Política Social

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POLÍTICA 
SOCIAL
Daniela Doreto
Políticas de promoção 
e defesa de direitos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Reconhecer políticas de direitos.
  Identificar as políticas por segmentos populacionais.
  Caracterizar a política de seguridade social.
Introdução
A Constituição Federal de 1988 elencou direitos e deveres dos cidadãos 
brasileiros, concretizados a partir do surgimento das políticas públicas. 
Podemos entender políticas públicas como a intervenção do Estado 
na questão social e suas múltiplas expressões mediante a formulação 
e a implementação de ações voltadas para assegurar a proteção social, 
cujo início está relacionado ao desenvolvimento do sistema capitalista. 
No Brasil, várias políticas públicas foram implementadas para assegurar 
direitos a segmentos populacionais específicos.
Neste capítulo, discutiremos sobre as políticas de direitos, estratifi-
cando-as por segmentos populacionais e com enfoque na política de 
seguridade social.
Política de direitos
Quando falamos em políticas públicas de direito, referimo-nos à intervenção do 
Estado na questão social e suas múltiplas manifestações mediante a formulação 
e a implementação de ações voltadas para assegurar a proteção social. Essas 
ações são materializadas por meio de programas, projetos e serviços com o 
objetivo de garantir condições de vida aos cidadãos com base nos princípios 
de equidade e justiça. Em outras palavras, podemos pensar as políticas sociais 
como resultado da dinâmica social e da relação entre os diversos sujeitos, em 
seus espaços e a partir de interesses diversos, servindo como “[...] instrumen-
tos de legitimação e consolidação hegemônica que, contraditoriamente, são 
permeadas por conquistas da classe trabalhadora” (MONTAÑO, 2007, p. 39).
O surgimento das políticas públicas de direito está relacionado ao desenvol-
vimento do sistema capitalista e às contradições que este promove, bem como à 
consequente articulação dos movimentos sociais na luta por melhores condições 
de vida e trabalho. Behring e Boschetti (2011, p. 64) apontam que as políticas 
sociais não iniciaram do mesmo modo em todos os países; na verdade, esse 
processo “foi gradual e diferenciado, dependendo dos movimentos e pressão 
por parte das classes trabalhadoras, do grau de desenvolvimento das forças 
produtivas e das correlações e composições de força no âmbito do Estado”. 
Para compreender as relações imbricadas no desenvolvimento da política social 
de direito brasileira, as autoras recorrem ao ano de 1923, no qual se aprovou 
a Lei Eloy Chaves, que criou as Caixas de Aposentadoria e Pensão para uma 
categoria estratégica de trabalhadores (ferroviários e marítimos):
Por que estratégicas, e consequentemente com maior poder de pressão? Naquele 
momento, o Brasil tinha uma economia basicamente fundada na monocultura 
do café voltada para a exportação — eis aqui a base da nossa heteronomia —, 
produto responsável por 70% do PIB nacional. Por isso os direitos trabalhistas 
e previdenciários foram reconhecidos para aquelas categorias de trabalhadores 
inseridos diretamente nesse processo de produção e circulação de mercadorias 
(BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 80).
Nessa perspectiva, Faleiros (1991, p. 8) refere que:
[...] as políticas sociais ora são vistas como mecanismos de manutenção da 
força de trabalho, ora como conquista dos trabalhadores, ora como arranjos 
do bloco no poder ou bloco governante, ora como doação das elites domi-
nantes, ora como instrumento de garantia do aumento da riqueza ou dos 
direitos do cidadão.
Dessa forma, evidencia-se que, no Brasil, as políticas sociais, que se ori-
ginaram no século XX, apareceram como uma possibilidade de minimizar os 
conflitos resultantes das desigualdades provenientes do sistema capitalista, 
ou seja, não teriam como finalidade principal o bem-estar dos indivíduos. O 
processo de instituição das políticas sociais no país foi lento e resultado da 
mobilização da classe trabalhadora. Behring e Boschetti (2011, p. 51) indicam 
que as políticas sociais e a forma como estão estruturados os padrões de 
proteção social são respostas e formas de enfrentamento às manifestações da 
Políticas de promoção e defesa de direitos2
questão social, muitas vezes fragmentadas e setorizadas, no contexto atual do 
capitalismo. Para as autoras, o fundamento principal dessa questão consiste 
na relação entre capital e trabalho. No entanto, mudanças quanto à instituição 
e à operacionalização das políticas começam a acontecer na década de 1980, 
mais especificamente com a promulgação da Constituição Federal de 1988, 
que elencou grandes avanços em relação aos direitos sociais (BRASIL, 1988). 
Na mesma década, Piana (2009) aponta que houve formulações muito 
importantes para a vida dos trabalhadores e que ganharam impulso após o 
processo de transição política e o agravamento da questão social. Segundo 
a autora, 
[...] não obstante, as políticas sociais brasileiras sempre tiveram um caráter 
assistencialista, paternalista e clientelista, com o qual o Estado, por meio de 
medidas paliativas e fragmentadas, intervém nas manifestações da questão so-
cial, preocupado, inicialmente, em manter a ordem social (PIANA, 2009, p. 38).
Ainda, Piana (2009) refere que as políticas sociais mantêm uma intrín-
seca relação com o contexto social, político e econômico vigente no país 
e, portanto, citando Pastorini (apud PASTORINI, 1997, p. 84-92), devem 
ser consideradas uma extensão do capitalismo, de suas contradições, da 
acumulação de capital e um produto histórico, e não um resultado de um 
desenvolvimento natural. Para a autora, as políticas sociais estão, desse 
modo, “[...] no centro do embate econômico e político deste início de século, 
pois a inserção do Brasil (país periférico do mundo capitalista) no mundo 
globalizado, o fará dependente das determinações e decisões do capital e 
das potências mundiais hegemônicas”.
E, mais uma vez citando Pastorini (1997, p. 88), Piana entende que as 
políticas sociais têm as seguintes funções: 
  social — atendimento redistributivo dos recursos sociais por meio da 
prestação de serviços assistenciais;
  econômica — função do Estado na transferência direta ou indireta de 
recursos, bens e serviços visando à acumulação de capital;
  política — conflito e luta de classes, com o objetivo de obter legitimidade 
e o controle social. 
Com base no exposto, podemos inferir que as políticas sociais consistem em 
formas de favorecer a manutenção da força de trabalho de modo a não afetar 
a exploração capitalista no processo de lutas de classes. Segundo Faleiros:
3Políticas de promoção e defesa de direitos
[...] as políticas sociais, apesar de aparecerem como compensações isoladas 
para cada caso, constituem um sistema político de mediações que visam à 
articulação de diferentes formas de reprodução das relações de exploração 
e dominação da força de trabalho entre si, com o processo de acumulação e 
com as forças políticas em presença (FALEIROS, 1991, p. 80).
A Constituição de 1988 promoveu grandes avanços em relação às políticas de direitos; 
no entanto, Piana (2009) faz uma crítica quanto ao que se tem observado nas últimas 
décadas: muitos desrespeitos às leis e à sociedade brasileira como um todo, o que 
fica evidente por meio de fraudes, violações, corrupções cometidas pelo Estado, etc., 
constituindo uma “política social sem direitos”.
Vale destacar que a Constituição Federal de 1988 também inovou ao conferir 
à sociedade civil a possibilidade de participar do controle das políticas sociais 
pelo chamado “controle social” (BRASIL, 1988). 
Assim, com base no que você leu até agora, as políticas de direito estão 
no bojo da sociedade capitalista, mas, apesar dos avanços obtidos com a 
Constituição Cidadã, ainda temos políticas de direitos focalizadas, restritivas 
e, muitas vezes, com um alcance pequeno. No entanto, por meio do controle 
social e da constante luta via movimentos sociais,podemos encontrar uma 
maneira de as políticas atingirem os fins para os quais foram pensadas e 
consigam, de fato, promover mudanças na vida dos cidadãos. 
Políticas por segmentos populacionais
Como já afi rmado, a Constituição Federal de 1988 elencou os direitos e deveres 
dos cidadãos e pauta-se em valores de equidade e direitos universais (BRASIL, 
1988). Além disso, reafi rmou conquistas transformadas em direitos sociais 
nas áreas de saúde, assistência social, educação, Previdência, trabalho, entre 
outras (PIANA, 2009). Algumas leis complementares, por exemplo, foram 
regulamentadas posteriormente, tendo como base a Constituição Federal, 
resultado de um intenso movimento de determinados segmentos da sociedade. 
A Lei nº. 8.069, de 13 de julho de 1990 (BRASIL, 1990), representa um 
exemplo de lei complementar, que detalha o art. 227 da Constituição Federal, 
definindo direitos das crianças e adolescentes, quem deverá aplicá-los e como 
Políticas de promoção e defesa de direitos4
isso será efetivado na prática. Assim, trata-se de um conjunto de normas 
que busca assegurar a proteção integral da criança e do adolescente, aqui 
entendidos como criança o indivíduo com até 12 anos de idade incompletos e 
adolescente entre 12 e 18 anos de idade. Em seu art. 3º, o Estatuto da Criança 
e do Adolescente (ECA) assegura que essa população goza de todos os direitos 
fundamentais inerentes à pessoa humana (assegurados na Constituição Fe-
deral), mas sem os prejuízos da proteção integral de que trata essa lei, o que 
implica dizer que crianças e adolescentes devem ser protegidos pelo Estado, 
pela família e pela sociedade com absoluta prioridade. E, ainda: 
 Os direitos enunciados nesta Lei aplicam-se a todas as crianças e adolescentes, 
sem discriminação de nascimento, situação familiar, idade, sexo, raça, etnia 
ou cor, religião ou crença, deficiência, condição pessoal de desenvolvimento e 
aprendizagem, condição econômica, ambiente social, região e local de moradia 
ou outra condição que diferencie as pessoas, as famílias ou a comunidade 
em que vivem (art. 3º, parágrafo único) (BRASIL, 1990, documento on-line).
O ECA assegura também o direito a vida, saúde, liberdade, cultura, esporte 
e lazer, respeito, dignidade, convivência familiar e comunitária, profissio-
nalização e proteção no trabalho, detalhando os direitos relativos a guarda, 
tutela e adoção, bem como a prevenção de situações em que uma violação de 
qualquer um de seus direitos possa acontecer. 
Assim como as crianças e os adolescentes, os idosos foram alvo de uma 
legislação específica, complementar à Constituição. O Estatuto do Idoso (Lei 
nº. 10.741, de 1º de outubro de 2003) foi criado para regular os direitos daqueles 
com 60 anos ou mais. Além de estabelecer os direitos e as responsabilidades na 
efetivação da proteção dos direitos dos idosos, o Estatuto do Idoso assegura a 
prioridade do atendimento em órgãos públicos e privados, estabelecendo prio-
ridade especial aos maiores de 80 anos, devendo atender às suas necessidades 
preferencialmente em relação aos demais idosos (art. 3º, parágrafo 2º) (BRASIL, 
2003). De modo geral, esse documento afirma que o idoso goza de todos os direitos 
fundamentais da pessoa humana, sem prejuízo dos demais previstos nessa Lei. 
O Estatuto também estabelece que a Assistência Social será prestada con-
forme os princípios contidos na Lei Orgânica da Assistência Social (BRASIL 
1993), prevendo a garantia de 1 salário mínimo ao idoso, a partir de 65 anos, 
que não tenha condições de prover a própria subsistência nem tê-la provida 
por sua família, além do “[...] benefício já concedido a qualquer membro da 
família nos termos do caput não será computado para os fins do cálculo da 
renda familiar per capita a que se refere a Loas” (parágrafo único) (BRASIL, 
2003, documento on-line).
5Políticas de promoção e defesa de direitos
Como foi possível observar, além das garantias fundamentais, priori-
dade e renda, estão assegurados aos idosos direitos relativos, entre outros, 
a transporte gratuito, liberdade, educação, cultura, alimentação, saúde e 
proteção contra violação de direitos. Todos os direitos mencionados são 
trabalhados no Estatuto de modo bastante aprofundado, o que representa 
um avanço para essa população.
O número de idosos tem aumentado significativamente no mundo todo, inclusive no 
Brasil. Estimativas apontam que, até o ano de 2020, o país será o sexto em número de 
idosos. Apesar de todos os avanços já observados nessa área, o Brasil é um país em 
desenvolvimento e não está preparado para o rápido envelhecimento da população, 
realidade somente possível em países desenvolvidos. Organismos internacionais e 
nacionais de proteção ao idoso trabalham hoje para efetivar a política do envelheci-
mento ativo, que, de modo abrangente, implica proporcionar qualidade de vida, por 
meio do desenvolvimento de atitudes saudáveis.
O Brasil também avançou na promoção dos direitos das pessoas com defi-
ciência por meio de políticas que as valorizam como cidadãs, respeitando suas 
características e sua condição (BRASIL, 2012), como ao materializar o Estatuto 
da Pessoa com Deficiência — Lei Brasileira de Inclusão (Lei nº. 13.146, de 
6 de julho de 2015), destinada “[...] a assegurar e promover, em condições de 
igualdade, o exercício dos direitos e das liberdades fundamentais por pessoa 
com deficiência, visando à sua inclusão social e cidadania” (BRASIL, 2015, 
documento on-line). Para tanto, considera a pessoa com deficiência: 
[...] aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, 
intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras 
pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de 
condições com as demais pessoas (BRASIL, 2015, art. 2º).
Do mesmo modo como observamos nas políticas citadas anteriormente, são 
assegurados às pessoas com deficiência direitos relativos a educação, saúde, 
assistência social, trabalho, Previdência, esporte, lazer, etc. Outro segmento 
que teve seus direitos complementados por legislação específica são as pessoas 
Políticas de promoção e defesa de direitos6
que vivem em situação de rua (Decreto nº. 7.053, de 23 de dezembro de 2009), 
que institui a Política Nacional para População de Rua, considerada: 
[...] o grupo populacional heterogêneo que possui em comum a pobreza ex-
trema, os vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistência 
de moradia convencional regular, e que utiliza os logradouros públicos e as 
áreas degradadas como espaço de moradia e de sustento, de forma tempo-
rária ou permanente, bem como as unidades de acolhimento para pernoite 
temporário ou como moradia provisória (art. 1º, parágrafo único) (BRASIL, 
2009, documento on-line).
Importante destacar que, além das garantias fundamentais, a referida Lei 
tem como princípios igualdade, equidade, respeito à dignidade da pessoa 
humana, direito à convivência familiar e comunitária, valorização e respeito 
à vida e à cidadania, atendimento humanizado e universalizado e respeito às 
condições sociais e diferenças de raça, origem, orientação sexual e religiosa, 
idade e nacionalidade (art. 5°) (BRASIL, 2009).
Em julho de 2010, foi promulgada outra legislação que merece destaque: 
a Lei nº. 12.228, que institui o estatuto da Igualdade Racial, assegura à 
população negra, em seu art. 1º, “[...] a efetivação da igualdade de opor-
tunidades, a defesa dos direitos étnicos individuais, coletivos e difusos 
e o combate à discriminação e às demais formas de intolerância étnica” 
(BRASIL, 2010, documento on-line). Esse estatuto define o que compre-
endem desigualdade e discriminação, apontando como dever do Estado 
e da sociedade garantir oportunidades iguais a todo cidadão brasileiro 
independentemente da etnia ou da cor da pele. Além disso, reafirma os 
direitos e as garantias fundamentais previstos na Constituição Federal e 
adota como diretrizes a inclusão das vítimas de desigualdade étnico-racial, 
a valorizaçãoda igualdade étnica e o fortalecimento da identidade nacional 
(BRASIL, 2010).
Destacamos até aqui algumas políticas direcionadas a grupos específicos 
da população, no entanto vale dizer que há outras que buscam assegurar o 
direito de grupos em situação de vulnerabilidade ou desigualdade social. 
Um exemplo é a Lei Maria da Penha (Lei nº. 11.340, de 7 de agosto de 2006), 
que busca coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher (BRASIL, 
2006). Também podemos apontar as mobilizações a favor da população LGBT, 
que ainda luta e discute questões (por exemplo, casamento, adoção, etc.) que 
aguardam regulamentação legal. 
7Políticas de promoção e defesa de direitos
Política de seguridade social
A seguridade social consta na Constituição Federal como uma maneira de 
organizar a política de proteção social no país no que se refere à saúde, à as-
sistência e à Previdência Social (BRASIL, 1988). Nessa perspectiva, compete 
ao Poder Público organizar a Política da Seguridade Social com base nos 
seguintes princípios:
I — universalidade da cobertura e do atendimento;
II — uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às popula-
ções urbanas e rurais;
III — seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e 
serviços;
IV — irredutibilidade do valor dos benefícios;
V — equidade na forma de participação no custeio;
VI — diversidade da base de financiamento;
VII — caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos em-
pregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. 
Nesse sentido, consideram-se: 
  saúde — “[...] direito de todos e dever do Estado, garantida mediante 
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e 
de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços 
para sua promoção, proteção e recuperação” (art. 196);
  Previdência Social — “[...] organizada sob a forma de regime geral, 
de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios 
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial [...] e [que] atenderá 
eventos específicos da vida como doença, invalidez, morte e idade 
avançada; proteção à maternidade, em especial à gestante; proteção ao 
trabalhador em situação de desemprego involuntário; salário família 
e auxílio-reclusão para os dependentes de baixa renda e pensão por 
morte do segurado” (art. 201);
  assistência social — prestada “[...] a quem dela necessitar, indepen-
dentemente de contribuição à seguridade social” (art. 203) e que tem 
como objetivos: proteção à família, maternidade, infância, adolescência 
e velhice; amparo a crianças e adolescentes carentes; promoção da 
integração ao mercado de trabalho; habilitação e reabilitação das pes-
Políticas de promoção e defesa de direitos8
soas com deficiência e integração de sua vida comunitária; e garantia 
de 1 salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que 
comprovem não ter meios de garantir a própria subsistência nem tê-la 
provida por sua família. 
Diante do exposto, você pode observar que a Constituição Federal ampliou 
o sistema previdenciário, favorecendo o acesso dos trabalhadores rurais aos 
benefícios — com destaque para o caráter contributivo dessa política —, elevou 
a assistência social à condição de política pública não contributiva e consolidou 
a política de saúde por meio da criação do Sistema Único de Saúde (SUS). 
Para Boschetti (2009), o Brasil ainda está distante de dispor de um sistema 
de seguridade social, uma vez que o capitalismo favoreceu a construção de 
uma política baseada na lógica do seguro. Ainda segundo a autora, o resgate 
histórico das políticas que integram a seguridade social nos mostra que, na Lei 
Eloy Chaves (1923), o acesso às políticas de saúde e previdência restringia-se 
apenas àqueles que contribuíam com a Previdência Social. A assistência social, 
por sua vez, manteve-se distante do reconhecimento legal como direito e, ao 
longo do tempo, esteve ligada à Previdência Social. 
Boschetti complementa:
Foi somente com a Constituição de 1988 que as políticas de previdência, saúde e 
assistência social foram reorganizadas e reestruturadas com novos princípios e 
diretrizes e passaram a compor o sistema de seguridade social brasileiro. Apesar 
de ter um caráter inovador e intencionar compor um sistema amplo de proteção 
social, a seguridade social acabou se caracterizando como um sistema híbrido, 
que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho (previdência) com 
direitos de caráter universal (saúde) e direitos seletivos (assistência). [...] aquelas 
diretrizes constitucionais, como universalidade na cobertura, uniformidade 
e equivalência dos benefícios, seletividade e distributividade nos benefícios, 
irredutibilidade do valor dos benefícios, equidade no custeio, diversidade do 
financiamento e caráter democrático e descentralizado da administração (CF, art. 
194), não foram totalmente materializadas e outras orientaram as políticas sociais 
de forma bastante diferenciada, de modo que não se instituiu um padrão de 
seguridade social homogêneo, integrado e articulado (BOSCHETTI, 2009, p. 8).
Em sua análise, a autora afirma também que a seguridade social manteve 
o princípio da universalidade e da integralidade no âmbito da saúde com a 
criação do SUS, que, por sua vez, foi reestruturando a política de assistência 
social a partir de 2004 apoiada no Sistema Único de Assistência Social, o que 
fortaleceu suas bases na lógica do seguro na Previdência Social, com reformas 
entre os anos de 1998 e 2003. Nessa lógica, ela refere que a seguridade social 
9Políticas de promoção e defesa de direitos
brasileira não prosperou quanto ao objetivo de favorecer uma lógica social. 
Pelo contrário, avançou na direção do fortalecimento da “lógica do contrato”, e 
o sistema público “foi-se “especializando’ cada vez mais no (mau) atendimento 
dos muito pobres”, ao mesmo tempo em que “o mercado de serviços médicos, 
assim como o de previdência, conquista adeptos entre a classe média e o opera-
riado” (BOSCHETTI, 2009, apud VIANNA, 1998, p. 142). Assim, tenha havido 
avanços em relação à seguridade social evidenciada na Constituição Federal, as 
políticas que a integram ainda sofrem os reflexos do contexto atual neoliberalista 
e capitalista, que acabam impondo às políticas características como redução 
de investimentos, mínima participação do Estado, focalização e seletividade. 
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