Administração Publica

Prévia do material em texto

CONTABILIDADE 
PÚBLICA 
AVANÇADA
Aline Alves
Administração Pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 n Identifi car a principal fi nalidade da Administração Pública.
 n Reconhecer a estrutura da Administração Pública e as funções do 
Estado.
 n Demonstrar a aplicação dos princípios que abrangem a Administração 
Pública.
Introdução
Você sabia que os serviços públicos são realizados pela Administra-
ção Pública, podendo ser de forma direta ou mediante delegação? 
É de responsabilidade da Administração Pública atender aos objetivos 
que compreendem ordenar, satisfazer, proteger e colocar em prática 
serviços que devem suprir as necessidades e o bem-estar da população. 
Neste texto, você vai estudar os objetivos da Administração Pública, 
seu modelo estrutural e as funções que o Estado tem. A partir do co-
nhecimento adquirido, você vai poder verificar a execução dos princípios 
que regem a Administração Pública. 
Conceito
A Administração Pública tem como função o atendimento exclusivo dos inte-
resses dos cidadãos, considerados na coletividade. Você pode compreendê-la 
também como a união de todos os instrumentos do Estado, já defi nidos ante-
cipadamente para o desenvolvimento das suas atividades. Esses instrumentos 
buscam garantir o que for indispensável à população.
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 27 11/01/2017 16:52:34
O Estado possui a incumbência de ordenar e colocar em prática os serviços públicos, 
e a Administração Pública possui a finalidade de desenvolvê-los.
Até o século XX, o Estado exercia apenas ações peculiares pertinentes a 
ele próprio, como a defesa nacional, tendo também outros serviços alinhados; 
dessa forma, as despesas públicas eram relativamente pequenas. Despois da 
Segunda Guerra Mundial, o Estado passou a aplicar serviços que atualmente 
são considerados suas funções. Esses serviços incluem a saúde e o transporte, 
por exemplo. Além disso, ele atua em defesa do cidadão e defende o patrimônio 
privado de possíveis invasores.
Os compromissos assumidos pelo Estado devem ter continuidade, mesmo 
na ocorrência de mudança na forma de governo.
O patrimonialista representa a primeira referência de modelo estrutural da 
administração pública, em que o instrumento do Estado exerce uma amplitude 
do poder soberano. Com isso, seus subsidiários e servidores têm uma posição 
elevada e imponente, e sua ocupação é classificada como uma veniaga, ou 
seja, um cargo pouco trabalhoso no qual se recebe muito bem pelas funções 
desempenhadas.
Características do modelo de Administração Pública 
patrimonial
 n O poder supremo era ampliado.
 n Os servidores tinham posição de nobreza real.
 n Os cargos dos servidores públicos eram considerados pouco trabalhosos 
e eram bem pagos.
 n A res publica não possuía divergência em relação à res principis.
 n O nepotismo e a corrupção eram aspectos comuns.
A segunda referência de modelo estrutural se refere à burocrática, 
que têm origem no século XIX, mais precisamente no mesmo tempo do 
Estado liberal. Ela tem o intuito de vencer o favoritismo patrimonialista. 
Como características são apontadas a concepção de carreira e a expansão 
profissional, a estrutura operante e a impessoalidade, ou seja, o comando 
coerente e lícito.
Contabilidade pública avançada28
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 28 11/01/2017 16:52:35
Características do modelo de Administração Pública 
burocrática
 n Evita o favoritismo patrimonialista e a corrupção.
 n Origina os concursos públicos, por meio dos quais os servidores assu-
miam os cargos por mérito.
 n Há hierarquia funcional, ideia de carreira e aperfeiçoamento profissional.
 n Há função orçamentária.
 n Possui regras e métodos padronizados.
 n Realiza monitoramento severo dos processos administrativos.
 n Inclui suspeitas sob a gestão pública e nos clientes.
Distorções na Administração Pública burocrática
 n Carência de noção primordial relativa à missão de “atender à população”.
 n Alteração do controle e da certificação do poder do Estado para a 
própria razão de ser colaborador.
 n Incompetência e autorreferência.
 n Falta de capacidade de se direcionar ao serviço público.
 n Clientelismo e fisiologismo.
O monitoramento que busca conter o favoritismo e a corrupção surge a partir de 
suspeitas de administradores públicos. Dessa forma, reflete na população que remete 
a estes administradores suas reinvindicações. Assim sendo, devem ser aplicadas fis-
calizações severas de procedimentos, por exemplo, na aquisição, na contratação de 
colaboradores e também no atendimento de solicitações.
Com o surgimento do terceiro modelo para a administração pública, identifi-
cado como administração pública gerencial, são criadas também as instituições 
públicas para o cumprimento das prioridades da sociedade.
29Administração Pública
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 29 11/01/2017 16:52:35
Características do modelo de Administração Pública 
gerencial
n Busca alcançar resultados desejados pelos cidadãos.
n Possui transparência e comprometimento.
n Entende e executa regras, aponta e resolve problemas e aprimora de
forma contínua os processos.
n Divide serviços e controle, gerando apoio para as regras; aumenta a
opção de usuários, incentiva a atividade coletiva, gera estímulos.
n Determina, mensura e analisa resultados.
n Direciona para os resultados.
n Concentra-se no cidadão.
n Combate o favoritismo e a corrupção.
n Busca não escolher critérios ríspidos.
n Estabelece indicadores de desempenho, faz uso de contratos de gestão.
n É versátil e torna menos rígida a relação de trabalho.
Organização político-administrativa brasileira
O Estado corresponde à ordenação política de poder que visa a oferecer sa-
tisfação e bem comum à coletividade.
A Constituição Federal de 1988 (CF) determina que o Estado Federal é 
entendido da seguinte forma:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio 
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 
(BRASIL, 1988). 
Contabilidade pública avançada30
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 30 11/01/2017 16:52:35
Você pode compreender, dessa forma, que a União representa o sujeito 
de direito público interno, que é independente do Estado. Ele possui como 
ofício o privilégio do poder do Estado, já que caracteriza uma entidade federal 
decorrente da congregação de estados membros, Distrito Federal e municípios.
Estados membros: representam sociedades federais que constituem a União, 
favorecidos pela independência e estruturados por sujeito de direito público interno.
O Distrito Federal e os territórios representam pessoas de direito público que são 
apresentadas mediante Estado Federativo Brasileiro.
Distrito Federal: tem sua gestão regida por um governador com ordenação 
de Estado e escolhido mediante votação. Seu modelo não permite separação 
de municípios, entretanto sua fração legislativa é constituída por encargos 
destinados a estados e municípios, praticados por deputados distritais em 
câmaras legislativas. O Distrito Federal representa a região onde se encontra 
a Capital da República, que está estabelecida em Brasília desde 1960.
Territórios: representam restrições regionais, repartições de espaços 
referentes ao território nacional, ligados e que estão subordinados à gestão 
da União. São gerenciados por um governador que é nomeado pelo 
Presidente da República. Conforme o inciso XIV do artigo 84 da constituição 
federal, está entre as competências privativas do Presidente da República 
nomear os Governadores de Territórios, após aprovação do SenadoFederal.
Você também deve saber que os territórios podem ser separados por mu-
nicípios e que a escolha de seus prefeitos passa a ser responsabilidade do 
governador do território.
Organização da Administração Pública
A Administração Pública tem como base um modelo estrutural que possui 
níveis de poder que se referem às diversas classifi cações operantes, organizadas pelo 
Poder Executivo. Este deve compartilhar e ordenar as atividades dos seus 
órgãos e agentes, estabelecendo assim a relação dos seus subordinados.
31Administração Pública
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 31 11/01/2017 16:52:35
Nos poderes Judiciário e Legislativo, não existe graduação de cargos, ficando entendido 
que essa característica é direcionada aos cargos executivos.
Em se tratando dos poderes Judiciário e Legislativo, ambos executam 
atividades onde atuam com autonomia referente a assuntos do seu domínio. 
Isso ocorre pois não possuem hierarquização, ficando condicionados às res-
trições constitucionais e legais da jurisdição e possuindo total autonomia 
operacional. Esta pode ser comparada às liberdades que os juízes possuem 
nos julgamentos que realizam; para isso, ficam livres de compromisso civil 
relacionado a possíveis equívocos relativos às suas atividades, devendo ser 
observados somente em situações de má-fé ou abuso de autoridade. Nesse grupo 
estão inclusos os membros do Judiciário, deputados, vereadores, senadores, 
membros do Legislativo e do Ministério Público, magistrados, entre outros.
A ordenação da Administração Pública compreende o Poder Executivo, 
mediante as esferas em que a gestão do País se realiza. Integram esse cená-
rio o indivíduo jurídico de direito público interno, nesse caso a União, os 
municípios compostos de forma lícita, os estados e o Distrito Federal, assim 
como as devidas instituições autárquicas e as empresas de natureza jurídica 
de direito privado que tenham a maior parte do capital que dê direito ao voto 
e que seja de sua competência.
A Administração Pública abrange a Administração Direta ou Centralizada 
e também a Administração Indireta ou Descentralizada.
Administração Direta ou Centralizada: é composta de serviços incor-
porados na base administrativa da Presidência da República, dos ministérios 
e órgãos, envolvendo Executivo, Legislativo e Judiciário. A Administração 
Direta ou Centralizada está vinculada e inclusa na composição da entidade, 
e possui vínculo direto com o chefe do Poder Executivo. Sua estrutura pode 
ser percebida como uma pirâmide, na qual se pode encontrar a presidência 
alocada na parte mais alta.
Administração Indireta ou Descentralizada: representa uma ação admi-
nistrativa, identificada como serviço público, que é transportada do Estado para 
uma organização que foi gerada por ele. As ações públicas são desenvolvidas 
de forma descentralizada, mediante demais pessoas jurídicas, podendo ser de 
direito público ou privado. Elas garantirão ao Estado a satisfação dos seus 
objetivos administrativos.
Contabilidade pública avançada32
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 32 11/01/2017 16:52:35
A Administração Indireta ou Descentralizada é regulamentada sob o 
decreto-lei federal nº 200/67 (BRASIL, 1967), que sofreu ajustes pelo decreto-
-lei federal nº 900/69 e descentralização sob o decreto-lei complementar do 
Estado de São Paulo nº 7/69. Nele, são observadas organizações diversas, 
podendo ser de direito público, que corresponde às autarquias, ou ainda de 
direito privado, que contempla entidades públicas, fundações ou sociedades 
de economia mista; por intermédio destas, o Estado tem a possibilidade de 
desconcentrar interesse ou serviço público.
Entre as empresas que formam a administração indireta ou descentralizada, 
o Estado poderá fazer uso das organizações que forem jurídicas de direito 
público ou privado, de acordo com o tipo de ocupação que planeja transportar, 
independentemente de ser eventual ou convencional.
As empresas de natureza jurídica de direito público podem ser formadas 
com o intuito de aplicar as ações típicas da Administração Pública, isto é, 
ações estatais peculiares.
As empresas de natureza jurídica de direito privado são conhecidas como 
empresas estatais, já que são paralelas ao Estado e normalmente são formadas 
para aplicação das ações de interesse público, porém raramente para tarefas 
privativas do Estado, devido à sua essência.
Analise as definições a seguir, relativas às entidades que constituem a 
Administração Indireta ou Descentralizada:
Autarquias: correspondem a uma atividade autônoma, que possui persona-
lidade de direito público interno e é gerada mediante legislação. Possuem receita 
e patrimônio pessoal que permite realizar as ações próprias da administração 
pública, dessa forma executando atividades estatais exclusivas.
Entidades paraestatais: representam empresas que estão em paralelo 
com o Estado e que realizam ações pertinentes a ele, porém não se referem a 
suas ações privativas. Possuem a particularidade de serem um tanto públicas, 
já que não realizam atividades públicas, e sim de interesse público. Estas 
são determinadas pelo próprio Estado e disponibilizadas para uma gestão 
privada. Essa gestão, não pertencendo à fragmentação do Estado, não possuirá 
vantagens estatais, exceto se forem conferidas pela legislação.
As entidades paraestatais podem ou não possuir fins lucrativos. Nesse caso, a compo-
sição e a ordenação devem ser definidas em conformidade com as metas.
33Administração Pública
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 33 11/01/2017 16:52:35
Composição de entidades paraestatais 
a) Entidades públicas: retratam empresas com personalidade jurídica 
de direito privado com seus próprios patrimônio e capital restritos da 
União. Elas são originadas mediante legislação para o desenvolvimento 
de práticas econômicas que o governo necessite colocar em prática 
devido a interesses administrativos, tendo potencial de envolver-se de 
modelos assumidos em direito.
b) Sociedades de economia mista: correspondem a empresas que possuem 
caráter jurídico de direito privado, originado mediante legislação com 
o intuito de observar as ações econômicas por meio de uma sociedade 
anônima, na qual a maior parte das ações que tenham direito ao voto 
sejam de empresa da Administração Indireta ou da União. Na possi-
bilidade de impor a atividade a um sistema exclusivo, a maior parte 
das ações será de exclusividade da União, mediante caráter definitivo.
c) Fundações: são empresas com caráter jurídico de direito privado que 
não possuem fins lucrativos e que são originadas por meio de validação 
legislativa. As fundações públicas são geradas para a execução das ações 
que não tenham a obrigatoriedade da sua aplicação por intermédio de 
órgãos públicos. Nesse cenário, elas podem ter independência admi-
nistrativa, além de patrimônio particular criado mediante os órgãos de 
desempenho e financiados com recursos pertencentes à União, podendo 
ser também de outras fontes. O reconhecimento das fundações ocorre 
por meio de escritura pública realizada no Registro Civil de Pessoas 
Jurídicas.
Princípios da Administração Pública
A Administração Pública possui princípios que direcionam suas ações. Esses 
princípios estão dispostos na Constituição da República Federativa do Brasil, 
no artigo 37 (BRASIL, 1988). Eles são conhecidos como: impessoalidade, 
legalidade, efi ciência, moralidade e publicidade.
Outros princípios são conhecidos e usados pela doutrina e pela jurispru-
dência. Estes princípios são:
 n Supremacia do interesse público
 n Continuidade dos serviços públicos
 n Indisponibilidade
 n Autotutela
Contabilidade pública avançada34
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 34 11/01/2017 16:52:35
 n Razoabilidade
 n Segurança jurídica
 n Proporcionalidade
Para um melhor entendimento dos princípios demonstrados no artigo 37 
da CF, acompanhe:
Impessoalidade: está integrada ao objetivo em que a Administração Pública 
está baseada, o deprestar serviços públicos atendendo aos benefícios coletivos. 
Para uma melhor compreensão, você pode considerar que, ao corresponder 
ao interesse individual, não se consegue prestar auxílio ao que é de interesse 
público. Dessa forma, quando o administrador despreza esse fundamento, 
está se distanciando do seu objetivo.
Legalidade: é considerada primordial e se refere a realizar aquilo que é 
permitido pela lei, ou seja, o que for lícito, desprezando a opinião individual 
das pessoas. Considerando o particular, é entendido como lícito aquilo que a 
lei não impede ou aquilo que respeite a autonomia individual.
Eficiência: foi inserida na CF mediante a Emenda Constitucional nº 19 de 
04/06/98 (BRASIL, 1998), que impõe que a ação administrativa seja realizada 
com agilidade, com exatidão e excelência. Esse princípio requer retornos 
assertivos e suficientes das ações públicas relacionadas ao atendimento das 
prioridades da população e seus integrantes.
Moralidade: é considerado um aglomerado de normas referentes a com-
portamento, em que é preciso identificar o bem e o mal, aquilo que é visto 
como pertinente ou inapropriado, o que representa ser digno ou indigno. Na 
lei está inserida a moral institucional, que é exigida pelo Poder Legislativo, e 
a moral administrativa, que atua no espaço convencional e apropria o uso de 
todo poder jurídico, mesmo o facultativo.
Publicidade: é o princípio que busca ampliar a publicação das ações exe-
cutadas pela Administração Pública, analisadas na legislação e apropriadas 
com relação à circunstância de confidência. O princípio aborda a clareza das 
atividades prestadas pela Administração Pública e define que os critérios 
utilizados para a obtenção desse objetivo ocorrem mediante a publicidade. 
Contudo, a procura pela clareza deve desprezar interesse próprio ou ainda 
progresso pessoal. Deve ser respeitada também a intimidade e a dignidade 
dos indivíduos.
Analise a explicação retirada do artigo 37 da CF:
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos 
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orienta-
35Administração Pública
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 35 11/01/2017 16:52:36
ção social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
(BRASIL, 1988). 
Contabilidade pública avançada36
Contabilidade_Publica_Avancada_U1_C02.indd 36 11/01/2017 16:52:36
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 12 nov. 2016.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Brasília, DF, 1967. Disponível em: 
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm>. Acesso em: 01 
dez. 2016.
BRASIL. Emenda constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998. Brasília, DF, 1998. Disponí-
vel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.
htm>. Acesso em: 01 dez. 2016.
Leituras recomendadas
ANGÉLICO, João. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1995. 
CASTRO, Ana Cristina de; CASTRO Claudia O. de. Gestão pública contemporânea. 
Curitiba: InterSaberes, 2014.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
LIMA, Diana Vaz de; CASTRO, Róbison G. de. Contabilidade pública: integrando união, 
estados e municípios (Siafi e Siafem). 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
PISCITELLI, Roberto B.; TIMBÓ, Maria Zulene F. Contabilidade pública: uma abordagem 
da administração financeira pública. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
SLOMSKI, Valmor. Manual da contabilidade pública: um enfoque na contabilidade 
municipal, de acordo com a lei de responsabilidade fiscal. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003.