Direito Administrativo 01 Organização da Administração Pública

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Organização da Administração Pública 
01. Conceito: 
02. Administração Direta: 
03. Descentralização Administrativa: 
04. Administração Indireta: 
 
01. Conceito: 
- Sentido amplo: ​função política + função administrativa = subordinada à lei e ao direito, 
com ampla discricionariedade. 
- Função política ​(= Governo)​: ​órgãos do governo → elaboração de diretrizes e programas 
de ação governamental ​(políticas públicas)​; 
- Função administrativa:​ órgãos e pessoas jurídicas → execução das políticas públicas 
(sentido estrito)​. 
 
1.1. Sentido orgânico, subjetivo ou formal:​ conjunto de órgãos, PJs e agentes que a lei 
identifica como administração pública, não importando a atividade que exerçam ​(importa 
quem)​. ​Inclui​ a administração direta ​(órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política)​ e a 
administração indireta ​(autarquias, FPs, EPs e SEMs)​. Embora quase toda a administração 
pública esteja concentrada no Poder Executivo, os Poderes Legislativo e Judiciário contêm, 
em sua estrutura, órgãos administrativos. 
 
1.2. Sentido material, objetivo ou funcional:​ ​conjunto de atribuições consideradas 
próprias da função administrativa ​(importa o quê)​. 
- Serviço público:​ prestações concretas que representam utilidades ou comodidades 
materiais para a população. 
- Polícia administrativa:​ restrições ao exercício de atividades privadas em benefício do 
interesse público. 
- Fomento: ​incentivo à iniciativa privada, através de concessão de benefícios fiscais. 
- Intervenção:​ intervenção do Estado no mercado ou na propriedade privada 
(desapropriação)​. 
 
Administração formal e não material:​ entidades que não desempenham função 
administrativa, e sim atividade econômica, como a maioria das EP e SEM. Ex: BB, 
Petrobras. 
Administração material e não formal: ​entidades privadas que exercem atividades 
identificadas como próprias da função administrativa. Ex: concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos. 
 
1.3. Desconcentração x Descentralização: 
- Desconcentração administrativa: ​distribuição interna de competências de uma PJ, 
podendo ocorrer em razão da matéria, da hierarquia ou por critério territorial, criando 
relação de coordenação e subordinação. Pode se utilizar dela tanto na administração direta 
como na indireta, como técnica administrativa para distribuir competência no âmbito interno 
de sua própria estrutura. 
- Descentralização administrativa: ​deslocar, distribuir ou transferir a prestação do serviço 
do ente central para entidades periféricas ou locais dotadas de personalidade jurídica ​(Adm 
Indireta ou particular)​. PJ esta que não fica subordinada à Adm dir, mas mantém o controle e 
fiscalização sobre o serviço descentralizado. 
 
Centralização: ​o Estado retoma a execução do serviço, depois de ter transferido sua 
execução a outra pessoa, passando, em consequência, a prestá-lo diretamente. 
Concentração:​ dois ou mais órgãos internos são agrupados em apenas um, que passa a 
ter a natureza de órgão concentrador. 
DesCOncentração:​ ​C​riação de ​Ó​rgãos → controle ministerial → hierárquico, pleno e 
ilimitado. 
DesCENtralização:​ ​C​riação de ​EN​tidades → supervisão ministerial → controle restrito, 
limitado e posterior. 
 
02. Administração Direta: 
- Composição:​ Entidades políticas e órgãos públicos. 
- Entidades políticas:​ recebem atribuições da própria CF, PJs de direito público interno, 
com poderes políticos ​(de legislar)​ e administrativos. São União, Estados, DF e Municípios. 
Descentralização política:​ criação de centros de poder que detêm competência 
legislativa própria que não decorre da União, nem a ela se subordina, fundamentada 
na própria CF. Existe autonomia. São estados e municípios. 
- Órgãos públicos: ​resultado da desconcentração administrativa, é a distribuição do serviço 
dentro da mesma PJ, no mesmo núcleo, razão pela qual será uma transferência com 
hierarquia. 
- Centralização administrativa:​ execução de tarefas diretamente pelos órgãos do Estado 
→ despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa política. 
 
A ​criação​ e a ​extinção​ de órgãos da administração direta depende de ​lei de iniciativa 
do chefe do executivo​. 
 
2.1. Classificação do órgãos públicos: 
a) Quanto à posição Estatal: 
- Independentes: ​originários da CF e representativos dos Poderes, atribuições exercidas 
por agentes políticos. Não são hierarquizados, mas sujeitos a controle constitucional de um 
sobre o outro. Autonomia política, adm, financeira e técnica. ​São:​ Di Pietro → Casas 
legislativas, Chefia do PE, Tribunais + Hely → MP e Tribunal de Contas. 
- Autônomos: ​cúpula da Adm, imediatamente subordinados à chefia dos independentes. 
Participam das decisões do governo. Com ampla autonomia adm, financeira e técnica. ​São: 
Ministérios e Secretarias, AGU e DPU. 
- Superiores:​ poder de direção, controle, decisão e comando de sua competência 
específica. Autonomia técnica. Reduzida autonomia administrativa e financeira. ​São: 
gabinetes, procuradorias administrativas e judiciais, departamentos, divisões, 
coordenadorias… 
- Subalternos:​ função de execução, com poder decisório reduzido ou ausente. ​São:​ seções 
de almoxarifado, de pessoal; zeladoria... 
b) Quanto à estrutura: 
- Simples ou Unitários:​ único centro de atribuições. ​Ex:​ Conselho de Defesa Nacional. 
- Compostos: ​constituídos por outros órgãos. ​Ex:​ ​Ministérios e Secretarias. 
c) Quanto à composição: 
- Singular​ ​ou Unipessoal: ​único chefe/representante. ​Ex:​ PR. 
- Coletivo ou Pluripessoal:​ colegiado. ​Ex:​ ​Tribunais. 
 
STJ:​ No caso de MS, em face de ato praticado por órgão colegiado, a legitimidade 
passiva para responder em juízo por suas decisões é do seu presidente. 
 
d) Quanto à função que exercem: 
- Ativos:​ expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da PJ. ​Ex:​ ​Conselho 
Monetário Nacional, que edita resoluções obrigatórias para todo o sistema financeiro 
nacional. 
- Consultivos:​ de aconselhamento e elucidação ​(pareceres)​ ​para que sejam tomadas as 
providências pertinentes pelos órgãos ativos. ​Ex:​ ​AGU, que expede pareceres para a 
resolução de problemas jurídicos. 
- De controle:​ prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros órgãos e agentes. ​Ex: 
TCU, que controla ​(fiscaliza e revisa)​ as despesas governamentais. 
e) Quanto à esfera de atuação: 
- Centrais:​ exercem suas atribuições em todo o território do ente político. ​Ex:​ ​Secretaria de 
Segurança Pública. 
- Locais: ​atuam sobre uma parte do território. ​Ex:​ ​Delegacia de Polícia. 
 
2.2. Teoria do Órgão ou Teoria da Imputação:​ o Estado manifesta sua vontade por meio 
dos órgãos, que integram sua estrutura. 
- Características:​ sem personalidade jurídica própria; resultam do processo de 
desconcentração; sua atuação é imputada à PJ à qual pertencem; não possuem 
capacidade processual, ​salvo​ órgãos independentes e autônomos ​(natureza constitucional) 
para defesa de suas prerrogativas constitucionais/institucionais; podem firmar contratos de 
gestão com outros órgãos ou com PJ. 
 
03. Descentralização Administrativa: 
- Conceito: ​adm direta desloca, distribui ou transfere a prestação do serviço para nova PJ - 
adm indireta ​(outorga)​ ou particular ​(delegação)​. Não fica subordinada à adm direta, pois não 
há relação de hierarquia, mas esta manterá o controle e fiscalização sobre o serviço 
descentralizado. 
 
3.1. Territorial ou geográfica:​ PJ de dir público ​(autarquia da União)​, autoadministração, 
delimitação geográfica, capacidade genérica ​(​exerce a maior parte dos encargos públicos de 
interesse da coletividade​)​; sujeito ao controle pelo poder central; capacidade legislativa 
limitada. 
- São:​ territórios federais. 
 
3.2. Por colaboração ou delegação:​ por contrato/ato administrativo unilateral, por prazo 
determinado, se transfere somente a execução de determinado serviço público à PJ de dir 
privado, para realizá-lo em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização. 
- São: ​P​ermissionárias,​A​utorizatárias e ​C​oncessionárias. 
 
3.3. Por outorga, serviço, funcional ou técnica:​ PP cria PJ de dir púb ou privado e lhe 
outorga a titularidade e execução de determinado serviço público por tempo indeterminado. 
- São:​ Administração indireta → Autarquias, FPs, EPs e SEM. 
- Objetivo:​ prestação de serviços ​(função típica)​ e exploração da atividade econômica 
(segurança nacional ou relevante interesse coletivo)​. 
- Características: ​1) sem competência legislativa; 2) lei específica​ ​cria/autoriza criação e 
extingue, define capacidade específica ​(​princípio da especialidade​)​, delineia a estruturação 
básica e transfere a execução e a titularidade do serviço; 3) sujeitos aos princípios 
administrativos ​(LIMPE)​,​ ​à realização de concurso público e licitações, à inacumulação 
remunerada de funções e à prestação de contas aos TCs; 4) criação de subsidiárias e 
participação em empresa privada dependem de autorização legislativa. 
- Controle finalístico, tutela administrativa ou supervisão ministerial:​ desempenha o 
serviço com independência, sem subordinação ou hierarquia em relação à pessoa que lhe 
deu vida; há relação de vinculação. Interferências incidem somente após a prática dos atos, 
nos limites estabelecidos em lei, e objetivam garantir que a entidade não se desvie dos fins 
para os quais foi instituída. 
 
Autotutela → ​controle sobre seus próprios atos; relação de hierarquia. 
Tutela → ​controle finalístico sobre entidades da Adm indireta; sem hierarquia. 
 
04. Administração Indireta: 
- Composição:​ entidades administrativas. 
- Responsabilidade civil objetiva:​ atuação de seus agentes, nessa qualidade, que 
causem danos a terceiros ​(independe de culpa)​, ​salvo ​EP e SEM que exploram atividade 
econômica. 
 
4.1. Autarquia: 
- Surgimento:​ lei cria ​(​sem atos constitutivos nos registros públicos​)​. 
- Objeto:​ prestação de serviço público. 
- Regime de pessoal: ​Estatutário ​(competência da JC)​. 
- Direção: ​investidura determinada pela lei instituidora, nomeada pelo chefe do PE. 
- PJ de Direito Público: ​prazos processuais dilatados ​(4x contestar e 2x recorrer)​; duplo grau 
de jurisdição; imunidade tributária recíproca ​(afasta a cobrança de impostos)​; bens públicos 
(impenhoráveis, imprescritíveis - não cabe usucapião, inalienáveis)​; dispensa de depósito prévio 
em ação rescisória; dispensa de juntada de instrumento de mandato. 
- Poder normativo secundário:​ regulamentam o que já está previsto em lei, esclarecem 
CJIs, fixam regras, fiscalizam seu cumprimento, aplicam sanções. Não podem inovar. 
- Patrimônio inicial:​ transferência de bens do ente federado que a criou. Se extinta, são 
reincorporados ao ativo do ente a que pertenciam anteriormente. 
- Classificação:​ fundacional ​(FP)​, associação pública ​(consórcio público)​, corporativa 
(conselhos profissionais)​, comum ​(diretor é cargo em comissão)​ e especial ​(diretoria por mandato 
fixo)​. 
 
OAB: ​STF → apesar de fiscalizar a profissão, não possui natureza autárquica, é ​suis 
generis​, pois realiza serviço público independente; não integra a Adm direta ou indireta; 
nem está sujeita ao controle pelo TCU. 
 
a) Agências reguladoras:​ autarquias em regime especial. Podem ser federais, estaduais, 
municipais ou distritais, adotando, se desejarem, modelos total ou parcialmente análogos 
aos estabelecidos pela União. ​(Citadas na CF: Anatel e ANP) 
- Objetivo: ​regular aspectos técnicos, com mínima influência política, não podem editar atos 
administrativos gerais e abstratos ​(delegação normativa = emissão de portarias)​; fiscalizar e 
controlar a prestação de serviços públicos e atividades econômicas transferidas à iniciativa 
privada ​(poder de instituir e julgar processos)​, com vistas a assegurar os direitos dos 
consumidores. 
- Autonomia financeira ampliada: ​fonte de arrecadação alternativa de acordo com a lei. 
- Direção:​ regime colegiado; presidente com nomeação do PR + sabatina do SF ​(cargo em 
comissão)​, de mandato fixado pela lei de criação; estáveis ​(perda do mandato: renúncia, 
condenação transitada em julgado, PAD, outros se a norma criadora permitir)​; com quarentena 
remunerada ​(4 meses)​. Condenação em ação penal transitada em julgado → perda do 
mandato, por destituição de cargo. 
 
4.2. Fundações Públicas:​ ​lei autoriza criação + LC define área de atuação ​(ainda não 
existe). 
- Objeto: ​prestação de serviço público, sem fins lucrativos; atividade de cunho social não 
privativa do estado. 
- Características: ​patrimônio personificado/personalizado ​(separado para este fim específico)​; 
imunidade tributária recíproca. 
- PJ de Direito: 
Público: ​fundações autárquicas ou autarquias fundacionais ​(regidas como autarquias)​; 
lei cria/extingue. ​Ex:​ IBGE, FURG, PROCON e FUNAI. ​Regime de Pessoal: 
estatutário. 
Privado: ​fundações governamentais.​ ​Assemelha-se às EP e SEM ​(dir. privado + 
público)​; lei autoriza criação/extinção + registro; sem poder de império e de polícia; 
bens privados ​(se relacionados à ativ-fim: tratados como bens públicos)​. ​Ex:​ Fundação 
Padre Anchieta ​(TV Cultura)​. ​Regime de Pessoal: ​celetista. 
 
Agências Executivas: ​(art. 37, § 8º, CF; EC nº 19) 
São:​ autarquias e FP, responsáveis por atividades e serviços exclusivos do Estado, que 
assinaram um Contrato de Gestão ​(acordo-programa com o Ministério supervisor)​, chamadas 
assim enquanto este durar. Essa qualificação é solicitada mediante projeto, ocorre por 
adesão ​(mín: 1 ano)​ e é concedida, por decreto. 
Requisitos:​ estabelecimento de objetivos, metas e indicadores de desempenho; recursos 
necessários; critérios e instrumentos para a avaliação do cumprimento; plano estratégico 
de reestruturação e desenvolvimento institucional. 
Regime jurídico especial: ​maior autonomia gerencial e financeira; dispensa de licitação 
em valor dobrado. 
Ex:​ INMETRO. 
 
4.3. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista: 
a) Semelhanças: ​PJ de Dir. Privado; PP tem controle acionário; podem celebrar contratos 
de gestão com o PP; nomeação de dirigentes ​(inconstitucional lei que tenta condicioná-la)​; não 
estão sujeitas ao regime falimentar; demissões motivadas. 
- Surgimento: ​lei autoriza criação/extinção + decreto cria + registro. 
- Objeto:​ prestação de serviço público ​(regime jurídico de direito público, podem ter imunidade 
tributária)​, normalmente remunerado; ou exploração de ativ econômica de grande relevância 
(caráter excepcional, regime próprio de empresas privadas, sem imunidade tributária),​ em 
concorrência ou monopólio, 
- Natureza jurídica:​ privado + público. 
Privado: ​explora atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou 
de prestação de serviços → sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas, ​inclusive​ quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributários. 
Público:​ concurso público, licitação ​(para ativ-meio)​, observação aos princípios da 
Adm Púb; mandatos, avaliação de desempenho e responsabilidade dos 
administradores. 
- Privilégio fiscal:​ somente se extensivo ao setor privado; e livre para as estatais que 
atuem prestando serviços públicos. 
- Bens:​ privados, ​salvo​ se afetados ao serviço público, tornando-se impenhoráveis. 
- Regime de pessoal​: CLT ​(competência: JT)​. Com teto remuneratório quando recebe verba 
do orçamento para despesa do pessoal ou custeio geral ​(dependência financeira)​. 
b) Diferenças 
 EP SEM 
Formação de Capital Integralmente estatal Público ​(maioria do capital social 
votante)​ e privado 
Forma Societária Qualquer uma ​(S/A, Ltda., 
Comandita Simples…) 
S/A 
Justiça Competente 
Federal → JCF 
Estadual/Municipal → JCE 
JCE ​(STF: JCF → se a União 
intervir como assistente) 
Exemplos CEF, BNDES, ECT, Radiobrás BB, BNB, Petrobrás 
 
EP unipessoal → ​capital exclusivo de único ente estatal fixo ​(sem previsão de entrada de 
outros entes)​. 
EP sociedade unipessoal → ​capital de único ente estatal, porém há ​assembleia geral 
para que futuramente,com o aumento do capital, entre outros entes no capital. Desse 
modo, dando forma a empresa pública pluripessoal. 
EP pluripessoal → ​capital constituído de mais de um ente estatal. 
 
4.4. Quadro comparativo: 
Autarquia Fundação Pública Empresa Pública SEM 
PJ de Dir. Púb. 
PJ de Dir Púb. ou 
Privado 
PJ. de Dir. Privado 
Serviços públicos Serviços sociais 
Serviço público lucrativo ou atividade 
econômica 
Bens públicos Bens privados 
Privilégios em juízo Sem privilégios em juízo 
Estatutário Celetista 
Capital público descentralizado 
Capital exclusivo do 
PP 
Capital majoritário 
do PP 
Lei cria Lei autoriza + LC Lei autoriza 
Autonomia admin e financeira + Contratos por licitação 
 
Súmula 455, TST​: ​À SEM não se aplica a vedação à equiparação prevista na CF, pois, 
ao contratar empregados sob o regime da CLT, equipara-se a empregador privado. 
 
http://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/Sumulas_Ind_451_600.html#SUM-455