Despesas Públicas: Conceitos e Classificações

Prévia do material em texto

Disciplina: Contabilidade Pública
Aula 3: Despesas Públicas
Apresentação
Nesta aula, serão abordadas as despesas públicas sob o enfoque orçamentário, seus conceitos e as diversas classificações
existentes no setor público.
Veremos que o conhecimento sobre a aplicação e destino das receitas orçamentárias, adquirido no conteúdo anterior,
completa-se com a abordagem sobre as despesas públicas e seus estágios obrigatórios, dando condições para entender o
conceito de toda a execução orçamentária na administração pública, sendo esta uma especificidade da contabilidade
governamental.
Objetivos
Reconhecer a importância dos estágios e classificações das despesas públicas para o funcionamento da máquina
pública, por meio da distribuição de seus valores após sua arrecadação, que chamaremos de despesas públicas;
Relacionar receita e despesa no processo orçamentário, visto que a previsão da receita dimensiona a capacidade
governamental em fixar a despesa.
O conceito
Define-se como Despesa Pública o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de
direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Neste sentido, a despesa é
parte do orçamento, ou seja, aquela parte em que se encontram classificadas todas as
autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais.
 (Fonte: Jane Kelly / Shutterstock)
A despesa pública forma o complexo da distribuição e emprego das receitas para custeio de diferentes setores da administração
e consiste na aplicação de recursos financeiros de forma direta, na aquisição de meios que possibilitem a manutenção, o
funcionamento e a expansão dos serviços públicos, ou de forma indireta, quando da realização de transferências a terceiros,
implicando na assunção de compromissos.

Despesa constitui‑se de toda saída de recursos ou de todo o pagamento
efetuado, a qualquer título, pelos agentes pagadores para saldar gastos fixados
na Lei do Orçamento ou em lei especial e destinados à execução dos serviços
públicos, entre eles custeios e investimentos, além dos aumentos patrimoniais,
pagamentos de dívidas, devolução de importâncias recebidas a títulos de
caução, depósitos e consignações.
(ANDRADE, 2008, p.68)
Divisão e classi�cações das despesas
Podemos afirmar primeiramente que a despesa pública divide-se em:
Extraorçamentária (dispêndios)
Os dispêndios extraorçamentários não pertencem ao
orçamento do órgão público analisado. Geralmente são as
devoluções de dinheiro de terceiros que foram retidas em outra
ocasião e classificadas nas suas entradas como um ingresso
extraorçamentário.
Orçamentária
As despesas orçamentárias, foco desta aula, pertencem ao
orçamento público, ou seja, foram fixadas na Lei do Orçamento
Anual (LOA) para determinado órgão público e para ser
executada em determinado exercício financeiro.
Atenção
A evolução do orçamento clássico para o orçamento-programa foi acompanhada por um processo de aperfeiçoamento do
sistema de classificação orçamentária. Pode-se afirmar, inclusive, que a primeira exigência para a implantação do orçamento-
programa é a existência de um sistema de classificação orçamentária funcional.
Nos próximos subtítulos estudaremos a classificação da despesa orçamentária utilizada no Brasil, tanto para a União quanto para
os Estados, Distrito Federal e Municípios.
Classi�cação institucional ou por órgãos
O objetivo desta classificação é demonstrar quanto cada órgão ou unidade organizacional está autorizado a gastar em um
determinado exercício.
A classificação institucional ou organizacional apresenta a vantagem de permitir uma comparação imediata, em termos de
dotações recebidas, entre os diversos órgãos.
Entende-se por unidade orçamentária a repartição pública da Administração Direta ou Indireta a que o orçamento consigna,
especificamente, dotações para execução de seus programas de trabalho e sobre os quais exerce o poder de disposição.
Exemplo
Pode-se citar uma Prefeitura Municipal que, em seu orçamento, é identificada ainda com suas unidades administrativas, conforme
a tabela a seguir:
Códigos Tipo Nomenclatura
01.00.00 Órgão Câmara Municipal
01.01.00 Unidade Administrativa Gabinete da Câmara
02.00.00 Órgão Prefeitura Municipal
02.01.00 Unidade Administrativa Gabinete do Prefeito
02.02.00 Unidade Administrativa Secretaria de Administração
02.03.00 Unidade Administrativa Secretaria de Finanças
02.04.00 Unidade Administrativa Secretaria de Saúde
03.00.00 Órgão Autarquia Y
04.00.00 Órgão Fundação X
Classi�cação funcional
A própria nomenclatura deste tipo de classificação da despesa orçamentária já revela que aqui a despesa orçamentária é
identificada de acordo com as suas funções que serão realizadas.
Essa classificação funcional, composta por um rol de funções e subfunções prefixadas, servirá como agregador dos gastos
públicos por área de ação governamental, nas três esferas.
Trata-se de uma classificação independente dos programas.
Veja os conceitos:
 (Fonte: Visual Generation / Shutterstock)
Função
Consiste no agrupamento das grandes ações do governo em
funções, que representam o maior nível de agregação, por
meio das quais procura-se alcançar os objetivos nacionais
desdobrando-se em subfunções.
 (Fonte: Evellean / Shutterstock)
Subfunção
Representa uma partição da função, visando agregar
determinado subconjunto de despesas do setor público. Nesta
classificação, a subfunção identifica a natureza básica das
ações que se aglutinam em torno das funções.
Leia mais... <galeria/aula3/anexo/a03_06_01.pdf>
Classi�cação programática (por programas)
A partir da Portaria n° 42, de 14/04/1999, os programas deixaram de ter o caráter de classificador e cada nível de governo passou
a ter a sua estrutura própria, adequada à solução dos seus problemas, e originária do processo de planejamento desenvolvido
durante a formulação do Plano Plurianual.
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de programação denominada operações especiais.
A seguir, veja os respectivos conceitos:
http://estacio.webaula.com.br/cursos/GRA273/galeria/aula3/anexo/a03_06_01.pdf
Clique nos botões para ver as informações.
Os programas efetivam a integração entre os planos e os orçamentos e representam os meios e instrumentos de ação
organicamente articulados para alcançar os objetivos pretendidos.
Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual, visando à solução de um problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda
da sociedade.
Programas 
As ações de governo possuem três naturezas diferentes que podem ser classificadas como categorias de programação
orçamentária:
Atividade: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações
que se realizam de modo contínuo e permanente, concorrendo para a manutenção da ação do governo, com resultados que
geralmente podem ser medidos quantitativa ou qualitativamente.
Projetos: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que
se realizam em um período limitado de tempo, das quais resultam produtos quantificáveis física e financeiramente, que
concorrem para a expansão ou para o aperfeiçoamento da ação governamental.
Operação especial: Ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto
e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
São despesas passíveis de enquadramento nesta ação:
Amortizações e encargos;
Aquisição de títulos;
Pagamento de sentenças judiciais;
Transferências a qualquer título;
Pagamento de inativos;
Participações acionárias.
As atividades, os projetos e as operações especiais são desdobradas para especificar a localização geográfica integral ou
parcial das respectivas ações.
A localização do gasto é o menor nível de detalhamento na lei. Na fase da elaboração, é onde o órgão setorial apropria o
valor financeiro da suaproposta orçamentária.
Ações 
Classi�cação segundo a natureza da despesa
Na classificação da despesa, quanto a sua natureza, deve ser analisada a categoria econômica, o grupo a que pertence sua
modalidade de aplicação, isto é, se vai ser realizada, diretamente ou por meio de transferência a outro organismo ou entidade, e o
elemento de despesa, caracterizando o objeto final do gasto.
Para a identificação da despesa quanto a sua natureza, é utilizado um conjunto de seis dígitos, na sequência indicada a seguir:
1º Dígito Categoria Econômica
2º Dígito Grupo da Despesa
3º e 4º Dígitos Modalidade de Aplicação
5º e 6º Dígitos Elemento da despesa (objeto do gasto)
Veja os conceitos de cada dígito citado e suas representações numerais de classificação:
1° Dígito – Categorias Econômicas
Nas despesas correntes, representadas pelo número 3, classificam-se todas as despesas que não contribuem, diretamente, para
a formação ou aquisição de um bem de capital, tais como:
Pessoal e Encargos Sociais;
Juros e Encargos da Dívida Interna e Externa;
Outras Despesas Correntes.
Nas Despesas de Capital, representadas pelo número 4, classificam-se aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital, tais como:
Investimentos;
Inversões Financeiras;
Amortização da Dívida Interna e Externa.
2º Dígito – Grupo de Despesa
Os Grupos da Despesa são representados pelos números abaixo: 
 
1- Pessoal e encargos sociais; 
2- Juros e encargos da dívida; 
3- Outras despesas correntes; 
4- Investimentos; 
5- Inversões financeiras; 
6- Amortização da dívida.
 Figura: Classificação segundo a Natureza e Grupo da despesa orçamentária.
3º e 4º Dígitos – Modalidade de Aplicação
As Modalidades de Aplicação são representadas por números. Veja os exemplos a seguir:
MODALIDADE DE APLICAÇÃO
20 TRANSFERÊNCIAS À UNIÃO
30 TRANSFERÊNCIAS A ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL
31 TRANSFERÊNCIAS A ESTADOS E DF – FUNDO A FUNDO
32 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DELEGADA A ESTADOS E DF
40 TRANSFERÊNCIAS A MUNICÍPIOS
41 TRANSFERÊNCIAS A MUNICÍPIOS – FUNDO A FUNDO
42 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DELEGADA A MUNICÍPIOS
50 TRANSFERÊNCIAS A INSTITUIÇÕES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS
60 TRANSFERÊNCIAS A INSTITUIÇÕES PRIVADAS COM FINS LUCRATIVOS
70 TRANSFERÊNCIAS A INSTITUIÇÕES MULTIGOVERNAMENTAIS
71 TRANSFERÊNCIAS A CONSÓRCIOS PÚBLICOS
72 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DELEGADA A MUNICÍPIOS
80 TRANSFERÊNCIAS AO EXTERIOR
90 APLICAÇÕES DIRETAS
91 APLICAÇÃO DIRETA INTRAORÇAMENTÁRIA (OFSS)
5º e 6º Dígitos – Elementos da Despesa (objeto do gasto)
Os Elementos da Despesa são representados pelos números abaixo:
01 ‑ Aposentadorias e Reformas 25 ‑ Encargos sobre Operações de Crédito por
Antecipação da Receita
03 ‑ Pensões 26 ‑ Obrigações decorrentes de Política Monetária
04 ‑ Outros Benefícios Previdenciários 27 ‑ Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros
e Similares
06 ‑ Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso 28 ‑ Remuneração de Cotas de Fundos Autárquicos
07 – Contribuições a Entidades Fechadas de
Previdência
30 ‑ Material de consumo
08 ‑ Outros Benefícios Assistenciais 31 ‑ Premiações Culturais, Artísticas, Científicas,
Desportivas e Outras
09 ‑ Salário‑Família 32 ‑ Material de Distribuição Gratuita
10 ‑ Outros Benefícios de Natureza Social 33 ‑ Passagens e despesas com locomoção
11 ‑ Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil 35 ‑ Serviços de Consultoria
12 ‑ Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Militar 36 ‑ Outros serviços de terceiros PF
13 ‑ Obrigações Patronais 37 ‑ Locação de mão de obra
14 ‑ Diárias ‑ Pessoal Civil 39 ‑ Outros serviços de terceiros PJ
15 ‑ Diárias – Pessoal Militar 41 – Contribuições
16 ‑ Outras Despesas Variáveis – Pessoal Civil 42 – Auxílios
17 ‑ Outras Despesas Variáveis – Pessoal Militar 43 – Subvenções Sociais
18 ‑ Auxílio Financeiro a Estudantes 47 – Obrigações tributárias e contribuições
19 ‑ Auxílio‑Fardamento 51 ‑ Obras e Instalações
20 ‑ Auxilio Financeiro a Pesquisadores 52 ‑ Equipamentos e materiais permanentes
21 ‑ Juros sobre a Dívida por Contrato 61 ‑ Aquisição de Imóveis
22 ‑ Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato 92 ‑ Despesas de Exercícios Anteriores
23 ‑ Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária 93 ‑ Indenização e restituições
24 ‑ Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária 99 – A Classificar
Atividade
1. Suponha, que houve uma aquisição de material de escritório, como canetas, lápis, folhas A-4, para uso imediato nos setores
administrativos. Como será a classificação desta despesa orçamentária, segundo a sua natureza?
2. Agora como será classificada a despesa da folha de pagamento dos servidores?
Exemplo
Agora veja exemplos de outras classificações:
3.1.90.14.00 = Despesa de Diárias Pessoal Civil;
3.3.90.39.00 = Outras Despesas Correntes, Serviços de Terceiros - PJ;
4.4.90.52.00 = Equipamentos e Material Permanente.
Estágios obrigatórios da despesa orçamentária
Os estágios da despesa orçamentária compreendem uma sequência de atividades desenvolvidas pelos órgãos públicos que inicia
com a fixação da despesa indo até o seu pagamento, extinguindo assim a obrigação.
Clique nos botões para ver as informações.
Fixar a despesa é considerado o primeiro estágio obrigatório para a realização de uma despesa orçamentária.
Este estágio é sinônimo de “planejar” a despesa na Lei do Orçamento Anual (LOA).
1º Estágio - Fixação 
O empenho é o segundo estágio da despesa e pode ser conceituado conforme prescreve o Art. 58 da Lei nº 4.320/64:
O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento
pendente ou não de implemento de condição.
Os empenhos ainda são classificados em:
Estimativo - destinado a atender despesa de valor não quantificável durante o exercício;
Global - destinado a atender a despesa quantificada e de base liquidável, geralmente em cada mês, durante a fluência
do exercício;
Ordinário - destinado a atender a despesa quantificada e liquidável de uma só vez.
2º Estágio - Empenho 
Esse é o terceiro estágio da despesa e consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito (Art. 63 da Lei n° 4.320/64).
Vale dizer que é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do contrato e/ou Nota de
Empenho.
A liquidação tem por finalidade reconhecer ou apurar:
A origem e o objeto do que se deve pagar;
A importância exata a pagar;
A quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde a entrada do
material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa.
Ressalta-se que na liquidação de despesa, por ocasião do recebimento do material, da execução da obra ou da prestação do
serviço, certos cuidados especiais deverão ser observados, tais como:
Verificação do cumprimento das normas sobre licitação ou documento formalizando a sua dispensa, ou comprovando
a sua inexigibilidade;
Verificação da conformidade com o contrato, convênio, acordo ou ajuste, se houver;
Exame da nota de empenho;
Comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva dos serviços, isto é, conferência da nota fiscal ou
documento equivalente.
3º Estágio - Liquidação 
O Art. 62 da Lei n° 4.320/64 estabelece que:
O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
Já o Art. 64 da citada lei define que:
A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.
O pagamento é a última fase da despesa. Este estágio consiste na entrega de recursos equivalentes à dívida líquida, ao
credor, mediante emissão de ordem bancária assinada pelo Ordenador de Despesas e pelo responsável pelo setor financeiro.
4º Estágio - Pagamento 
Atenção
Todos os estágios da despesa podem ser verificados e evidenciados no Balancete Analítico da Despesa, que geralmente são
muito utilizadospelos gestores dos entes públicos, como ferramenta de acompanhamento da execução orçamentária. Estes
balancetes poderão ser emitidos em qualquer periodicidade: diário, mensal e anual.
Restos a Pagar
Os restos a pagar constituem compromissos financeiros
exigíveis que compõem a dívida flutuante e podem ser
caracterizados como as despesas empenhadas, mas não
pagas até o dia 31 de dezembro de cada exercício financeiro.
Portanto, as despesas empenhadas, não pagas até o dia 31 de
dezembro, não canceladas pelo processo de análise e
depuração e, que atendam os requisitos previstos em
legislação específica, devem ser inscritas em Restos a Pagar,
pois se referem a encargos incorridos no próprio exercício.
 (Fonte: hvostik / Shutterstock)
De acordo com o Art. 36 da Lei nº 4.320
De 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, consideram-se Restos a Pagar as despesas, nos seguintes termos:

Art. 36. Consideram‑se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não
pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo‑se as processadas das não
processadas.
No final do exercício, as despesas orçamentárias empenhadas e não pagas serão inscritas em restos a pagar e constituirão a
dívida flutuante. Pode-se distinguir dois tipos de restos a pagar:
Processados
Decorrentes das despesas liquidadas. São aqueles em que a
despesa orçamentária percorreu os estágios de empenho e
liquidação, restando pendente, apenas, o estágio do
pagamento.
Não Processados
Decorrentes das despesas não-liquidadas ou aquelas que
dependem da prestação de serviço ou fornecimento do
material.
Atividade
3. A última fase da despesa orçamentária, que consiste na entrega de recursos equivalentes à dívida líquida, ao credor, mediante
emissão de ordem bancária assinada pelo ordenador de despesas e pelo responsável pelo setor financeiro, é denominado:
a) Empenho da despesa.
b) Fixação da despesa.
c) Pagamento da despesa.
d) Liquidação da despesa.
e) Previsão da despesa.
4. Como são classificadas as despesas orçamentárias segundo a sua natureza?
5. O que significa a nomenclatura “Restos a Pagar” na administração pública?
Referências
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
BRASIL. Casa Civil. Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm> . Acesso em: 4 jan.
2019.
SLOMSKI, Valmor. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade municipal, de acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm
Próxima aula
Principais características do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI);
Objetivos, formas de acesso, modalidades de uso e eventos do SIAFI;
Importância do SIAFI como instrumento de apoio à gestão orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos entes
públicos.
Explore mais
Acesse a Cartilha Olho Vivo no Dinheiro Público: Um guia para o cidadão garantir os seus direitos, da Controladoria Geral da
União <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/controle-social/arquivos/cartillhaolhovivo_baixa_v2.pdf> .
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/controle-social/arquivos/cartillhaolhovivo_baixa_v2.pdf