Aula 03 ciclo-orcamentario-e-creditos-adicionais

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SISTEMA DE ENSINO
ADMINISTRAÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA 
E ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
Livro Eletrônico
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Manuel Piñon
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais .......................................................................3
1. Ciclo Orçamentário .....................................................................................................4
1.1. Conceitos Introdutórios ............................................................................................4
1.2. Ciclo Orçamentário Resumido e Ampliado ................................................................5
1.3. Exercício Financeiro X Ciclo Orçamentário ................................................................9
1.4. Planejamento/Elaboração ...................................................................................... 10
1.5. Elaboração, Discussão e Aprovação do Orçamento ................................................ 11
1.6. A Execução do Orçamento ..................................................................................... 18
1.7. Avaliação e Controle ...............................................................................................25
1.8. Prazos do Ciclo Orçamentário ................................................................................37
2. Créditos Adicionais .................................................................................................. 40
Resumo ........................................................................................................................49
Mapas Mentais .............................................................................................................53
Questões Comentadas em Aula ....................................................................................55
Questões de Concurso ..................................................................................................57
Gabarito .......................................................................................................................65
Gabarito Comentado .................................................................................................... 66
Referências Bibliográficas ........................................................................................... 88
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
CICLO ORÇAMENTÁRIO E CRÉDITOS ADICIONAIS
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje nessa aula é avançar mais acerca do estudo do Orçamento Público, 
detalhando alguns assuntos e conhecendo um pouco mais acerca do Ciclo Orçamentário e 
dos Créditos Orçamentários adicionais.
Você verá, na prática, vários conceitos e informações aprendidos na aula inaugural e vai 
acertar muitas questões de prova com base naqueles artigos da CF que estudamos.
Se puder, avalie nossa aula ao final.
Boa aula!
Prof. Manuel Piñon
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
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1. CiClo orçamentário
1.1. ConCeitos introdutórios
O ciclo orçamentário, no sentido amplo, é um processo que abrange as etapas do planeja-
mento ao controle, passando pela elaboração e a própria execução da lei orçamentária anual.
Na verdade, o ciclo orçamentário não é estanque, mas sim um processo dinâmico, flexível 
e contínuo, que passa pelas etapas de planejamento/elaboração, discussão/aprovação, exe-
cução, controle e avaliação no que diz respeito à programação de gastos do setor público do 
ponto de vista físico e financeiro, integrando planejamento e orçamento.
Ciclo integrado de planejamento e orçamento
Plano Purianual – PPA
Planos nacionais, 
regionais e setoriais
Discussão, votação e aprovação 
da Lei Orçamentária Anual
Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO
Elaboração da proposta 
orçamentária anual – LOA
Controle e 
avaliação da execução 
orçamentária e financeira
Execução 
orçamentária e financeira
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Os instrumentos de Planejamento e Controle Orçamentários podem ser assim visualizados:
Plano Plurianual – PPA
Controle de execução 
orçamentária e financeira
Planos nacionais, regionais e 
setoriais
Execução orçamentária e 
financeira
Lei de Diretrizes Orçamentárias – 
LDO
Elaboração da Proposta 
Orçamentária Anual – LOA
Aprovação da Lei 
Orçamentária Anual
A integração das etapas e também dos instrumentos de planejamento é fundamental, 
tendo em vista que o processo orçamentário não algo isolado, já que, por exemplo, a elabora-
ção da proposta de Orçamento Anual (LOA), primeira etapa do ciclo orçamentário, renova-se 
anualmente e é resultante das definições da programação de médio prazo (PPA), que por sua 
vez detalha o plano de longo prazo (Planos Nacionais, Regionais e Setoriais), de acordo com 
as orientações anuais da LDO, refletindo assim a plena integração do processo de planeja-
mento e orçamento.
1.2. CiClo orçamentário resumido e ampliado
Normalmente, o Ciclo Orçamentário é apresentado em provas de concursos na sua versão 
resumida, onde temos basicamente quatro fases. Entretanto, pode aparecer em sua prova 
uma referência ao Ciclo Orçamentário Ampliado que, ao incorporar as etapas relativas ao PPA 
à LDO, passa a ter oito fases.
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Sinteticamente falando, o ciclo orçamentário resumido ocorre em quatro etapas distintas:
1) planejamento / elaboração da proposta orçamentária;
2) elaboração / discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;
3) execução orçamentária e financeira; e
4) avaliação/controle.
Aprovação
ExecuçãoAvaliação
Elaboração
Questão 1 (CESPE/DPU/AGENTE/2016) Julgue:
O ciclo orçamentário pode ser definido como um rito legalmente estabelecido, com etapas 
que se repetem periodicamente e que envolvem elaboração, discussão, votação, controle e 
avaliação do orçamento.
Certo.
Sim, o ciclo orçamentário ocorre nas seguintes etapas:
• elaboração/planejamento da proposta orçamentária;
• discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;
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• execução orçamentária e financeira; e
• avaliação/controle.
Do ponto de vista administrativo, o planejamento representaria a tentativa do administrador 
público de receber e compreender corretamente as demandas da sociedade, estimar a capacida-
de de recolhimento de recursos financeiros e alocar os recursos limitados às ações prioritárias.
É importante destacar que a fase de elaboração pode ser enquadrada na fase 1 (como 
acima) ou como integrante da fase 2 (como no desenho abaixo), já que o parlamento também 
colabora com a feitura do mesmo por meio de emendas.
Numa última etapa, o Poder Público fiscalizaria e controlaria os gastos efetuados a fim 
de verificar a acuidade da programação. As informações obtidas pela fiscalização e controle 
dos gastos públicos, nas quais estarão destacadas as falhas e os méritos do planejamento 
vigente, irão orientar no planejamento para o exercício subsequente.
Veja a seguir graficamente como é RESUMIDO o ciclo orçamentário:
Planejamento
Execução
Controle Elaboração
Questão 2 (CESPE/DEPEN/AGENTE/2015) Julgue:
As fases do ciclo orçamentário podem ser aglutinadas de acordo com suas finalidades e 
periodicidades.
Errado.
Na verdade, NÃO podem ser aglutinadas, já que cada fase tem um responsável próprio, finali-
dade diversa e periodicidade que precisa ser atendida.
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No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO 
são incorporadas. Segundo “SANCHES, Osvaldo Maldonado: O ciclo orçamentário: uma rea-
valiação à luz da Constituição de 1988: Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro: FGV, 
v. 27, n. 4, pp. 54-76, out./dez. 1993”, o ciclo orçamentário ampliado desdobrar-se em oito 
fases, quais sejam:
• formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de 
recursos pelo Executivo;
• apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• apreciação, adequação e autorização legislativa;
• execução dos orçamentos aprovados;
• avaliação da execução e julgamento das contas.
De acordo com a teoria defendida por esse doutrinador, no conceito resumido do Ciclo 
Orçamentário existe uma aglutinação inapropriada das fases relativas ao PPA e à LDO, já que 
cada uma delas possui ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida.
Aproveite para visualizar graficamente como é o ciclo orçamentário numa visão ampliada:
Ciclo / processo orçamentário
Elaboração Execução Avaliação e controle
Discussão, votação
e aprovação
1 -
Elaboração
do PPA
2 - Discussão,
votação e 
aprovação do
PPA
4 - Discussão,
votação e 
aprovação da
LDO
7 - Execução
orçamentária
8 - Avaliação 
e controle 
da execução 
orçamentária
6 - Discussão,
votação e 
aprovação da
LOA
3 -
Elaboração
da LDO
5 -
Elaboração
da LOA
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Questão 3 (CESPE/STF/ANALISTA/2013) Com relação aos orçamentos públicos, julgue o 
item a seguir.
Nos termos da CF, o ciclo orçamentário desdobra-se em oito fases, cada uma com ritmo pró-
prio, finalidade distinta e periodicidade definida.
Certo.
No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO são 
incorporadas desdobrando-se em oito fases, quais sejam:
1- formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
2 - apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
3 - proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de re-
cursos pelo Executivo;
4 - apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
5 - elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
6 - apreciação, adequação e autorização legislativa;
7 - execução dos orçamentos aprovados;
8 - avaliação da execução e julgamento das contas.
1.3. exerCíCio FinanCeiro x CiClo orçamentário
De acordo com a nossa Norma Geral sobre Direito Financeiro e Orçamento Público, a Lei 
n. 4.320/1964, o exercício financeiro deve coincidir com o ano civil, ou seja, inicia-se no dia 
01 de janeiro e termina em 31 de dezembro de cada ano. Confira, com grifos nossos:
Do Exercício Financeiro
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
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Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.
Guarde, portanto, que enquanto o exercício financeiro atualmente no Brasil coincide com o 
ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano, 
o ciclo orçamentário é mais longo, já que começa no exercício anterior com as etapas de ela-
boração/planejamento da proposta orçamentária e de discussão/estudo/aprovação da Lei 
de Orçamento e somente se encerra nos exercícios seguintes com a sua avaliação e controle.
Questão 4 (CESPE/DPU/AGENTE/2016) Julgue:
Para efeitos da LOA, o exercício financeiro tem início com a aprovação da lei, não coincidindo 
este com o ano civil.
Errado.
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra 
em 31 de dezembro de cada ano, não tendo início com a aprovação da lei, que ocorre no exer-
cício/ano anterior.
Amigo(a), agora vamos conhecer um pouco mais cada uma dessa etapas!
1.4. planejamento/elaboração
A Constituição Federal determinou a aprovação dos Planos Plurianuais – PPA – que esta-
belecerão, de forma regionalizada, as Diretrizes, Objetivos e Metas – DOM da administração 
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pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e as relativas aos programas 
de duração continuada.
O legislador cuidou de garantir a aplicação uniforme dos recursos em todo o território 
nacional, exigindo a regionalizaçãodos recursos planejados no PPA e executados com base 
nas leis orçamentárias anuais.
Além disso, limitou sua abrangência às despesas de capital, ou seja, das quais resulte um 
aprimoramento do serviço prestado pelo Estado ou a criação de um novo serviço, como, por 
exemplo, a construção de rodovias, incluídas as despesas decorrentes, no nosso exemplo, 
o custo de manutenção da nova estrada.
1.5. elaboração, disCussão e aprovação do orçamento
1.5.1. Elaboração do Orçamento
Feito o planejamento, o Poder Executivo deve encaminhar ao Parlamento o projeto de 
Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO, inovação da Constituição Federal de 1988, que constitui 
o elo de ligação entre planejamento e orçamento.
A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, que deverão ser compatíveis com 
o PPA, orientará a elaboração da lei orçamentária, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Nem toda a programação prevista no PPA tem que estar presente nas LDO, pois o plano 
vale por quatro anos, enquanto a LDO, apenas por um ano.
Além disso, a LDO deve ressaltar as prioridades para a lei orçamentária do exercício sub-
sequente. Dessa forma, é comum que a LDO preveja a inclusão no orçamento de apenas uma 
parcela do previsto no PPA, muito embora não haja dispositivo legal ordenando a matéria.
Em seguida, a proposta para o orçamento do exercício subsequente é encaminhada ao 
Congresso, que deve assegurar a compatibilidade com a LDO e com o PPA.
Essa competência é exclusiva do CHEFE DO PODER EXECUTIVO, função essa exercida pelo 
Presidente da República (ou Governadores e Prefeitos). Tenha em mente que a iniciativa é 
sempre do Poder Executivo!
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De acordo com o artigo 22 da Lei 4320/64, no que diz respeito ao seu conteúdo, a pro-
posta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos es-
tabelecidos nas Constituições federal e estaduais e nas leis orgânicas dos municípios, será 
composta por:
1) Mensagem, que conterá exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, 
documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, 
restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da polí-
tica econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no 
tocante ao orçamento de capital.
Importante registrar que essa mensagem presidencial é o instrumento de comunicação 
oficial entre o Presidente da República e o Poder Legislativo usado para encaminhar os proje-
tos do PPA, da LDO e da LOA.
2) Projeto de Lei de Orçamento.
3) Tabelas explicativas sobre receitas e despesas de vários anos, em colunas distintas e 
para fins de comparação.
4) Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em 
termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos ser-
viços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Merecem destaque no âmbito da elaboração da proposta orçamentária, as atividades pre-
liminares inerentes à alocação dos recursos, considerando o cenário fiscal, de modo a com-
patibilizar capacidade de financiamento e dispêndio dos recursos previstos, passando pelas 
etapas de fixação da meta fiscal, projeção de receitas, projeção das despesas obrigatórias e 
apuração das despesas discricionárias.
Para cada unidade administrativa, temos a respectiva proposta orçamentária parcial com 
a descrição resumida das suas principais finalidades, que necessita respeitar a política eco-
nômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global 
máximo para o orçamento de cada unidade administrativa, sendo acompanhada de tabelas 
explicativas da despesa, com a justificação detalhada de cada dotação solicitada.
As dotações orçamentárias são classificadas de forma a explicitar o montante de recur-
sos empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas, como veremos adian-
te ao longo do curso.
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Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existentes, 
pode-se abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República, ainda 
que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como o 
Ministério Público da União.
Todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público) elaboram suas propostas 
orçamentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual é o responsável consti-
tucionalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo.
Nesse sentido, a LRF reforçou essa autonomia administrativa e financeira dos poderes ao 
determinar que o Poder Executivo de cada ente coloque à disposição dos demais Poderes e 
do Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas 
propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subse-
quente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Entretanto, se tais Poderes/órgãos não encaminharem as respectivas propostas orça-
mentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará, para fins de 
consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na LOA vigente, ajusta-
dos de acordo com os limites estipulados na LDO.
A CF/1988 não traz nenhuma diretriz em termos de orientação do que deve ser feito para o 
caso em que o Poder Legislativo não receba a proposta orçamentária no prazo fixado. Assim, 
nos socorremos à velha Lei n. 4.320/1964 que apresenta orientação nesse sentido:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Or-
gânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Assim, cabe ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento em vigência no 
momento como se fosse uma nova proposta. Essa solução “meia boca” ignora, por exemplo, 
os programas que já se encerraram ou que vem a ser finalizados ao longo do exercício.
Registre-se que também para as Defensorias Públicas da União, Estaduais e do Distrito 
Federal também foi assegurada autonomias funcional e administrativa e a iniciativa de sua 
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proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na LDO, depois da entrada em vigor 
da EC – Emenda Constitucionaln. 74/2013, que acrescentou o § 3º ao artigo 134 da CF/1988, 
estendendo as mesmas prerrogativas à Defensoria Pública da União (DPU) e do Distrito 
Federal. Confira:
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a 
iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes 
orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º.
§ 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.
DICA
Não confunda EC – Emenda Constitucional com Emenda ou 
Emenda Parlamentar! A EC é uma alteração da CF, enquan-
to Emenda ou Emenda Parlamentar, aqui em nossa matéria, 
é uma modificação nas Leis Orçamentárias.
As emendas aos orçamentos anuais ou aos créditos adicionais, que deverão ser compatíveis 
com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual, podem objetivar o acréscimo de 
dotação orçamentária inicialmente proposta pelo Executivo ou a criação de uma nova despesa, 
bem como a redução ou supressão de dotação proposta.
Nos casos de redução ou supressão de dotação proposta, não há, obviamente, necessida-
de de indicação de recursos para atender a emenda. Contudo, nos casos em que o parlamen-
tar deseje aumentar os recursos destinados a determinada despesa, ou criar despesa nova, 
a Constituição Federal, observando o princípio do equilíbrio, determina que devem ser indicados 
os recursos necessários para o atendimento à emenda, admitidos apenas os provenientes 
de anulação de outra despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus 
encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais.
1.5.2. Discussão, Estudo e Aprovação
É importante registrar que a fase de discussão e debate entre os membros do Poder 
Legislativo acerca da proposta enviada pelo executivo é regulada pelo artigo 166 da nossa 
CF/1988, abaixo transcrito com grifos nossos:
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Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
Cabe a uma comissão mista permanente composta por senadores e deputados, deno-
minada de CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, que tem 
o papel de examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos 
adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República, além de 
examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
na CF/1988 e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
Similarmente, nos demais entes federados temos uma comissão permanente comum, já 
que tem somente uma casa legislativa, sendo composta por deputados nos Estados e no DF 
e por vereadores nos Municípios.
É importante registrar ainda que, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista (não 
é no Plenário) da parte cuja alteração é proposta, o Presidente da República pode enviar men-
sagem para propor modificação nos projetos do PPA, da LDO, da LOA e de Crédito Adicionais.
De acordo com a nossa CF/1988 (artigo 166, § 8º) existe possibilidade de rejeição, ou seja, de 
não aceitação do projeto de LOA pelo Poder Legislativo!
As famosas “emendas parlamentares” tem por objetivo servir para aperfeiçoar o que o Po-
der Executivo propôs por meio dos instrumentos de planejamento e orçamento e tem o poder 
de influenciar no que tange à alocação do dinheiro público. Elas devem ser apresentadas na 
Comissão Mista, que deve emitir um parecer sobre as mesmas, para depois serem apreciadas 
no plenário das duas casas do CN – Congresso Nacional.
Além das emendas individuais de cada parlamentar, temos também as emendas apre-
sentadas pelas comissões – emendas de comissões permanentes da Câmara e do Senado 
(materialmente ligadas à área de atuação) e as apresentadas pelas bancadas – emendas de 
bancada – estaduais (para matérias ligadas aos seus estados/DF).
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O artigo 63 da nossa CF/1988 regula essa matéria no sentido de que não pode haver aumento 
da despesa prevista nos projetos apresentados pelo Poder Executivo. Também não podem as 
emendas apresentadas serem incompatíveis com o PPA e com a LDO.
Questão 5 (CESPE/TRT-8/ANALISTA/2016) Julgue:
O legislador tem a prerrogativa de apresentar qualquer tipo de modificação à lei orçamentária 
anual, quando essa é submetida à aprovação do Congresso Nacional.
Errado.
Na verdade, existem diversas restrições, como aquelas do artigo 63 da nossa CF/1988 que 
diz que não pode haver aumento da despesa prevista nos projetos apresentados pelo Poder 
Executivo, não podendo também as emendas apresentadas serem incompatíveis com o PPA 
e com a LDO, fora as restrições impostas pelo § 3º do artigo 166 da nossa Carta Magna.
Veja o que nos revela o § 3º do artigo 166 da nossa CF/1988:
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
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III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são chamadas de emendas de redação, pois vi-
sam melhorar o texto, tornando-lhe mais claro e preciso).
No que diz respeito às emendas parlamentares, a Lei n. 4.320/1964 também apresenta 
restrições às mesmas. De acordo com a Lei Geral dos Orçamento, não podem ser admitidas 
emenda que:
• altere a dotação solicitada para despesa de custeio, exceto se provada, nesse ponto a 
inexatidão da proposta.
• conceda dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos 
competentes.
• conceda dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anterior-
mente criado.
• conceda dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do 
Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.
Tem sido frequente a aprovação de emendas parlamentares com recursos provenientes 
da Reserva de Contingência e de reestimativas de receitas.
O caso de emendas que objetivem aumentar a previsão de receitas não está, explicita-
mente, previsto na CF/1988,mas podem ser apresentadas e aprovadas sob a proteção do 
mandamento constitucional que prevê a aprovação de emendas que sejam relacionadas com 
a correção de erros ou omissões.
O Congresso Nacional revisa a previsão, que pode ser maior ou menor do que a do Poder 
Executivo. Se for maior, haverá receitas em maior quantidade que despesas e o excesso de 
receitas poderá ser utilizado para o atendimento às emendas parlamentares.
Entretanto, se a previsão de arrecadação de receitas feita no Congresso Nacional for me-
nor do que a encaminhada pelo Presidente da República, deverá haver cortes nas programa-
ções de despesa constantes do projeto de lei orçamentária.
Cabe lembrar que a revisão da estimativa de receitas pode ser feita em qualquer momento 
durante a tramitação da lei orçamentária no Congresso Nacional.
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Para concluir essa etapa do Ciclo Orçamentário, resta falarmos um pouco acerca da 
aprovação e sanção da LOA.
Após discutidos o projeto de lei, deve haver a respectiva aprovação em cada uma das 
casas que formam o Congresso Nacional, que ocorre por maioria simples mesmo, já que é 
uma lei ordinária, embora com rito especial.
Guarde que se os prazos para a aprovação de PPA, LDO e LOA previstos na CF/1988 não 
sejam respeitados, nossa Carta Magna determina que a sessão legislativa não seja interrompida 
sem a aprovação da LDO. Assim, não haverá recesso parlamentar se a LDO não for aprovada, 
mas, como tal regra não se aplica à LOA ou ao PPA, pode haver esse recesso mesmo com a 
LOA ou PPA ainda pendentes de aprovação.
Com a sanção presidencial, que é a concordância do Chefe do Poder Executivo com o que 
foi aprovado no CN, encerra-se a essa fase. Entretanto, caso haja o veto, que é a discordância 
do Chefe do Executivo do que voltou do CN, seja ele parcial ou total, o mesmo deve ser apre-
ciado pelo Poder Legislativo, que pode rejeitar ou confirmar o veto.
Anualmente a LDO determina que se o Projeto de Lei Orçamentária – PLOA não for san-
cionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro do ano corrente, parte da progra-
mação dele constante poderá ser executada até o limite de 1/12 do total de cada ação pre-
vista no PLOA, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei.
Registre-se, porém, que o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de 
algumas despesas determinadas na própria LDO daquele ano.
1.6. a exeCução do orçamento
A fase de execução orçamentária e financeira do orçamento público consiste na arre-
cadação das receitas e na realização das despesas, tornando real e operacional o que fora 
planejado e programado.
A LOA é organizada na forma de créditos orçamentários suas respectivas dotações 
orçamentárias. Assim, o  crédito orçamentário é composto pelo conjunto de categorias 
classificatórias e contas que especificam as ações e operações autorizadas na LOA, enquanto 
a dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. Em 
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outras palavras, podemos dizer que para um crédito orçamentário temos uma dotação, que é 
o limite de recurso financeiro autorizado para aquele crédito.
É importante ter em mente que os recursos orçamentários seguem o ciclo orçamentário 
em sentido amplo, que abrange as etapas do planejamento ao controle, passando pela elabo-
ração e a própria execução da lei orçamentária anual.
Iniciando a execução do orçamento temos a programação orçamentária e financeira que 
nada mais é do que a adaptação do fluxo dos pagamentos ao fluxo dos recebimentos, de 
modo que a despesa fixada seja “adaptada” ao resultado da arrecadação do ente.
Nessa linha de raciocínio, a mencionada programação visa customizar a velocidade de 
execução do orçamento ao fluxo de recursos financeiros, de modo a garantir a execução dos 
programas anuais de trabalho, realizados por meio do Sistema Integrado de Administração 
Financeira do Governo Federal - SIAFI, com base nas diretrizes e regras estabelecidas pela 
legislação vigente.
O SIAFI é do que o principal instrumento de registro, acompanhamento e controle da exe-
cução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
Guarde que as diretrizes gerais da programação financeira da despesa autorizada na LOA 
são fixadas em Decreto.
Nesse contexto, merece menção destacada a previsão no artigo 47 da Lei n. 4.320/1964, 
de que, logo depois de promulgada a LOA, baseada nos limites nela fixados, o Poder Executivo 
deve aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária pode 
usar, sendo que essas cotas trimestrais podem ser modificadas durante o ano em função, por 
exemplo, das oscilações na receita pública.
Quem aprova a LOA é o Poder Legislativo, mas é o Poder Executivo quem aprova o quadro 
de cotas trimestrais, logo após a promulgação da LOA e com base nos limites nela fixados. 
Assim, cabe ao Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada 
unidade orçamentária fica autorizada a gastar.
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Questão 6 (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) Para limitar os gastos do governo, um dos 
mecanismos utilizados é a publicação de decreto que disponha sobre a programação orça-
mentária e financeira bem como o cronograma mensal de desembolso. Acerca desse assunto, 
julgue o item subsequente.
O ato pelo qual determinada unidade orçamentária ou administrativa transfere a outras uni-
dades orçamentárias ou administrativas o poder de utilizar créditos que lhes tenham sido 
dotados caracteriza o que se denomina descentralização de créditos.
Certo.
Exato! A descentralização de créditos ocorre quando uma unidade orçamentária transfere a 
outras unidades as dotações orçamentárias. Confira no MCASP, com grifos nossos:
As descentralizações de créditos orçamentários ocorrem quando for efetuada movimentação de 
parte do orçamento, mantidas as classificações institucional, funcional, programática e econômi-
ca, para que outras unidades administrativas possam executar a despesa orçamentária.
O objetivo de se fixar essas cotas trimestrais é assegurar às unidades orçamentárias, 
tempestivamente, recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa 
anual de trabalho, equilibrando receita arrecadada e a despesa realizada, para evitar eventuais 
insuficiências de caixa. Além disso, tenha mente que as cotas trimestrais podem ser alteradas 
durante o exercício, mas, claro, respeitando limite da dotação orçamentária.
Guarde ainda que, além dos créditos orçamentários previstos na LOA, a programação 
da despesaorçamentária abarca ainda os créditos adicionais e as operações extraorça-
mentárias.
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A LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal melhorou ainda mais essa ferramenta orçamentária 
ao determinar que a elaboração da programação financeira e do cronograma mensal de de-
sembolso ocorram no prazo de 30 dias após a publicação da LOA. Veja o seu artigo 8º da LRF 
com grifos nossos:
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de di-
retrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo 
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Ainda nesse artigo, a LRF ordena que os recursos legalmente vinculados à finalidade 
específica devem ser usados somente para atender ao objeto de sua vinculação, mesmo que 
em exercício diferente daquele em que ocorrer o ingresso. Mentalize recurso vinculado como 
sendo aquele que possui destinação obrigatória a determinada despesa e, assim, a  LRF 
dispõe que se é recurso vinculado, continuará vinculado, mesmo que em exercício financeiro 
diverso daquele em que tenha ocorrido o ingresso.
Nessa pegada, após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento da 
Despesa (QDD) será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível operacional, 
os subprojetos e subatividades constantes da lei orçamentária anual, especificando as Uni-
dades Orçamentárias de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguri-
dade social, especificando, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, 
o grupo de despesa e a modalidade de aplicação.
É o ponto de partida para a execução orçamentária.
É importante guardar que Executar o Orçamento é, em verdade, realizar as despesas 
públicas nele previstas, seguindo aqueles três estágios da execução das despesas previstos 
na Lei n. 4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento.
Aqui entra em cena aquela ferramenta usada para limitação dos gastos do Governo Federal: 
o famoso “Decreto de contingenciamento dos gastos”, que na mais é do que o Decreto de 
Programação Orçamentária e Financeira juntamente com a Portaria Interministerial que detalha 
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os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do 
exercício, tendo como suporte legal além da Lei n. 4.320/1964 e da LRF, as LDOs de cada ano.
Após a LRF e seu foco nas metas fiscais e do maior controle sobre os gastos públicos, 
tanto para equilibrar os orçamentos, como para indicar transparência dos compromissos 
governamentais com a dívida pública, de modo a fomentar e manter expectativas claras e 
objetivas, a administração pública buscou melhor programar financeiramente a execução das 
suas despesas.
Na prática, a execução do orçamento deve estar atrelada ao real ingresso de recursos, ou 
seja, à medida que os recursos financeiros vão ingressando nos cofres do governo, eles são 
liberados para os órgãos setoriais das secretarias, baseado na programação financeira destes, 
para a execução dos seus programas de trabalho. Nessa pegada, acaba ficando a critério do 
Governo executar este ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia orçamentária.
A execução orçamentária completa-se com a execução financeira. Esta passa pela 
programação dos recursos financeiros de forma a garantir o atendimento à demanda de 
recursos aos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta.
Sinteticamente falando, a execução orçamentária é a utilização das dotações dos créditos 
consignados na LOA, enquanto a execução financeira é a utilização de recursos financeiros.
A correta gestão pública, pautada em uma execução orçamentária e financeira eficiente, 
advém da integração coerente entre o que foi planejado e o que será realmente realizado. 
Sendo assim, não há que se falar na alocação de recurso sem ter o entendimento dos concei-
tos de Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem 
o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, 
o Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento, bloqueando re-
cursos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem.
Guarde, portanto, que a execução orçamentária pode ser definida simplesmente como a 
utilização dos créditos consignados na Lei Orçamentária Anual – LOA, ou seja, a execução 
orçamentária é a utilização dos CRÉDITOS consignados no orçamento.
Por seu turno, a execução financeira, de modo distinto, representa a utilização de recursos 
financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades 
Orçamentárias pelo Orçamento.
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Lembre-se de que todo o processo orçamentário tem seu rito precípuo estabelecido no 
artigo 165 da CF/1988 que determina a necessidade do planejamento das ações de governo 
por meio do:
• Plano Plurianual de Investimentos – PPA;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
• Lei Orçamentária Anual – LOA.
As etapas seguintes à publicação da LOA, à nível federal, devem estar em consonância 
com as normas de execução orçamentária e de programação financeira da União.
Volto a destacar que após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento 
da Despesa (QDD) será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível opera-
cional, os subprojetos e subatividades constantes da LOA, especificando as Unidades Orça-
mentárias de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguridade social, 
especificando, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, o grupo de 
despesa e a modalidade de aplicação. É o ponto de partida para a execução orçamentária.
Não é demais reforçar que as dotações orçamentárias são classificadas de forma a explici-
tar o montante de recursos empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas.
Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existentes, 
pode-se abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República, ainda 
que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como o 
Ministério Público da União.
As emendas aos orçamentos anuais ou aos créditos adicionais, que deverão ser compatí-
veis com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual, podem objetivar o acrés-
cimo de dotação orçamentária inicialmente propostapelo Executivo ou a criação de uma nova 
despesa, bem como a redução ou supressão de dotação proposta.
Nos casos de redução ou supressão de dotação proposta, não há, obviamente, necessida-
de de indicação de recursos para atender a emenda. Contudo, nos casos em que o parlamen-
tar deseje aumentar os recursos destinados a determinada despesa, ou criar despesa nova, 
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http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/execucao-orcamentaria#this
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a Constituição Federal, observando o princípio do equilíbrio, determina que devem ser indica-
dos os recursos necessários para o atendimento à emenda, admitidos apenas os provenien-
tes de anulação de outra despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e 
seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais.
Ainda de acordo com a CF/1988, em seu artigo 168:
Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementa-
res e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e 
da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês.
A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem 
o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, 
o Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento, bloqueando re-
cursos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem.
Com a entrada da Emenda Constitucional – EC n. 86/2015, apelidada de “EC do orça-
mento impositivo”, tornou obrigatória a execução da programação orçamentária relativas às 
emendas individuais à LOA por parte dos congressistas, sendo que tais emendas serão apro-
vadas até 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) prevista no projeto de LOA encaminhado ao 
Congresso Nacional.
Registre-se que esse apelido não corresponde à realidade, uma vez que apenas uma pe-
quena fatia da LOA passou a ser de execução obrigatória, divergindo assim do conceito dou-
trinário de orçamento impositivo, aquele em que a aprovação da Lei obriga o Executivo a 
executar a LOA de forma mais amarrada.
Nesse contexto, merece destaque também a chamada “PEC dos Gastos”, que estabelecer 
o “Novo Regime Fiscal” trazendo no artigo 111 do ADCT da nossa CF/1988 que:
Art. 111. A partir do exercício financeiro de 2018, até o último exercício de vigência do Novo Regime 
Fiscal, a aprovação e a execução previstas nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Constituição Federal cor-
responderão ao montante de execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigido na forma es-
tabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Mastigando essa informação para você, o que a “PEC dos Gastos” trouxe à baila foi que 
a partir de 2018 até o fim do Novo Regime Fiscal, a aprovação e execução das emendas 
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individuais de execução obrigatória terão como limite o valor do exercício anterior acrescido 
do IPCA de 12 meses.
O novo Regime Fiscal também inovou ao constitucionalizar os famosos “restos a pagar”, 
uma vez que, até então, os resíduos passivos relativos às despesas empenhadas e ainda não 
pagas dentro do mesmo ano, só tinha previsão em legislação infraconstitucional, determinando 
que os restos a pagar podem ser considerados, até o limite de 0,6% da RCL do ano anterior, 
para fins de cumprimento da execução financeira obrigatória de emendas individuais.
1.7. avaliação e Controle
Superada a fase de execução, cabe agora ao Poder Executivo a obrigação de dar publi-
cidade da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
submetendo todo o processo à avaliação da sociedade.
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, ar-
recade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos, ou sobre os 
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
A mesma ideia é válida para Estados, DF e Municípios.
Confira a literalidade do parágrafo único do artigo 70 da CF/1988:
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União 
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Em termos de União, o Presidente deverá prestar contas ao Congresso Nacional, anual-
mente, até sessenta dias (60 dias) após o início da sessão legislativa. Se as contas do Presi-
dente da República não forem apresentadas ao Congresso Nacional até sessenta dias após a 
abertura da sessão legislativa, a Câmara dos Deputados deverá proceder à tomada de contas.
Quer as contas do Presidente da República sejam apresentadas espontaneamente no pra-
zo constitucional, quer sejam tomadas pela Câmara dos Deputados, dentro de sessenta dias 
após o seu recebimento, o Tribunal de Contas da União deverá apreciá-las mediante parecer 
prévio. O parecer prévio será encaminhado de volta ao Congresso Nacional.
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Entramos agora em um tema relevante para o Direito Financeiro e para AFO: a fiscalização 
e o controle orçamentário.
Podemos dizer que a avaliação orçamentária integra o controle orçamentário, consistindo 
em uma análise da eficácia e da eficiência das ações realizadas, servindo também para 
avaliar os responsáveis da gestão no que diz respeito ao alcance dos objetivos e maximização 
da utilização dos recursos públicos.
Quando falamos em análise da eficiência, avalia-se a medida da relação entre os recursos 
efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou progra-
ma frente a padrões estabelecidos.
Por outro lado, quando falamos em análise da eficácia, avalia-se a medida do grau de alcance 
das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto.
Temos ainda a avaliação da efetividade, que é relação entre os resultados alcançados 
(impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuação insti-
tucional. A efetividade possibilita que seja verificado se um dado programa produziu efeitos 
no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos, socioculturais, ins-
titucionais ou ambientais.
Em suma, de acordo com Alexandre Marinho e Luis Otávio Façanha:
a efetividade diz respeito à capacidadede se promover resultados pretendidos; a eficiência deno-
taria competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e esforços; e a 
eficácia remete a condições controladas e a resultados desejados de experimentos, critérios que, 
não se aplicam automaticamente às características e realidade dos programas sociais.
No âmbito do controle, merece destaque fiscalização orçamentária financeira do Estado, 
que possui caráter político no sentido de impedir que o Poder Executivo exceda os créditos 
que lhe foram concedidos, o desperdício dos recursos públicos e a dilapidação do patrimônio 
público, mas sem atrasar/parar a execução orçamentária para não prejudicar vida da popu-
lação e do próprio Estado.
Nessa mesma linha pensa o Doutrinador Kiyoshi Harada, que disse:
a fiscalização e controle orçamentário serve justamente para coibir abusos do Poder Público 
no que se refere ao dinheiro público e sua destinação dentro da melhor destinação e com res-
ponsabilidade.
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A fundamentação legal da fiscalização dos Controles Interno e Externo tem sede no artigo 70 
da CF/1988, cujo objeto de análise tem três elementos distintos: legalidade, legitimidade e 
economicidade no que diz respeito à despesa pública. Confira a literalidade que pode aparecer 
em sua prova:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Vale destacar que o foco dessa fiscalização é contábil, financeiro, orçamentária, operacio-
nal e patrimonial da Fazenda Pública do Estado, nas 3 esferas: federal, estadual e municipal.
A fiscalização com foco no aspecto da legalidade visa verificar se a despesa está acordo 
com as normas previstas na Constituição, na Lei 4.320/64 e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A fiscalização operacional é relacionada ao procedimento de arrecadação e liberação 
de verbas.
Vale destacar, na fiscalização financeira, a verificação da entrada e da saída de dinheiro, 
enquanto que a orçamentária fiscaliza a correta execução do orçamento.
Já a fiscalização patrimonial está relacionada à própria execução orçamentária no senti-
do de mudanças patrimoniais, sendo que as alterações patrimoniais devem ser fiscalizadas 
permanentemente pelo Estado.
Sob o ponto de vista da legitimidade verifica-se se houve eficiência do gasto em atender 
as necessidades públicas, conferindo se a despesa atingiu o bem jurídico valorado pela nor-
ma ao autorizá-la.
Quando a fiscalização é feita para a avaliar o nível de economicidade alcançado, confere-se 
se despesa foi realizada com o menor custo possível, se houve a melhor relação custo/benefício 
para alcançar a finalidade pretendida.
Nessa toada, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) 
examinará e emitirá parecer sobre as contas e o Plenário do Congresso Nacional deliberará 
sobre sua aprovação. Não há prazo legal para apreciação das contas pelo Congresso.
As contas podem ser aprovadas ou rejeitadas. Se for rejeitada, o Senado Federal irá pro-
cessar e julgar o Presidente da República, funcionando como presidente, o do Supremo Tribunal 
Federal, exigindo-se quórum de dois terços dos votos do Senado.
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Tanto a nossa Carta Magna quanto a própria Lei 4320/64 determinam a coexistência de 
dois sistemas de controle: interno e externo. O controle interno é aquele realizado pelo órgão 
no âmbito da própria Administração, do próprio Poder, dentro de sua estrutura. O controle 
externo é aquele realizado por uma instituição independente e autônoma.
Veja o dispositivo da Lei n. 4.320/1964:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, 
o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de 
realização de obras e prestação de serviços.
De acordo com o próprio site do Ministério do Planejamento e Orçamento, que foi incor-
porado pelo Ministério da Economia, “a fiscalização do Orçamento Público é realizada oficial-
mente de duas formas: pelos controles interno e externo.
Pelo Controle Interno, quando o controle é feito pelos órgãos do próprio Poder Executivo, 
especialmente pela Controladoria-Geral da União - CGU e, ainda, cada Ministério possui um 
Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente à CGU.
O controle interno tem previsão constitucional no artigo 74 da CF/1988, e consiste em um 
sistema integrado de fiscalização dos três Poderes com o objetivo de apoiar o controle externo 
em sua missão institucional.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e have-
res da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou 
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da 
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
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Veja agora os principais pontos da Lei n. 4.320/1964 acerca também do controle interno.
• O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle: legalidade, fidelidade funcional 
e cumprimento do programa de trabalho, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de 
Contas ou órgão equivalente.
• O órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na 
legislação, caberá o controle estabelecido no cumprimento do programa de trabalho. 
Esse controlefar-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previa-
mente estabelecidos para cada atividade.
• No que diz respeito à verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária, 
guarde que ela deve ser prévia, concomitante e subsequente.
• No que diz respeito à prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou 
por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada 
de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.
• É da competência dos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata 
observância os limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, 
dentro do sistema que for instituído para esse fim.
Guarde ainda que, ao  tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, 
o responsável pelo controle interno deve comunicar o TCU ou ao Tribunal de Contas do Esta-
do, Município ou dos Municípios, sob pena de responsabilidade solidária do chefe do Poder 
que se omitiu a esse respeito.
De acordo com Tathiane Piscitelli, deverão ser verificados:
• o cumprimento das metas previstas pelo Plano Plurianual, a execução dos programas 
de governo e dos orçamentos da União;
• a legalidade e resultados, quanto à eficácia e à eficiência, relativos aos gastos públicos 
realizados por órgãos e entidades federais e também referentes à aplicação de recursos 
provenientes de subvenções; e
• o cumprimento dos limites e condições de operações de crédito, avais e garantias, além 
de direitos e deveres da União.
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O controle da execução orçamentária, previsto na lei 4320/64, estabelece três tipos de 
controle orçamentário:
1) o de legalidade dos atos (prévio, concomitante ou subsequente);
2) da fidelidade funcional dos agentes públicos; e
3) o cumprimento do programa orçamentário.
Questão 7 (CESPE/CGM JOÃO PESSOA/TÉCNICO/2018) Em relação à atuação contábil, 
financeira e orçamentária da União, julgue o item que se segue.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter, de forma integrada, sistema 
de controle interno, com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano 
plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.
Certo.
Assertiva de acordo com o artigo 74 da Constituição Federal, que trata do controle interno. 
Confira, com grifos nossos:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e have-
res da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
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Pelo Controle Externo, a nível federal, que é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio 
do Tribunal de Contas da União (TCU).
Registre-se que nos outros entes que integram o nosso Brasil, o controle externo é 
exercido de forma similar, aplicando as disposições federais naquilo que couber.
Nessa toada, para os estados, cabe a sua realização à Assembleia Legislativa, com auxílio 
do Tribunal de Contas do Estado (TCE).
Já em âmbito municipal, é exercido pela Câmara Municipal, com auxílio também do Tri-
bunal de Contas do Estado (TCE) (regra geral) ou do Tribunal de Contas do Município (São 
Paulo – TCM-SP e Rio de Janeiro – TCM-RJ) ou, quando for o caso, do Tribunal de Contas dos 
Municípios, no caso da Bahia (TCM-BA), Pará (TCM-PA) e Goiás (TCM-GO).
Da mesma forma, no DF o Controle Externo é exercido pela Câmara Legislativa com o 
auxílio do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF).
Confira na diretamente na CF/1988:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal 
de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer pré-
vio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores pú-
blicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e man-
tidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra 
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer tí-
tulo, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das con-
cessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não 
alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão téc-
nica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, 
e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União 
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acor-
do, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou 
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
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VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, 
as  sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao 
dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cum-
primento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dosDeputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, 
que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as me-
didas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título 
executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas 
atividades.
Controle 
Institucional
Controle Externo
Realizado pelo 
Poder Legislativo
Auxílio dos Tribunais 
de Contas
Controle Interno
CGU 
(órgão central do Sistema de 
Controle Interno do 
Poder Executivo Federal)
Controladorias dos 
Estados e 
Municípios ou 
órgãos equivalentes
Outros órgãos públicos
(Ministério Público Federal, Ministérios Pú-
blicos Estaduais, Tribunais de Justiça, Polícia 
Federal, Polícias Estaduais)
A nível federal, nós já temos consciência que é do Poder Legislativo a responsabilidade 
pela realização do controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, cujas fun-
ções estão delineadas no artigo 71 e 49, X, da CF/1988.
A fiscalização externa por parte do Congresso Nacional se dá especialmente por uma 
comissão mista permanente de Senadores e Deputados, que nos termos do artigo 166, § 1º, 
da CF/1988, é  constituída para examinar e emitir pareceres sobre os projetos das leis or-
çamentárias e as contas apresentadas pelo Presidente da República e, também acerca dos 
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planos e programas previstos na Magna Carta, com acompanhamento e fiscalização das ges-
tões orçamentárias respectivas.
Vale destacar essa Comissão Mista, no exercício de suas atividades, poderá verificar 
indícios de despesas não autorizadas e, nessa situação, de acordo com o artigo 72, caput, da 
CF/1988, poderá solicitar esclarecimentos à autoridade responsável.
Entretanto, caso os esclarecimentos solicitados não sejam prestados, ou considerados 
insuficientes, a Comissão Mista encaminha o caso para o TCU, a quem será solicitado que, no 
prazo de 30 dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto. Caso o TCU entenda que a 
despesa é irregular, a Comissão Mista poderá propor ao Congresso Nacional sua sustação, 
desde que possa causar “dano irreparável ou grave lesão à economia pública”, como consta 
o artigo 72, §§ 1º e 2º, da CF/1988.
Confira a literalidade que pode aparecer em sua prova:
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despe-
sas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios 
não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco 
dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará 
ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar 
dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Vamos agora conhecer um pouco mais sobre o TCU no artigo 73 da nossa CF/1988:
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, 
quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, 
as atribuições previstas no art. 96. .
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfa-
çam os seguintes requisitos:
I – mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II – idoneidade moral e reputação ilibada;
III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração 
pública;
IV – mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os 
conhecimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I – um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alterna-
damente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista 
tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
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II – dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3º Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impe-
dimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-lhes, 
quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular 
e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
Perceba que o TCU, mesmo sendo um órgão que auxilia o Congresso Nacional no Controle 
Externo, possui atribuições constitucionais próprias, as quais não dependem de autorização 
ou necessariamente de provocação do Poder Legislativo.
Fique atento(a) ao fato de que compete ao TCU apreciar (e não julgar) as contas pres-
tadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio (inciso I). Ou 
seja, é  da competência exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as con-
tas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução 
dos planos de governo. Para os demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos compete ao TCU o julgamento das contas (inciso II).
É importante chamar a sua atenção também ao fato de que, no caso de contrato, o ato de 
sustação será adotado diretamente pelo CN - Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, 
ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Todavia, se o CN ou o Poder Executivo, no prazo de 
90 dias, não efetivar as medidas cabíveis, o Tribunal decidirá a respeito
Devemos guardar também que as decisões do TCU resultarem imputação de débito ou 
multa têm eficácia de título executivo extrajudicial, e assim, a dívida passa a ser líquida e certa.
Importante registrar que de acordo com o artigo 75 da nossa CF/1988, as normas estabe-
lecidas em sua seção IX, “DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA”, se 
aplicam no que couber à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos 
Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. 
Confira:
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