitação dos recursos. Resta claro então, a possibilidade de o 
judiciário controlar as políticas públicas, principalmente aquelas existentes, mas não cumpridas. 
 
3.3 FONTES MATERIAIS – CIÊNCIA DAS FINANÇAS 
 
 O direito financeiro é objeto de estudo e análise de economistas, financistas, técnicos contáveis, 
administradores, políticos, entre outros, se afirmando normalmente que a sua fonte material está mais nas 
ciências das finanças, e, portanto, a norma de direito financeiro não tem o condão de mudar a realidade de sua 
aplicação. A simples estimação de receita numa norma orçamentária não significa que a receita será arrecada. 
 Aliomar Baleeiro diz que ―a ciência das finanças consiste na disciplina, que pela investigação dos 
fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio de dinheiro necessário ao funcionamento 
dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros 
resultantes dessa atividade‖. 
 Já Regis Fernandes de Oliveira afirma que a ciência das finanças é, antes de tudo, informativa. 
 
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4. PREMISSAS DO DIREITO FINANCEIRO 
 
 O direito financeiro estuda a atividade financeira do Estado que, por sua vez, compreende a receita, o 
orçamento, a despesa e o crédito público, além do controle de todo o fenômeno financeiro por parte da 
iniciativa privada, do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e do Poder Judiciário. 
 
 
5. LIMITAÇÃO DE RECURSOS 
 
 Diz a CF que a lei orçamentária anual apenas pode conter a previsão de receita e a fixação de despesa 
para um exercício financeiro. No orçamento público, trabalha-se num espectro chamado de MACRO 
ALOCAÇÃO, referente às disposições sobre o montante de recursos a ser repassado para cada unidade 
orçamentária e, noutro chamado de MICRO ALOCAÇÃO, que diz respeito as específicas alocações, com 
referência as quais instituições ou tipo de serviços que serão contemplados. 
 
 
6. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA 
 
 Competência legislativa é a aptidão dada pela Constituição para que os entes políticos possam editar 
normas primárias de acordo co o procedimento legislativo previsto. Vale lembrar que o Direito Financeiro, ao 
lado do Direito Tributário, está dentro da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito 
Federal, conforma art. 24, I da CF. A ideia de competência concorrente foi trazida da Alemanha e significa 
que tanto União quanto os Estados-membros podem simultaneamente legislar acerca de uma mesma matéria. 
Mas tal não se dá de maneira simplista, visto que há critérios que regulam a prevalência sempre de apenas 
uma norma válida a ser aplicável aos casos concretos. 
 A competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, o que causa discussões se a União 
acaba por adentrar no campo específico dos demais entes da federação, pois ainda não se chegou a uma 
conclusão pacífica dos parâmetros que definem o alcance das ―normas gerais‖ em contraposição das ―normas 
específicas‖. 
 
6.1 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS 
 
 
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 Compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e 
estadual no que couber. De acordo com o art. 24 da CF, a competência do município não é autônoma, ou seja, 
não estão abrangidos pela atribuição de competência concorrente. 
 
 
7. ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
Conceito 
 
 O orçamento é tido como a lei que programa a vida financeira do Estado, permitindo até mesmo 
endividamento deste, em atenção, sobretudo, aos interesses públicos da sociedade. Pode apelar para 
empréstimos públicos, quando a arrecadação de receitas não forem capaz de manter o equilíbrio financeiro na 
sua totalidade. É uma lei que autoriza os gastos que o governo pode realizar durante um período determinado 
de tempo, determinando detalhadamente as obrigações que deve concretizar com previsão dos ingressos 
necessários para cobri-las. Não é apenas uma Eça política, mas, ao mesmo tempo, é um instrumento técnico, 
jurídico, político e econômico. 
 O seu aspecto político é notório porque a sua execução reflete a execução do programa político-
partidário ou os anseios do governo que está no poder. 
 O aspecto econômico existe na medida em que o orçamento é importante instrumento de redistribuição 
de renda ou instrumento regulador da economia, visto que inegavelmente leva em consideração a conjuntura 
econômica e os efeitos da política financeira. 
 O elemento técnico aparece através de cálculos contábeis onde se demonstra o grau de endividamento 
da administração e sua possibilidade de contrair mais dívidas. 
 O aspecto jurídico corresponde ao estudo de sua natureza, bem como, a observância de normas 
constitucionais para a sua elaboração. 
 
 
7.1 NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO 
 
 A doutrina clássica possui três posicionamentos. Parte da doutrina, entende que o orçamento público, 
em relação as despesas, é um mero ato administrativo, e em relação a receita, é uma lei em sentido formal. 
Para esta corrente, a lei que previa os ingressos públicos, ao decidir quais seriam os tributos arrecadados e 
quais não, se convertia numa norma imperativa e geral que estabelece periodicamente a obrigação de pagar os 
tributos. Nessa ótica, se enumerava as matérias sobre as quais se poderia cobrar os tributos, mas não 
 
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identificava os seus montantes específicos, seus sujeitos passivos, a maneira de cobrar etc., pois esses aspectos 
estava contidos em Elis especiais. 
 No Brasil, o orçamento não tem poder de criar receitas ou revogar o seu ingresso. O tributo nasce de 
lei específica e cabe ao orçamento, apenas prever o montante a ser arrecadado. 
 Outra corrente afirmava que o orçamento não passava de um ato-condição. É dizer, as receitas e as 
despesas já possuíam outras normas que reviam a sua criação, não passando o orçamento de uma mera 
condição paraa realização do gasto e para o ingresso da receita. Não era lei, portanto. 
 A terceira corrente, adotada majoritariamente no Brasil, defende que o orçamento é uma lei, mas uma 
lei meramente formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. O orçamento tem apenas 
forma de lei, visto que não vincula direitos subjetivos, tampouco é norma abstrata e genérica. Assim, o 
orçamento é uma lei que não cria direitos subjetivos e não modifica as leis tributárias e financeiras. Como não 
cria gastos, mas apenas os autoriza, o orçamento é chamado de MERAMENTE AUTORIZATIVO e NÃO 
IMPOSITIVO, ou seja, o orçamento não impõe ou não obriga a realização dos gastos nele previstos. 
 Há no entanto, despesas no orçamento que o Executivo tem o dever de realizá-las, tornando-o nesse 
ponto, impositivo. Mas a imposição do seu cumprimento não surgiu por força da norma orçamentária, e, sim, 
das normas pré-orçamentárias que vinculam o executivo ao seu cumprimento. 
 Podemos separar as normas da lei orçamentária em normas orçamentárias, que nasceram no orçamento 
público e são autorizativas e as normas pré-orçamentárias que nasceram antes do orçamento e vinculam-no a 
sua efetivação, chamadas impostivias. 
 As normas constantes no orçamento que versam sobre gastos com pessoal, transferências 
constitucionais, gastos na educação e na saúde, dente outras, são impositivas, obrigatórias e devem ser 
cumpridas, não porque vinculadas no orçamento, mas sim, porque previstas em outros instrumentos com força 
normativa mais vinculante do que as normas orçamentárias. São normas pré-orçamentárias. As normas 
impositivas correspondem a vinculações pré-orçamentárias e as autorizativas correspondem as vinculações 
orçamentárias. 
 Diante disse resulta a consolidação da doutrina brasileira de que o orçamento é meramente autorizativo 
e não impositivo, vislumbrando apenas as normas surgidas dentro da lei orçamentária e não naquelas outras 
cujo nascedouro se deu antes do orçamento. 
 A Emenda Constitucional 86/2015, alterou o texto constitucional no sentido de transformar o 
orçamento em impositivo, mas somente com as emendas parlamentares. A alteração foi fruto da preocupação 
do legislativo, pois o orçamento perpassa pela vontade do Legislativo, deixando o executivo sem segurança 
quanto a efetivação de suas emendas. Sendo assim, o percentual de 1,2% da Receita Corrente Líquida do 
Orçamento da União está vinculado por uma norma constitucional, portanto, pré-orçamentária, às emendas 
individuais dos deputados e senadores. 
 
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 Como toda emenda parlamentar, estas também deverão obedecer ao rito do ciclo orçamentário, 
inclusive quanto a compatibilidade com o PP e a LDO. Não há discricionariedade dos parlamentares quanto 
ao objeto das suas emendas, todavia, metade das emendas impositivas será destinado a ações e sérvios de 
saúde. 
 O orçamento por possuir quórum de maioria simples, é uma lei ordinária. Por ser uma disposição 
normativa transitória, é lei temporária. Por não gerar direitos subjetivos, ser norma individual e de efeito 
concreto, é lei apenas em sentido formal. E por possuir um rito procedimental diferente das demais leis 
ordinárias , o orçamento é lei especial. 
 Para a doutrina dominante o orçamento só é lei no sentido formal, pois afirmam eles, que falta ao 
orçamento abstração, generalidade e impessoalidade, tidos como requisitos das leis e, consequentemente, 
requisitos para possível controle concentrado de constitucionalidade. É desta forma, lei de efeitos concretos 
que não está sujeita a fiscalização jurisdicional do controle concentrado, muito embora não fique imune aos 
outros controles, tais como: ação civil pública e ação popular. 
 Para a corrente predominante, o orçamento é instrumento meramente político, servindo apenas a 
execução de políticas, através de atos administrativos discricionários. No sentido de que o orçamento é lei 
material, não há muitos filiados, até porque, esse posicionamento é novo e ainda está adquirindo terreno na 
jovem democracia brasileira. 
 Para a jurisprudência (STF), o orçamento trata-se de lei meramente formal. Desta forma, unindo 
doutrina dominante e jurisprudência, o orçamento é meramente autorizativo e não impositivo. 
 
 
8. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DO ORÇAMENTO 
 
 A regra geral é que não é possível o controle de constitucionalidade, pois o orçamento é uma lei de 
efeitos concretos. Todavia, com o julgamento da ADIN 2.925 de 2003, viu-se a possibilidade, caso a lei 
apresente caráter abstrato e genérico, quando houver a previsão de normas que regulamentem a aplicação de 
outras normas. Em 2008 outra ADIN, agora a 4048 e 4049, acabou por estabelecer que a lei orçamentária 
pode ser si objeto de controle abstrato de constitucionalidade. 
 
 
9. O ORÇAMENTO E A SUA AUTORIDADE DE LEI 
 
 Lei é lei, independentemente da classificação e do conteúdo. Ter-se-á no orçamento uma norma 
vinculante como outra qualquer, norma pela qual a própria sociedade estabelece as suas prioridades quanto a 
aplicação dos recursos deles arrecadados, e exige o cumprimento de cada uma delas. Não é uma simples 
 
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orientação na gestão das finanças públicas, mas uma norma que descreve condutas, as quais devem ser 
obedecidas, pena da imposição de sanções previstas pelo direito. 
 
10. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
 
 Existem quatro tipos de orçamento: tradicional, de desempenho, orçamento-programa e orçamento 
base-zero. 
 O orçamento tradicional era o orçamento desvinculado de qualquer planejamento, com foco em 
questões contábeis, em detrimento da atenção as reais necessidades da coletividade e da administração. Era 
mera peça contábil e na havia menção a qualquer objeto ou meta a ser atingida, demonstrando despreocupação 
do gestor com o atendimento das necessidades populacionais, uma vez que se atenta mais para as necessidades 
das unidades organizacionais. 
 O orçamento de desempenho apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou 
tarefas a realizar, co ênfase limitada no resultado, sem vinculação a um programa ou planejamento 
governamental central das ações de governo. Não há vinculação entre planejamento e orçamento. Importava 
aqui as coisas que o governo fazia, os seus resultados, e não o que o governo comprava. 
 O orçamento-programa é uma verdadeira evolução dos modelos anteriores, pois trata-se de 
modalidade em que os recursos se relacionam a objetos, metas e projetos de um plano de governo: a um 
programa. É o modelo adotado no Brasil a partir da Lei n° 4.320/64, que preza por um instrumento de 
organização da atuação estatal, n medida em que é seu dever articular um conjunto de ações com vistas a 
concretização de diversos programas que visam a solução de problemas ou ao atendimento de determinada 
demanda. É um verdadeiro instrumento da ação de governo, por meio de programa de trabalho, projeto e 
atividades, com o estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados. Aqui o governo idealiza um 
produto final a ser alcançado e tem no orçamento-programa o estabelecimentos desses objetivos e a 
quantificação das metas, por intermédios de programas, para alcançar o produto desejado. O orçamento-
programa pode ser elaborado com uma técnica chamada base zero ou por estratégia, que parte da análise do 
recurso solicitado, demandando que o administrador justifique o orçamento proposto em cada detalhe, com a 
respectiva quantia a ser gasta, sem o parâmetro do exercício anterior. 
 
 
11. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
 
Princípios são à base de um regime jurídico. É a partir das diretrizes desse conjunto de princípios que 
as regras vão se compõem. É como se eles fossem o norte para instituir regras. Mas não servem apenas no 
momento da elaboração das normas, servem para a fase de execução dessas. 
 
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Quando as normas vão ser utilizadas no mundo real para solucionar algo, esse conjunto de princípios 
tem que está de acordocom a norma. 
Os princípios servem como diretrizes para compor as regras como direção interpretativa. A maior parte 
deles tem reflexo em sentido estrito – LOA. Em sentido amplo alcança as três leis. Alguns desses só se 
aplicam ao orçamento em sentido estrito e outros são mais amplos. 
 
UNIDADE – significa que o orçamento público é único, só existe um e ele vai conter as receitas 
necessárias para toda a demanda estatal e as despesas de toda a estrutura do estado, incluindo os três poderes, 
MP, administração direta, indireta. É uma única lei para todos. 
A lei orçamentária municipal atende o executivo e legislativo. Se esse município tem administração 
indireta como autarquias, fundações, empresas estatais, também vai está no mesmo orçamento, isso é quando 
estamos tratando do orçamento em sentido estrito LOA. 
Se falar de planejamento orçamentário é diferente, pois é composto de três leis PPP, LDO, LOA. 
O principio da unidade se reflete no orçamento em sentido estrito a LOA que é única para cada esfera, 
o município, o estado, a união, cada um vai ter um orçamento só. Apesar de esse orçamento ser único, se 
divide em três partes: 1 orçamento fiscal, 2 investimento nas empresas estatais, 3 seguridade social. 
 
PRINCIPIO DA ANUALIDADE - É o período de execução ou vigência do orçamento. O orçamento 
de 2018 vai de 01 de janeiro a 31 de dezembro. 
 O orçamento se executa no período financeiro que se confunde com o ano civil. Tudo que se refere à 
receita e despesas está compreendido nesse período de um ano. Dia 01 de janeiro do ano seguinte começa 
outro exercício. 
Não deve se gastar mais do que se arrecada. Pode ser que o orçamento preveja inúmeras despesas, mas 
só devem ser realizadas as despesas que tiverem receita suficiente para ser cumprida. 
Exceção a anualidade - durante o período financeiro, o orçamento pode sofrer algumas alterações em 
razão de fatos que exijam mudanças. 
Qual o mecanismo que se utiliza para essas alterações? CREDITOS ADICIONAIS – podem ser 
suplementares, especiais ou extraordinários. 
Crédito Anual Suplementar – se refere à necessidade de se dar um reforço a uma despesa que já existe. É 
quando o orçamento já tem previsão de determinada despesa, mas o recurso destinado não é suficiente. 
Ex: um município tem um milhão para comprar merenda, mas por fatores vários, verifica em setembro que o 
dinheiro tá acabando e vai faltar recursos. O prefeito pede um credito adicional suplementar pra colocar mais 
uns 200 mil. SERVE PARA REFORÇAR UMA DESPESA JÁ AUTORIZADA. 
Esse tipo de credito só pode ser usado dentro do exercício financeiro. ENTÃO NÃO É EXCEÇÃO. Quando o 
governo usa-o, só pode utilizar durante o exercício. 
 
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EXCEÇÕES: Crédito Anual especial – é para autorizar uma despesa que não foi prevista, seja 
porque o governo esqueceu ou não tinha ideia que pudesse ter recurso para tal despesa. 
Se esse crédito for autorizado nos últimos quatro meses, pode ser utilizado no ano seguinte, pois pode 
ser que não dê pra gastar. Então passa a verba para o período seguinte, ENTÃO É EXCEÇÃO AO 
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE 
Crédito Anual extraordinário – serve para despesas imprevisíveis e urgentes – (se for só imprevisível 
vai para os créditos especiais) o extraordinário tem que ser realizado de imediato para remediar uma 
calamidade. 
Ex: uma cidade tem uma epidemia de febre amarela, o orçamento não tem nada referente a isso. Então 
utiliza credito extraordinário. Se no ultimo quadrimestre não encerrar as despesas, vai pro exercício seguinte. 
Quando for créditos especiais ou extraordinários autorizados no ultimo quadrimestre, não podendo 
realizar as despesas até o fim do ano, é exceção ao principio da anualidade, porque vai passar para o exercício 
seguinte. 
 
PRINCIPIO DA LEGALIDADE – este princípio não é exclusivo do direito financeiro, pois permeia 
todos os demais ramos do direito e está intrinsecamente ligado a ideia de Estado Democrático de Direito, na 
medida em que se vincula não apenas ao cidadão, mas também ao Estado e aos ditames da lei, assim, como as 
finanças públicas não podem ser manejadas sem a autorização da lei, tem-se na legalidade um princípio que 
permeia toda a atividade financeira do Estado, seja para arrecadar os tributos, seja para efetuar os gastos. 
O orçamento é o início e o fim de toda ação estatal, pois a lei do orçamento é que permite a realização 
dos demais gastos públicos. Nada pode ser despendido sem a previsão nesta lei. A única hipótese em que um 
instrumento que não é lei pode ser utilizado para realização de gastos é a da MEDIDA PROVISÓRIA, nos 
termos do art. 167, § 3° da CF. 
 
PRINCIPIO DA EXCLUSIVIDADE – uma lei orçamentária só pode conter matéria orçamentária e 
nada mais. O principio da exclusividade significa dizer que a lei orçamentária não pode conter qualquer 
matéria estranha ao orçamento. Em matéria orçamentária este princípio possui capital importância, 
principalmente em virtude do tamanho dessas leis e de seus anexos. As únicas exceções ainda dizem respeito 
ao orçamento, sendo elas: a) autorização para abertura de créditos suplementares e b) contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária. 
 
PRINCIPIO DA PROGRAMAÇÃO – a programação remete a ideia do planejamento das ações, as 
quais devem ser vinculadas por um nexo entre os objetivos constitucionais e aqueles traçados pelo 
governante, um afunilamento na concretização do seu plano de governo, iniciando-se com a observância das 
 
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prescrições constitucionais e implementando-as no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei 
orçamentária anual. É da integração entre esses planos que surge a necessidade da programação. 
 
PRINCIPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO – embora não expresso, é um princípio que 
norteia a administração, principalmente após a LRF, uma vez que se tornou regra elaborar um orçamento 
equilibrado, ainda que haja necessidade de contrair empréstimos, desde que acompanhado da concomitante 
capacidade de pagamento. Por esse princípio busca-se assegurar que as despesas autorizadas na Lei 
orçamentária não sejam superiores à previsão das receitas. A LRF não impede a existência de déficits 
públicos, mas exige que haja metas fiscais, que podem ser deficitárias, mas devem estar explicadas da LDO e 
na respectiva LOA. A LRF ainda trás flexibilização, como ampliação de prazos para enquadramento nos 
limites, nos casos de recessão econômica, ou meso alteração desses limites, por proposta do Presidente da 
República. 
PRINCIPIO DA UNIVERSALIDADE – por este princípio, todas as receitas e todas as despesas 
governamentais devem fazer parte do orçamento, se qualquer exclusão. Ele, juntamente com os princípios da 
anualidade e da unidade, forma a relação dos princípios expressamente mencionados no art. 2° da Lei n° 
4.320/64. É também delineado, ainda que implicitamente no art. 15, § 5° da CF. 
 
PRINCIPIO DO ORÇAMENTO-BRUTO – de acordo com esse princípio, as receitas e as despesas 
deverão constar na lei orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Ou seja, muito embora o 
tributo do IPVA seja do Estado e, por força constitucional, ele deva ser repartido em 50% para os municípios, 
no orçamento do Estado a receita do tributo deve ser lançada na sua totalidade e não com o abatimento do 
valor a ser repassado. Logo, o entes que repartem as suas receitas devem constar o valor integral a ser 
arrecadado, na parte da receita e o valor a ser repartido, na parte da despesa. Não pode haver lançamento 
apenas do valor líquido. 
 
PRINCIPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA (PUBLICIDADE) – embora não 
expressamente previsto na Constituição, infere-se o seu conteúdo do art. 37 da CF, caput, quando menciona a 
publicidade como princípio norteador da administração pública. Sendo assim, a publicidade é apenas uma das 
formas de se promover a transparência e, com isso, permitir a fiscalizaçãodas receitas e despesas públicas, 
visto que só um orçamento transparente possibilita o cidadão ficar a par das informações necessárias ao 
exercício da fiscalização. 
Recentemente entrou em vigor a Lei n° 12.527/11, conhecida como Lei de Acesso à Informação, que 
dá ao cidadão o direito de requisitar dos poderes públicos informações de seu interesse particular ou geral, que 
deverão ser fornecidas de maneira rápida, sob pena de responsabilização dos Poderes Públicos. Com essa lei, 
busca-se alcançar mais ainda a transparência na medida em que permite o cidadão, verdadeiro dono da coisa 
 
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pública, a obtenção das autoridades de informações a respeito da política e dos gastos públicos, com o fim de 
controlar a atividade estatal. (VER NO ESTUDO O TÓPICO 5.9.1, na página 105). 
 
PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (NÃO VINCULAÇÃO) DAS RECEITAS DE IMPOSTOS - 
Princípio orçamentário clássico, também conhecido por Princípio da não afetação de Receitas, segundo o qual 
todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em 
termos de destinação. Os propósitos básicos desse princípio são: oferecer flexibilidade na gestão do caixa do 
setor público — de modo a possibilitar que os seus recursos sejam carreados para as programações que deles 
mais - necessitem — e evitar o desperdício de recursos (que costuma a ocorrer quando as parcelas vinculadas 
atingem magnitude superior às efetivas necessidades). 
Sendo assim, é da natureza do imposto não ter a sua receita vinculada a algum órgão, fundo ou 
despesa, visto que devem ter os recursos livres para a aplicação, pelo Executivo, do seu programa de governo, 
idealizado politicamente. Se os seus recursos fossem plenamente vinculados, pouca ou nenhuma margem 
restaria ao Executivo para governar, uma vez que todos os tributos já teriam sua receita direcionada pelo 
Legislativo, em grave e frontal violação à separação dos poderes. 
Existem todavia, exceções a este princípio, quais sejam: repartição constitucional dos impostos; 
destinação de recursos da a saúde; destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino; destinação de 
recursos para a atividade de administração tributária; prestação de garantias às operações de crédito por 
antecipação de receita; garantia, contragarantia à União e pagamentos de débitos para com esta; vinculação de 
até 0,5% da receita tributária líquida (tributos arrecadados, excluído o valor que deverá ser repassado 
obrigatoriamente para os municípios), para os programas de apoio a inclusão e promoção social; vinculação 
de até 0,5% da receita tributária líquida (tributos arrecadados, excluído o valor que deverá ser repassado 
obrigatoriamente para os municípios) dos Estados e do Distrito Federal a Fundos destinados ao financiamento 
de programas culturais. 
 
PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO – o orçamento não pode ser 
genérico, estabelecer gastos sem precisão ou valer-se de termos ambíguos. Deve ser o mais claro possível, 
com receitas e despesas bem discriminadas, demonstrando o recurso desde a sua origem até a sua aplicação 
final. Nesse sentido, o princípio da especificação veda que se consignem no orçamento dotações globais para 
atender indiferentemente as despesas nele previstas, o que facilitará a sua análise por parte das pessoas. 
Somente assim se poderá fazer avaliações do desempenho gerencial e analisar a aplicação dos princípios da 
economicidade, eficiência e efetividade. Porém, há duas exceções a este princípio: programas especiais de 
trabalho, que se refere aos programas que, por sua singularidade não podem ser detalhados. São programas 
que a administração deseja priorizar em razão dos objetivos pretendidos, dispondo, para tanto, de receitas 
 
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específicas para esse fim; e reserva de contingência que tem por finalidade atender passivos contingentes e 
outros riscos e eventos fiscais imprevistos. 
 
12. CRÉDITOS ADICIONAIS 
 
Os Créditos Adicionais - são as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente 
dotadas na Lei de Orçamento. Os créditos adicionais classificam-se em: suplementares, especiais e 
extraordinários. 
 
Créditos suplementares 
 
 São créditos destinados ao reforço de dotação orçamentária. Tem vigência limitada ao exercício em 
que foram autorizados, ou seja, ao exercício em que foram concedidos. Dependem de lei para a sua 
autorização, e, como exceção ao princípio da exclusividade, a própria LOA poderá conter autorização do 
Poder Executivo para sua abertura até determinada importância ou percentual. 
 
Créditos especiais 
 
 São créditos destinados a despesas com programas ou categorias de programas novos, ainda não 
previstos na LOA. Devem sempre ser autorizados por lei, que não pode ser a LOA, para a sua abertura, da 
existência d recursos disponíveis, com uma exposição que a justifique. Uma vez autorizados, os créditos são 
abertos por decreto do Poder Executivo. Sempre criam um novo programa ou elemento de despesa com vistas 
a atender objetivo não previsto no orçamento. 
 Não podem ter vigência além do exercício m que forem autorizados, exceto se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, 
poderá viger até o término do exercício financeiro subseqüente. 
 
Créditos extraordinários 
 
 São créditos destinados a atender despesas imprevisíveis e urgentes em casos de guerra, comoção 
interna ou calamidade pública. Não dependem de lei autorizativa, uma vez que sua abertura seria feita por 
Decreto do Poder Executivo ou por Medida Provisória, no caso da União. Antes, porém, deverá ser decretado 
o estado de calamidade pública ou situação equivalente, que deles dará imediato conhecimento ao Poder 
Legislativo, através de mensagem esclarecedora dos motivos que determinaram a providência, ou seja, a 
abertura do crédito. 
 
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 Esses créditos poderão tanto reforçar dotações orçamentárias (como os suplementares) como criar 
novas dotações (como os especiais), pois o parâmetro para a sua criação é a imprevisibilidade e a urgência. 
Não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, 
poderão viger até o término do exercício financeiro subseqüente.