DESVIO DE FINALIDADE_ os limite - Elias da Costa Farias

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Desvio	de	finalidade	e	documentação
escrita	dos	atos	administrativos:	os
limites	entre	a	modernização	e	as
velhas	práticas	da	administração
pública	brasileira
Resumo
Esta	obra	tem	por	objetivo	analisar	e	discutir	a	relação	entre	o	desvio	de
finalidade	no	serviço	público	brasileiro	e	a	importância,	para	combatê-lo	e
preveni-lo,	de	documentar	por	escrito	referidos	atos,	preferencialmente	logo
após	a	sua	prática	e	em	sistema	de	informação,	a	fim	de	evitar	a	impressão	de
papel.	Sistematiza	o	autor	nova	classificação	de	atos	administrativos	a	fim	de
melhor	expor	seu	trabalho.
Sumário:	Introdução.	1	O	desvio	de
finalidade.	1.1	Conceitos	e	definições.
1.2	A	relação
entre	desvio	de	finalidade	e	ato	discricionário.	1.3	A	danosidade	à	administração
pública	da	prática	do	desvio	de	finalidade.	1.3.1	O	desvio	de	finalidade	como
nascedouro	da	corrupção.	1.3.2	O	desvio	de	finalidade	como	nascedouro	de
assédios.	1.3.3	O	desvio	de	finalidade	como	nascedouro	de	disfunções
documentalidade	dos	atos	administrativos.	2.2	O	princípio	do	formalismo
moderado	dos	atos	administrativos.	2.2.1	A	avaliação	de	desempenho	e	o
feedback	do	avaliado.	2.3	Classificações	dos	atos	administrativos.	2.3.1	Atos
administrativos	quanto	à	possibilidade	de	documentação.	2.3.2	Atos
administrativos	quanto	ao	instrumento	de	documentação.	2.3.3	Atos
administrativos	quanto	ao	momento	de	sua	documentação.	2.4	Os	limites	entre	a
documentação	escrita	e	a	burocracia.	3	A	documentalidade	escrita	dos	atos
administrativos	como	forma	de	prevenir	o	desvio	de	finalidade.	3.1	A
subjetividade	nata	do	desvio	de	finalidade.	3.2	O	benefício	preventivo	de	se
instar	a	externalização	do	desvio	de	finalidade.	3.3.	O	documento	escrito	e	sua
natural	aptidão	para	inibir	o	desvio	de	finalidade.	Conclusão.	Referências
bibliográficas.	da	administração	pública	burocrática	administrativos.	2.1	O
princípio	da	e	autorreferida.	2	A	publicidade	dos	atos
Introdução
A	Constituição	brasileira	é	considerada	uma	das	mais	avançadas	do	mundo.	Em
recente	entrevista	concedida	a	Pedro	Bial	(programa	Conversa	Com	Bial,	da
Rede	Globo,	veiculada	em	22	de	maio	de	2017),	o	ex-	ministro	do	Supremo
Tribunal	Federal	(STF),	jurista	Ayres	Brito	afirmou	haver	respeitadas	opiniões
afirmando	que	a	república	brasileira	só	passou	a	existir,	de	fato,	com	o	advento
da	Constituição	de	1988	(CRFB/88).	Nesse	diapasão,	o	serviço	público	brasileiro
ganhou	especial	atenção	constitucional,	passando	a	ser	normatizado	em	nível
bastante	detalhado,	tudo	permeado	por	modernas	regras	e	princípios	a	sinalizar	a
perspectiva	da	eficiência,	da	transparência,	da	não-autorreferência	e	da
economicidade	ao	cliente/cidadão/usuário	dos	serviços	prestados	pela
administração	pública	brasileira.
Trinta	anos	praticamente	já	se	passaram,	e	essa	perspectiva	virou	expectativa,
pois	a	prática	demonstra	que	as	coisas	não	andam	como	foi	planejado.	Não
somos	mais	uma	ditadura.	Mas	será	que	somos	uma	democracia?	No	âmbito	do
serviço	público,	será	mesmo	que	deixamos	o	patrimonialismo	de	lado?	Será	que
não	somos	mais	burocratas?	Alcançamos	o	gerencialismo	estatal?
Para	responder	a	essas	perguntas	é	necessário	buscar	a	relação	do	desvio	de
finalidade	com	o	descompasso	entre	o	sistema	jurídico-constitucional	brasileiro
e	as	práticas	antirrepublicanas	que	imperam	no	seio	do	serviço	público.	Será
necessário	ainda,	que	percebamos	até	onde	a	burocracia	documental	escrita	–	e	o
que	isso	de	fato,	significa	–	pode	ser	salutar,	no	resguardo	a	eventuais	agentes
públicos	mal	intencionados,	mormente	os	do	alto	escalão	do	serviço	público,
como	são	os	de	nível	estratégico	e/ou	institucional	(casos	do	Ministério	Público
e	Judiciário,	onde	existem	membros	e	servidores).
Não	merecemos	uma	administração	pública	autorreferida	e	atascada	na
burocracia	(com	papéis	e	formulários	sacramentais),	mas	igualmente	devemos
evitar	a	todo	custo	um	serviço	público	dissimulado,	onde	a	mera	função	pró-
forma	é	usada	para	esconder	as	verdadeiras	intenções	dos	seus	agentes	públicos,
que	não	têm	como	metas	e	objetivos	o	interesse	público.	Nos	proporemos,	assim,
nesse	trabalho,	responder	a	essas	indagações;	buscar	a	relação	conceitual	e
científica	desses	institutos,	passando	pela	necessidade	de	sistematizar	novos
critérios	de	classificação	do	ato	administrativo.
A	metodologia	usada	será	a	pesquisa	bibliográfica	-	no	seu	viés	qualitativo	-,
aliada	a	deduções	e	induções	lógicas,	além	da	vivência	de	mais	de	25	anos	no
serviço	público,	em	cargos	públicos	de	agente	de	polícia	civil,	professor	e
técnico	do	Ministério	Público	da	União	(MPU),	neste,	por	mais	de	23	anos.
CAPÍTULO	1	-	O	desvio	de
finalidade
O	desvio	de	finalidade	é,	antes	de	tudo,	uma	conduta	dissimulada	praticada	por
agente	público,	no	exercício	da	função,	que	demonstra	a	vontade	–	ou,	pelo
menos,	a	negligência	desse	praticante	-	em	não	se	portar	conforme	a	legalidade	e
moralidade,	causando	prejuízo	à	administração	pública,	na	medida	que	o
interesse	público	–	a	verdadeira	finalidade	do	ato	–	não	é	alcançado.
1.1	Conceitos	e	definições
A	fim	de	bem	firmar	os	pressupostos	deste	trabalho,	colacionam-se	alguns
conceitos	de	desvio	de	finalidade	formulados	por	renomados	administrativista.
VALENTE	(2009,	p.	180)	assevera	que	o	abuso	de	poder	consiste	na:
...exorbitância	da	autoridade	conferida	ao	agente	público	e	se	manifesta	no	excesso	de	poder,	pela
ultrapassagem	dos	limites	legais,	e	no	desvio	de	poder,	pela	consecução	de	finalidades	discrepantes
daquelas	almejadas	pela	norma	concessiva	da	competência.
MEIRELLES	(2014,	p.	119)	percebe	no	desvio	de	poder	(ou	de	finalidade)	uma
violação	ideológica	ou	moral	da	lei,	nos	seguintes	termos:
O	desvio	de	finalidade	ou	de	poder	é,	assim,	a	violação	ideológica	da	lei,	ou,	por	outras	palavras,	a	violação
moral	da	lei,	colimando	o	administrador	público	fins	não	queridos	pelo	legislador,	ou	utilizando	motivos	e
meios	imorais	para	a	prática	de	um	ato	administrativo	aparentemente	legal.	Tais	desvios	ocorrem,	p.	ex.,
quando	a	autoridade	pública	decreta	uma	desapropriação	alegando	utilidade	pública	mas	visando,	na
realidade,	a	satisfazer	interesse	pessoal	próprio	ou	favorecer	algum	particular	com	a	subsequente
transferência	do	bem	expropriado;	ou	quando	outorga	uma	permissão	sem	interesse	coletivo;	quando
classifica	um	concorrente	por	favoritismo,	sem	atender	aos	fins	objetivados	pela	licitação;	ou,	ainda,	quando
adquire	tipo	de	veículo	com	características	incompatíveis	com	a	natureza	do	serviço	a	que	se	destinava.
MEDAUAR	(2010,	p.	159)	conceitua	desvio	de	finalidade,	chamando-o	também
de	defeito	de	fim	e	desvio	de	poder,	da	seguinte	forma:
O	defeito	de	fim,	denominado	desvio	de	poder	ou	desvio	de	finalidade,	verifica-se	quando	o	agente	pratica
ato	visando	a	fim	diverso	daquele	previsto,	explícita	ou	implicitamente,	na	regra	de	competência.
Ela	baseia-se	no	art.	2º,	alínea	e,	da	Lei	da	4.717/65	(Lei	da	Ação	Popular)	para
caracterizar	os	defeitos	do	ato	administrativo,	dentre	os	quais	se	encontra	o
famigerado	desvio	de	poder.	E	para	fecharmos	com	chave	de	ouro	essa	coletânea
de	definições,	a	sucinta	mas	esclarecedora	lição	de	CRETELLA	JÚNIOR	(1978,
p.	185)	sobre	o	desvio	de	finalidade:	“Desvio	de	poder	é,	pois,	o	desvio	do	poder
discricionário.	É	o	afastamento	da	finalidade	do	ato.”
Portanto,	o	desvio	de	finalidade,	também	chamado	de	defeito	de	fim
(MEDAUAR),	ou	desvio	de	poder,	é	ato	inválido,	consubstanciado	em	conduta
dissimulada	de	agente	público	que	não	se	porta	conforme	a	legalidade	e
moralidade;	causa	prejuízo	à	administração	pública,	pois	a	finalidade	do	ato	não
é	alcançado.
1.2	A	relação	entre	desvio	de	finalidade	e	ato	discricionário
Também	chamado	de	desvio	de	poder,	o	desvio	de	finalidade	é	a	distorção	do
poder	discricionário.	É	o	afastamento	da	finalidade	do	ato.	Pode	ser	entendido
como	o	uso	indevido	que	o	agente	faz	do	poder	discricionário	para	atingir	fins
diversos	dos	que	a	lei	determina.	Desse	modo,	o	desrespeito	ao	elemento	fim	no
desvio	de	poder	configura	a	sua	existência.	No	entanto,	GASPARINI	(2009,	p.
148),	desenvolvendo	excelente	raciocínio,explica	que	tanto	o	ato	discricionário,
quanto	o	vinculado	podem	dar	ensejo	ao	desvio	de	poder.	Vejamos:
Dado	que	o	abuso	de	poder	manifesta-se	na	fase	executória	do	ato	administrativo,	torna-se	despicienda
qualquer	discussão	para	saber	se	a	sua	ocorrência	se	dá	entre	os	atos	discricionários	ou	vinculados,	ou,
ainda,	se	em	ambas	as	espécies	pode	ocorrer	esse	vício,	uma	vez	que	um	e	outro	são	executáveis.	De	fato,
se	tanto	uma	como	outra	dessas	categorias	de	atos	são	executáveis,	resta	lógico	que	o	abuso	de	poder	pode
estar	presente	tanto	numa	como	noutra	espécie.
Essas	diferentes	formas	de	enxergar	o	desvio	de	finalidade,	ainda	que	de	maneira
propedêutica,	são	importantes,	pois,	a	dedução	lógica	será	a	principal
metodologia	usada,	e	o	rigor	científico	será	preservado	na	adequada	escolha
vocabular	e	na	formação	semântica	das	orações	e	períodos.	Com	efeito,	a
margem	de	liberdade	do	ato	discricionário	poderá	incentivar	a	prática	do	desvio
de	finalidade,	pois	o	agente	público	mal	intencionado	possui,	no	mínimo,	duas
alternativas	expressas	na	norma	de	competência.	Em	uma	ele	simula	a	prática	(o
pretexto	para	a	prática	do	ato),	em	outra	ele	dissimula	(desvio	de	finalidade	em
si).	A	pretexto	de	praticar	dissimuladamente	uma	das	possibilidades	do	ato
discricionário	é	que	ocorre	a	maioria	dos	casos	de	desvio	de	finalidade.
No	entanto,	há	entendimentos	doutrinários	de	que	não	é	impossível	usar-se	como
pretexto	do	ato	dissimulado	(desvio	de	finalidade)	um	ato	administrativo
vinculado.	Seria	o	caso,	por	exemplo,	do	chefe	que	remove	servidor	para	longe
do	domicílio	(família)	sob	o	pretexto	do	interesse	público,	que	efetivamente	não
existe,	mas	apenas	para	puni-lo	(verdadeira	intenção).	Assim,	ou	o	agente
público	-	competente	para	escolher	se	pratica	o	ato,	ou	não	remove-o,	ou	não	o
remove.	Caso	se	entenda	que	a	decisão	de	não	remover	também	está	na	margem
de	liberalidade	do	Chefe,	estaremos	diante	de	um	ato	administrativo
discricionário,	e	não	haveria	nunca	a	possibilidade	de	praticar	-	usando	como
pretexto	um	ato	vinculado	-	o	desvio	de	finalidade,	pois	a	decisão	de	não	praticar
o	ato	seria	sempre	uma	segunda	alternativa	do	agente	competente,	ante	a
possibilidade	de	praticá-lo	(remover).
Caso	não	se	entenda	que	a	decisão	de	não	remover	não	está	na	margem	de
liberdade,	somente	nesse	caso	se	estaria	diante	de	um	desvio	de	finalidade	por
meio	de	simulado	ato	administrativo	vinculado,	pois,	apesar	de	o	agente	ter	um
único	ato	a	praticar	(remover),	sem	porém,	buscar	o	interesse	público,	mas	por
meros	motivos	pessoais,	estar-se-ia	contrariando	o	espírito	da	lei.
1.3	A	danosidade	do	desvio	de	finalidade	à	administração	pública
Ao	particular	é	dado	fazer	tudo	aquilo	que	a	lei	não	proíbe.	Ao	administrador	só
cabe	fazer	aquilo	que	a	lei	manda.	É	o	princípio	da	legalidade	como	pressuposto
ético	da	lei;	afinal,	impossível	pensar	em	uma	lei	imoral,	no	âmbito	de	um
Estado	Democrático	e	de	Direito.	Porém,	apesar	de	a	lei	ser	o	balizador	pleno
dos	atos	do	gestor	público,	no	ato	discricionário,	conforme	alhures,	deixa-se	uma
margem	de	liberdade	à	atuação	decisional	do	administrador	legitimado	à	praticá-
lo.
A	intenção	da	doutrina	francesa,	ao	classificar	e	sistematizar	o	ato	administrativo
quanto	à	liberdade	de	ação	do	agente	praticante,	era	não	engessar	a
administração	pública,	pois	é	facilmente	perceptível	que	o	agente	público	não	é
uma	máquina	que	age	de	forma	robotizada	e	automática,	até	porque	a	lei	não
consegue	prever	todas	as	formas	probas	e	éticas	de	agir	em	um	determinado
lugar	e	momento	da	história,	para	servir	de	roteiro	ao	mais	legalista	agente
público.	Ora,	a	intenção	da	doutrina	era	prever	e	possibilitar	a	humanização	ética
e	moral	da	conduta	humana,	no	ato	de	administrar	a	coisa	pública;	isto	é,
possibilitar	a	criatividade,	a	sensibilidade,	o	raciocínio,	a	sensatez	e	o	bom	senso
do	administrador,	no	momento	em	que	nenhuma	lei,	nenhum	costume
administrativo,	nenhum	princípio	geral,	enfim,	nenhum	norte	normativo	se
mostrasse	adequado	a	situações	novas	e	inusitadas,	em	que	o	administrador	teria
que	decidir.
Infelizmente,	é	diante	de	uma	situação	dessas	que	o	agente	público,	tomado	de
má-fé,	ou	negligentemente,	pratica	ato	desviado	de	poder.	Porém,	sua	conduta
não	deixa	de	ser	inteligente,	engendrada,	premeditada	e	até	dissimulada,	pois,	na
maior	parte	das	vezes,	a	exterioriza	de	modo	a	alcançar	finalidade	nada
republicana,	mas	confundível	com	outra	que	ele	alega	dizer	que	era	o	seu	fim:	o
interesse	público.	Portanto,	o	desvio	de	finalidade	é	a	semente	de	toda	a
corrupção,	de	todo	o	assédio,	de	todos	os	crimes	contra	a	administração	pública,
como	são	a	prevaricação,	o	peculato,	a	fraude	às	licitações,	as	burlas	aos
concursos	públicos	e	etc.
Caso	o	desvio	de	finalidade	não	ocorresse,	problemas	seríssimos	de
desconfiança	contra	o	serviço	público	deixariam	de	existir.	E	sabemos	que	o	mal
exemplo,	originado	exatamente	de	quem	não	deveria	dá-lo,	pode	contaminar
toda	uma	comunidade.	Certamente	que	o	administrador	público	que	o	pratica,
principalmente	aquele	que	age	com	malícia	(dolo),	acredita	que	nunca	será
descoberto,	pois	não	consegue	perceber	que	uma	semente	(desvio	de	finalidade)
é	uma	árvore	(corrupção)	em	potencial.
Um	agente	público	que	pratica	desvio	de	finalidade	é	pior	que	o	delinquente,
pois	este	não	se	propõe	a	dissimular	seus	atos.	Este	até	planeja,	preconcebe	e
premedita,	mas	tudo	às	escondidas.	Já	o	agente	público	que	pratica	ato	desviado
de	função,	o	faz	protegido	pelo	aparato	do	Estado.	O	faz	dentro	de	uma
instituição	pública,	usando	dos	recursos	públicos	e,	o	que	é	pior,	fazendo	uso	do
poder	estatal	que	está	investido.	Em	tudo	isso	consiste	a	danosidade	do	desvio	de
finalidade.	Como	já	dito,	o	desvio	de	finalidade	está	na	raiz	da	corrupção	ativa	e
passiva,	dos	assédios	moral,	estrutural1	e	sexual;	e	das	disfunções	da
administração	pública	autorreferida.
Ocorre	de	forma	muito	discreta,	e	por	isso	é	difícil	de	perceber	sua	ocorrência.
Porém,	pior	de	tudo	é	a	maneira	resignada	como	o	cidadão,	e	até	agentes
públicos	operacionais,	encaram	como	natural	referida	conduta,	acabando	por	se
submeter	aos	caprichos	do	agente	que	abusa	do	poder.	Aliás,	quanto	maior	o
grau	hierárquico	do	Chefe,	maior	é	seu	grau	de	culpa,	pois	os	chefes	de	nível
tático	(intermediário),	que	também	sofrem	os	efeitos	dos	desvios	de	finalidade,
acabam	redirecionando	as	injustiças	dos	atos	de	desvio	de	finalidade,	praticados
pelos	Chefes	de	nível	estratégico,	aos	servidores	de	nível	operacional,	em
verdadeiro	efeito	cascata.
1	Espécie	de	assédio	moral	vislumbrado	e	sistematizado	pela	bacharela	em	direito	Deuzete	Ferreira
Barbosa,	em	monografia	para	obtenção	da	graduação	da	Faculdade	Estácio	de	Macapá/SEAMA,	em	2016.
Disponível	em	<http://www.ambito-juridico.com.br/site/?
n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=16617&revista_caderno=4	>.	Acesso	em	24	de	maio	de	2017.
O	desvio	de	finalidade	é	tão	degradante	para	o	Estado	Democrático	e	de	Direito
que,	além	de	ser	dissimulado	e	de	difícil	comprovação,	gera	uma	ciranda
dialética	de	injustiças	na	administração	pública,	dando	azo	ao	aparecimento	do
famoso	“jeitinho	brasileiro”,	onde	o	cometimento	do	desvio	de	finalidade	por	um
agente	público	de	determinado	escalão,	dentro	do	Órgão/Entidade,	acaba
forçando	o(s)	agente(s)	público(s)	de	escalão	e	nível	inferior	a	também
cometer(em)	desvios	de	finalidade,	pois	a	máquina	pública	brasileira	mantém	e
fomenta	uma	cultura	de	mentira	e	resignação.
DI	PIETRO	(2008,	p.	229)	assim	discorre	sobre	a	dificuldade	probatória	do
desvio	de	poder:
A	grande	dificuldade	com	relação	ao	desvio	de	poder	é	a	sua	comprovação,	pois	o	agente	não	declara	a	sua
verdadeira	intenção;	ele	procura	ocultá-la	para	produzir	a	enganosa	impressão	de	que	o	ato	é	legal.	Por	isso
mesmo,	o	desvio	de	poder	comprova-se	por	meio	de	indícios;	são	os	“sintomas”	a	que	se	refere	Cretella
Júnior	(1977:209-210):	a)	a	motivação	insuficiente;	b)	a	motivação	contraditória;	c)	a	irracionalidade	do
procedimento,	acompanhada	da	edição	do	ato;	d)	a	contradição	do	ato	com	as	resultantesdos	atos;	e)	a
camuflagem	dos	fatos;	f)	a	inadequação	entre	os	motivos	e	os	efeitos;	g)	o	excesso	de	motivação.
Muitos	agentes	públicos,	quando	percebem	que	as	condutas	desviadas	de	função
podem	ser	descobertas,	usam	novos	desvios	de	finalidade	para	impedir	que	suas
condutas	dissimuladas	sejam	publicizadas.	Não	é	incomum	o	uso	de
procedimentos	investigativos	administrativos	(sindicâncias)	como	forma	de
amedrontamento	e	constrangimento	ao	servidor	que	eventualmente	se
comprometa	com	o	interesse	público,	pois	até	o	sigilo,	que	é	algo	excepcional	e
deve	existir	somente	justificado,	passa	a	ser	usado	como	forma	de	terrorismo
dentro	das	instituições.
Licitações	públicas	existem,	em	muitos	casos,	apenas	pró-forma,	concursos
públicos	são	burlados,	auditorias	(processo	de	conformidade	documental)	são
deixados	a	segundo	plano,	tornando	a	máquina	pública	uma	fábrica	de
hipocrisia.	A	prática	demonstra	que	a	desorganização	administrativa	nos	níveis
municipais	é	maior	que	nos	níveis	estaduais,	que	por	sua	vez,	é	maior	que	em
nível	federal,	que	mesmo	assim,	ainda	é	muito	alta.
Os	órgãos/entidades	do	Poder	Executivo	também	são	mais	propensos	aos
desvios	de	finalidade	que	os	do	poder	Legislativo,	que	por	sua	vez	são	mais
propensos	que	os	do	Poder	Judiciário	e	Ministério	Público.	Porém,	apesar	dessa
hierarquia	de	desorganização,	não	podemos	dizer	que	as	práticas	de	desvio	de
finalidade	no	Judiciário	e	Ministério	Público	são	irrisórias.	A	esse	respeito,	o
Professor	Doutor	Luciano	DA	ROS,	em	trabalho	científico2	O	custo	da	Justiça
no	Brasil:	uma	análise	comparativa	exploratória,	demonstra	que	o	judiciário	e	o
Ministério	Público	são	os	mais	caros	do	mundo	e	consequentemente,	elitistas	e
ineficientes.
Por	sua	vez,	BARROCAL,	em	seu	artigo	MP	brasileiro:	elitista	e	o	mais	caro	do
mundo3,	bebendo	na	fonte	de	DA	ROS,	chega	também	à	conclusão	que	o
Ministério	Público	brasileiro	é	elitista	e	ineficiente.	De	fato	é	elitista,	pois
discrimina	dissimuladamente	os	candidatos	aos	seus	cargos,	ao	selecionar	seus
membros,	por	exemplo;	porém	seria,	no	nosso	entender,	por	outro	ponto	de	vista,
caipira,	cabuçu	(caboclo),	caiçara4,	na	medida	que	seus	membros	seriam
incapazes	de	perceber	a	instrumentalidade	de	suas	funções,	o	que	não	se
compatibilizaria	com	o	alegado	elitismo	percebido	por	DA	ROS.
1.3.1	O	desvio	de	finalidade	como	nascedouro	da	corrupção
Abordar	esse	tópico,	no	momento	político	em	que	o	Brasil	encontra-se,	parece
até	chover	no	olhado	e	falar	do	óbvio,	o	que	todos	já	sabem.	Ora,	o	desvio	de
finalidade	no	Brasil	é	visto	como	algo	normal,	corriqueiro;	algo	da	cultura	do
povo	brasileiro	que,	de	tanta	hipocrisia,	cunhou	expressões	do	tipo:	“jeitinho
brasileiro”,	ou	“malandro	é	malandro,	e	Mané	é	Mané!”,	que	não	tinham,	porém,
uma	ligação	direta	e	originária	com	a	corrupção!
Hoje	é	perceptível	a	ligação	direta	entre	corrupção	e	desvio	de	finalidade.	O	juiz
de	direito	em	São	Paulo,	Marcelo	SEMER,	em	artigo	intitulado	O	Brasil	Hoje	é
Um	Grande	Desvio	de	Finalidade5,	afirma	que:
Teóricos	do	direito	administrativo	poderiam	muito	bem	caracterizar	a	deposição	da	presidenta	como	um
desvio	de	finalidade:	“quando	o	agente	pratica	o	ato,	visando	fim	diverso	daquele	previsto,	explícita	ou
implicitamente,	na	regra	de	competência	(art.	2º,	§único,	Lei	4717/65)”.
E	arremata,	em	seguida:
2	Disponível	em:	http://observatory-elites.org/wp-content/uploads/2012/06/newsletter-Observatorio-v.-2-
n.9.pdf.	Acesso	em	12	de	junho	de	2017.
3	Acessível	em:	https://cleazevo.jusbrasil.com.br/noticias/423323681/mp-brasileiro-elitista-e-o-mais-caro-
domundo?ref=topic_feed.	Acesso	em	12	de	junho	de	2017.
4	O	caboclo	é,	por	vezes,	ingênuo	ao	ser	incapaz	de	perceber	a	obviedade	de	o	comportamento	individual
ser	maléfico	a	longo	e	médio	prazos	para	a	coletividade.
5	Disponível	em:	http://justificando.cartacapital.com.br/2017/05/06/o-brasil-hoje-e-um-grande-desvio-
definalidade.	Acesso	em	12	de	junho	de	2017.
Para	uns,	estancar	a	sangria	que	os	ameaçava;	para	outros,	abrir	a	janela	de	oportunidades	que	um	governo
não	eleito	pelo	voto	popular	podia	ensejar.	Ao	fim	das	contas,	peças	foram	mudadas,	a	corrupção	se
mostrou	mais	evidente,	e	um	pequeno	grande	detalhe	político-eleitoral	marcou	o	Planalto:	o	projeto	que
perdeu	a	eleição	presidencial	passou	a	governar	o	país.	(grifo	do	autor)
Lilian	MATSUURA,	repórter	da	Revista	Consultor	Jurídico,	em	artigo	intitulado
Peculato	e	Corrupção	Podem	ser	Crime	Continuado6,	em	referência	a
entendimento	do	Professor	Doutor	Juarez	TAVARES7,	bem	demonstra	a	relação
direta	entre	desvio	de	finalidade	e	corrupção,	verbis:
“Se	na	corrupção	viola-se	a	funcionalidade	do	sistema,	da	mesma	forma	no	peculato	se	desabilita	a
administração	de	poder	prestar	seus	serviços	aos	cidadãos,	seja	pelo	decréscimo	patrimonial	do	bem
público,	seja	pela	apropriação	do	bem	particular	na	posse	do	funcionário,	seja	no	desvio	de	finalidade”,
defende	ele.
De	fato,	corrupção	vem	do	latim	corruptus,	que	significa	quebrado	em	pedaços.
O	verbo	corromper	significa	“tornar	pútrido”.	A	corrupção	pode	ser	definida
como	utilização	do	poder	ou	autoridade	para	conseguir	obter	vantagens	e	fazer
uso	do	dinheiro	público	para	o	seu	próprio	interesse,	de	um	integrante	da	família
ou	amigo.	No	Código	Penal	Brasileiro,	a	corrupção	ativa	vem	prevista	no	art.
333,	e	a	corrupção	passiva	no	artigo	317.
A	corrupção	pode	consubstanciar-se	em:	a)	favorecer	alguém	prejudicando
outros;	b)	aceitar	e	solicitar	recursos	financeiros	para	obter	um	determinado
serviço	público;	c)	retirada	de	multas	ou	em	licitações	favorecer	determinada
empresa;	d)	desviar	verbas	públicas,	dinheiro	destinado	para	um	fim	público	e
canalizado	para	as	pessoas	responsáveis	pela	obra;	e)	até	mesmo	desviar
recursos	de	um	condomínio.
A	corrupção	é	presente	(em	maior	evidência)	em	países	não	democráticos	e	de
terceiro	mundo.	Essa	prática	infelizmente	está	presente	nas	três	esferas	do	poder
(legislativo,	executivo	e	judiciário).	O	uso	do	cargo	ou	da	posição	para	obter
qualquer	tipo	de	vantagem	é	denominado	de	tráfico	de	influência.	É	importante
observarmos	que	um	país	pode	ser	democrático	somente	na	letra	de	seu	sistema
jurídico-constitucional,	mas	a	efetividade	de	suas	normas	é	baixa	ou	baixíssima,
como	é	o	caso	do	Brasil.	Estamos,	nesses	casos,	diante	de	um	país/nação	que	não
é	nem	autoritário,	e	nem	democrático,	mas	hipócrita,	pois	a	hipocrisia	se
6	Acessível	em:	http://www.conjur.com.br/2012-dez-04/peculato-corrupcao-podem-caracterizados-
crimecontinuado.	Acesso	em	12	de	junho	de	2017.
7	Professor	Titular	de	Direito	Penal	da	Universidade	do	Estado	do	Rio	de	Janeiro.	Professor	visitante	na
Universidade	de	Frankfurt	am	Main,	na	Universidade	de	Buenos	Aires	e	na	Universidade	Pablo	D’Olavide
(Sevilha).	Professor	honorário	da	Universidade	de	San	Martín	(Lima).	Pós-doutor	pela	Universidade	de
Frankfurt	am	Main.	Doutor	e	Mestre	em	Direito	pela	Universidade	Federal	do	Rio	de	Janeiro.	Doutor	em
Direito	pela	Universidade	do	Estado	do	Rio	de	Janeiro.
qualifica	pela	acintosa	não	correlação	entre	o	discurso	que	embasa	a	relação	de
seus	componentes	(constituição	e	sistema	jurídico)	e	as	práticas	do	dia	a	dia.
Toda	sociedade	corrupta	sacrifica	a	camada	pobre,	que	depende	puramente	dos
serviços	públicos,	mas	fica	difícil	suprir	todas	as	necessidades	sociais
(infraestrutura,	saúde,	educação,	previdência	etc.)	se	os	recursos	são	divididos
com	a	área	natural	de	atendimento	público	e	com	os	traficantes	de	influência	(os
corruptos).	Quando	o	governo	não	tem	transparência	em	sua	administração	é
mais	provável	que	aja	ou	que	incentive	essa	prática.	Não	existe	país	com
corrupção	zero,	embora	os	países	ricos	e	democráticos	tenham	menos	corrupção,
pois	sua	população	é	mais	esclarecida	acerca	dos	seus	direitos,	sendo	assim
menos	suscetível	de	ser	enganada.
Existem	organizações	internacionais	que	têm	como	finalidade	desenvolver
pesquisas	para	“medir”	o	nível	de	corrupção.	A	partir	de	pesquisas,	é	feita	uma
classificação	de	acordo	com	a	nota	que	vai	de	0	a	10.	Alguns	dados	revelam	que
o	primeiro	lugar	com	nota9,7,	que	corresponde	à	alta	margem	de	confiança,	é	a
Finlândia;	o	Brasil	ocupa	apenas	o	54°	lugar	com	nota	3,9.
1.3.2	O	desvio	de	finalidade	como	nascedouro	de	assédios
Os	assédios	podem	ser	moral	ou	sexual.	Este	por	sua	vez,	configura	crime	no
Brasil,	previsto	no	Código	Penal,	art.	216-A.	Aquele	(o	moral),	não	é	figura
penal	direta	no	Brasil,	mas	pode	configurar-se	em	improbidade	administrativa
(Lei	classificado	em	ascendente	ou	descendente8.	Nesse	contexto,	n°	8.429/92).
Pode	ser
interessante	é	o	trabalho	científico	da	Professora	Deuzete	Ferreira	BARBOSA,
em	artigo	intitulado	Assédio	moral	(estrutural)	nas	escolas	públicas	do
município	de	Macapá:	uma	consequência	espontânea	da	administração
patrimonialista,	apresentado	à	Faculdade	Estácio	de	Macapá,	como	requisito
para	a	obtenção	de	graduação	em	direito,	publicado	na	Revista	Âmbito	Jurídico9.
Nesse	trabalho,	BARBOSA	defende	que	o	assédio	moral	estrutural	é	apenas	um
modo	diferente	de	enxergar	o	assédio	moral	tradicional,	isto	é,	é	o	mesmo
assédio	moral	praticado	por	um	agente	público,	ainda	que	de	maneira
sistemática,	mas	de	forma	isolada,	por	outro	agente	público,	geralmente	superior
hierárquico.	A	diferença	está	na	alta	disseminação	das	práticas	de	assédio	que
fazem	a	máquina	pública	personificar	a	autoria	do	assédio,	em	lugar
8	ALKIMIN,	Maria	Aparecida.	Assédio	Moral	na	Relação	de	Trabalho.	3ª	edição.	Curitiba:	Juruá,	2009.
9	Disponível	em:	http://www.ambito-juridico.com.br/site/?
n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=16617&revista_caderno=4.	Acesso	em:	05	de	julho	de	2017
dos	agentes,	meros	instrumentos.
Observa	a	competente	professora	e	bacharel	em	direito	que	o	assédio	moral
estrutural	é	fruto	da	prática	de	condutas	administrativas	patrimonialista	e
burocráticas	(disfunções),	no	âmbito	do	serviço	público	de	educação	do
município	de	Macapá,	Estado	do	Amapá.	Defende	ainda,	que	somente	por	meio
de	práticas	gerencialistas	de	gestão	pública	se	poderá	combater	o	assédio	moral
estrutural	ou	sistêmico.	Infelizmente,	as	constatações	de	BARBOSA	parecem
não	se	restringirem	ao	município	de	Macapá.
Nesses	mais	de	25	anos	de	serviço	público,	prestados	a	maior	parte	ao	MPU,	o
autor	possui	inúmeros	exemplos	documentados	de	desvios	de	finalidade,
praticados	no	âmbito	do	serviço	público	da	União,	em	especial	do	MPU,	que
comprovam	a	relação	direta	entre	o	abuso	de	poder	administrativo	e	o	assédio
moral	estrutural	(ou	institucional,	ou	ainda,	sistêmico).	Essas	conclusões	chegam
a	ser	desalentadoras,	mas	todo	avanço,	progresso	e	melhoria	só	existem	se
precedidos	de	diagnósticos,	ainda	que	estes	sejam	preocupantes,	pois,	só	se
tomam	providências	saneadoras	depois	de	diagnosticados	os	problemas.
Portanto,	a	grande	crise	institucional	que	hoje	o	Brasil	vive	é	reflexo	de	velhas
práticas,	antiquadas,	patrimonialistas	e	excessivamente	autorreferidas,
perpetradas	por	anos	e	anos	no	seio	do	serviço	público	brasileiro.	E	o	desvio	de
finalidade	é,	sem	dúvida,	uma	das	raízes	desses	males.
1.3.3	O	desvio	de	finalidade	como	nascedouro	de	disfunções	da	administração
pública	burocrática	e	autorreferida
Conforme	dito	alhures,	a	burocracia	não	deixa	de	ser	condizente	com	o	princípio
do	formalismo	do	direito	administrativo.	Porém,	em	excesso,	acaba	por
desvirtuar	os	princípios	republicanos	de	uma	administração	pública	moderna,
transparente,	econômica	e	proba.	Tanto	a	burocracia	excessiva,	quanto	o
patrimonialismo,	são	corolários	de	desvios	de	finalidade.	Para	ser	mais	preciso,
desvio	de	finalidade,	assédio	moral,	patrimonialismo,	corrupção	e	burocracia
excessiva	são	conceitos	ligados	por	uma	relação	potencial	de	causa	e	efeito.
Vejam	o	excerto	da	atualíssima	obra	O	Constitucionalismo	Brasileiro	Tardio,	de
SILVA	NETO	(2016,	p.	66-67)	a	corroborar	nossa	tese:
O	homem	cordial	infelizmente	não	é	apenas	o	homem	afável,	cortês,	hospitaleiro.	A	ideia	de	cordialidade
assume	contornos	altamente	pejorativos	para	anunciar	a	terrível	consolidação	da	chaga	nacional	de	não
divisar	o	público	e	o	privado.
Como	efeito	jurídico	disso	há	os	graves	e	recorrentes	casos	de	corrupção	mediante	os	quais	se	pinta,	com	as
cores	vivas	da	realidade,	o	triste	cenário:	o	exercício	de	cargo	público	no	Brasil	passa	a	se	constituir	na
forma	mais	eficaz	de	enriquecer	fácil	e	rapidamente.	E	sendo	certo	que	não	subsiste	corrupção	sem
corruptor,	os	agentes	econômicos	privados	andam	de	braços	dados	com	os	corruptos	do	serviço	público	em
direção	ao	altar	da	prevaricação	e	da	rapinagem	praticada	contra	o	erário.	Porém,	extrai-se	do	sistema
constitucional	direito	fundamental	cujos	contornos	ainda	não	foram	suficientemente	desenvolvidos	pelo
sistema	da	ciência	do	direito	no	Brasil:	o	direito	fundamental	ao	governo	honesto.
Infelizmente,	o	homem	cordial	vive,	e	vive	a	carregar	da	vida	privada	o	excesso
e	pessoalidade	para	dentro	do	serviço	público,	dano	azo	à	famigerada	prática	do
desvio	de	finalidade.	Mas,	a	corrupção	pode	ser	tão	engendrada,	a	ponto	de
mascarar	de	forma	muito	bem	dissimulada	essa	perversa	prática,	que	chega	a	ser
aceita	pela	sociedade,	ou	porque	está	anestesiada	mesmo,	ou	porque	não	tem
consciência	de	sua	ocorrência.	É	o	que	acontece	com	o	recebimento	de	auxílio
moradia	pelos	membros	do	Ministério	Público10	e	do	Judiciário	brasileiros11.
Sob	os	fundamentos	de	diversos	pretextos	relacionados	nos	considerandos	da
Resolução	nº	117,	de	7	de	setembro	de	2017,	do	Conselho	Nacional	do
Ministério	Público	CNMP,	e	da	Resolução	nº	199,	de	mesma	data,	do	Conselho
Nacional	de	Justiça	–	CNJ,	todos	os	membros	do	Ministério	Público	brasileiro,
bem	como	os	magistrados	do	Brasil	passaram	a	receber	a	título	indenizatório	o
valor	de	R$	4.377,00,	sem	respeitar	o	teto	constitucional	de	remuneração
máxima	dos	agentes	públicos	no	Brasil,	previsto	no	inciso	XI	do	art.	37	da
CRFB/88.
O	curioso	é	que	os	servidores	dessa	entidade/poder	não	tem	-	e	não	deveriam
mesmo	–	o	direito	a	perceber	referido	auxílio,	sob	o	fundamento	de	que,
ontologicamente,	seriam	diferentes	dos	membros	do	MP	e	do	Poder	Judiciário
brasileiro.	Aliás,	mais	um	fundamento	a	supedanear	a	prática	de	desvios	de
finalidade	no	seio	dessas	entidades.	É	que	a	diferença	ontológica	entre	servidores
e	membros	das	respectivas	entidades	é	jurídica,	ou	seja,	é	normato-interpretativa,
e	não	oriunda	da	ciência	do	ser	(metafísica),	como	são	as	verdadeiras	origens
ontológicas	dos	seres.
Ademais	e	finalmente,	assim	como	no	Estado	de	Direito,	em	que	as	normas	eram
legais,	mas	não	necessariamente	democráticas,	a	instituição	do	auxílio	moradia	a
membros	do	MP	e	do	judiciário	brasileiro	se	mostra	nada	republicano,	pois	além
de	descabido	e	não
10	Disponível	em	:	<http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?
jornal=1&pagina=45&data=16/10/2014>.	Acesso	em	26	de	junho	de	2017
11	Disponível	em:	<http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/resoluo-n199-07-10-2014-
presidncia.pdf>.	Acesso	em	26	de	junho	de	2017
razoável,	está	dando	ensejo	a	que	membros	de	outros	tribunais	(Tribunais	de
Contas,	por	exemplo)	passem	a	usar	dos	mesmos	artifícios	(legislação	em	causa
própria)	para	aumentar	os	próprios	salários.
CAPÍTULO	2	-	A	documentalidade
dos	atos	administrativos
A	prova	(	factum	probans),	na	acepção	de	comprovação	da	existência	de	um
outro	fato	(factum	probandum),	é	o	elemento	de	prova.	O	factum	prabandum	é,
pois,	sinônimo	de	objeto	da	prova.	Vejamos	o	que	afirma	DALLAGNOL	(2015,
p.	17):
A	fixação	dos	conceitos	de	factum	probans	(elemento	de	prova)	e	de	factum	probandum	(objeto	de	prova)	é
fundamental	para	prosseguirmos.	De	forma	provisória	e	em	resumo,	podemos	afirmar	que	factum	probans	é
o	fato	que	é	utilizado	para	provar	algo,	enquanto	o	factum	probandum	é	esse	algo	que	é	demonstrado	pelo
factum	probans.	No	parágrafo	acima,	a	certidão	de	casamento,	o	testemunho,	a	foto	e	o	laudo	constituem
exemplos	de	factum	probans,	enquanto	o	casamento	em	si,	a	fuga	de	Caim,	o	dano	e	a	morte	constituem
exemplos	de	factum	probandum.	Factum	probans	e	factum	probandum	se	conectam	na	medida	em	que	o
primeiro	prova	o	segundo.
Em	última	análise,	a	documentaçãode	um	ato	administrativo	é	a	criação	de	uma
prova	previamente	elaborada,	pois	diretamente,	serve	para	retratar	um	ato
administrativo	e,	indiretamente,	para	eventualmente	provar	um	desvio	de
finalidade.	Os	atos	administrativos	são	condutas	humanas,	praticadas	por	agentes
públicos,	investidos	em	cargo	ou	função	pública,	para	alcançar	um	fim	público
com	resultado	prático	observável	no	mundo	fenomênico.	Os	documentos,	que
podem	ser	públicos	ou	privados,	são	retratos	desses	atos	administrativos.
Perduram	no	tempo,	como	uma	fotografia	que	registra	um	momento	de	nossas
vidas.
Um	documento	pode	ser	falso	por	sua	materialidade	e	por	sua	ideologia.	Um
documento	materialmente	falso	não	é,	em	verdade,	documento,	pois	foi
“montado”,	isto	é,	teve	seu	registro	(escrita,	imagem	ou	áudio)	criado	sem	a
correspondente	prática	do	ato	administrativo	válido.	Já	o	documento
ideologicamente	falso	não	foi	“montado”,	isto	é,	corresponde	fielmente	à	prática
de	um	ato	administrativo	–	ainda	que	inválido	–	porém,	desviado	de	finalidade
ou	praticado	por	agente	público	incompetente.	Aliás,	a	Lei	de	Acesso	à
Informação	(art.	4,	II)	define	documento	como	"unidade	de	registro	de
informações,	qualquer	que	seja	o	suporte	ou	formato".
No	presente	estudo,	o	que	nos	interessa	de	fato,	são	documentos	escritos,
oriundos	de	atos	administrativos	imediatamente	meramente	burocráticos,	que
servem	finalidade.
documentados,	pois	são
para	prevenir,	provar	e	esses	atos,	quando	não	combater	os	desvios	de
2.1	O	princípio	da	publicidade	dos	atos	administrativos
O	serviço	público	é	prestado	em	favor	da	coletividade,	e	como	tal,	difere	de	um
serviço	prestado	pela	iniciativa	privada.	Ainda	quando	prestados	serviços	e/ou
vendidos	produtos	por	empresas	públicas	e	sociedades	de	economia	mista
(administração	indireta)	quando	a	administração	compete	no	mercado	-	o
princípio	da	publicidade	dos	atos	da	administração	deve	ser	prestigiado	e
observado.	Ele	é	um	consectário	lógico	direto	do	princípio	da	impessoalidade,
pois,	para	que	a	pessoa	do	agente	público	não	seja	beneficiado	com	a	promoção
pessoal	de	seu	nome,	é	necessário	garantir	que	qualquer	cidadão	possa	ter	acesso
às	informações,	aos	procedimentos,	aos	documentos,	aos	projetos	e	aos	gastos
dos	órgãos	públicos.
Nesse	contexto,	a	produção	de	documentos,	em	especial	os	escritos,	são	retratos
dos	atos	administrativos,	mormente	se	documentados	imediatamente	após	a	sua
prática,	torna-se	algo	salutar	e	esperado	por	toda	a	sociedade.	Retratar	o	modo	de
agir	da	administração	pública	significa	prevenir	e	evitar	que	condutas
dissimuladas	sejam	perpetradas	por	agentes	públicos	maliciosos	ou	negligentes.
Os	documentos	são	públicos,	ainda	que	sigilosos,	mas	a	sua	sigilosidade	é
característica	excepcional	e	passageira,	mantendo-se	eventual	sigilo	apenas
enquanto	perdurar	o	interesse	público.	O	sigilo	não	é	decisão	arbitrária	da
autoridade	competente	que	o	determina	–	apesar	de	discricionária	-	e	deve	ser
fundamentada.
Com	o	advento	da	Lei	nº	12.527/2011	(lei	de	acesso	à	informação),	o	princípio
da	publicidade	ganhou	ainda	mais	efetividade,	fortalecendo	as	ouvidorias
públicas,	os	sites	institucionais	e	a	informação	em	tempo	real	de	entrada
(impostômetros)	e	saída	de	recursos	públicos	(gastos).	Portanto,	quanto	mais
informação	escrita	ao	alcance	do	cidadão,	maior	será	a	possibilidade	de	prevenir
e	combater	atos	de	desvio	de	finalidade.
2.2	O	princípio	do	formalismo	moderado	dos	atos	administrativos
O	princípio	do	formalismo	administrativo	está	diretamente	relacionado	ao	rito	do
procedimento	administrativo,	considerado	um	formalismo	moderado,	previsto	na
Lei	Federal	n.º	9.784/99	(artigo	2º,	parágrafo	único,	incisos	VIII	e	IX,	e	artigo
22,	parágrafos	2º	e	3º).	De	fato,	o	formalismo	não	é	sinônimo	de	burocracia
excessiva,	pois,	conforme	já	mencionado	ao	norte,	enquanto	ao	particular	é
permitido	fazer	tudo	o	que	a	lei	não	proíbe,	ao	agente	público	só	é	permitido
fazer	o	que	a	lei	manda.
No	entanto,	o	formalismo	não	é	um	fim	em	si	mesmo;	não	é	algo	sacramental,
mas	sim,	instrumental.	Registrar	os	atos	administrativos	serve	para	prestigiar
princípios	como	o	da	transparência	e	da	publicidade.	Com	efeito,	ainda	que	não
haja	um	procedimento	formalmente	autuado,	todo	documento	público	que	requer
uma	providência/resposta	da	administração	precisa	tramitar,	até	ser	decidido	pelo
agente	público	competente,	dando	uma	resposta	àquela	demanda.
Portanto,	ao	lado	do	princípio	da	publicidade,	o	princípio	do	formalismo	torna	a
administração	pública	menos	propensa	a	cometer	abusos	e	desvios	de	finalidade.
Logicamente,	atos	de	simples	cadência	processual	(juntadas,	envio	de	autos	à
autoridade,	retiradas	de	cópias	e	expedição	de	ofícios	rotineiros)	não	necessitam
de	tanto	–	ou	talvez	nenhum	–	formalismo.
2.2.1	O	procedimento	de	avaliação	de	desempenho	de	servidor	e	o	feedback	do
avaliado
A	avaliação	de	desempenho	de	servidores	públicos,	se	bem	concebida	e
executada,	poderá	constituir-se	em	poderoso	procedimento	a	favor	da
modernização	da	administração	pública	brasileira,	no	sentido	de	que	servirá	de
constante	e	periódico	diagnóstico	à	conduta	profissional	dos	servidores.	No
MPU,	por	exemplo,	todos	os	servidores,	estáveis	ou	não,	são	avaliados
periodicamente.	A	avaliação	de	desempenho	dos	servidores	está	regulamentada
pela	portaria	PGR	nº	298/2003,	de	08	de	maio	de	2003.	Seu	objetivo	é:
…	aferir	a	eficiência	dos	servidores	das	Carreiras	de	Analista	e	Técnico	do	Ministério	Público	da	União	no
desempenho	de	suas	atribuições,	possibilitando	a	implementação	de	ações	gerenciais	voltadas	para	o
aperfeiçoamento	profissional,	o	crescimento	na	carreira,	o	desenvolvimento	da	organização	e	a	melhoria	do
serviço.
Essa	portaria	define	que	a	avaliação	também	será	utilizada	para	progressão	ou
promoção,	conforme	o	caso.	O	servidor	poderá	entrar	com	recurso,	caso	não
concorde	com	o	resultado	da	avaliação.	Para	isso,	deverá	expressamente	assinar
com	ressalva	o	resultado.	Depois	de	tomar	ciência,	o	avaliado	terá	10	dias	para
recorrer,	que	deverá	ser	motivada	e	juntada	documentação	que	entender
pertinente.
Interessante,	por	seu	turno,	é	a	forma	da	avaliação	de	desempenho	aplicada	aos
servidores	públicos	nos	Estados	Unidos	da	América	(EUA).	RODRIGUES
(1996,	p.10)	assevera	que:
O	formulário	de	avaliação	do	Departamento	do	Estado	não	se	limita	a	uma	apreciação	objetiva	do
desempenho	do	funcionário.	A	avaliação	meramente	objetiva	é,	naturalmente,	suscetível	a	quase	todas	as
formas	de	erro,	podendo,	inclusive,	estimular	a	falta	de	empenho	do	avaliador	que	poderia	facilmente	burlar
o	critério	em	sua	avaliação.	Para	reduzir	a	falta	de	critério	dos	supervisores,	o	formulário	apresenta
uma	dimensão	discursiva.	Nela,	o	avaliador	terá	que	justificar	sua	avaliação,	discutindo	os	pontos	altos	e
falhos	do	desempenho	do	funcionário	ao	longo	do	ano,	com	exemplos	específicos	da	atuação	do	servidor.
Trata-se	de	um	registro	de	incidentes	reais	de	trabalho	ou	de	atuações	exemplares	do	funcionário.	Nas
palavras	de	Graham	Jr.	e	Hays,	“como	essa	técnica	de	avaliação	enfoca	eventos	específicos,	ela	tem	um
nível	de	validade	muito	mais	alto	do	que	a	maioria	das	outras	abordagens.	(grifamos)
Certamente	que	com	o	tipo	de	avaliação	de	desempenho	aplicada	aos	servidores
públicos	americanos,	os	desvios	de	finalidade	no	Brasil	diminuiriam	muito,
quiçá	desapareceriam!	Vale	lembrar	que	os	servidores	americanos	também
podem	ter	retribuição	em	pecúnia,	a	depender	de	seus	resultados	obtidos,	verbis:
O	resultado	das	avaliações	de	desempenho	formam	a	base	da	decisão	sobre	a	concessão	de	prêmios	e	outros
estímulos	à	boa	performance.	O	Programa	de	Prêmios	de	Incentivo	do	Governo	Federal	(incentive	awards)
foi	bastante	ampliado	com	a	lei	de	reforma	do	Serviço	Público	de	1978,	passando	a	incluir	prêmios	em
dinheiro.
No	Brasil	-	e	no	MPU	em	especial	-	as	retribuições	são	dadas	com	base	na
confiança	dos	chefes,	que	por	vezes,	é	meramente	subjetiva	e	serve	para	premiar
servidores	que	não	raro	se	quedam	aos	caprichos	pessoais,	e	não	institucionais,
de	chefes.
2.3	Classificaçõesdos	atos	administrativos
A	classificação	de	institutos	jurídicos,	como	são	os	atos	administrativos,	é	tarefa
eminentemente	instrumental,	ou	seja,	visam	sempre	a	fundamentação	de	teorias
e	doutrinas	capazes	de	explicar	e	justificar	leis,	regras	e	princípios
normatizadores	do	direito	administrativo.	É	nesse	trilhar	que	sistematizou-se	a
seguinte	classificação	dos	atos	administrativos.
2.3.1	Atos	administrativos	quanto	à	possibilidade	de	documentação
Quanto	à	possibilidade	de	documentação	os	atos	administrativos	podem	ser
documentáveis	ou	não	documentáveis:
a)	Atos	Administrativos	documentáveis	–	faticamente	todos	os	atos
administrativos	são	documentáveis,	basta	querer	documentá-los.
Ideologicamente,	porém,	somente	os	atos	administrativos	cujas	consequências	de
sua	prática	-	ou	não	-	sejam	essenciais	é	que	devem	ser	documentados.	Atos	de
somenos	importância	não	seriam	documentáveis	ideologicamente	falando.
Exemplo:	Feche	a	porta	para	começar	a	reunião	reservada.	À	priori,	não	há
necessidade	de	documentar	referido	ato	(ordem	mandando	fechar	a	porta),	mas
nada	impede	que	referida	ordem	seja	mencionada	na	ata	da	reunião,
principalmente	se	o	ato	de	fechar	a	porta	for	histórico,	ou,	se	conditio	sine	qua
non	para	o	início	da	reunião.
b)	Atos	administrativos	não	documentáveis	–	faticamente	não	existem	atos	não
documentáveis.	Ideologicamente,	alguns	não	o	são.	Exemplo:	traga	água	para	o
cidadão	que	está	passando	mal.	A	ordem	de	trazer	água	para	o	cidadão	que	passa
mal	em	um	órgão	público	precisa	de	resposta	pelo	subordinado,	pois	caso	o
cidadão	não	seja	atendido,	poderá	morrer	à	míngua.	Porém,	ideologicamente	não
há	necessidade	de	documentá-lo.
2.3.2	Atos	administrativos	quanto	ao	instrumento	de	documentação
Os	atos	administrativos	podem	ser	classificados	quanto	ao	instrumento	de
documentação,	em	atos	administrativos	escrituráveis,	atos	administrativos
faláveis	(verbalizáveis),	atos	administrativos	gesticuláveis	e	atos	administrativos
graváveis.
O	ato	administrativo	em	si,	é	uma	conduta	do	agente	público,	geralmente	uma
ordem.	A	sua	forma	de	retratação	(expressão)	é	que	é	caracterizada	pela
possibilidade	de	escrever,	falar,	gesticular	e	etc.	Vejamos:
a)	atos	administrativos	escrituráveis	–	são	atos	que	podem	ser	retratados	por
escrito.	Podem	ser	escrituráveis	diretamente	no	papel,	ou	imprimíveis	a
posteriori	(digitados).	Com	o	advento	da	telemática	esses	atos	podem	ficar
escritos	virtualmente,	para	se	economizar	papel	e	contribuir	com	a	preservação
do	meio	ambiente.	Um	ato	administrativo	pode	ser	primeiro	retratado	em	áudio
e,	só	posteriormente,	escrito	(Exemplo:	gravação	do	ato).
b)	atos	administrativos	faláveis	(ou	verbalizáveis)	–	geralmente	são	atos	cujas
suas	consequências	são	pouco	importantes,	se	praticados,	ou	não.	São	mais	que
instrumentais,	são	instrumentalíssimos,	pois	uma	eventual	inobservância	pelo
subordinado	não	caracteriza,	de	imediato,	uma	indisciplina.	Exemplo:	Faça	uma
ligação,	por	favor!	Passe	um	e-mail!	Porém,	existe	um	ato	administrativo
verbalizável	que	não	é	de	somenos	importância,	sendo	instrumental,	e	não
instrumentalíssimo.	É	o	silvo	do	guarda	de	trânsito	para	o	infrator	de	trânsito.
c)	atos	administrativos	gesticuláveis	–	são	atos	proferidos	por	meio	de	gestos.
Assim	como	os	atos	verbalizáveis,	em	regra	–	exceto	também	o	exemplo	do
guarda	de	trânsito	–	são	instrumentalíssimos,	ou	seja,	sua	eventual	desobediência
não	configura,	por	si	só,	uma	indisciplina.	Exemplo:	fazer	silêncio,	com	o	dedo
indicador	na	boca.
d)	atos	administrativos	graváveis	–	São	atos	administrativos	instrumentais,	assim
como	os	escrituráveis.	Podem	servir	de	prova	de	(i)legalidades.	Apesar	de	serem
atos	de	alta	importância	para	o	sistema	jurídico-administrativo,	a	sua	retratação
em	gravações	não	é	tão	manuseável	e	prática	quanto	os	atos	escrituráveis,	pois	as
gravações	têm	o	inconveniente	de,	ao	necessitar-se	reproduzi-la,	poderem	ser
ouvidas	por	pessoas	que	estejam	por	perto;	diferentemente	dos	atos
administrativos	escrituráveis,	que	podem	ser	lidos	sem	emissão	de	sons.	Os	atos
administrativos	graváveis	podem	ser	providos	de	áudio,	de	imagem	ou	de
ambos.
2.3.3	Atos	administrativos	quanto	ao	momento	de	sua	documentação.
Os	atos	administrativos	são	condutas	humanas	que	podem	(retratados).	A
depender	do	momento	em	que	o	documento	é	administrativos	podem	ser:
ser	documentados
produzido	os	atos
a)	Atos	administrativos	imediatamente	documentados	–	logo	depois	de	sua
prática,	são	documentados,	ou	por	escrito	(impressão,	manuscrição	ou
digitação),	ou	por	gravação	(áudio	ou	vídeo).
b)	atos	administrativos	posteriormente	documentados	–	demoram	um	pouco	para
serem	documentados.	O	motivo	para	serem	documentados	só	posteriormente
pode	ser	o	poder	discricionário	do	agente,	normas	impositivas	da	administração
pública	ou	necessidade	fática	do	ato	(o	agente	de	trânsito	preenche	o	auto	de
infração	somente	bem	depois	de	aplicar	a	multa).	São	os	atos	mais	passíveis	do
cometimento	de	desvios	de	finalidade,	pois	o	agente	público	malicioso	poderá
desvirtuar	o	ato	praticado	por	meio	da	documentação	de	conteúdo	diverso	do	ato
efetivamente	praticado,	pois	dar-se-á	tempo	à	fraqueza	humana	para	isso.	A
prática	administrativa	demonstra	esse	fenômeno.
c)	atos	administrativos	sucessivamente	documentados	–	são	atos	documentados
primeiro	de	uma	forma	e,	depois,	de	outra.	Exemplo:	gravação	de	uma	audiência
que,	depois,	será	escrita	em	sistema	de	computador	e,	eventualmente,	impresso.
A	taquigrafia	é	exemplo	desse	tipo	de	ato	administrativo.	Esse	tipo	de	ato
administrativo	também	é	mais	propenso	a	ser	objeto	de	desvio	de	finalidade,	vez
que	o	tempo	decorrido	entre	a	primeira	documentação	e	a	segunda	pode	dar
ensejo	a	simulações	e	desvirtuamentos.
De	todo	o	exposto,	podemos	afirmar	que	o	tipo	de	ato	administrativo	que,	por
excelência,	é	prevenidor	e	inibidos	do	desvio	de	finalidade	está	retratado	pela
combinação	dos	itens	2.3.2	a)	(atos	administrativos	escrituráveis	)	e	2.3.3	a),	ou
seja,	um	ato	administrativo	imediatamente	escrito.
2.4	Os	limites	entre	a	documentação	escrita	e	a	burocracia
O	documento	escrito,	criado	concomitantemente	ao	ato	administrativo	é	a
melhor	forma	de	se	evitar	que	interpretações	errôneas,	maliciosas	ou	não,	tornem
eventual	desvio	de	finalidade	do	ato	uma	conduta	corriqueira	no	âmbito	do
serviço	público.	Ocorre	que	o	excesso	de	burocracia,	que	se	coaduna	mais	com
uma	administração	pública	anacrônica,	tem	no	excesso	de	documentos	escritos,
um	de	seus	mais	fidedignos	retratos.
Porém,	os	documentos	escritos	em	concomitância	com	a	prática	do	ato	estão
cada	vez	mais	fáceis	e	rápidos	de	serem	produzidos,	com	o	advento	da
informática,	da	internet,	das	impressoras,	dos	escâneres	e	dos	e-mails.	Os
chamados	documentos	oficiais	(ofícios,	memorandos,	atas	e	etc),	objetos	da
redação	oficial,	perderam	muito	de	suas	sacralidades,	pois	agora,	com	as
mensagens	eletrônicas	de	e-mail,	os	excessos	de	formalismos	documentais	se
enfraqueceram,	sem	que	a	essência	(formalismo	moderado)	tenha	sido	afetado.
Ordens	e	comunicados	podem	ser	facilmente	emitidos	com	a	rápida	produção	de
um	texto	e	-	com	mais	um	simples	click	-	repassados	a	um	ou	vários
destinatários.	É	importante	solicitar	que	o	destinatário	ratifique	(acuse)	o
recebimento	do	e-mail,	ainda	que,	no	caso	de	uma	ordem,	esta	possa	ser
cumprida	posteriormente.	É	certo	que,	tanto	no	passado,	quanto	agora,	existem
agentes	públicos	que	produzem	documentos	desnecessários,	ou	seja,	documentos
que	não	correspondem	a	nenhum	ato	administrativo	relevante.
São	práticas	passadas	de	geração	em	geração,	no	âmbito	do	serviço	público,
sem,	no	entanto,	se	perquirir,	qual	é	a	função	da	produção	daquele	documento.
Em	regra,	quando	isso	ocorre,	não	há	feedbacks	entre	setores;	as	funções	e
atividades	públicas	são	estanque,	e	os	servidores	envolvidos	nessas	tarefas	não
têm	plena	consciência	de	suas	funções	no	serviço	público;	não	se	capacitam,	e	as
regras	de	direito	administrativo	e	de	gestão	por	competência,	gestão	por
processos	e	gestão	de	recursos	humanos	não	são	compreendidase	fomentadas.
O	grau	de	amadorismo	no	serviço	público	-	que	não	sabe	a	exata	medida	da
produção	de	documentos	-	é	muito	alto.	Os	processo,	tarefas	e	atividades	são
feitos	de	maneira	totalmente	empírica,	sem	conhecimentos	suficientes	sobre	os
principais	conceitos	e	princípios	administrativos	que	regem	a	máquina	pública.
Nesse	tipo	de	administração,	o	“carimbaço”	de	um	personagem	de	um	programa
de	humor	televisivo	é	uma	anedota	presente.	Todo	ato	administrativo	é
sacramental,	e	pode	passar	a	ser	vendido	(fraude	e	corrupção)	como	serviço
público.	Cria-se	a	dificuldade	para	se	vender	a	facilidade,	como	dizem	por	aí.
A	documentação	escrita	dos	atos	administrativos	é	uma	faca	de	dois	gumes.
Pode	servir	para	evitar	que	interpretações	errôneas	dos	atos	documentados
posteriormente,	falas	e	gestos	sejam	desvirtuados	e	dissimulados,	como	visto
alhures,	por	meio	de	desvios	de	finalidade,	ou	podem	servir	para	aumentar	ainda
mais	a	burocracia	do	serviço	público.
Nesse	contexto,	de	nada	adianta	normatizar	normas,	no	intuito	de	diminuir	a
burocracia	estatal	e,	ao	mesmo	tempo,	prevenir	a	prática	de	desvios	de
finalidade.	Ao	ser	humano,	assim	como	ao	agente	público,	dizem	que	é	inerente
a	tendência	de	abusar	do	poder	que	lhe	é	outorgado.	E	a	tarefa	de	regulamentar
de	forma	detalhada	o	modo	de	agir	dos	agentes	públicos	pode	levar	ao	enfado,
gerando	um	sentimento	de	insensibilidade,	principalmente	nos	agentes	de	nível
operacional.
De	fato,	o	exemplo	de	conduta,	partindo	dos	agentes	públicos	de	nível
estratégico	(ou	institucional,	como	são	os	membros	do	MP	e	do	Poder	Judiciário)
é	o	vetor	a	disseminar	uma	administração	pública	moderna.	Aos	agentes
públicos	de	nível	operacional,	o	uso	adequado,	racional	e	não	burocrático	da
escrituração	dos	atos	administrativos,	de	preferência	imediatamente	após	a
prática	do	ato,	bem	como	a	exigência	para	que	seus	superiores	o	façam,	é
maneira	eficiente	para,	se	não	acabar,	diminuir	ao	máximo	as	práticas	de	atos
desviados	de	finalidade.
Quanto	à	conduta	dos	agentes	públicos,	sejam	de	nível	estratégico,	sejam	de
nível	tático,	sejam	de	nível	operacional,	a	qualificação	pautada	em	princípios,
mais	que	em	regras,	é	a	forma	mais	eficaz	de	conscientizar	sobre	os	malefícios
dos	desvios	de	finalidade.	Entender	o	espírito	do	serviço	público	é	a	forma	de	se
alcançar	a	liberdade	que	a	verdade	do	ato	administrativo	legítimo	possui.
CAPÍTULO	3	-	A	documentação
escrita	dos	atos	administrativos	como
forma	de	prevenir	o	desvio	de
finalidade
O	mundo	jurídico	se	diferencia	dos	demais	ramos	do	conhecimento	humano	por
essa	vocação	de	ser	explicável	pelas	relações	de	causa	e	efeito	naturais,	porém
mescladas	às	relações	psicológicas,	onde	as	vontades	humanas,	afloráveis	por
meio	de	condutas,	são	objeto	de	elucidação,	explicação	e,	mais	complexo	ainda,
regulação	democrática	e	não	randômica.
3.1	A	subjetividade	nata	do	desvio	de	finalidade
No	mundo	do	ser,	as	relações	de	causa	e	efeito	são	comprovadas	de	modo	mais
mecânico,	por	experimentação	em	laboratórios	ou	observações	repetidas	de
fenômenos	investigados.	Já	no	mundo	do	dever-ser,	como	são	as	relações
jurídico-administrativas	entre	servidores	públicos	e	entre	esses	e	o
cidadão/cliente,	as	comprovações	de	causa	e	efeito	são	comprováveis	de	maneira
bem	mais	diferente,	pois	envolvem	o	conceito	do	livre	arbítrio,	da	vontade,	do
dolo	e	da	persuasão,	isto	é,	da	psiqué	humanas.
Fácil	é	perceber	que	um	servidor	público,	flagrado	desviando	dinheiro	público,
do	qual	mantinha	a	guarda	em	razão	do	cargo,	cometeu,	além	de	um	ato	imoral,
um	ilícito.	Porém,	não	tão	fácil	assim,	é	concluir	que	um	procurador	da
república,	por	exemplo,	usou	o	poder	conferido	por	lei	e	pela	Constituição	para
assediar	servidores.	O	mesmo	se	diga	do	colegiado	de	membros	do	MPF	que
decida	criar	auxílio	moradia,	sem	efetiva	necessidade,	para	todos	os	seus
membros:	não	é	fácil	comprovar.
Nesse	aspecto,	excelente	são	os	ensinamentos	de	VALENTE	(2009,	p.	34)	a
corroborar,	verbis:
Em	acordo	com	a	doutrina,	a	comprovação	do	desvio	de	poder	não	se	demonstra	fácil,	pois	o	ato	praticado
apresenta-se,	em	regra,	como	lícito	em	sua	finalidade,	traduzindo	um	pretenso	interesse	público,	mas,	na
verdade,	veicula	regra	desviada	desse	interesse.
Situação	que	melhor	exemplifica	a	dissimulação	do	ato	desviado	de	finalidade	é	a	da	desapropriação	de
imóveis.	Nessa	circunstância,	é	possível	termos	ato	desapropriante,	travestido	de	interesse	social,	desviado
da	regra	de	competência	conferida	ao	agente	público,	para	atingir	interesses	outros	que	não	os	públicos,
como	uma	retaliação	política	ou	uma	vingança	pessoal.	Entretanto,	como	a	referida	desapropriação
exemplificativa	atinge	um	conjunto	de	imóveis,	a	comprovação	do	desvio	de	finalidade,	que	se	dirigia	a	um
único	endereço,	demonstra-se	difícil	de	ser	caracterizada	de	forma	evidente.
Ora,	as	intenções	da	administração	pública	são	as	intenções	de	seus	agentes
investidos	em	determinada	função	pública;	e	nesse	trilhar,	também	são
subjetivas,	como	é	a	intenção	na	prática	de	um	eventual	desvio	de	finalidade.	O
agente	público	que	pratica	desvio	de	finalidade,	e	o	faz	de	propósito,	com	dolo,
com	vontade	lúcida,	tem	a	seu	favor	a	dificuldade	de	materializar	sua
malquerença,	que	não	se	coaduna	com	o	regime	jurídico-administrativo
brasileiro.
No	entanto,	existem	formas	de	se	majorar	a	percepção	e	captar	as	intenções	das
pessoas.	Logicamente	que	só	o	interesse	público	é	capaz	de	justificar	o
enveredamento	da	ciência	jurídica	pelo	caminho	das	recônditas	animosidades	do
agente	público.	E,	nesse	caminhar,	a	comprovação	do	desvio	de	finalidade	é
matéria	da	maior	importância	para	a	construção	de	uma	sociedade	mais	justa	e
democrática.
O	desvio	de	finalidade	é	conduta	que	se	coaduna	muito	bem	com	a	ato
administrativo	discricionário,	mais	que	com	o	ato	vinculado	aos	comandos
jurídicos.	No	entanto,	é	tão	maléfico	o	desvio	de	finalidade	advindo	de	ato
discricionário,	quanto	do	ato	vinculado.	Nesse	aspecto,	a	preocupação	científica
não	deve	mudar.
BANDEIRA	DE	MELLO	(2008,	p.	964)	afirma	que,	para	caracterizar	a
existência	do	desvio	de	poder,	não	é	imprescindível	que	exista	uma	verdadeira
antinomia,	uma	antítese,	entre	a	finalidade	da	lei	e	a	do	ato	praticado,	bastando	o
singelo	desacordo	entre	ambos.	Entretanto,	nem	sempre	esse	desacordo
apresenta-se	claramente	para	caracterização	inquestionável	do	desvio	de	poder,
como,	por	exemplo,	na	situação	das	desapropriações.
Da	mesma	feita	é	o	tipo	de	desvio	de	finalidade	que	não	obstante	configurado,
também	atingiu	paralelamente	o	fim	dissimulado:	o	interesse	público.	Para	a
ciência	jurídica	pouco	importa	o	atingimento	do	fim	público,	se	a	malquerência
do	agente	também	se	consumou.	A	má	intenção	maculou	o	eventual	atingimento
do	fim	público,	pois	este	serve	apenas	para	ludibriar	a	opinião	pública.	Essa
também	é	a	balizada	opinião	de	CARVALHO	FILHO	(2014,	p.	121),	verbis:
Segundo	alguns	especialistas,	o	desvio	de	finalidade	seria	um	vício	objetivo,	consistindo	no	distanciamento
entre	o	exercício	da	competência	e	a	finalidade	legal,	e,	por	tal	razão,	irrelevante	se	revelaria	a	intenção	do
agente.	Não	endossamos	esse	pensamento.	Na	verdade,	o	fato	em	si	de	estar	a	conduta	apartada	do	fim	legal
não	retrata	necessariamente	o	desvio	de	finalidade,	vez	que	até	por	erro	ou	ineficiência	pode	o	agente
cometer	ilegalidade.	O	desvio	pressupõe	o	ânimus,	vale	dizer,	a	intenção	deliberada	de	ofender	o	objetivo
de	interesse	público	que	lhe	deve	nortear	o	comportamento.	Sem	esse	elemento	subjetivo,	haverá
ilegalidade,	mas	não	propriamente	desvio	de	finalidade.
3.2	O	benefício	preventivo	de	se	instar	a	externalização	do	desvio	de
finalidade
Os	malefícios	do	desvio	de	finalidade	somente	podem	ser	minorados,	ou	mesmo
dirimidos,	se	efetivamente	correr	sua	externalização.	O	cuidado	diário	dos
agentes	públicos,	principalmente	os	de	nível	operacional	-	que	são	os	mais
desfavorecidos,	pois	têm	pouco	poder	para	impor	a	verdade	-,	passa	pela
perspicácia	e	prática,	antevendo	o	que	um	mau	gestor	público,	usando	do	poder
hierárquico,	ou	atéinstitucional	(caso	do	MP,	do	Judiciário	e	das	Casas
Legislativas),	pode	fazer	para	mascarar	as	suas	intenções.
Nesse	diapasão,	a	documentação	dos	atos	administrativos,	de	maneira	a	retratar
com	fidedignidade	as	intenções	do	agente	público	que	o	lavrou,	é	atitude	digna
de	cultivo	e	de	estudo	aprofundado.	E	não	é	qualquer	forma	de	documentação,
mas	a	forma	mais	econômica,	mais	eficiente,	menos	volumosa	e	mais	acessível
de	conhecer	e	reconhecer	a	matéria	fática	(escrita	e	leitura	de	texto).
Enquanto	as	gravações	de	mídias	(áudio	e/ou	vídeos)	demandam	o	uso	de
aparelhos	como	gravadores,	leitoras	óticas	e	etc,	o	uso	de	documentos	escritos
requerem	apenas	os	conhecimento	cognitivo	de	leitura,	escrita	gramatical	e
interpretação	de	textos.
Conforme	já	discorrido:	hoje,	com	o	advento	e	disseminação	do	correio
eletrônico	(	email	institucional),	o	registro	escrito,	imediato,	objetivo	e
econômico	dos	atos	administrativos	tornou	possível	manter	uma	cultura	de	alerta
contra	os	abusos	de	autoridade,	sem	no	entanto,	parecer	paranoia	do	servidor	que
cultiva	essa	conduta,	pois,	de	fato,	assim	agindo	estará	apenas	cumprindo	o	que
o	sistema	jurídico-administrativo	brasileiro	ordena,	ou	seja,	observar	e	fomentar
os	princípios	do	formalismo	moderado,	da	publicidade,	da	economicidade	e	da
eficiência,	sem	correr	o	risco	de	alimentar	burocracias	desnecessárias,	que	tanto
atrasam	o	já	combalido	serviço	público	brasileiro.
No	âmbito	do	Ministério	Público	Federal	existe	ferramenta	chamada	MPF	drive,
que	é	um	repositório	de	pastas	de	rede	para	todos	os	setores	do	Ministério
Público	Federal.	Essas	pastas	foram	criadas	para	facilitar	o	uso	colaborativo	de
todos	os	integrantes	do	MPF.	Membros,	servidores	e	estagiários	poderão	acessar
as	pastas	da	sua	unidade	de	lotação	(e	as	pastas	lotadas	hierarquicamente	abaixo
de	sua	unidade).	Cada	pasta	tem	2	GB	disponíveis.	As	subpastas	e	arquivos
adicionados,	além	da	própria	pasta,	podem	ser	facilmente	compartilhadas	com
outros	integrantes	da	instituição	por	meio	da	interface	de	compartilhamento.	Isso
significa,	segundo	o	MPF,	um	compartilhamento	mais	fácil	e	ágil	no	seu	âmbito,
que	dispensa	chamados	ou	memorandos	para	ajustes	de	permissão	de	acesso.
Os	usuários	podem	acessá-lo	no	navegador	(mpfdrive.mpf.mp.br),	nos	clientes
desktop	e	até	nos	aplicativos	para	dispositivos	móveis.	O	sistema	ainda	oferece
outros	recursos,	como	a	possibilidade	de	realizar	comentários	e	de	gerar	links
para	compartilhar	os	arquivos	das	pastas	de	rede	com	o	público	externo,	fora	do
MPF.
Não	obstante	o	inegável	auxílio	do	MPF	drive	para	aumentar	a	documentação	e
a	transparência	dos	atos	administrativos	praticados,	bem	como	contribuir	para
um	ambiente	digital	colaborativo	e	mais	seguro,	o	uso	de	tal	ferramenta,	além	de
pouco	divulgado	aos	servidores,	é	apenas	facultativo	e	requer	assinatura	digital
autorizada	por	membro.
3.3	O	documento	escrito	e	sua	natural	aptidão	para	inibir	o	desvio	de
finalidade
O	finado	Deputado	Federal	Cacique	Mário	Juruna12,	em	pleno	exercício	do
mandato	de	Deputado	Federal	pelo	Estado	do	Mato	Grosso,	costumava	andar
com	um	gravador	de	áudios	para	gravar,	segundo	ele,	as	falsas	promessas	do
Governo	da	época	(1982),	sobre	a	devolução,	aos	índios	de	sua	tribo	Xavantes,
as	terra	originais.	Sua	arma,	segundo	ele	próprio,	no	mundo	dos	brancos	era	o
gravador.	“Homem	branco	mente	muito”,	repetia	sempre	Juruna,	eleito	deputado
federal	pelo	PDT	em	1982.	Até	o	bordão	“cacique	grava	tudo”,	atribuído	a	si,	se
tornou	conhecido	no	Brasil	por	programas	de	humor	televisivo.
Certamente	que	Juruna	sabia,	ainda	que	de	forma	empírica,	os	males	que	fazia
para	a	vida	pública,	as	partes	envolvidas	em	determinado	acordo	(promessas)
avençados,	não	os	cumprir.	Regredindo	um	pouco	mais,	sabemos	que	a	prática
da	verdade	e/ou	da	mentira	pelo	homem	sempre	foi	objeto	de	preocupações,	seja
na	seara	filosófica,	seja	na	seara	religiosa,	seja	na	seara	pública	ou	privada;	tanto
que	a	bíblia	relata	a	conhecida	história	de	Adão	e	Eva,	que	foram	expulsos	do
paraíso	por	cometerem	o	pecado	original:	a	mentira.
Sabemos	que	na	seara	das	relações	jurídico-privadas,	cabe	ao	homem	fazer	tudo
o	que	a	lei	não	proíbe.	Já	na	seara	pública,	ao	gestor	só	cabe	fazer	aquilo	que	a
lei	ordena.	É	o	princípio	da	legalidade	em	suas	duas	vertentes:	uma	mais	leve
(seara	privada),	outra	mais	exigente	(seara	pública).	Nesse	diapasão,	a	prática	de
ato	administrativo	é	expressão	do	agente	público,	que	precisa	agir	conforme	à
lei,	à	moral,	aos	bons	costumes,	e	aos	princípios	da	administração	pública,
previstos	na	CRFB/88.	O	sistema	jurídico
12	Mário	Juruna	(Barra	do	Garças,	3	de	setembro	de	1943	–	Brasília,	18	de	julho	de	2002)	foi	um	líder
indígena	e	político	brasileiro.	Filiado	ao	Partido	Democrático	Trabalhista	-	PDT,	foi	o	primeiro	e	até	hoje	o
único	deputado	federal	indígena	do	Brasil.
administrativo	é	a	consubstanciação	do	acordo	de	cavalheiros	que	rege	as
relações	entre	Estado-Administração	e	cidadão,	e	entre	aquele	e	seus	agentes.
O	desvio	de	finalidade	é,	antes	de	mais	nada,	uma	mentira.	É	um	engodo.	É	a
vontade	-	ou	pelo	menos,	a	negligência	do	agente	público	competente	que
pratica	o	ato	inválido	–	de	enganar	os	administrados,	os	demais	agentes	públicos
envolvidos,	e	a	própria	administração	pública,	enquanto	personalidade	pública
fictícia.	É	certo	que	a	mentira	tem	pernas	curtas,	ou	seja,	um	desvio	de	finalidade
pode	ser	descoberto,	mais	cedo,	ou	mais	tarde	(se	não	tiver	prescrito	o	direito	de
punir	do	Estado);	mas	não	basta	apenas	saber-se	da	existência	do	desvio.	Para	se
punir	o	agente	que	abusa	do	poder	público,	é	necessário	ter	provas	cabais.	E	é
nesse	contexto	que	a	prova	documental,	produzida	logo	depois	do	ato,	se	mostra
a	mais	apta	a	vincular	inconteste	o	agente	público	que	o	pratica,	com	sua
conduta	(liame	subjetivo).
Enquanto:	a)	testemunhas	mentem,	esquecem	fatos,	morrem,	adoecem	e/ou	se
deixam	subornar	b)	áudios	e	vídeos	precisam	de	aparatos	relativamente	caros
para	reproduzir	as	vontades	humanas	e	tentar	retratar	suas	reais	intenções;	c)
exige	certo	esforço	e	incômodo	portar	um	aparelho	para	gravar	o	ato	no
momento	que	está	sendo	praticado;	d)	são	deselegantes	e	invasivos	demais	na
vida	dos	agentes	envolvidos,	e,	reproduzem	as	imagens	e	vozes	humanas,	porém
cheias	demais	de	agudos,	graves	e	trejeitos,	ou	seja,	são	pessoais	demais,	e)	os
documentos	escritos	e	válidos	são	imparciais,	insubornáveis,	baratos,	leves,
discretos,	objetivos	e	portáveis.
Os	atos	administrativos	podem	ser	ordens,	informações,	declarações	e
enunciações,	praticáveis	encadeados,	formando	processos	tendentes	a	um	fim
público.	Nesse	caminho	dialético,	dinâmico	e	complexo,	os	agentes	envolvidos
não	tem	muita	chance	de	analisar,	reavaliar	e	retratar	com	fidedignidade	suas
decisões.	Acabam	por	serem	arrastados	pelo	procedimento	que	corre	contra	o
tempo.
Isso	tudo,	sem	a	documentalidade	escrita	dos	atos	administrativo,	é	um	terreno
fértil	para	o	agente	público	mal	intencionado,	pois	seus	desvios	e	abusos	vão	se
misturando	aos	atos	de	seus	pariceiros,	chegando-se	a	fins	não	queridos	pela	lei	e
pela	Constituição	e	dissimulado	de	ato	legítimo.
Só	o	documento	escrito	(como	já	dito,	de	preferência	não	impresso	em	folha	de
papel13)	tem	o	poder,	em	alto	grau,	de	tornar	petrificado	no	tempo	o	retrato	de
um	ato
	13	É	bom	repetir	que	para	efeitos	desse	trabalho,	documento	escrito	pode	ser,	preferencialmente,	o	digitado
em	sistema	informatizado	(softwares	e	aplicativos),	ainda	que	não	impressos.
administrativo.	É	um	arquivo	de	fácil	e	fidedigno	acesso	da	realidade	e	da
verdade.	Diferentemente	da	eventual	prova	advinda	de	testemunhas,	que,	não
raro,	carecem	da	capacidade	de	expressar	e	bem	retratar	a	realidade,	bem	como
podem	ficar	ainda,	a	mercê	de	falhas	de	interpretações	humanas,	administrativas
ou	judiciais.	Ou	seja,	enquanto	os	escritos,	mormente	os	imediatamente
produzidos,	até	sua	interpretação	possuem	menos	subjetividades	intermediárias,
as	provas	testemunhais,	os	vídeos,	os	áudios,	as	ordens	faladas	e	gesticuladas	são
extremamente	passíveisde	desvirtuamentos	interpretacionais,	terreno	fértil	para
o	agente	público	dado	à	prática	do	desvio	de	finalidade.
Palavra?!,	o	vento	leva!	Mas	não	só	leva!	Pode	trazê-la	de	volta.	Ou	melhor:
pode	trazer	outra,	apenas	parecida	–	mas	com	significado	totalmente	diferente	-,
em	seu	lugar.	A	outra	palavra	-	essa	que	nunca	foi,	de	fato,	dita,	mas	que,	ou	por
pouca	memória,	ou	por	malícia,	ou	por	temperamento	humano	-	acaba	por	fazer
do	vento	um	mentiroso,	ou	um	injusto,	que	leva	a	verdade	para	o	esquecimento,
e	faz	o	agente	público,	um	co-mentiroso,	com	seu	desvio	de	finalidade,	triunfar
no	seio	da	administração	pública.	Eis	a	importância	do	perder-se	um	pouquinho
mais	de	tempo	escrevendo	na	fonte	o	retrato	do	ato	administrativo	válido	e
eficaz.
Conclusão
O	presente	trabalho	trata,	sob	o	prisma	da	intenção	dissimulada	do	agente
público,	do	desvio	de	finalidade.	Não	é	uma	tarefa	das	mais	fáceis,	pois	visa
encontrar	manifestações	registráveis	das	relações	de	causa	e	efeito	entre	as
intenções	e	vontades	(psiquê)	do	agente	público,	propenso	ao	desvio	e
finalidade,	e	o	ato	administrativo	simulado.
Para	isso,	no	entanto,	além	da	apropriação	de	conhecimentos	já	consolidados	por
renomados	publicistas,	como	as	definições	de	ato	administrativo,	ato
discricionário,	administração	pública,	legitimidade,	documento	público,	boa-fé	e
etc.,	nos	empenhamos	em	sistematizar	novas	classificações	de	ato
administrativo.	Como	bem	dissemos,	os	critérios	de	classificação	não	são	um
fim	em	si	mesmo,	mas	são	instrumentais,	pois	as	tarefas	de	estudar	e	sistematizar
são	de	suma	importância	para	reconhecermos	no	documento	escrito,	o	retrato
maior	da	prevenção	do	desvio	de	finalidade.
E	assim	o	fizemos,	classificamos	os	atos	administrativos:	1)	quanto	à
possibilidade	de	documentação	em	-	a)	Atos	Administrativos	documentáveis	e,
b)	Atos	administrativos	não	documentáveis;	2)	quanto	ao	instrumento	de
documentação	-	a)	atos	administrativos	escrituráveis;	b)	atos	administrativos
faláveis	(ou	verbalizáveis);	c)	atos	administrativos	gesticuláveis	e,	d)	atos
administrativos	graváveis;	3)	quanto	ao	momento	de	sua	documentação
administrativos
documentados	.
escrita	-	a)	Atos	administrativos	imediatamente	documentados;	b)	atos
posteriormente	documentados	e,	c)	atos	administrativos	sucessivamente
Concluímos	que	o	tipo	de	ato	administrativo	que,	por	excelência,	é	inibidor	e
prevenidor	do	desvio	de	finalidade	é	retratado	pela	combinação	dos	itens	2.3.2.a)
e	2.3.3.b),	ou	seja,	um	ato	administrativo	imediatamente	escrito.	Vimos	ainda
que	a	danosidade	advinda	da	prática	do	desvio	de	finalidade	à	administração
pública	é	alta,	dando	azo	ao	surgimento	da	corrupção,	assédios	(estrutural,	moral
e	sexual)	e	disfunções	da	burocracia	administrativa,	quando	não	o	ressurgimento
do	anacrônico	patrimonialismo.
Os	princípios	da	publicidade	e	do	formalismo	temperado	(ou	moderado)	são
corolários	e	conditio	sine	qua	non	a	demonstrar	a	importância	e	o	cuidado	ao	se
registrar	a	prática	dos	atos	administrativos.	Com	efeito,	ainda	que	não	tramite	em
determinado	órgão	público	um	procedimento	formal	(autos),	ainda	assim	há	que
se	respeitar	o	princípio	do	formalismo	(Lei	nº	9.784/99).	Relatamos	que	a
produção	de	documentos	escritos,	em	concomitância	com	a	prática	de	atos	estão
cada	vez	mais	fáceis	de	serem	feitos,	com	o	advento	da	informática,	da	internet,
das	impressoras	e	dos	escâneres.	Nesse	trilhar,	os	chamados	documentos	oficiais
(ofícios,	memorandos,	atas,	boletins	e	etc),	objetos	da	redação	oficial,	perderam
muito	de	suas	sacralidades,	pois	agora,	com	as	mensagens	eletrônicas	de	e-mail	e
aplicativos	criados	especificamente	gerenciar	documentos	e	procedimentos,	os
excessos	de	formalismos	documentais	se	enfraqueceram.
Ora,	as	intenções	da	administração	pública	são	as	intenções	de	seus	agentes,
investidos	em	determinada	função	pública;	e,	nesse	trilhar,	também	são
subjetivas,	como	é	a	intenção	de	um	eventual	desvio	de	finalidade.	O	agente
público	que	pratica	desvio	de	finalidade,	e	o	faz	de	propósito	(com	dolo),	com
vontade	e	lucidez,	tem	a	seu	favor	a	dificuldade	de	materializar	o	malefício,	que
não	se	coaduna	com	o	regime	jurídico-administrativo	brasileiro.	Com	efeito,
existem	formas	de	se	majorar	e	captar	as	intenções	das	pessoas.	Logicamente
que	só	o	interesse	público	é	capaz	de	justificar	o	enveredamento	da	ciência
jurídica	pelo	caminho	das	recônditas	intenções	do	agente	público.	E,	nesse
caminhar,	a	comprovação	do	desvio	de	finalidade	é	matéria	da	maior
importância	para	a	construção	de	uma	sociedade	mais	justa	e	democrática.
Com	o	advento	e	disseminação	do	correio	eletrônico	(e-mail	institucional),	o
registro	escrito,	imediato,	objetivo	e	econômico	dos	atos	administrativos	tornou
possível	manter	uma	cultura	de	alerta	contra	os	abusos	de	autoridade,	sem	no
entanto,	parecer	paranoia	do	servidor	que	cultiva	essa	conduta,	pois,	de	fato,
assim	agindo	estará	apenas	cumprindo	o	que	o	sistema	jurídico-administrativo
brasileiro	ordena,	ou	seja,	observar	e	fomentar	os	princípios	do	formalismo
moderado,	da	publicidade,	da	economicidade	e	da	eficiência,	sem	correr	o	risco
de	alimentar	burocracias	desnecessárias,	que	tanto	atrasam	o	já	combalido
serviço	público	brasileiro.	Portanto,	reformar	a	Constituição	para	torná-la	menos
democrática	e,	assim,	deixarmos	de	ser	taxados	de	hipócritas	não	é	a	melhor
solução;	nossas	atitudes	é	que	devem	mudar	para	aproximarem-se	ao	máximo
dos	cânones	Constitucionais.
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