Capítulo Extra_Processo Tributário

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1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Sabe-se que é da natureza das relações humanas a convergência de situações 
conflituosas, nas mais diversas áreas, e para solucionar os litígios “impõe-se a ado-
ção de um mecanismo próprio para garantir a efetividade, no caso concreto, do 
direito previsto, mas não observado. Esse mecanismo, composto de uma série de 
atos que culminam, se necessário for, na aplicação forçada do direito violado, é 
denominado ‘processo’”1.
No Direito Tributário, há (I) o processo administrativo, que tem trâmite na 
própria Administração, sendo regido pelas normas reguladoras do processo tributá-
rio e, na hipótese de omissão legislativa, subsidiária ou supletivamente pelas regras 
do Código de Processo Civil, tendo em vista o que dispõe o seu artigo 152; e (II) o 
processo judicial, que tramita no Poder Judiciário, tendo como ditame o Código de 
Processo Civil e a legislação específica processual tributária, ou seja, o mandado de 
segurança, a execução fiscal e cautelar fiscal. Com efeito, processo, seja ele judicial 
ou administrativo, compreende o conjunto de atos ordenados lógica e cronologica-
mente cujo fim é a solução de um conflito de interesse que, se havido na relação 
tributária, qualifica-se de processo tributário.
Como preleciona Paulo Cesar Conrado, “processo tributário é processo civil, 
particularizado pela circunstância, única, de a relação jurídica que o precede logica-
mente alinhar-se ao específico ramo didático do direito tributário”.3
1. MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Processo tributário, 3. ed., São Paulo: Atlas, 2008, p. 5.
2. Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposi-
ções deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.
3. CONRADO, Paulo Cesar. Processo tributário, 2. ed., São Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 26.
CAPÍTULO EXTRA
PROCESSO TRIBUTÁRIO
Eduardo Sabbag
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Pode-se afirmar, então, que processo tributário é meio (instrumento) de solu-
ção de conflito de interesse entre Fisco e sujeito passivo, não possuindo um fim em 
si mesmo.
A máquina judiciária pode ser movimentada pelo contribuinte, que se mostre 
irresignado diante dos atos praticados pelo Fisco, por meio de um processo judicial 
(de conhecimento), ainda que já tenha se utilizado do processo administrativo. Por 
sua vez, o Fisco pode buscar a tutela judicial quando detentor de crédito, utilizando-
-se do processo de execução, ou do processo cautelar, visando assegurar o pagamen-
to do crédito inadimplido pelo contribuinte.
Assim ensina Dejalma de Campos4:
Mesmo vencido na fase administrativa do contencioso fiscal, o sujeito passivo da 
obrigação tributária (contribuinte ou responsável) pode impetrar judicialmente 
ações para garantia de seus direitos. Já o sujeito ativo dessa mesma obrigação (o 
Estado), tendo sido vencido na fase administrativa, não mais pode pleitear o crédi-
to fruto da contenda. Se vencedor, vai utilizar-se do Judiciário para recebê-lo.
O Direito Processual é de suma importância à área tributária, sendo utilizado 
para garantir que a lei seja devidamente observada e aplicada pela Administração, de 
forma a prevalecer a moralidade e a legalidade nos atos do Fisco, ofertando seguran-
ça na relação deste com o contribuinte.
É possível distinguir as ações tributárias de acordo com o sujeito que provoca 
o judiciário, observando os sujeitos da relação jurídica tributária, portanto, o fisco e 
o contribuinte.
São classificadas exacionais as ações de iniciativa do Fisco, compreendendo, 
assim, a execução fiscal e a medida cautelar fiscal. Por sua vez as antiexacionais 
correspondem às ações de iniciativa do contribuinte, portanto, à ação declaratória 
de inexistência de relação jurídica tributária, a ação anulatória de débito tributário, 
a ação de consignação em pagamento, a ação de repetição do indébito tributário, os 
embargos à execução fiscal e o mandado de segurança que pode ser impetrado em 
caráter preventivo ou repressivo.
2 DOS DIREITOS E DAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS
Em consonância com o art. 5º, XXXV, da Carta Magna, estão assegurados os 
direitos e as garantias fundamentais dos cidadãos que buscam o acesso à justiça, uma 
vez que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Trata-se de princípio constitucional que traz à baila uma sublime garantia “de 
que nada afastará a intervenção do Poder Judiciário quando houver lesão ou simples 
ameaça de lesão ao direito”5.
4. CAMPOS, Dejalma de. Direito processual tributário, 8. ed., São Paulo: Atlas, 2004, p. 72.
5. JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de direito constitucional, 2. ed., Bahia: JusPodivm, 2008, p. 677.
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A proeminência dessa garantia constitucional individual é tão destacada que 
o Código de Processo Civil de 2015 reproduz o conteúdo do texto constitucional em 
seu artigo 3º como reforço para não deixar margem de dúvida da necessidade de ser 
respeitado o princípio do livre acesso ao Judiciário:
Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.
O acesso à justiça é princípio que, “configura a explosão máxima do Estado 
de Direito, outorgando o exercício do direito de ação, mediante o preenchimento de 
suas condições, visando a aplicação da norma e a consequente solução dos conflitos. 
Isso acontece mediante processo e o exercício da jurisdição”6. 
A bem da verdade, o inciso XXXV do art. 5° encerra duas relevantes proteções 
constitucionais, que se correlacionam, quais sejam:
1. Inafastabilidade do controle jurisdicional: trata-se de uma fiança constitucio-
nal que se destaca como “a mais elementar e mais fundamental de todas as garan-
tias jurídicas, que pode ser considerada, em termos bem simples, como ‘direito de 
ter direito’”7. O contribuinte tem a garantia de, não estando de acordo com os atos 
do Fisco, ingressar em juízo para que o Estado se apresente, por intermédio do 
Poder Judiciário, e se pronuncie sobre os conflitos apresentados de modo a garan-
tir a aplicação da lei e da justiça. 
2. Inafastabilidade do controle judicial: é a garantia de que nenhuma lei exclui-
rá da apreciação judicial a lesão ou ameaça a direito, sob pena de ser considerada 
inconstitucional. Ao Estado compete não só se pronunciar diante dos conflitos 
entre o Fisco e o contribuinte, mas também afastar leis que impeçam a apreciação 
de tais conflitos pelo Poder Judiciário, uma vez que a exclusão dessa premissa fere 
essencialmente o direito constitucional de acesso à justiça, além de ser um inequí-
voco retrocesso.
É de todo oportuno salientar que, a fim de dar operatividade ao princípio da 
inafastabilidade do acesso ao Judiciário, o inciso LV do art. 5º, LV, da Carta Magna, 
assegura “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral 
são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Como é cediço, o contraditório e a ampla defesa são a base do princípio do 
devido processo legal. O contraditório está intimamente ligado ao direito de res-
posta, decorrente da bilateralidade do processo. A ampla defesa adstringe-se ao 
direito de produção e de defesa de provas, sempre se observando a boa-fé e a leal-
dade processual.
Em uma leitura menos atenta, o contraditório e ampla defesa podem vir a ser 
compreendidos como algo único, entretanto não é esta a melhor exegese. “O contra-
6. CAIS, Cleide Previtalli. O processo tributário, 5. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 81.
7. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário, 29. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 461.
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ditório é uma forma de assegurar-se a ampla defesa, e por isto, sob certo aspecto, com 
ela se confunde. Por contraditório entende-se o procedimento no qual tudo o que de 
relevante é praticado no processo por uma das partes deve ser do conhecimento da 
parte contrária. Enquantoa ampla defesa quer dizer que as partes tudo podem alegar 
que seja útil na defesa da pretensão posta em Juízo. Todos os meios lícitos de prova 
podem ser utilizados”8.
Não é demais destacar que a partir da vigência do Código de Processo Civil de 
2015, tal princípio, o do contraditório, foi maximizado ou superdimensionado, como 
sugere Paulo Cesar Conrado9, quando em seu art. 1010 veda a concessão de “decisões-
-surpresa” ao impor ao magistrado o dever de conceder às partes o direito de mani-
festação antes da prolação de qualquer decisão, mesmo aquelas que devem ser profe-
ridas ex officio.
Discorre Dirley da Cunha Júnior11, com a precisão científica que lhe é pe-
culiar:
Tais garantias completam e dão sentido e conteúdo à garantia do devido processo 
legal, pois seria demasiado desatino garantir a regular instauração formal de pro-
cesso e não se assegurar o contraditório e a ampla defesa àquele que poderá ter a 
sua liberdade ou o seu bem cerceado; ademais, também não haveria qualquer in-
dício de razoabilidade e justiça numa decisão quando não se permitiu ao indivíduo 
as mesmas garantias do contraditório e ampla defesa.
É imperioso destacar que, consoante o art. 5º, LV, da Carta Magna, “ninguém 
será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
De fato, para que um cidadão venha sofrer privação de liberdade ou de bens é 
necessário haver um processo. O devido processo legal vem exatamente garantir que 
este processo obedeça rigorosamente à legislação vigente, sob pena de todos os atos 
praticados serem fulminados pela nulidade. No tocante ao Direito Tributário, “o 
princípio em referência deve orientar não apenas o processo judicial, mas também o 
processo administrativo de controle de legalidade do lançamento”12.
A propósito, faz-se mister trazer a lume o didático trecho do voto do Minis-
tro Carlos Velloso, prolatado no julgamento da ADI n. 1.511-MC, com julgamento 
em 16-10-1996:
8. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário, 29. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 461.
9. Perspectivas do contencioso tributário, judicial e administrativo, em vista do novo Código de Processo Civil. 
In: MACEDO, Alberto [et al.], Direito tributário e os novos horizontes do processo, XII Congresso Nacional de 
Estudos Tributários, São Paulo: Noeses, p. 1019-1049.
10. Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual 
não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva 
decidir de ofício.
11. CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de direito constitucional, 2. ed., Bahia: JusPodivm, 2008, p. 682.
12. MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Processo tributário, 3. ed., São Paulo: Atlas, 2008, p. 36.
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“Abrindo o debate, deixo expresso que a Constituição de 1988 consagra o devido 
processo legal no seus dois aspectos, substantivo e processual, nos incisos LIV e LV, 
do art. 5º, respectivamente. (...) Due process of law, com conteúdo substantivo – 
substantive due process – constitui limite ao Legislativo, no sentido de que as leis 
devem ser elaboradas com justiça, devem ser dotadas de razoabilidade (reasona-
bleness) e de racionalidade (rationality), devem guardar, segundo W. Holmes, um 
real e substancial nexo com o objetivo que se quer atingir. Paralelamente, due process 
of law, com caráter processual – procedural due process – garante às pessoas um 
procedimento judicial justo, com direito de defesa”.
Conforme pontifica Cleide Previtalli Cais, “em matéria tributária, o princípio 
do devido processo legal adquire contornos específicos, de extraordinária importân-
cia diante da relação fisco/contribuinte, considerando-se que o poder administrati-
vo no exercício da atividade tributária cria limitações patrimoniais, impondo-se a 
observância das suas fronteiras, a fim de ensejar ao administrado o respeito aos di-
reitos constitucionais que lhe foram assegurados”13. 
O devido processo legal deve ser observado tanto no processo administrativo, 
quanto no judicial, pois nele encontra-se a preservação do direito de defesa do con-
tribuinte, direito este aclamado não só pela legislação brasileira, mas em todo país 
democrático. 
Sendo assim, devemos partir da premissa de que, se “observados os princípios 
basilares do processo, estará obedecida a garantia constitucional do devido processo 
legal (due process of law, CF/88, art. 5º, LIV), porque dela decorrem os mesmos”14. 
3. O PROCESSO CONFORME O TIPO DE PROVIMENTO
Antes de adentrar no processo judicial tributário, há que primeiro estabelecer a 
diferença entre processo e procedimento.
Alexandre Barros Castro traz um pontual delineamento distintivo:
A lei reguladora, abstrata e geral, aplicando-se ao fato, manifestar-se-á através de 
operações e órgãos adequados, sob a forma de lei especial e concreta, resolvendo 
a lide. A essa soma de atos que convergem, ordenada e sucessivamente, para o 
justo e imparcial solucionamento do litígio, denomina-se procedimento. Processo 
é o meio ou instrumento da composição da lide. Se o procedimento, como vimos, 
é a marcha dos atos processuais, coordenados sob formas e ritos, o processo por 
seu turno, tem significado diverso, porquanto constitui uma relação de direito que 
se estabelece entre seus sujeitos durante a substanciação do litígio15.
13. CAIS, Cleide Previtalli. O processo tributário, 5. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 97.
14. LOPES, Mauro Luís Rocha. Processo judicial tributário – execução fiscal e ações tributárias, 3. ed., Rio de Ja-
neiro: Lumen Juris, 2005, p. 264.
15. CASTRO, Alexandre Barros. Teoria e prática do direito processual tributário, 2. ed., São Paulo: Saraiva, 2002, p. 116.
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Neste sentido Agustin A. Gordillo16 conota que, “processo é um conceito tele-
ológico; procedimento, um conceito formal. Ao falar de processo destaca-se que o 
conjunto de atos em consideração tem por finalidade essencial chegar ao ditado de 
um determinado ato: no conceito que adotamos, esse ato é o jurisdicional. Ao falar 
de procedimento, ao contrário, se prescinde do fim que a sequência de atos pode ter, 
e se indica tão somente esse aspecto externo, de que existe uma série de atos que se 
desenvolvem progressivamente”.
O processo e o procedimento são utilizados na área administrativa tributária 
e, igualmente, na área judicial tributária. Neste breve capítulo de noções, deveremos 
nos ater ao processo judicial tributário.
Segundo preleciona Hugo de Brito Machado17, “o objetivo genérico do proces-
so judicial é a aplicação do Direito”.
Nesse desiderato, ensina Mauro Luís Rocha Lopes18 que “processo judicial 
tributário é expressão que traduz o direito tributário ‘em juízo’, isto é, o processo a 
se desenrolar visando à composição de lide instaurada em relação material de direi-
to tributário”.
O processo é dotado de forma própria, condicionado ao pedido do postulante 
em juízo, podendo ser:
a) Processo de conhecimento: é aquele que diz o direito através da ampla 
cognição realizada pelo juiz. Este conhecerá o processo, analisando-o e formando a 
convicção, por meio da qual colocará fim ao litígio, ao aplicar o direito ao caso con-
creto. Tem como esteio a lide entre as partes.
No processo de conhecimento “a parte realiza afirmação de direito, demons-
trando sua pretensão de vê-lo reconhecido pelo Poder Judiciário, mediante a formu-
lação de um pedido, cuja solução será ou no sentido positivo ou no sentido negativo, 
conforme esse pleito da parte seja resolvido por sentença de procedência ou 
improcedência”19.
Esta figura de processo é de uso exclusivo do contribuinte, pois o Fisco é que 
aplica a decisão no processo administrativo, logo, não tem este qualquer funda-
mento em ingressar com uma ação que visa recorrer da sua própria decisão, ainda 
que vencido.
b) Processo de execução: é aquele que tem como pressuposto um título exe-
cutivo judicial (sentençajudicial) ou extrajudicial (documento, com força de título, 
firmado entre as partes) de forma que, para alcançar o direito, ora já constituído, é 
16. GORDILLO, Agustin A. Procedimiento y recursos administrativos, 2. ed., Buenos Aires: Marchi, 1971, p. 23.
17. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário, 29. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 462.
18. LOPES, Mauro Luís Rocha. Processo judicial tributário – execução fiscal e ações tributárias, 3. ed., Rio de Ja-
neiro: Lumen Juris, 2005, pp. 262-263.
19. WAMBIER, Luiz Rodrigues; ALMEIDA, Flávio Renato Correia de; e TALAMINI, Eduardo. Curso avançado 
de processo civil, 7. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, v.1, p. 115.
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necessária a execução do respectivo título sem a etapa da cognição do juiz. Nesta 
modalidade, não há lide, há um direito a ser executado.
Em matéria tributária, este processo é mormente utilizado pelo Fisco para 
efetuar a execução do crédito tributário em atraso, aplicando-se o disposto na legis-
lação da execução fiscal (Lei n. 6.830/80).
c) Processo cautelar: pela sistemática do Código de Processo Civil de 1973, o 
processo cautelar era aquele que, fundamentado no perigo da demora e na “fumaça 
do bom direito”, buscava conservar e assegurar um direito, por meio de um proces-
so de cognição sumária. Tal processo era acessório, em regra, ao processo de execução 
ou ao processo de conhecimento.
Com a promulgação do Código de Processo Civil de 2015, tal sistemática sofreu 
mudanças significativas. Atualmente, não há mais uma espécie processual autônoma 
destinada à obtenção e efetivação de medidas cautelares, agora, tem-se a figura da 
tutela provisória requerida nos mesmos autos do processo principal de natureza 
cautelar ou antecipatória, fundamentada na urgência ou na evidência do direito à luz 
do art. 294 do Código20.
O que se deu a partir do Código de Processo Civil de 2015 foi a retirada da 
autonomia processual da medida cautelar com a sua sincretização ao processo de 
conhecimento. Deu-se a unificação procedimental da agora denominada tutela pro-
visória cautelar que passa a integrar o processo de conhecimento, como um pedido 
específico e ensejador da prolação de uma decisão interlocutória atacável por agravo 
de instrumento21, isso dentro da manifesta intenção do legislador processual de tor-
nar o processo mais eficiente, como destacado em sua exposição de motivos:
“Um sistema processual civil que não proporcione à sociedade o reconhecimento e a rea-
lização dos direitos, ameaçados ou violados, que têm cada um dos jurisdicionados, não 
se harmoniza com as garantias constitucionais de um Estado Democrático de Direito.
Sendo ineficiente o sistema processual, todo o ordenamento passa a carecer de real 
efetividade. De fato, as normas de direito material se transformam em pura ilusão, sem 
a garantia de sua correlata realização, no mundo empírico, por meio do processo.”
 Em que pese a instituição de um novo procedimento para as tutelas provisó-
rias de natureza cautelar no âmbito do sistema processual geral, permanece vigente 
o sistema processual especial da medida cautelar fiscal regulado pela lei federal 
8.397/1992 que mantém autonomia processual e sua função de assegurar a satisfação 
do processo principal, a execução fiscal, mediante a concessão de medida que torna 
indisponível os bens do contribuinte-executado até o limite do valor da dívida, dian-
20. Art. 294. A tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou evidência.
21. Art. 1.015. Cabe agravo de instrumento contra as decisões interlocutórias que versarem sobre:
 I – tutelas provisórias.
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te do que dispõe o seu art. 4º22. Trata-se, portanto, de medida que visa “obter a in-
disponibilidade patrimonial dos devedores para com o Fisco até o limite do valor 
exigido, frustrando com isso a tentativa de ser lesado o Estado, tanto na fase admi-
nistrativa como na judicial de cobrança”23. Com efeito, “para certas situações em 
que o fisco verifique risco de tornar-se ineficaz a execução fiscal, a legislação 
brasileira prevê a ação cautelar fiscal”.
A assertiva (adaptada) foi considerada CORRETA, em prova realizada pelo CESPE, para o 
cargo de Juiz de Direito/SE, em 21-10-2007.
Com a configuração do lançamento e seu consequente crédito tributário, o 
processo judicial tributário torna-se o veículo que o contribuinte possui para ques-
tionar a legalidade da exigência do respectivo tributo, e o instrumento da Fazenda 
Pública para efetivar tal crédito. Sabe-se, todavia, que antes ou depois do lançamen-
to, poderá o particular provocar o Poder Judiciário por meio das ações respectivas: 
se antes, por meio das ações preventivas; se depois, pela via de ações repressivas. 
Observe o quadro mnemônico que as contempla:
LANÇAMENTO
ANTES
AÇÕES JUDICIAIS PREVENTIVAS
Declaratória
(com pedido de tutela provisória)
Mandado de Segurança Preventivo
(com pedido de liminar)
Consignação em Pagamento
(com depósito)
DEPOIS 
AÇÕES JUDICIAIS REPRESSIVAS
Anulatória
(com pedido de tutela provisória)
 Mandado de Segurança Repressivo 
 (com pedido de liminar)
Embargos à Execução Fiscal
Consignação em Pagamento
(com depósito)
Repetição do Indébito
22. Art. 4º A decretação da medida cautelar fiscal produzirá, de imediato, a indisponibilidade dos bens do reque-
rido, até o limite da satisfação da obrigação. 
23. CAMPOS, Dejalma de. Direito processual tributário, 8. ed., São Paulo: Atlas, 2004, p. 81-82.
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Importante destacar que a distinção das ações em preventivas e repressivas 
está assentada em preceito constitucional, especificamente no já mencionado inci-
so XXXV do art. 5º, que assegura como garantia individual do cidadão não apenas 
o livre acesso ao Judiciário, mas o acesso: (i) quando há risco (ameaça) de violação 
a direito, assumindo a ação aqui natureza preventiva, de maneira que o Judiciário 
é provocado para que produza uma decisão que impeça a violação do direito; ou 
(ii) depois de concretizada a violação a direito (lesão), quando então a medida 
judicial passa a ter natureza repressiva, em que o Judiciário produz decisão judicial 
“corretiva”. 
Postas essas premissas conceituais, é possível apresentarmos as principais ações 
judiciais do contribuinte, esclarecendo, em tempo, que o presente capítulo visa ofer-
tar ao leitor um conjunto de noções básicas do processo judicial tributário, acompa-
nhando-as de um “toque” de cunho prático, como se notará na apresentação das 
peças. São elas:
1. Ação declaratória de inexistência de relação jurídico-tributária;
2. Ação anulatória de lançamento tributário (ou de débito fiscal);
3. Mandado de segurança;
4. Ação de repetição de indébito;
5. Ação de consignação em pagamento;
6. Embargos à Execução Fiscal.
Passemos, então, ao estudo das ações judiciais de iniciativa do contribuinte:
1. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICO-
TRIBUTÁRIA
1.1 Embasamento
A previsão infraconstitucional da Ação Declaratória, como comumente é cha-
mada, encontra-se no art. 19, I, do CPC:
Art. 19. O interesse do autor pode limitar-se à declaração:
I – da existência, da inexistência ou do modo de ser de uma relação jurídica;
A ação declaratória é uma ação que se projeta mediante o procedimento24 (ou 
rito) ordinário, o que significa que admite produção de provas no curso do processo 
e pressupõe para tanto a conjugação de um maior número de fases, especificamente, 
(a) a postulatória, instaurada mediante atuação da parte, (b) a ordinatória, promo-
vida pela atuação do magistrado com a determinação da citação da parte contrária, 
24. Apenas para relembrar o leitor, o procedimento ou rito do processo compreende o conjunto de atos promo-
vidos no curso desse mesmo processo para que ele chegue ao seu fim com o trânsito em julgado da decisão 
judicial.
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(c) a probatória, também de iniciativadas partes e por fim (d) a decisória, de com-
petência do juiz e se refere ao momento da prolação da sentença.
Na hipótese de ajuizamento da ação declaratória deverá o autor atentar para 
os compulsórios requisitos da petição inicial, requisitos esses, ressalte-se, aplicáveis 
a toda e qualquer petição inicial, e que lhe darão logicidade25, constantes do art. 319 
do CPC, como aptos a bem instruí-la, no intuito de propiciar ao juiz o impulso oficial 
do processo com a determinação de citação do réu:
Art. 319. A petição inicial indicará:
I – o juízo a que é dirigida;
II – os nomes, os prenomes, o estado civil, a existência de união estável, a profissão, 
o número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas ou no Cadastro Nacional da 
Pessoa Jurídica, o endereço eletrônico, o domicílio e a residência do autor e do réu;
III – o fato e os fundamentos jurídicos do pedido;
IV – o pedido com as suas especificações;
V – o valor da causa;
VI – as provas com que o autor pretende demonstrar a verdade dos fatos alegados;
VII – a opção do autor pela realização ou não de audiência de conciliação ou de 
mediação. 
Os requisitos da petição inicial possuem importância inafastável: o inciso I, 
ao versar sobre o juiz a que se dirige o petitório, delimita o campo da competência 
do juízo; o inciso II, ao prever a necessidade de identificação das partes, serve para 
identificar a legitimação processual ativa e passiva; o inciso III, ao determinar a 
importância da demarcação do fato e dos fundamentos do pedido, evidencia a inafas-
tabilidade do encadeamento lógico entre fato e pedido; o inciso IV, ao mencionar o 
pedido, permite que o juiz decida a lide nos termos em que foi proposta (art. 141, 
CPC); o inciso V, ao se referir ao valor da causa, merece destaque conforme acentua 
Theotonio Negrão porque “o valor da causa, na ação declaratória, será, em regra, o 
do negócio a que corresponde a relação jurídica cuja existência se quer afirmar ou 
negar (STF, 2ª T., RE 91.447/RJ-1979, DJU de 09-11-79, p. 8402)”26, assumindo papel 
relevante na petição inicial ainda, pois, eventualmente servirá de parâmetro para 
fixação das custas judiciais27, bem como dos honorários advocatícios a serem supor-
25. PIMENTEL, Wellington Moreira Pimentel. Comentários ao Código de Processo Civil, São Paulo: Revista dos 
Tribunais, v. 8, pp. 150-151.
26. NEGRÃO, Theotonio. Código de Processo Civil e legislação processual em vigor, 9. ed., São Paulo: Revista dos 
Tribunais, p. 90.
27. É o caso do estado de São Paulo em que as custas judicias (taxa judiciária pela prestação de serviço forense) 
têm como base de cálculo o valor atribuído à causa, consoante dispõe a Lei 11.608/2003 do Estado de São 
Paulo:
 Artigo 4º O recolhimento da taxa judiciária será feito da seguinte forma:
 I – 1% (um por cento) sobre o valor da causa no momento da distribuição ou, na falta desta, antes do despacho 
inicial; essa mesma regra se aplica às hipóteses de reconvenção e de oposição;
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tados pelo vencido, calculados que serão de acordo com o benefício econômico 
obtido com a ação consoante prevê os §§ 2º e 3º do art. 85 do Código de Processo 
Civil de 2015; o inciso VI, permitindo-se a produção de provas, lastreará o juízo de 
convencimento do magistrado, “com os documentos destinados a provar-lhe as 
alegações” (arts. 434 e 320, CPC); o inciso VII inova ao exigir que o autor já indique 
na petição inicial sua pretensão de promover audiência de conciliação ou mediação 
de maneira a direcionar a atuação jurisdicional a esse respeito, prestigiando-se a 
economia processual.
1.2 Finalidade
A ação declaratória objetiva a obtenção de “certeza jurídica” da existência ou 
inexistência do fato e das consequências jurídicas a este relacionadas. Assim, mostra-
-se adequada nos casos em que há “divergência de interpretação que produza a incer-
teza objetiva quanto à vontade concreta da lei” (RE 90.875-7/SP-1979). 
Sua propositura demanda a iminência de um ato concreto, “de que se possa 
inferir o propósito do Fisco de instaurar a ação fiscal”28. De fato, sem um episódio 
concreto sobre o qual surja a incerteza de ser a relação jurídica que dele se irradia 
uma relação hábil a conferir ao Fisco o poder de constituir um crédito em desfavor 
do sujeito passivo da mencionada relação não é possível se falar em interesse de agir 
para a ação declaratória. Acresça-se a isso que a ação declaratória constitui impor-
tante meio processual na proteção do particular diante da iminência de atos da 
Administração Pública. 
Sendo assim, o Poder Judiciário não pode ser instado a declarar a existência 
de uma relação jurídica, “ante um fato que se projeta no futuro, tão incerto ao acon-
tecer quanto a suposta relação jurídica de cuja natureza se pretende a declaração 
judicial, no momento”29. O que autoriza concluir que o pedido da ação declaratória 
em matéria tributária deve ser o de inexistência de relação jurídica, o que se confirma 
pelo fato de que ela é proposta em caráter preventivo, antes do lançamento, da cons-
tituição do vínculo entre fisco e contribuinte, já que o Judiciário deve ser provocado 
na iminência da constituição do crédito tributário, quando há ameaça de aplicação 
da legislação tributária pela autoridade pública.
Nesse passo, a ação declaratória não veicula pretensão relativa à nulidade de 
débito fiscal, plasmado em lançamento tributário, pois tal temática se adstringe à 
 II – 4% (quatro por cento) sobre o valor da causa, nos termos do artigo 511 do Código de Processo Civil, como 
preparo da apelação e do recurso adesivo, ou, nos processos de competência originária do Tribunal, como pre-
paro dos embargos infringentes.
28. FELIPE, Jorge Franklin Alves. Direito tributário na prática forense, 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1999, 
p. 80.
29. Embargos na Apel. Cív. n. 76.542/SP-1984, Ementário, vol. 58, p. 29.
Manual de Direito Tributário12| |12
ação diversa, ou seja, a uma ação repressiva de eficácia desconstitutiva ou constitu-
tiva negativa, na qual está sempre implícita a postulação de anulação ou desconsti-
tuição de débito fiscal constituído – a intitulada “ação anulatória de débito fiscal” 
(ou ação de lançamento tributário) que será melhor estudada a seguir. 
Com efeito, é entendimento corrente que o pressuposto da ação declaratória é 
a inexistência de um lançamento30, devendo ser proposta antes deste. Assim, a ação 
declaratória “pressupõe a inexistência de um lançamento fiscal ou que este ainda não 
esteja dotado de eficácia preclusiva”31. 
Nas lições de Paulo Cesar Conrado, o que se pretende por meio de medida 
judicial preventiva, dentre as quais se insere a ação declaratória de inexistência de 
relação jurídico-tributária é “invariavelmente neutralizar a autoexecutoriedade ad-
ministrativa, impedindo o fisco de praticar atos tendentes à exigência do crédito que 
se encontra por ser ainda constituído”, e complementa ao afirmar que, eliminam 
“mesmo que indiretamente, suposta incerteza quanto à (in)existência de vínculo 
jurídico entre fisco e contribuinte”32. 
1.3 Particularidades
a) A ação declaratória e os tributos: em matéria fiscal, a ação declaratória 
poderá ser utilizada no âmbito de quaisquer espécies tributárias, à luz da pentapar-
tição do sistema tributário atual, na visão do STF, aplicando-se, assim, aos impostos, 
taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições. Vale 
dizer que, na seara dos tributos (art. 3°, CTN), o sujeito passivo na relação jurídico-
-tributária (art. 121, parágrafo único, I e II, CTN) poderá buscar o provimento de-
claratório, afeto às obrigações principal e acessória (art. 113, §§ 1°e 2°, CTN), por 
meio da indigitada ação, consagrando-se ele sujeito passivo a parte legítima ativa para 
ajuizamento da ação.
b) A ação declaratória e o procedimento: o procedimento da ação declarató-
ria, como regra, é o procedimento comum ordinário, pelo qual basicamente é regida.
c) Polo passivo:nas ações ordinárias, o polo passivo será identificado a partir 
do tributo que for objeto da lide, de maneira que será o seu sujeito ativo da obrigação 
tributária a parte legítima para figurar como réu. Note o esquema:
Tributo federal: no polo passivo, constará UNIÃO;
Tributo estadual: no polo passivo, constará ESTADO... (ou DF);
Tributo municipal: no polo passivo, constará MUNICÍPIO (ou DF)...
30. BOTTALO, Eduardo Domingos. Dívidas fiscais; processo judicial, São Paulo: Saraiva, 1978, p. 25.
31. FLAKS, Milton. Comentários à Lei de Execução Fiscal, Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1981, § 127, n. 349, p. 335.
32. CONRADO, Paulo Cesar. Processo judicial tributário, Rio de Janeiro: Ed. Forense, São Paulo: Método, 2014, 
p. 20.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |13
Esclareça-se que a competência tributária do Distrito Federal compreende a 
mesma atribuída para instituição de tributos estaduais e municipais, tendo em vista 
o que dispõe o art. 32 § 1º da Constituição Federal de 1988:
Art. 32. (...)
§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos 
Estados e Municípios.
1.4 Ação declaratória de inexistência de relação jurídico-tributária com 
pedido de tutela provisória: uma apresentação simplificada da 
petição inicial.
Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz Federal da ... Vara da Subseção Judiciária de (de onde?), 
Nome da empresa..., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no Cadastro Nacional 
de Pessoas Jurídicas sob o n. ..., inscrição estadual n. ..., sediada no endereço..., endereço 
eletrônico..., por intermédio de seu advogado (mandato incluso) ao final assinado, com 
escritório para receber intimação no endereço..., vem, respeitosamente, à presença de 
Vossa Excelência, com fulcro no art. 19, I, combinado com os artigos 300 e 319, todos do 
Código de Processo Civil, propor
AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICO-TRIBUTÁRIA 
com Pedido de Tutela Provisória
em face de (sujeito ativo do crédito tributário – exs.: União, IBAMA, etc.), pessoa jurídica de 
direito público interno, inscrita no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas sob o n. ..., com 
sede no endereço, de acordo com as razões de fato e de Direito a seguir expostas:
DOS FATOS
 (...)
DO DIREITO
 (...)
DA TUTELA PROVISÓRIA
 (...)
DO PEDIDO
Pelo exposto, a Autora requer a Vossa Excelência:
a) a concessão da tutela provisória, de acordo com o art. 300 e seguintes, do CPC, a fim de 
que (...);
b) o julgamento procedente do pedido, declarando-se a inexistência de relação jurídico-
tributária e confirmando-se a tutela anteriormente concedida;
c) a citação da União, na pessoa de seu representante judicial, para, se quiser, apresentar 
contestação;
Manual de Direito Tributário14| |14
d) a condenação da Ré ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, 
nos termos do art. 85, §§ 3ºa 6º do Código de Processo Civil;
e) a produção de todos os meios de prova em Direito admitidos.
Dá-se à causa o valor de R$....
Nesses termos,
pede deferimento.
Local... e data....
Advogado...
OAB n. ...
2. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL
2.1 Embasamento
A previsão infraconstitucional em legislação específica da Ação Anulatória, 
como costumeiramente é chamada, encontra-se no art. 38 da Lei n. 6.830/80:
Art. 38. A discussão judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública só é admissível em 
execução, na forma desta Lei, salvo as hipóteses de mandado de segurança, ação 
de repetição do indébito ou ação anulatória do ato declarativo da dívida, esta pre-
cedida do depósito preparatório do valor do débito, monetariamente corrigido e 
acrescido dos juros e multa de mora e demais encargos.
Parágrafo Único. A propositura, pelo contribuinte, da ação prevista neste artigo 
importa em renúncia ao poder de recorrer na esfera administrativa e desistência do 
recurso acaso interposto.
Na hipótese de ajuizamento dessa ação que segue o procedimento ordinário, 
deverá o autor atentar para os compulsórios requisitos da petição inicial, que lhe 
darão logicidade33, constantes do art. 319 do CPC, como aptos a bem instruí-la, no 
intuito de propiciar ao juiz o impulso oficial do processo. Os requisitos da petição 
inicial foram detalhados em tópico precedente.
2.2 Finalidade
A “ação anulatória de débito fiscal”, também conhecida por “ação anulatória 
de lançamento tributário” (ou, ainda, da forma como é intitulada na Lei n. 6.830/80, 
por “ação anulatória do ato declarativo da dívida”), objetiva a desconstituição do 
33. PIMENTEL, Wellington Moreira Pimentel. Comentários ao Código de Processo Civil, São Paulo: Revista dos 
Tribunais, v. 8, p. 150-151.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |15
lançamento tributário. Em outras palavras, o pressuposto dessa ação é que exista um 
precedente crédito tributário constituído pelo lançamento e passível de anulação. 
Nesse passo, a ação anulatória não se confunde com a ação declaratória, já 
estudada, uma vez que veicula pedido no sentido da anulação do débito fiscal, plas-
mado em lançamento tributário. Mostra-se, assim, como uma ação desconstitutiva 
ou constitutiva negativa, na qual está sempre implícita a postulação de anulação ou 
desconstituição de débito fiscal constituído. 
Trata-se a ação anulatória de típica ação repressiva por meio da qual consoan-
te preleciona Paulo Cesar Conrado o “Estado-juiz constitui eficácia desconstitutiva 
da obrigação tributária” na hipótese de julgamento de procedência34.
Porque pela via da ação anulatória o contribuinte objetiva a anulação do cré-
dito tributário, o valor da causa deve ser o do montante do crédito tributário devido 
à época do protocolo da petição inicial, já que corresponde ao proveito econômico 
com ela obtido.
2.3 Particularidades
a) A ação anulatória e o depósito: uma leitura apressada do art. 38 da Lei n. 
6.830/80 sempre induziu à equivocada interpretação por parte dos Fiscos de que o 
depósito judicial do montante da dívida discutida era condição para o processamen-
to da ação anulatória, uma vez que ao prever a possibilidade de discussão da dívida 
por essa via dispõe que ela deve ser “precedida do depósito preparatório do valor do 
débito”. Diante da inequívoca restrição de acesso à Jurisdição que esse regra impõe, 
os contribuinte questionaram-na e obtiveram êxito na invalidação dessa exigência, 
tendo sido editada pelo Supremo Tribunal Federal a Súmula Vinculante n. 28 reco-
nhecendo a inconstitucionalidade de disposição que condicione o acesso ao Judiciá-
rio ao depósito do valor da dívida. Essa Súmula tem o seguinte teor:
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela VUNESP, Prefeitura de São 
José dos Campos-SP, em 2017: “A exigência de depósito prévio é inconstitucional como requi-
sito de admissibilidade de ação judicial na qual se pretende discutir a exigibilidade do crédito 
tributário”.
“É inconstitucional a exigência de depósito prévio como requisito de admissibilidade de 
ação judicial na qual se pretenda discutir a exigibilidade de crédito tributário.”
Muito embora não seja exigido o depósito como condição para o processamen-
to da ação anulatória, fato é que não havendo causa suspensiva da exigibilidade do 
crédito tributário (art. 151 do CTN), que também poderá se consagrar por meio de 
uma tutela provisória nos molde dos Código de Processo Civil de 2015, a cobrança 
34. CONRADO, Paulo Cesar. Processo judicial tributário, Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: Método, 2014, 
p. 46.
Manual de Direito Tributário16| |16
judicial da dívida por meio da execução será promovida pelo Fisco, neste sentido é 
orientação do STF (RE 103400, Relator Min. Rafael Mayer, Primeira Turma, julgado 
em 10/12/1984) “o depósito preparatório do valor do débito não é condição de procedibi-
lidade da ação anulatória, apenas, na circunstância, não é impeditiva da execução fiscal, 
que com aquela não produz litispendência, embora haja conexidade. Entretanto, a satis-
fação do ônus do depósito prévio da ação anulatória, por ter efeitode suspender a exigi-
bilidade do crédito (art-151, II do CTN), desautoriza a instauração da execução fiscal”.
A respeito dessa questão não se pode deixar de mencionar a orientação do STJ 
(REsp 962.838/BA, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 25/11/2009, 
DJe 18/12/2009) firmada em julgamento de caso repetitivo na sistemática do Código 
de Processo Civil de 1973, a qual, na mesma linha da orientação do STF, reconhece 
que (a) o depósito não é condição de processamento da ação anulatória e (b) a au-
sência de suspensão da exigibilidade não impede o ajuizamento da ação de cobrança 
do crédito tributário pelo Fisco. Veja a ementa desse julgado:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CON-
TROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. AJUIZAMENTO DE AÇÃO ANULATÓRIA DO CRÉDI-
TO FISCAL. CONDICIONAMENTO AO DEPÓSITO PRÉVIO DO MONTANTE INTEGRAL. 
IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA.
1. A propositura de ação anulatória de débito fiscal não está condicionada à reali-
zação do depósito prévio previsto no art. 38 da Lei de Execuções Fiscais, posto não 
ter sido o referido dispositivo legal recepcionado pela Constituição Federal de 1988, 
em virtude de incompatibilidade material com o art. 5º, inciso XXXV, verbis: “a lei 
não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
2. “Ação anulatória de débito fiscal. art. 38 da Lei 6.830/80.
Razoável a interpretação do aresto recorrido no sentido de que não constitui requisi-
to para a propositura da ação anulatória de débito fiscal o depósito previsto no refe-
rido artigo. Tal obrigatoriedade ocorre se o sujeito passivo pretender inibir a Fazenda 
Pública de propor a execução fiscal. Recurso extraordinário não conhecido.” (RE 105552, 
Relator Min. DJACI FALCAO, Segunda Turma, DJ 30-08-1985) 3. Deveras, o depósito 
prévio previsto no art. 38, da LEF, não constitui condição de procedibilidade da ação 
anulatória, mas mera faculdade do autor, para o efeito de suspensão da exigibilidade 
do crédito tributário, nos termos do art. 151 do CTN, inibindo, dessa forma, o ajuiza-
mento da ação executiva fiscal, consoante a jurisprudência pacífica do E. STJ (Prece-
dentes do STJ: AgRg nos EDcl no Ag 1107172/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, 
SEGUNDA TURMA, julgado em 03/09/2009, DJe 11/09/2009; REsp 183.969/SP, Rel. 
Ministro MILTON LUIZ PEREIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/03/2000, DJ 
22/05/2000; REsp 60.064/SP, Rel. Ministro DEMÓCRITO REINALDO, PRIMEIRA TURMA, 
julgado em 26/04/1995, DJ 15/05/1995; REsp 2.772/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES 
DE BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/03/1995, DJ 24/04/1995) .
4. O art. 535 do CPC resta incólume se o Tribunal de origem, embora sucintamente, 
pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o 
magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, 
desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão.
5. Recurso especial provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e 
da Resolução STJ 08/2008.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |17
Destaque-se, ademais, “sobre a tutela antecipada em matéria tributária, terá 
cabimento em sede de ação anulatória de débito fiscal, com o fim de suspender a 
exigibilidade do crédito tributário, tal como acontece com a liminar no mandado 
de segurança”.
A assertiva foi considerada CORRETA, em prova realizada pela Fundação Carlos Chagas, 
para o cargo de Juiz de Direito/RR, em março de 2008.
b) A ação anulatória e os tributos: em matéria fiscal, a ação anulatória pode-
rá ser utilizada no âmbito de quaisquer espécies tributárias, à luz da pentapartição 
do sistema tributário atual, na visão do STF, aplicando-se, assim, aos impostos, taxas, 
contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições. Vale dizer 
que, na seara dos tributos (art. 3°, CTN), o sujeito passivo na relação jurídico-tribu-
tária (art. 121, parágrafo único, I e II, CTN) poderá buscar o provimento anulatório, 
afeto às obrigações principal e acessória (art. 113, §§ 1° e 2°, CTN), por meio da in-
digitada ação.
c) A ação anulatória e o procedimento: o procedimento da ação anulatória, 
como regra, é o procedimento comum ordinário, pelo qual basicamente é regida.
c) Polo passivo: nas ações ordinárias, o polo passivo será identificado a partir 
do tributo que for objeto da lide. Note o esquema:
Tributo federal: no polo passivo, constará UNIÃO;
Tributo estadual: no polo passivo, constará ESTADO... (ou DF);
Tributo municipal: no polo passivo, constará MUNICÍPIO (ou DF)...
2.4 Ação anulatória de débito fiscal com pedido de tutela provisória: 
uma apresentação simplificada da petição inicial.
Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz de Direito da ... Vara da Fazenda Pública da Comarca de 
...,
Nome da empresa..., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no Cadastro Nacional 
de Pessoas Jurídicas sob o n. ..., inscrição estadual n. ..., sediada no endereço..., endereço 
eletrônico..., por intermédio de seu advogado (mandato incluso) ao final assinado, com 
escritório para receber intimação no endereço..., vem, respeitosamente, à presença de 
Vossa Excelência, com fulcro nos arts. 300 e seguintes e 319 do Códgo de Processo Civil, 
bem assim com suporte no art. 38, da Lei n. 6.830/80, propor 
AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL 
com Pedido de Tutela Provisória
em face de (sujeito ativo do crédito tributário – ex.: o Município de São Paulo), pessoa 
jurídica de direito público interno, inscrita no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas sob o 
n. ..., com sede no endereço, de acordo com as razões de fato e de Direito a seguir expostas:
Manual de Direito Tributário18| |18
DOS FATOS
 (...)
DO DIREITO
 (...)
DA TUTELA PROVISÓRIA
 (...)
DO PEDIDO
Em face do exposto, o Autor requer a Vossa Excelência:
a) a concessão da tutela provisória, para fins de que ...(especificar o pedido), ou, 
subsidiariamente, caso Vossa Excelência não entenda cabível a tutela de urgência, seja 
autorizada a realização de depósito para suspender a exigibilidade do crédito tributário;
b) julgamento procedente do pedido, anulando-se o débito fiscal atinente ao crédito 
tributário formalizado por intermédio do lançamento de ofício, referente ao exercício 
de..., em razão da violação do princípio da legalidade, e confirmando-se a tutela provisória 
anteriormente concedida;
c) a citação do Réu, na pessoa de seu representante judicial, para, se quiser, apresentar 
contestação;
d) a condenação da Ré nas custas processuais e nos honorários advocatícios, nos termos do 
art. 85, §§ 3ºa 6º do Código de Processo Civil.
e) a produção de todos os meios de prova em Direito admitidos.
 Dá-se à causa o valor de R$....
Nesses termos,
pede deferimento.
Local... e data....
Advogado...
OAB n. ...
3 MANDADO DE SEGURANÇA 
Longe de pretender esgotar, em obra prática e sucinta, toda a matéria adstrita 
ao mandado de segurança, propomos adiante as linhas mestras deste importante 
instrumento processual.
Como remédio constitucional, o mandado de segurança foi inserido na ordem 
jurídica nacional pela Constituição Federal de 1934. 
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |19
José da Silva Pacheco bem relembra que o mandado de segurança surgiu num 
momento em que se objetivava “ultrapassar o formalismo do procedimento ordinário, 
no processo judicial, a fim de obter solução rápida e urgente, impedindo o ato violador 
ou tornando-o insubsistente, antes que se consumasse ou aumentasse o prejuízo”, num 
contexto em que “a) a ação sumária era insuficiente por carecer de procedimento rápi-
do e expedito; b) o habeas corpus restringia-se aos casos de violação ou ameaça da li-
berdade de locomoção; c) os interditos tinham aplicação restrita à proteção da posse das 
coisas corpóreas”35.
Desqualificado como garantia do indivíduo com a chegada da Constituição 
Federal de 1937, retornou ao texto Constitucional com a redemocratização do país à 
época da promulgaçãoda Constituição Federal de 1946 e nessa condição permanece 
até hoje na vigência da Constituição Federal de 1988.
O que de novo previu a CF/1988 foi a possibilidade de propositura do manda-
do de segurança coletivo como mecanismo para a defesa dos interesses de direito 
coletivo, “aquele que tem como suporte relação-base de determinada categoria”, “à 
série de “interesses” ou direitos de determinada classe”36.
3.1 Embasamento
A previsão básica do mandado de segurança encontra-se no art. 5°, LXIX e 
LXX, CF c/c art. 1° da Lei n. 12.016/2009, que assim dispõem:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garan-
tindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do 
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos 
seguintes: (...)
LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, 
não amparado por “habeas-corpus” ou “habeas-data”, quando o responsável pela 
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica 
no exercício de atribuições do Poder Público; (...)
LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: (...)
Art. 1º (Lei n. 12.016/2009). Conceder-se-á mandado de segurança para proteger 
direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre 
que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer 
violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que 
categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. 
Na hipótese de ajuizamento do mandado de segurança, deverá o impetran-
te atentar para os compulsórios requisitos da petição inicial, que lhe darão logici-
35. PACHECO, José da Silva. Mandado de segurança e outras ações constitucionais típicas, 6. ed., São Paulo: Revis-
ta dos Tribunais, 2002, p. 106-107.
36. FIGUEIREDO, Lucia Valle. Mandado de segurança, 4. ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 32.
Manual de Direito Tributário20| |20
dade37, constantes do art. 319 do CPC, como aptos a bem instruí-la, no intuito de 
propiciar ao juiz o impulso oficial do processo com a intimação da autoridade coa-
tora para prestar informações, bem como da pessoa jurídica de direito público para 
se manifestar, que irá integrar a ação mandamental se quiser (a respeito o teor do art. 
7º, I e II da Lei n. 12.016/200938).
O mandado de segurança é uma ação que se projeta mediante o procedi-
mento (ou rito) sumário, o que significa que não admite produção de provas no 
curso do processo, a qual deve instruir a petição inicial, desenvolvendo-se tem-
poralmente de uma maneira mais célere por conjugar-se um número menor de 
fases processuais, especificamente, (a) a postulatória, instaurada mediante atuação 
da parte e (b) a decisória, de competência do juiz e se refere ao momento da pro-
lação da sentença 
A petição inicial do mandado de segurança deve observar os requisitos do art. 
319 do CPC, apontados no tópico que tratou da ação declaratória, bem como aquele 
previsto no art. 6º da Lei n. 12.016/2009 que determina a indicação da pessoa jurídi-
ca à qual a autoridade coatora integre ou se encontre vinculada.
3.2 Finalidade
Trata-se de ação de natureza civil, de rito sumário, que, como já apontado, des-
fruta de status de remédio constitucional, dedicada a proteger o direito líquido e certo 
daquele que sofrer ilegalidade ou abuso de poder – ou tiver o receio de sofrê-la –, de 
atos perpetrados por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica, no exercício 
de atribuições do poder público.
Para Maria da Sylvia Zanella Di Pietro39, “mandado de segurança é a ação civil 
de rito sumaríssimo pela qual a pessoa pode provocar o controle jurisdicional quan-
do sofrer lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, não amparado por Ha-
beas Corpus nem Habeas Data, em decorrência de ato de autoridade, praticado com 
ilegalidade ou abuso de poder”. 
O mandado de segurança (mandamus ou writ) é de enorme valia na seara 
fiscal, principalmente em razão do fato de que a relação jurídico-tributária sujeita-se 
em sua inteireza à legalidade. Com efeito, se o tributo apresenta-se em desconformi-
dade com a lei, inequívoca será a lesão a direito líquido e certo do contribuinte, 
chancelando a sua acertada opção pelo mandado de segurança.
37. PIMENTEL, Wellington Moreira Pimentel. Comentários ao Código de Processo Civil, São Paulo: Revista dos 
Tribunais, v. 8, p. 150-151.
38. Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
 I – que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as 
cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações;
 II – que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe 
cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito.
39. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 11. ed., São Paulo: Atlas, 1999, p. 612.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |21
3.3 Particularidades
a) Tipos de mandados de segurança: o mandado de segurança pode ser pre-
ventivo ou repressivo. O mandado de segurança preventivo será utilizado sempre que 
o contribuinte estiver diante da iminência (ameaça) de sofrer uma exigência tribu-
tária descabida, veiculada na lei que deflagra a relação jurídico-tributária, assumin-
do nesse momento natureza preventiva (tal como a ação declaratória). Frise-se que 
a lei tributária possui efeitos concretos ante a inexorabilidade do tributo. Aliás, como 
é cediço, não se admite o Mandado de Segurança contra lei em tese (Súmula 266 do 
STF), e, não fosse assim, a autoridade coatora – cujo detalhamento será adiante ex-
plicitado – nunca seria o agente administrativo, mas sempre o autor da lei contra a 
qual se insurge. O mandado de segurança repressivo, por sua vez, será utilizado para 
combater atos de autoridade pública ou agente seu efetivamente praticados, visando 
anulá-lo (desconstituí-lo, tal como a ação anulatória de débito fiscal) de maneira que, 
tratando-se de direito tributário, poderá atacar, por exemplo, o ato de lançamento e 
o ato de inscrição em dívida ativa.
b) A liquidez e a certeza do direito: o “direito líquido e certo” traduz-se no 
direito induvidoso que deve ser comprovado pelo impetrante de plano e constatado 
pelo julgador, tão logo ocorra a impetração da ação mandamental, independente-
mente de provas sobejas. Sendo assim, descabe a sua comprovação posterior, uma vez 
cabal o elemento probatório, sobre o qual não pairam quaisquer dúvidas. Nesse 
passo, diz-se que a prova nesta ação é pré-constituída e segura, e o fato alegado deve 
ser provado de plano, por meio de documentação inequívoca, no momento do seu 
ajuizamento (art. 6° da Lei n. 12.016/2009).
c) A liminar no mandado de segurança: autoriza o inciso III40 do art. 7º da 
Lei n. 12.016/2009 que o juiz suspenda o ato coator quando presentes os requisitos 
do fumus boni iuris (fundamento jurídico relevante) e do periculum in mora (risco de 
dano temporal, seja ao resultado do processo, seja ao bem da vida que se pretende 
proteger com a ação mandamental). A referência é à denominada liminar do man-
dado de segurança. Seu fundamento, assim como a própria ação mandamental, é 
constitucional. Deveras, é o conteúdo do já referido inciso XXXV do art. 5º da CF/1988 
que consagra (também) o poder geral de cautela da jurisdição judicial, o qual auto-
riza a concessão de decisão com essa potência (suspensão do ato coator), ao admitir 
que os magistrados de qualquer instância adotem “providências destinadas a eliminar 
os inconvenientes causados pelos efeitos do tempo necessário à plena cognição dos fatos 
e dos fundamentos desse suposto direito” 41.
40. Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: 
 III – que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impug-
nado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida,sendo facultado exigir do impe-
trante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica. 
41. BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Tutela cautelar e tutela antecipada, 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, 
p. 82.
Manual de Direito Tributário22| |22
Sobre a pré-existência à legislação federal de um direito constitucional da 
concessão de medidas judiciais que preservem direitos discutidos num processo em 
detrimento do tempo, já afirmou o Plenário do STF na ADC n. 4 MC42 pelo voto do 
Ministro Carlos Velloso:
“Ensinam os processualistas que o poder geral de cautela é inerente à atividade jurisdi-
cional. Esse é, na verdade, um princípio processual, princípio processual constitucional, 
dado que a Lei Maior confere ao Poder Judiciário o poder-dever de curar qualquer lesão 
ou ameaça a direito (CF, art. 5º, XXXV)”.
Na mesma assentada afirmou o Ministro Sepúlveda Pertence que o:
“poder cautelar é inerente à jurisdição, menos como proteção ao direito da parte do que 
como proteção à eficácia do processo, instrumento da função pública da jurisdição. É 
um poder absolutamente publicístico. É o Poder Judiciário o titular da jurisdição, como 
todo poder, destinada a atuar sobre a realidade, o que lhe traz, implicitamente, o poder 
de resguardar a eficácia futura do exercício legítimo do seu poder”.
Daí se afirmar que a liminar no mandado de segurança cumpre papel princi-
pal: ela legitima a medida de urgência e justifica o remédio constitucional.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FGV, para o cargo de Fiscal 
de Rendas/MS, em 21-05-2006: “A Empresa X pretende participar de procedimento licitatório 
para fornecimento de equipamentos de informática à Secretaria de Saúde do Estado. No en-
tanto, está se vendo impedida de participar de tal certame por possuir obrigações tributárias 
vencidas junto ao Fisco Estadual, no valor de R$100.000,00 as quais considera indevidas. Não 
viabiliza a participação da Empresa X na referida concorrência a impetração de mandado de 
segurança preventivo”.
No processo tributário, a liminar concedida no mandado de segurança terá o 
condão de suspender a exigibilidade do crédito tributário, tendo em vista o que 
dispõe o inciso IV do art. 151 do CTN.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FGV, SEFIN-RO, para o cargo 
de Auditor Fiscal de Tributos Estaduais, em 2018: “ Impedir o lançamento do crédito não é 
efeito da concessão de liminar em mandado de segurança com a finalidade de suspender a 
exigibilidade do crédito tributário”.
d) As partes no mandado de segurança: nesta ação, o demandante, comu-
mente chamado de “impetrante”, é sempre pessoa física ou jurídica, pública ou pri-
vada, possuidora do direito líquido e certo, por outras palavras, o detentor do direi-
to que se reputa lesionado ou sob ameaça de lesão. Por sua vez, o demandado, 
conhecido como “impetrado” ou “autoridade coatora” deverá ser aquela que “prati-
42. Relator: Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 11-2-1998, DJ 21-5-1999, p. 00002, ement.vol. 01951-
01, p. 00001.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |23
ca o ato concreto, individualizando as ordens emanadas do arcabouço normativo ou 
de superior hierárquico, e que tem poder de neutralizar o ato praticado”43.
A respeito do conceito de autoridade coatora, já afirmou o STJ no RMS 
4.697/DF:
PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. 1. LEI EM TESE. O MANDADO DE SE-
GURANÇA NÃO PODE ATACAR A LEI EM TESE. 2. AUTORIDADE COATORA. A AUTO-
RIDADE COATORA, PARA OS EFEITOS DO MANDADO DE SEGURANÇA, NÃO E AQUE-
LA QUE EDITA NORMAS GENÉRICAS, MAS A QUE FAZ POR APLICÁ-LAS EM 
CONCRETO. RECURSO ORDINÁRIO IMPROVIDO (Rel. Ministro Ari Pargendler, Segun-
da Turma, julgado em 18-9-1995, DJ 23-10-1995, p. 35645).
A propósito, a escolha da autoridade coatora é um dos detalhes mais impor-
tantes na impetração do Mandado de Segurança. A indicação incorreta da autorida-
de coatora, por evidenciar uma postulação contra pessoa que não é parte legítima, 
pode provocar a carência da ação, extinguindo-se o feito sem julgamento de mérito 
com fundamento no inciso VI do art. 485 do Código de Processo Civil de 2015, em 
face da ilegitimidade passiva ad causam. O que não impede a repropositura da de-
manda posteriormente, desde que seja indicada corretamente a autoridade coatora, 
consoante o art. 486, § 1º do código processual.
Frise-se, a propósito, que a autoridade coatora não é o elaborador da lei, inte-
grante do Poder Legislativo, nem o Ministro ou Secretário de Fazenda, nem mesmo 
a autoridade lançadora do tributo, que lavra o auto de infração, cientificando o con-
tribuinte da exigência fiscal. Segundo Hely Lopes Meirelles44, “o coator é o chefe do 
serviço que arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, usando do seu 
poder de decisão”.
Note um quadro mnemônico das principais autoridades coatoras na seara 
tributária:
Autoridades Coatoras
Tributo Municipal Tributo Estadual Tributo Federal
ISS: Diretor do 
Departamento de Rendas 
Mobiliárias
Delegado Regional Tributário
Não Aduaneiro: Delegado 
da Receita Federal do Brasil
ITBI / IPTU: Diretor do 
Departamento de Rendas 
Imobiliárias
Aduaneiro (portos e 
aeroportos): Inspetor da 
Receita Federal do Brasil 
e) O prazo decadencial: o direito de impetrar mandado de segurança em 
caráter repressivo, portanto, contra ato de autoridade já praticado (lançamento ou 
43. CAVALCANTE, Mantovanni Colares. Mandado de segurança, 2. ed., São Paulo: Dialética, 2010, p. 70.
44. MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança e ação popular, 10. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 
29-30. 
Manual de Direito Tributário24| |24
ato de inscrição em dívida ativa) extinguir-se-á decorridos 120 dias contados da 
ciência oficial pelo interessado do ato a ser impugnado (art. 23 da Lei n. 12.016/2009). 
Vale salientar que o prazo é decadencial, de maneira que uma vez iniciado, f lui 
continuamente porque não se suspende e nem se interrompe, à luz do art. 207 do 
Código Civil. 
É evidente que, não se preenchendo os requisitos mínimos para a impetração 
do mandado de segurança, deverá o interessado arguir o direito por meio das ações 
ordinárias respectivas.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo CESPE, para o cargo de 
Auditor do Tribunal de Contas da União, em 03-03-2007: “O contribuinte que, notificado a 
pagar certo tributo, entender que a cobrança é indevida, deverá, obrigatoriamente, ajuizar um 
mandado de segurança ao pretender a suspensão da exigibilidade do crédito tributário por 
decisão judicial”.
Note a jurisprudência:
PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO – MANDADO DE SEGURANÇA – ICMS – ALEGAÇÃO 
DE INCONSTITUCIONALIDADE E ILEGALIDADE NA COBRANÇA – TERMO INICIAL – 
LAVRATURA DO AUTO DE INFRAÇÃO – DECADÊNCIA CONFIGURADA.
1. O prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança, em que se 
alega a inconstitucionalidade e ilegalidade da cobrança do ICMS, tem início com a 
notificação do contribuinte acerca do auto de infração lavrado pelo fisco, em razão 
do não recolhimento do tributo.
2. A impugnação, em mandado de segurança preventivo, de ato de autoridade re-
lacionado à inscrição em dívida ativa de tributo não pago deve ter por fundamento 
questões atinentes ao procedimento legal da inscrição, decaindo o impetrante do 
direito de questionar a inconstitucionalidade e ilegalidade da exação pela via man-
damental, se ultrapassados cento e vinte dias da notificação para pagamento (art. 
18 da Lei 1.533/51).
3. Recurso não provido (REsp 847.398/RJ, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda 
Turma, julgado em 14-10-2008, DJe 6-11-2008).
Por derradeira, frise-se que, quando o mandamus for preventivo, a ameaça ao 
direito líquido e certo do impetrante renovar-se-á continuamente no tempo, sendo 
incabível, dessarte, a aplicação do prazo de 120 dias.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FMP Concursos, PGE-AC, para 
o cargo de Procurador do Estado,em 2017: “Sobre eventual mandado de segurança em 
matéria tributária, caso o pedido seja de compensação com pagamento indevido usualmente 
inadmitido pelo Fisco, o mandamus é preventivo porque o ato coator, a negativa, ainda está 
por ocorrer, não se computando o prazo decadencial de 120 dias”.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |25
f) o pedido de compensação: “Com base na jurisprudência sumulada pelo 
STF e pelo STJ, o mandado de segurança constitui ação adequada para declaração 
do direito à compensação tributária”.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo CESPE, DPU, para o cargo de 
Defensor Público Substituto, em 2017: “O mandado de segurança constitui ação adequada 
para a declaração do direito à compensação tributária, porém, a compensação não poderá 
ser deferida liminarmente pelo juiz”.
A assertiva foi considerada CORRETA, em prova realizada pela FGV, para o cargo de Juiz 
de Direito Substituo de Carreira/MS, em 04-05-2008.
Deveras, tão consolidada era a orientação firmada nos Tribunais de cúpula, 
que o STJ editou a Súmula 213 dispondo:
“O mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à 
compensação tributária.”
Importante destacar a respeito os apontamentos feitos por Camila Campos 
Vergueiro45:
“a Súmula no 213 do STJ reconheceu que a via do mandado de segurança era útil e 
necessária para declarar que o crédito era compensável e não para assegurar a com-
pensação em si, direito este já garantido por lei. Os casos analisados nos precedentes 
que culminaram na edição da referida Súmula não discutiam o crédito (indébito tri-
butário) do contribuinte, pois este já havia sido reconhecido judicial ou administrati-
vamente (já era líquido e certo nos moldes do que exige o artigo 170 do CTN), a 
questão envolvia tão somente o óbice criado pelo Fisco à utilização desse crédito para 
compensar com outros tributos da mesma espécie, porque, como mencionado, as 
autoridades fiscais somente admitiam como da mesma espécie os tributos que tinham 
o mesmo código de receita46.
Vale a transcrição de voto da Ministra Eliana Calmon que, apesar de bem posterior à 
edição da Súmula no 213 do STJ, identifica bem os limites do mandado de segurança 
que pretenda declarar que o crédito é compensável:
‘(…) De fato, o mandado de segurança impetrado pela contribuinte objetiva a apuração 
dos créditos a serem compensados, bem como a determinação judicial dos critérios a 
45. VERGUEIRO, Camila Campos. Concessão de liminares em mandado de segurança: vedações jurisprudenciais 
e legais. In: Sistema Tributário Nacional e Estabilidade da Federação Brasileira IX Congresso Nacional de Estu-
dos Tributários, São Paulo: Noeses.
46. Aqui vale lembrar o que afirmou o Ministro Antonio de Pádua Ribeiro no julgamento do EREsp 78.301/BA: 
 “(...) Então, se o tributo é da mesma espécie e o Fisco atribuiu a ele um código diferente, deixará de ser da mesma 
espécie? Evidentemente que não. (...)” (EREsp 78301/BA, Rel. Ministro Ari Pargendler, Primeira Seção, julgado 
em 11-12-1996, DJ 28-4-1997, p. 15803).
Manual de Direito Tributário26| |26
serem utilizados no procedimento compensatório, tais como correção monetária, afas-
tamento das limitações impostas pelas Leis ns. 9.032/95 e 9.129/95, dentre outros.
Com efeito, dessume-se da leitura da inicial do mandado de segurança que pretende a 
recorrente apurar os valores a serem compensados. (…)
Ora, a questão não é apenas de direito, pois discute a homologação dos cálculos apre-
sentados pela impetrante, o que afasta o requisito do direito líquido e certo amparável 
por mandado de segurança, previsto no art. 1º da Lei 1.533/51. Assim sendo, entendo 
correto o encaminhamento dado pelo Tribunal no sentido de considerar indispensável 
a dilação probatória e, consequentemente, inadequada a via mandamental.
Ademais, o que se infere da narrativa expendida na inicial é que a pretensão da 
impetrante é de cunho claramente condenatório, uma vez que pretende a apuração 
do quantum, como se objetivasse garantir a própria compensação na via estreita 
do mandamus, o qual não se confunde com ação de cobrança.
Diante desse contexto, aplicável a Súmula 269 do Supremo Tribunal Federal, que assim 
dispõe: ‘O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança’. (…)’ 47”
Cumpre destacar sobre a medida liminar em mandado de segurança que o 
§ 2º do mencionado art. 7º da Lei n. 12.016/2009 expressamente veda o seu deferi-
mento para autorizar a compensação de tributos:
Art. 7º (...)
§ 2º Não será concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de 
créditos tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a 
reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento 
ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza. 
Vedação essa “estendida” às tutelas provisórias do Código de Processo Civil de 
2015, tendo em vista a redação do seu art. 1.059:
Art. 1.059. À tutela provisória requerida contra a Fazenda Pública aplica-se o dis-
posto nos arts. 1º a 4º da Lei n. 8.437, de 30 de junho de 1992, e no art. 7º, § 2º, da 
Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009.
g) o mandado de segurança e os honorários advocatícios: uma das vantagens 
do remédio constitucional, além de sua celeridade (lembre-se de que o seu procedi-
mento é o sumário), é a ausência de condenação em honorários da parte vencida, o 
que significa que se o contribuinte perder o mandado de segurança não terá que 
pagar honorários ao Fisco. É o que prevê o art. 25 da Lei n. 12.016/2009. 
Trata-se de uma verdadeira vantagem do mandado de segurança em relação 
às ações de rito ordinário (declaratória e anulatória), pois nessas o vencido deve 
47. AgRg no REsp 660803/PE, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/09/2005, 
DJ 20/02/2006, p. 288.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |27
necessariamente pagar honorários ao vencedor, tal como dispõe o art. 85, § 3º48 do 
Código de Processo Civil de 2015.
3.4 O mandado de segurança com pedido de liminar: uma apresentação 
simplificada da petição inicial.
Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz Federal da ... Vara da Subseção Judiciária de Santos,
Nome da empresa..., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no Cadastro Nacional 
de Pessoas Jurídicas sob o n. ..., inscrição estadual n. ..., sediada no endereço..., endereço 
eletrônico..., por intermédio de seu advogado (mandato incluso) ao final assinado, com 
escritório para receber intimação no endereço..., vem, respeitosamente, à presença de Vossa 
Excelência, com fundamento no inciso LXIX do art. 5º da CF/88, no art. 319 do Código de 
Processo Civil e em conformidade com o art. 1º e seguintes da Lei n. 12.016/2009, impetrar
MANDADO DE SEGURANÇA 
com pedido de LIMINAR
em face do ato do Ilustríssimo Senhor Inspetor da Receita Federal em Santos, 
nacionalidade..., estado civil..., inscrito no Registro Geral n. .... e no Cadastro de Pessoas 
Físicas sob o n. ..., com domicílio no endereço...., representante da União, pessoa jurídica de 
direito público interno, inscrita no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas sob o n. ..., com 
sede no endereço, de acordo com as razões de fato e de Direito a seguir expostas:
DOS FATOS
 (...)
DO DIREITO
DO PEDIDO DE LIMINAR
 (...)
 DO PEDIDO
Em face do exposto, a Impetrante requer a Vossa Excelência:
48. Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.
 § 3º Nas causas em que a Fazenda Pública for parte, a fixação dos honorários observará os critérios estabele-
cidos nos incisos I a IV do § 2º e os seguintes percentuais:
 I – mínimo de dez e máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econômico obti-
do até 200 (duzentos) salários-mínimos;
 II – mínimo de oito e máximo de dez por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econômico obti-
do acima de 200 (duzentos) salários-mínimos até 2.000 (dois mil) salários-mínimos;
 III – mínimode cinco e máximo de oito por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econômico 
obtido acima de 2.000 (dois mil) salários-mínimos até 20.000 (vinte mil) salários-mínimos;
 IV – mínimo de três e máximo de cinco por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econômico 
obtido acima de 20.000 (vinte mil) salários-mínimos até 100.000 (cem mil) salários-mínimos;
 V – mínimo de um e máximo de três por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econômico obti-
do acima de 100.000 (cem mil) salários-mínimos.
Manual de Direito Tributário28| |28
a) a concessão da liminar, ordenando à autoridade coatora a liberação imediata da 
mercadoria importada, sem a exigência do recolhimento do Imposto de Importação (II) e 
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI):
b) seja julgado procedente o pedido, confirmando-se a liminar anteriormente concedida e 
concedendo-se a segurança em definitivo;
c) a notificação da autoridade coatora para prestar informações no prazo legal de dez (10) 
dias, como de direito, bem como a oitiva do Ministério Público;
d) a intimação da União, pessoa jurídica de direito público que esta integra, com 
fundamento no art. 6º da Lei n. 12.016/2009;
e) a condenação ao pagamento das custas judiciais.
 Dá-se à causa o valor de R$....
Nesses termos,
pede deferimento.
Local... e data....
Advogado...
OAB n. ...
4. AÇÃO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO
4.1 Embasamento e Finalidade
O CTN, além dos prazos tradicionalmente oponíveis à Fazenda (decadência e 
prescrição, nos arts. 173 e 174), cuida de lapsos temporais voltados para o contribuin-
te, que deseja pleitear a restituição de quantias pagas indevidamente. 
Se for pago o tributo a maior, aquele que o fez terá direito à restituição sem 
qualquer empecilho a ser atribuído pelo Fisco (art. 165, caput, CTN). Vê-se, portan-
to, que é dispensável a prova do erro, bastando ao sujeito passivo que prove que pagou 
sem causa jurídica, uma vez que o ônus da prova recai sobre quem alega ter indevi-
damente pago o gravame. 
Preleciona Paulo Cesar Conrado que “o que definirá uma ação como de repeti-
ção de indébito não será propriamente sua causa de pedir (na medida em que é possível 
replicar, em repetição causas de pedir tipicamente declaratórias ou anulatórias, mas sim 
o respectivo pedido (objeto): constituir o fato do pagamento indevido e a consequente 
relação jurídica de débito do Fisco”49.
49. CONRADO, Paulo Cesar. Processo judicial tributário, Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: Método, 2014, 
p. 70.
CAPÍTULO EXTRA Processo tributário | |29
Nesse passo, o pagamento indevido ou a maior será restituído (administrativa 
ou judicialmente), independentemente de provas sobejas, ou seja, será suficiente a 
apresentação da guia de recolhimento (autenticada, conforme o entendimento do 
STJ, no REsp 267.007/SP, 1ª T., rel. Min. João Otávio de Noronha, j. 27-09-2005) para 
que se formalize o pedido do valor.
Na órbita judicial – de interesse desta obra –, destaca-se a ação de restituição 
de indébito tributário ou ação de repetição de indébito, ou seja, mecanismo processual 
cabível quando o contribuinte paga indevidamente qualquer tributo, ou o faz a maior, 
pretendendo judicialmente reavê-lo. 
Fundamenta-se na ideia de que é defeso o enriquecimento sem causa. Ademais, 
não é despiciendo relembrar que o tributo decorre da lei, e não da vontade do con-
tribuinte, havendo total irrelevância do fato de ter havido pagamento voluntário, sem 
que houvesse necessidade de sua ocorrência.
Frise-se, ainda, que o particular não está obrigado a primeiramente postular na 
órbita administrativa, para, após, recorrer à via judicial. Aliás, para o STJ, o prazo para 
a repetição de indébito não se interrompe e/ou suspende, em face de pedido formulado 
na esfera administrativa, como demonstra a ementa do julgado abaixo transcrita:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO 
CPC. INEXISTÊNCIA. OFENSA AOS ARTS. 202 DO CC; 219 DO CPC; E 150, §4º E 168, I, 
DO CTN. INOCORRÊNCIA. PROVIMENTO MANDAMENTAL TRANSITADO EM JULGADO. 
AÇÃO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO. PEDIDOS ADMINISTRATIVOS E TENTATIVAS JU-
DICIAIS MAL SUCEDIDAS. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.
1. Constatado que a Corte a quo empregou fundamentação suficiente para dirimir 
a controvérsia, é de se afastar a alegada violação do art. 535 do CPC.
2. O pedido administrativo de compensação não tem o condão de interromper 
o prazo prescricional para ajuizamento da respectiva ação de execução. Prece-
dentes: REsp 805.406/MG, Rel. Ministra Denise Arruda, DJe 30/03/2009 EREsp 
669.139/SE, Rel. Min. Humberto Martins, DJ de 04/06/2007; REsp 815.738/MG, Rel. 
Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 10/04/2006; AgRg no AgRg no REsp 1.217.558/RS, 
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 19/04/2013.
Quiçá do prazo prescricional para ajuizamento de ação de repetição de in-
débito.
3. O manejo de mandado de segurança é capaz de interromper o prazo prescricio-
nal em relação à ação de repetição de indébito tributário (Precedentes: REsp 
1.181.834/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJ de 20/9/2010, AgRg no REsp 
1.181.970/SP, Rel. Min. Humberto Martins, DJ 27/4/2010, AgRg no REsp 1.210.652/RS, 
Rel. Min. Herman Benjamin, DJ de 4/2/2011). Isso, nos termos do previsto no art. 202 
do Código Civil, somente pode ocorrer uma vez.
4. No caso, com a impetração do mandado de segurança em 10/12/1998, o prazo 
prescricional para a repetição do indébito foi interrompido e recomeçou a ser con-
tado a partir do trânsito em julgado do provimento jurisdicional, perpetrado em 
Manual de Direito Tributário30| |30
14/08/2002. Entretanto, tal ação somente foi ajuizada em 27/06/2008. Logo, a 
pretensão está fulminada pela prescrição.
5. Recurso especial não provido.
(REsp 1248618/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado 
em 18-12-2014, DJe 13-2-2015).
Ressalte-se que, em 12 de dezembro de 2018, a Primeira Seção do STJ aprovou 
a Súmula n. 625, com o seguinte enunciado: “O pedido administrativo de compensa-
ção ou de restituição não interrompe o prazo prescricional para a ação de repetição de 
indébito tributário de que trata o artigo 168 do CTN nem o da execução de título judi-
cial contra a Fazenda Pública”.
A previsão básica da Ação de Repetição de Indébito ou Ação Repetitória, como 
comumente é chamada, encontra-se no art. 165 e incisos, do CTN:
Art. 165. O sujeito passivo tem direito, independentemente de prévio protesto, à 
restituição total ou parcial do tributo, seja qual for a modalidade do seu pagamen-
to, ressalvado o disposto no § 4º do artigo 162, nos seguintes casos:
I – cobrança ou pagamento espontâneo de tributo indevido ou maior que o devido 
em face da legislação tributária aplicável, ou da natureza ou circunstâncias materiais 
do fato gerador efetivamente ocorrido;
II – erro na edificação do sujeito passivo, na determinação da alíquota aplicável, no 
cálculo do montante do débito ou na elaboração ou conferência de qualquer do-
cumento relativo ao pagamento;
III – reforma, anulação, revogação ou rescisão de decisão condenatória.
Como se notou, as hipóteses que dão guarida à ação de repetição de indébito 
estão catalogadas no artigo 165 do CTN. Reveja-as:
a) cobrança ou pagamento espontâneo de tributo indevido ou 
maior que o devido, em face da legislação tributária aplicável, ou da 
natureza ou circunstâncias materiais do fato gerador efetivamente 
ocorridas; 
b) erro na identificação do sujeito passivo, na determinação da alíquota 
aplicável, no cálculo do montante do débito ou na elaboração ou 
conferência de qualquer documento relativo ao pagamento; 
c) reforma, anulação, revogação ou rescisão de decisão condenatória.
O CTN, ao mencionar “sujeito passivo”, como titular do direito, abrange as 
figuras do contribuinte e do responsável (art. 121, parágrafo único, I e II, CTN).
Quanto ao rito, insta mencionar que a ação de repetição de indébito desenro-
la-se no rito ordinário. É classificada