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14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 1/12 Direito Financeiro Aplicado Aula 5 - Orçamento Público INTRODUÇÃO Atualmente, a busca do Estado é concentrar-se na captação crescente de recursos com o �m de manter o equilíbrio orçamentário, ou seja, nivelar as despesas com a receita. Se a receita for menor que a despesa, estamos diante do dé�cit orçamentário (um orçamento com previsão de dé�cit signi�ca que as despesas irão superar as receitas), situação anormal que implica aumento dos impostos, levantamento de empréstimos ou emissão de papel-moeda para o governo pagar suas dívidas. 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 2/12 O governo, ao emitir papel-moeda, mas sem haver o correspondente aumento de mercadoria em circulação (produção), ocorre acréscimo do poder aquisitivo que conduz à alta de preços (in�ação). A in�ação gera a desordem social. Com o aumento do imposto ou o levantamento de empréstimo, o governo acaba lançando mão de qualquer desses recursos, procurando, ao mesmo tempo, diminuir ou comprimir as despesas. A elaboração de qualquer orçamento público deve começar pelas despesas. Veri�cam-se, portanto, todos os encargos anuais do Estado, para depois procurarem-se os meios �nanceiros necessários à execução. Têm-se, assim, as receitas. OBJETIVOS Reconhecer as questões atinentes ao orçamento públicos. Analisar, a partir do conceito, as espécies e os princípios orçamentários. Analisar a norma geral de regência e classi�cação do orçamento público. 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 3/12 INTRODUÇÃO Para o Direito Financeiro, o orçamento é documento fundamental na atividade �nanceira do Estado. De acordo com a melhor doutrina, Aliomar Baleeiro (1971, p. 397) de�ne: “Nos Estados democráticos, o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros �ns adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.” O orçamento, no Estado de Direito, não é mero documento de caráter contábil ou administrativo, mas, sim, poderoso instrumento de política econômica e social que, para sua execução, depende da correta e e�caz alocação dos recursos. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO O Orçamento Público evoluiu muito ao longo da nossa história, desde o orçamento tradicional, com destaque no gasto, até o que denominamos hoje de orçamento-programa, com ênfase nas realizações. Na verdade, outras versões do orçamento foram características da sua evolução. Orçamento tradicional O orçamento tradicional era representado por uma simples planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executadas no exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos, observando que havia destaque no gasto, e não nas realizações que um governo pretendia executar. Não havia um planejamento de ações, com o propósito de minimizar ou solucionar um problema do Estado, como a Educação, a Saúde etc., era apenas um documento formal, indicando o que o governo iria comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 4/12 processo de planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar. Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais. Orçamento de desempenho No orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o processo orçamentário, buscando-se saber onde o governo gastava o recurso. Ou seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas saber onde se estava gastando e porque se estava gastando o recurso. Em que pese esse orçamento ter representado uma evolução do orçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado um orçamento-programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica primordial: a vinculação a um sistema de planejamento público. Orçamento-programa O orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o orçamento. Era preciso, antes de �xar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais de�ciências ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava. Sobre o Orçamento-programa, leia mais a seguir. ORÇAMENTO-PROGRAMA Houve um enorme avanço na técnica de apresentação orçamentária quando surgiu a Classi�cação Funcional Programática. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias aos objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos programas de governo. Fonte: Esse enfoque permite uma visão de “o que o governo faz”, o que tem um signi�cado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza “o que o governo compra”. Saiba mais 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 5/12 , Os programas, na classi�cação funcional-programática, eram desdobramentos das funções básicas de governo. Faziam a ligação entre os planos de longo e médio prazo, e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas representam, geralmente, os produtos �nais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado orçamento-programa. No Brasil, o orçamento-programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em vários níveis decisórios. Resumindo: • As funções representam as áreas de atuação do governo, divididas em subfunções; • Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções; • Os projetos e as atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas. Fonte: O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identi�cação dos recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As características principais do orçamento-programa são: • Evolução do orçamento tradicional, vinculando-o ao planejamento; • Melhor controle, identi�cação das funções, da situação, das soluções, dos objetivos, recursos etc. — ênfase no que se realiza e não no que se gasta. Finalizando essas fases, temos que o orçamento público, no Brasil, é sempre elaborado por iniciativa do poder Executivo na forma do orçamento-programa. Essa técnica quer dizer que é permitido ao cidadão, que paga os seus impostos, saber o que o governo está devolvendo à sociedade em termos de serviços, seja em âmbito federal, estadual ou municipal. Fique atento! Uma relação de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a re�etir as atribuições permanentes do governo. Uma relação de subfunções (divisões), como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. É importante ressaltar que uma subfunção agrega vários programas. Uma relação de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações especí�cas, como subprodutos desses programas. 14/03/2020 DisciplinaPortal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 6/12 , O orçamento não contém todas as autorizações para todas as receitas e todas as despesas dentro de um período, uma vez que podem ocorrer fatos supervenientes, dotações insu�cientes e outras causas que exigem créditos adicionais. No Brasil, não há um único orçamento público, uma vez que nem todos os gastos podem ser limitados em um único orçamento retomado periodicamente, em especial, em função das transições de poder bem como das descontinuidades politicamente justi�cadas que resultariam de ciclos mais curtos. Portanto, pode-se dizer que existem ciclos diferentes que falam entre si, mas possuem certa autonomia para evitar lapsos do destino �nanceiro das arrecadações públicas. Divide-se, então o orçamento público em três leis que regem o planejamento �nanceiro público: O Plano Plurianual A Lei de Diretrizes Orçamentárias A Lei Orçamentária anual Estudaremos cada uma dessas leis na próxima aula. As quatro correntes que explicam a natureza jurídica do orçamento público: 1ª: Sustenta que o orçamento é sempre uma lei porque emana de um órgão que é eminentemente legiferante. 2ª: Sustenta que orçamento apresenta-se extrinsecamente como uma lei, mas seu conteúdo é de mero ato administrativo. 3ª: Sustenta que é um simples ato administrativo. 4ª: Sustenta que não pode ser defendido como lei, embora tenha aspecto formal e aparência de lei, pois possui prazo determinado, sendo considerado mero ato-condição. A Constituição Federal Brasileira confere ao orçamento natureza jurídica de lei (critério formal) para vigorar pelo prazo determinado de um ano. É lei no sentido formal sem ser no sentido material, pois lei material é ato normativo genérico, abstrato e permanente, enquanto que a lei orçamentária é para efeitos concretos, particulares e destinada a vigorar por um só exercício. Não cria direitos subjetivos e se apresenta apenas como lei autorizativa. EXPLICADINHO: 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 7/12 O Direito Formal é a parte que se preocupa com a de�nição das regras de existência do Direito, é o meio responsável pelo qual o Direito existe, e como as pessoas e instituições devem se portar dentro dele. Sua palavra de ordem é “como” e são preocupações da área formal do Direito: • “Como propor uma pensão alimentícia?”; • “Como ingressar com uma ação judicial em determinada instância”. O Direito Material trata dos �ns do Direito (�nalidade), ou seja, preocupa-se em de�nir o quê o direito garante ou exige. São os tão falados “direitos e deveres” (Direito Material), responsável por de�nir qual a matéria objetiva ou esperada de alguém. Cabe o direito material de�nir “o quê”. De regra geral, é possível de�nir assim a diferença entre Direito Formal e Direito Material: • o primeiro lida com “como”, isto é, com o meio no qual as leis são aplicadas; • o segundo lida com “o quê”, isto é, com a �nalidade das leis. Exemplos de Direito Material e Direito Formal: Direito Material De�ne que matar alguém é crime, passível de diferentes tipos de pena, levando em consideração a gravidade e as circunstâncias nas quais este crime ocorreu. Todas essas regras são de�nidas pelo Direito Material, nas leis que fazem parte do Direito Penal (Código Penal, Código de Processo Penal etc.). 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 8/12 Direito Formal Estabelece como o criminoso responsável pela morte de alguém será acusado e julgado, bem como este cidadão poderá se defender, quais são e como se desenvolvem os recursos aos quais ele recorrer. O Direito Formal não está preocupado com a matéria do crime ocorrido, em si, mas com a forma como esse crime será tratado por todas as partes judicialmente envolvidas com ele. Revendo , No Brasil, o orçamento é autorizativo. Você sabe bem o que isso signi�ca? Então, vamos lá! Quando o orçamento é elaborado, indica quanto será gasto e de que forma, para cada ação do Estado. Porém, isso não signi�ca que, obrigatoriamente, deve ser feito e gasto tudo o que consta do seu planejamento. O orçamento autoriza tendo em vista as necessidades e o plano de desenvolvimento de cada região. Sendo viável realizar tudo o que se lê no orçamento público, perfeito! Caso não se consiga, por qualquer razão, não há punição para os governantes. É preciso ressaltar que, no Brasil, o orçamento público de�ne um programa de trabalho anual, apontando as prioridades e a destinação dos recursos disponíveis para o período de 12 meses, a contar de 1º de janeiro. POR QUE SURGIU O ORÇAMENTO PÚBLICO? Surgiu para atuar como instrumento de controle parlamentar da atividade �nanceira governamental, ou seja, desempenhada pelo Executivo. Para que o controle fosse mais e�caz, era necessária a vinculação do orçamento a normas e regras que orientassem a sua elaboração e execução. A partir daí, nascem os chamados princípios orçamentários, que visam estabelecer as regras orçamentárias. Princípios orçamentários Princípio da Anualidade Também denominado de princípio de periodicidade, em que as estimativas de receita e despesas devem fazer referência a um período limitado de tempo, em geral, um ano. Exercício �nanceiro é o nome dado ao período de vigência do orçamento. Esse princípio está previsto na legislação brasileira pela Constituição Federal, artigo 165, inciso III; e artigos 2º e 34 da Lei nº 4.320/64. Princípio da Unidade Para cada exercício �nanceiro deve existir apenas um orçamento, portanto ele é uno. Assim, procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos (orçamentos paralelos). 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 9/12 Esse princípio está previsto na legislação brasileira, no artigo 165, § 5º da Constituição Federal e no artigo 2º da Lei nº 4.320/64. Princípio da Universalidade É necessário que o orçamento contenha todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. É imperioso destacar que para haver universalidade do orçamento é preciso que esse seja único (princípio da unidade). Daí a referência, do mesmo artigo constitucional, para os dois princípios. O mesmo acontece com o artigo 2º, da Lei nº 4.320/64, em que os princípios de anualidade, unidade e universalidade são citados textualmente. Atenção! Está consagrado, no artigo 3º, da Lei nº 4.320/64, a imposição do princípio de universalidade à receita quando determina a inclusão das “operações de crédito autorizadas em lei” e excetuam as operações de crédito por antecipação da receita. O artigo 4º, da Lei nº 4.320/64, impõe a universalidade da despesa. Princípio da Exclusividade A reforma constitucional de 1926 consagrou esse princípio. Nele, é previsto que o orçamento deva conter apenas matéria orçamentária, não incluindo, em seu projeto de lei, assuntos estranhos. Por assunto estranho é possível citar a tentativa de incluir a “Lei do divórcio” no projeto de lei orçamentária. Isso se dava em face da celeridade do processo de discussão, votação e aprovação da proposta orçamentária. Veri�que o artigo 165, § 8º, da Constituição Federal e o artigo 7º da Lei nº 4.320/64. Princípio da Especi�cação Recebe outras duas denominações: da especialização ou da discriminação, tem o propósito de vedar as autorizações de despesas globais, isto é, aquelas que devem ser classi�cadas com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. Esse princípio está previsto nos artigos 5º e 15 da Lei nº 4.320/64. Atenção! A exceção aos artigos supracitados está contida no artigo 20, da Lei 4.320/64, que permite dotações globais para os “... programasespeciais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa, que poderão ser custeados por dotações globais, classi�cadas entre as despesas de capital”. 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d… 10/12 Princípio da Publicidade Todo conteúdo orçamentário deve ser divulgado pelos veículos o�ciais de comunicação, isto é, para conhecimento público e para e�cácia de sua validade enquanto ato o�cial de autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas. Como é feita essa publicidade? A publicação deve ser feita no Diário O�cial da União. Além disso, a Constituição Federal exige a publicação até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, do relatório resumido da execução orçamentária. Princípio do Equilíbrio Signi�ca dizer que as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício �nanceiro. O equilíbrio, assim como alguns outros princípios, não é uma regra rígida e objetiva a deter o crescimento dos gastos governamentais. Para o leigo, ao examinar o orçamento, verá que ele estará sempre em equilíbrio, isto é, receitas exatamente iguais às despesas. No entanto, essa é uma maneira simplista de se analisar o orçamento. Devemos observar as contas orçamentárias internamente, por meio das contas do orçamento corrente e de capital. Nessas contas “escondem-se” os desequilíbrios orçamentários. A Constituição Federal de 1988 adota uma visão realista diante do dé�cit orçamentário ao conceituá-lo. Princípio do Orçamento Bruto Fica estabelecido, nesse princípio, que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções. Nesse sentido, busca-se impedir a inclusão de importâncias líquidas, isto é, descontando despesas que serão efetuadas por outras entidades e, com isso, gravando o orçamento e impedindo sua completa visão, conforme preconiza o princípio de universalidade. Esse princípio está previsto na legislação brasileira pela Lei nº 4.320/64, no artigo 6º, §1º. Princípio da Não Afetação de Receitas O objetivo é de�nido da seguinte maneira: Não é possível reservar nenhuma parcela da receita geral e tampouco comprometê-la para atender a determinados gastos. A Constituição Federal prevê esse princípio no artigo 167, incisos IV e IX. Atenção! Encontraremos exceções ao princípio da não afetação de receitas, nos artigos 158 e 159, 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d8… 11/12 que tratam das participações dos estados, municípios e do Distrito Federal no produto da arrecadação dos impostos, sobre a renda e proventos de qualquer natureza, sobre produtos industrializados, sobre a propriedade rural, sobre a propriedade de veículos automotores, sobre a circulação de mercadorias e a prestação de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação. Além dessas exceções, conforme artigo 212, da Constituição Federal de 1988, temos a vinculação da aplicação da receita de impostos na manutenção e no desenvolvimento do ensino, onde a União deve aplicar nunca menos que 18% e os estados, o Distrito Federal e os municípios, nunca menos que 25% nessas áreas. EXERCÍCIOS 1) Como se deu a evolução histórica do orçamento público no Brasil? Resposta Correta 2) Sobre os princípios orçamentários quando as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício �nanceiro, fazemos alusão ao: a) Princípio da publicidade; b) Princípio da não afetação de receitas; c) Princípio da especi�cação; d) Princípio do equilíbrio; e) Princípio do orçamento bruto. Justi�cativa 3) Qual o propósito do princípio da universalidade orçamentária? Resposta Correta 4) Qual a explicação para a natureza jurídica, do orçamento público no Brasil, ser recebida como lei? Resposta Correta 14/03/2020 Disciplina Portal https://estacio.webaula.com.br/Classroom/index.html?id=2463296&courseId=12968&classId=1251147&topicId=2636171&p0=03c7c0ace395d… 12/12 5) Como é elaborado o orçamento público no Brasil? Resposta Correta Glossário
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