Economia do Setor Público 3

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ECONOMIA DO SETOR
PÚBLICO
CAPÍTULO 3 - COMO O ESTADO SE
ORGANIZA PARA FUNCIONAR DE
FORMA SATISFATÓRIA?
Leila Giandoni Ollaik
INICIAR
Introdução
O que é o Estado? Quem o representa? Você já parou para pensar como seria um
governo sem pessoas? Mesmo que no futuro seja tudo automatizado, com
computadores e robôs, eles serão construídos por pessoas. O governo se
corporifica nas pessoas, algumas eleitas, outras contratadas. A gestão de pessoas é
a área mais estratégica nas empesas e também no governo. Neste capítulo,
estudaremos quais as ferramentas disponíveis para organizar a condução dos
serviços vinculados à administração pública, começando pelas políticas de
pessoal adotadas pelas esferas da administração pública (federal, distrital
-  referente ao Distrito Federal -, estadual e municipal), passando pela prática e
ética na gestão pública, seu papel no desenvolvimento das pessoas e a
importância dos princípios éticos na condução das atividades relacionadas à
administração pública.
Demonstraremos os danos causados à administração pública pela prática de
desvios dos recursos públicos e demonstrar que a prática dos princípios éticos
fortalece a imagem da administração pública diante da sociedade.
Em seguida, trataremos das políticas fiscais e da gestão das despesas.
Analisaremos o comportamento das políticas fiscais adotadas a partir do Governo
de Fernando Henrique Cardoso (FHC), demonstrando que os resultados delas
podem contribuir para o crescimento econômico do país.
Trataremos ainda das políticas públicas municipais, sua organização
administrativa, seu planejamento e sua importância para o crescimento
econômico. Analisaremos também o método de planejamento adotado na sua
condução e demonstraremos os métodos administrativos utilizados na sua gestão.
Desejamos que você tenha um excelente estudo.
3.1 Gestão de pessoas
Quando pensamos em gestão, logo vem à mente práticas usadas para administrar,
dirigir, gerenciar negócios, pessoas ou recursos, no sentido de atingir
determinados objetivos. Antigamente identificada como recursos humanos,
atualmente essa área lida com as questões relacionadas aos trabalhadores de uma
instituição. Por que essa mudança de nome? Foi apenas um modismo? Na
verdade, o enfoque é que foi mudado. Notou-se que não se pode fazer a gestão de
pessoas apenas em um departamento de recursos humanos isolado, pois é uma
questão extremamente estratégica e permeia toda a instituição.
Nos governos, os maiores desafios são reter talentos, desenvolver as
potencialidades e o comprometimento das pessoas com o trabalho, em
conformidade com os ditames constitucionais e legais. A gestão de pessoas no
setor público deve cultivar o comprometimento, a ética e a moral, desenvolvendo
líderes e bons servidores.
3.1.1 Serviços públicos
É diferente fazer gestão de pessoas em empresas privadas e nos governos? Sim, e
podemos elencar as seguintes divergências:
falência e/ou disputa: os trabalhadores do setor público não se preocupam
com essas duas possibilidades, pois sabem que o “empregador” não sofrerá
esse risco. Já os trabalhadores de uma empresa precisam fazer a coisa certa,
porque se ninguém trabalhar bem, a empresa irá à falência e todos ficarão
desempregados. A “falência impõe um limite para a magnitude das perdas”
(DAMODARAN, 2008, p. 85) e da incompetência, tornando-se um mecanismo
natural para que a gestão de pessoas tome providências sobre equipes
ineficientes;
incentivos para o bom desempenho: no governo, as estruturas salariais
variam conforme as profissões, mas não podem alterar entre membros de
uma mesma carreira. Por isso, aqui, não há como fazer distinções salariais
para punir um mau funcionário ou promover um bom funcionário. No
mercado competitivo privado, no entanto, há mais estímulos para quem tem
melhor atuação;
redução de tempo e serviço: tomemos, como exemplo, o departamento de
trânsito. Ele precisa circular placas para os automóveis e leva um tempo
para emitir cada uma, mas essas horas não são computadas na planilha de
custos, a qual calcula apenas a mão de obra e a despesa com os salários dos
servidores. Assim, em uma decisão para reduzir custos, corta-se a
quantidade de servidores públicos (não se realiza novos concursos para
repor os servidores que se aposentaram, por exemplo) e as filas e o tempo
de espera aumentam. Se houvesse várias empresas prestando esse mesmo
serviço, o tempo com certeza seria considerado e levaria a outra decisão;
estabilidade: é o fator que mais atrai pessoas para o setor público. É
necessário proteger o Estado de intervenções políticas desenfreadas, por
isso a sua importância. Mas ela gera incentivos perversos ao bom
desempenho, ou seja, aqueles “[...] criados por uma política que, na
verdade, atuam contra os objetivos gerais dela” (FIELD; FIELD, 2014, p. 10);
política de pessoas: no contexto de estrutura salarial rígida e estabilidade,
ela fica ainda mais desafiadora e é pelo uso de suas boas ferramentas que o
líder de uma equipe de servidores públicos conseguirá entregar bons
resultados à sociedade. A política de pessoal adotada nos governos
enfrenta, então, o desafio de lidar com atividades que são majoritariamente
administrativas, sem uma definição muito clara sobre o que cada servidor
deve fazer e entregar como produto de seu trabalho. Nesse tipo de atividade,
não é tão simples observar os insumos e a produção de cada servidor
público, nem há relação definida entre insumos e resultados do trabalho.
Isso ocorre com os burocratas, tanto do setor público quanto do setor
privado, pois é uma característica das atividades administrativas;
lucro e gestão de pessoas: no setor privado, o lucro é o limite para uma má
política de gestão de pessoas. No setor público, não há como medir o
desempenho do empregador (logo, o sucesso da instituição). Como o
resultado não é auferido de maneira objetiva, a performance é avaliada
tendo como base os procedimentos e os processos. Assim, a gestão de
pessoas se preocupa com o horário a ser cumprido (no ponto
eletrônico/biométrico), a quantidade de processos abertos sob a
responsabilidade de cada servidor, o prazo de resposta dos processos, a
quantidade de faltas, entre outras.
As esferas da administração pública utilizam o concurso público como forma de
recrutamento de seus servidores, com salários definidos, estrutura de incentivos
financeiros rígida e estabilidade no emprego. Dada a baixa reposição de servidores
públicos que se aposentam ou se desligam, alguns governos ficam com poucos
funcionários para executar as tarefas sob sua responsabilidade. Assim, contratam
pessoas mediante contratos temporários ou os nomeiam sem vínculo com a
administração pública em cargos de livre provimento e livre exoneração.
VOCÊ SABIA?
No poder Executivo Federal, há 278 carreiras. Uma ampla reforma federal na área
de pessoal deveria buscar diminui-las ou unificá-las. Há superposição entre várias
delas e segmentação de outras. Ficou curioso para saber mais? Acesse:
<http://pep.planejamento.gov.br (http://pep.planejamento.gov.br)> (BRASIL,
2017a).
Nos governos, há vários tipos de vínculos trabalhistas: alguns são recrutados por
concurso público (de forma razoavelmente transparente e meritocrática),
indicação política, contratos temporários, entre outros.
3.1.2 Desenvolvimento da gestão de pessoas
Quais são os critérios adotados pela administração pública na valorização dos
recursos humanos? A administração pública é alvo de críticas e muitas delas
recaem no recrutamento por concurso público com posterior garantia da
estabilidade ao servidor público. No entanto, há muitos outros elementos
importantes para o desenvolvimento da gestão de pessoas.
El Método (em português, O que você faria?) é um excelente filme no qual sete executivos disputam uma
vaga. O longa mostra o que acontece quando os candidatos são deixados a sós em uma das salas da
empresa para fazer os testes, sabendo que há um funcionário da firma infiltrado neles (PIÑEYRO; GIL,
2005).
Os principais elementos de gestão de pessoas em organizações públicasenvolvem
o planejamento de recursos humanos em seus diferentes níveis: estratégico, tático
e operacional (OLIVEIRA, 2006).
VOCÊ QUER VER?
http://pep.planejamento.gov.br/
Estratégico e tático: há muita discussão que esses níveis deveriam ser
exclusivos de servidores públicos concursados, embora seja muito comum a
indicação política para os cargos mais altos e também os mais táticos.
Operacional: diversas vezes se tentou eliminá-lo do concurso público e
contratar as pessoas do mercado, pois não são atividades típicas de Estado e
podem, assim, permitir mais flexibilidade na estrutura de incentivos
financeiros e haver demissão sem correr o risco da intervenção política
demasiada.
Planejar quantos contratar, como recrutar (se por concurso público ou outra
forma) e de que maneira fazê-lo (com ou sem prazo limite para o contrato, com ou
sem estabilidade, ou tudo de livre nomeação e exoneração) são decisões
importantes, cabendo ao gestor de pessoas tomá-las em nível estratégico e dar
diretrizes claras para uma mínima padronização de critérios para todo o governo.
VOCÊ SABIA?
Em média, mulheres com faixa etária e grau de escolaridade iguais aos homens
ganham 17% a menos para desenvolver as mesmas tarefas, só pelo fato de serem
do sexo feminino (BRASIL, 2018a). Na administração pública, no entanto, o
recrutamento por concurso público permite diminuir essa disparidade salarial
entre homens e mulheres. Mesmo assim, ainda há pequena discrepância, pois o
favorecimento aos homens predomina na indicação dos ocupantes de cargos
comissionados.
A análise dos processos de trabalho e o desenho de cargos, carreiras e
remuneração de pessoas também é elemento importante na organização de
recursos humanos (PANDOJA; CAMÕES; BERGUE, 2010). Não é possível nem
eticamente aceito ter remunerações distintas para pessoas que desempenham
exatamente as mesmas funções. Devido a processos de trabalho estarem em
constante mudança por conta das novas tecnologias e inovações, fica difícil ter a
clareza necessária para desenhar cargos, carreiras e definir remunerações de
forma rígida.
CASO
No livro “Plano diretor da reforma do aparelho do Estado” (BRASIL, 2005)
foi lançada a ideia de que apenas servidores com nível superior (graduação
e pós – mestrado e doutorado) e atuando em funções típicas de Estado
(aquelas sem similares no setor privado, como arrecadadores de impostos,
analistas de orçamento público, analistas do Tesouro Nacional) deveriam
ter estabilidade e ser contratados por concurso público. Os demais
(professores, médicos, enfermeiros, contadores, economistas, especialistas
em gás e petróleo, especialistas em agricultura ou qualquer área
específica, mas similar no setor privado) deveriam ser contratados sem
estabilidade, da mesma maneira que o mercado privado contrata. Seguiu-
se uma política de muitos concursos para nível superior e nenhum para
nível médio, acompanhada da reposição salarial para carreiras típicas de
Estado e congelamento para as demais (BRASIL, 1995). Essas políticas
foram revertidas a partir de 2003.
Outro elemento é direcionar as pessoas, envolvendo aspectos culturais, de
comunicação organizacional, processos de recrutamento, seleção e admissão na
administração pública (PANDOJA; CAMÕES; BERGUE, 2010). Isso é o que chama
mais atenção do grande público, embora seja apenas um elemento de um
processo bem mais complexo.
3.2 Prática e ética na gestão pública
Gestão de pessoas é fundamental em qualquer organização, mas os colaboradores
em si são ainda mais fundamentais. Vimos que o servidor público não tem medo
que seu empregador declare falência, como se fosse uma empresa, e na maioria
das vezes ele conta com estabilidade no emprego, mas precisa ter em mente que
seu real empregador não é o ministro, nem o governador ou o prefeito, mas sim os
cidadãos. 
São os cidadãos que pagam seu salário todos os meses, por meio dos impostos.
Refletir sobre o papel de servir ao público e ter cada cidadão como patrão é
imprescindível. Portanto, a prática e a ética na gestão pública têm o poder de
construir estados melhores e de melhorar a situação de toda a sociedade (BRASIL,
1994).
3.2.1 Ética na gestão pública
Ética pode ser resumida como o conjunto de valores e princípios que servem de
base par tudo que fazemos em nossas vidas, seja na esfera particular ou pública. É
ela que determina nossa moral, nossa prática cotidiana, nossa conduta. Isso serve
também para nossa postura no ambiente de trabalho. 
Temos dois tipos de servidor público:
aquele que acredita o ministro ser o seu chefe – e que este pode mandar
em tudo, sem crítica e sem filtros, até mesmo questões legais;
aquele que reconhece ser a população seu chefe – a qual paga seu salário
mediante os impostos (o governo recolhe essas taxas e com esse dinheiro faz
muitas coisas, inclusive pagar o salário dos servidores públicos).
Essa última categoria é o exemplo de princípio ético, moral, conduta cotidiana e
prática diária que cada servidor público deve seguir (BRASIL, 2007). Esses
funcionários são a personificação do Estado: dão braços, pernas, mãos e voz ao
que chamamos de governo, sendo os implementadores da gestão da coisa
pública. Isso significa que, quando estão agindo em nome do Estado, precisam
agir de acordo com um conjunto definido de princípios e regras constitucionais e
administrativas:
mesmo que eles acreditem, pessoalmente, que as leis seriam um
instrumento de dominação da elite dominante sobre os mais pobres, são
obrigados a respeitá-las (no máximo, podem trabalhar no sentido de
pressões parlamentares para uma eventual mudança legal, mas não podem
descumpri-las);
como expressão personificada do Estado, eles precisam abdicar de suas
convicções, crenças e paixões para agir conforme as regras, sempre
orientados para o interesse público. Por exemplo, um médico em um
hospital público tem como obrigação atender todos os cidadãos da mesma
maneira, sem privilégios e de forma impessoal, mesmo que a pessoa seja
alguém que o profissional deteste ou se for um adorado amigo. O professor
de uma escola pública tem que ensinar o que consta no currículo, inclusive o
capítulo sobre igualdade de gênero, ainda que o docente seja de alguma
religião que subjugue a mulher na sociedade;
a ética profissional vai além de saber se comportar em prol do bem público,
mesmo quando tem a oportunidade de aferir benefícios próprios.
Recentemente, no Brasil, vimos inúmeras descobertas e divulgações de
grandes casos de corrupção. São pessoas sem ética pública, que na primeira
oportunidade de atingirem benefícios próprios cometem até atos ilícitos,
não se importando com o impacto na vida de milhões de cidadãos de quem
esses recursos foram, em último caso, roubados (BRASIL, 2007);
o servidor público que não cumpre seu horário de trabalho, o gestor de
contratos que exige ganhar por fora e outras situações estão tendo conduta
imoral e antiética, além de crimes. No entanto, há condutas que são imorais
e antiéticas, mas não são ilegais (como, por exemplo, o auxílio-moradia para
juízes);
para casos imorais, antiéticos e ilegais, busca-se a punição. Há um grande
esforço na administração pública para fortalecer mecanismos de controle e
definir a correta responsabilização dos gestores. Apesar das camadas de
controles, há muita ilegalidade. Os servidores que atuam dentro da
legalidade, da moral e da ética sofrem com tantos controles, e estes são
custosos, mobilizam pessoas e gastam tempo (que poderia estar sendo
investido em implementação de políticas finalísticas e melhores resultados
para a sociedade). O melhor caminho seria o da ética cidadã, pessoal e
individual do cotidiano e de cada servidor público para construirmos uma
sociedade mais justa.
3.2.2 Papel da ética no desenvolvimento das pessoas
O desenvolvimento de pessoas obtém bons resultados quando elas são éticas. A
ética está em cada pequena ação. 
Se, por exemplo, você é um chefe e prefere convocar homens a mulheres para
evitar uma possível licença-maternidade em algum membro de sua equipe, essa
escolha carece de fundamentaçãoética, pois a contratação deve ser baseada em
conhecimentos, habilidades e atitudes, nunca em aparência ou gênero. Se você
como chefe reforça o preconceito que há na sociedade, está compactuando com
ele e até reforçando-o.
Muitas pessoas argumentam que não há machismo na sociedade e que isso seria uma pauta inventada.
No entanto, é possível mensurá-lo de tão concreto e, inclusive, apurá-lo em forma de diferenças
salariais. Estas, com base simplesmente no sexo (masculino ou feminino), existem de fato e são grandes
tanto no setor privado quanto no setor público (na escolha da ocupação dos cargos comissionados).
Para você conhecer melhor as disparidades salariais, recomendamos o livro “As novas fronteiras da
desigualdade - homens e mulheres no mercado de trabalho” (HIRATA; MARUANI, 2003).
Claro que pequenos desvios éticos não causam impacto tão visível quanto os
grandes. Usualmente, aqueles que mais chamam atenção são relacionados à
prática de desvios de recursos públicos, mas cada pequeno desvio ético também
tem impactos: sonegar impostos, solicitar/aceitar consultas médicas sem nota
fiscal (o médico deixa de pagar a taxa), furar fila, comprar bens cuja origem
provável é o crime (DVD pirata, eletrônicos de segunda mão sem comprovante), ter
carteira de estudante sem sê-lo de fato (falsidade ideológica e evasão fiscal) são
todas ações antiéticas e corroboram para a corrupção. A corrupção tem suas
origens também na origem e no desenvolvimento da cultura política nacional
(GUIZZO NETO, 2008), mas o pensamento de que “todo mundo faz” não torna o
ato correto.
Para suscitar uma reflexão abrangente sobre a corrupção, primeiro passou para seu enfrentamento
efetivo o Programa Nacional de Prevenção Primária à Corrupção (PNPPC). O Conselho Nacional do
Ministério Público (CNMP) lançou uma campanha intitulada #TODOSJUNTOSCONTRACORRUPÇÃO”
(BRASIL, 2017b), cuja intenção é fazer com que cada cidadão esteja atento e seja ativo no combate à
corrupção. “Esperto mesmo é ser honesto!” é a ideia que está expressa na campanha.
VOCÊ QUER LER?
VOCÊ QUER LER?
A corrupção é um grande e importante problema de ação coletiva. Os indivíduos
têm a tendência de garantir e priorizar seus interesses individuais frente ao ganho
coletivo. Inicialmente há um ganho individual, mas há uma perda geral para toda a
sociedade, afetando todos os indivíduos com muito mais intensidade do que o
ganho inicial percebido.
A ideia que o combate à corrupção depende da ação de cada um de nós se espelha na ideia da célebre
frase “Seja você a mudança que você quer ver no mundo”, de Mahatma Gandhi (1869-1948). Gandhi
idealizou e fundou o Estado indiano, tornando-o independente da Inglaterra. Pacifista, defendeu o
princípio da não agressão, o protesto sem uso da violência, inspirou outros pacificadores ao redor do
mundo e foi um grande líder político e espiritual.
A corrupção degrada, embora esteja em nós desde o princípio, na nossa formação
humana de liberdade. Desde bebês, aprendemos mecanismos pelos quais
conseguimos benefícios individuais por meios questionáveis (chorar para
conseguir atenção da mãe, por exemplo). É preciso, por meio da educação, corrigir
esse comportamento tão humano e natural explicitando que o mal que decorre do
benefício inicial imediato obtido por meios não éticos é muito maior e superior do
que esse benefício inicial, inclusive para o próprio indivíduo.
As instituições mais sólidas, as plataformas digitais de transparência e as redes
sociais facilitam evidenciar as corrupções e são fortes instrumentos para diminuir
sua frequência. Mas a mudança está em cada um de nós, com a ética e o combate
à corrupção. Não há corrupto sem corruptores e, se deixarmos de agir como
pequenos corruptores, demos o primeiro passo.
VOCÊ O CONHECE?
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Em 2014, teve início no Brasil a maior operação de combate à corrupção e à
lavagem de dinheiro no país, que recebeu o nome de Operação Lava Jato, e
continua até atualmente (março de 2018). Embora polêmica, acusada de viés
ideológico (mesmo tendo prendido políticos de diversos partidos e posições
ideológicas até opostas), essa operação é “a maior restituição da história da justiça
criminal brasileira” (MPF, 2017, p. 1).
Figura 1 - Alguns exemplos do material de divulgação da campanha
#TODOSJUNTOSCONTRACORRUPÇÃO. Fonte: BRASIL, 2017b.
A Operação Lava Jato já devolveu aos cofres públicos R$ 1,5 bilhão, o qual havia
sido subtraído por corrupção. Esse montante é maior do que todo o orçamento
destinado ao urbanismo e às comunicações, conforme consta na proposta do
orçamento federal: para a área de urbanismo, foi previsto um orçamento de R$ 1,2
bilhão e para a de comunicações, R$ 1,3 bilhão (BRASIL, 2017c). Ou seja, se não
fosse a corrupção, poderíamos ter o dobro de investimento na área de urbanismo
ou na de comunicações – mas isso se pensarmos apenas nos valores já
efetivamente devolvidos. As operações financeiras sendo investigadas na
Operação Lava Jato já somam trilhões de reais. O orçamento federal para 2018 foi
proposto no montante de R$ 3,5 trilhões (BRASIL, 2018b), sendo que somente a
Previdência Social consome R$ 700 bilhões por ano.
A partir desses números, podemos ter ideia dos danos causados à administração
pública pela prática de desvios dos recursos públicos. É preciso a prática dos
princípios éticos para fortalecer a imagem da administração pública diante da
sociedade e atingir melhores resultados com menos impostos e sacrifícios da
população.
Figura 2 - O custo da corrupção no Brasil: dinheiro de corrupção desviado de investimentos em
escolas. Fonte: Shutterstock, 2018.
3.3 Políticas fiscais
Como você organiza suas receitas (salário) e suas despesas (luz, água,
supermercado, passeios)? Você se permite gastar mais do que ganha ou só o faz
quando o dinheiro já está na sua conta? Você separa uma pequena parte da receita
para gastos futuros, poupando, ou gasta tudo o que recebe (ou até mesmo mais)?
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Há pessoas que só gastam depois de receber efetivamente a receita (o salário, por
exemplo). Há aquelas que fazem questão de poupar, mesmo que seja R$ 10,00 por
mês, para se prevenir de algum imprevisto no futuro. Tem quem gaste mais do que
recebe e assim termina por gastar mais com juros.
E os governos? Como escolhem se comportar? Políticas fiscais são a forma como o
governo usa suas receitas para efetuar seus gastos. As receitas são
majoritariamente originárias dos tributos (impostos, taxas e contribuições). Os
gastos são as despesas necessárias para a ação do Estado, com pessoal,
investimentos, serviços administrativos para implementação de políticas públicas
etc.
VOCÊ SABIA?
Quanto dinheiro o Governo Federal gasta anualmente? O orçamento proposto para
o ano de 2018 é de R$ 3,5 trilhões e ele cresce ano a ano. Para termos uma ideia, a
execução orçamentária do Ministério de Orçamento e Gestão em 2005 foi de R$
219.607.443,29. Dez anos depois, em 2015, já estava em R$ 2.652.433.345,63, ou
seja, mais do que dez vezes (BRASIL, 2018c).
O governo, assim como as pessoas, também pode escolher gastar tudo, mais ou
menos do que arrecada. Essas escolhas refletem distintas políticas fiscais, que
sempre são alvo de calorosos debates. Resumidamente, a política fiscal pode ser
de dois tipos:
expansionista: é utilizada, de forma limitada, para estimular o crescimento
econômico, sair de recessões, aliviar a fase contracionista do ciclo
econômico. Aqui, o governo escolhe gastar mais, arrecadar menos (reduzir
impostos) ou fazer ambos ao mesmo tempo, se for possível. Seu objetivo é
deixar mais dinheiro nas mãos dos consumidores, para que comprem e
aqueçam a economia. Adquirindo mais, há mais demanda, empresários
começam a produzir mais e contratam mais, gerando mais empregos;
contracionista: raramente é utilizada e visa diminuir o crescimento
econômico. Você pode se perguntar: por que alguém quer diminuir o
crescimento econômico? Simples: para frear a inflação. Isso porque, em
longo prazo, a inflação destrói seu padrão devida tanto quanto ou até mais
que recessões. Aqui, o governo corta despesas e aumenta os impostos (ou
faz ambos ao mesmo tempo, se for possível). É possível imaginar que algum
dia haverá apoio popular para esse tipo de política? Você pode imaginar o
quão impopular é essa política, pois o Banco Central altera a oferta de
moeda, mediante alteração da taxa básica de juros, que afeta toda a
economia. Assim, quando as taxas de juros são altas, há contração
monetária; quando elas são baixas, há expansão monetária e se sai mais
rápido de recessões.
Voltando à política fiscal, o primeiro instrumento são os impostos: aumentá-lo ou
reduzi-los, podendo ser sobre propriedade (no Brasil, o Imposto Predial e
Territorial Urbano – IPTU), sobre as vendas (no Brasil, o Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços – ICMS), sobre a herança (inexistente no Brasil), sobre a
renda (no Brasil, o IR – Imposto de Renda), sobre os ganhos de capital decorrente
dos investimentos etc. 
Como já vimos, os impostos pagos pelos cidadãos são a renda dos governos.
Quem paga impostos dispõe de menos renda para gastar, por isso ninguém gosta
de pagá-los, mas são eles que financiam os gastos públicos (para haver hospitais
públicos, escolas públicas, rodovias, segurança pública etc.).
O segundo instrumento da política fiscal é o gasto governamental. Veremos as
políticas fiscais para a gestão de gastos e o seu comportamento no Brasil.
3.3.1 Gestão de receitas e despesas
A gestão de gastos é um instrumento da política fiscal, pois o nível de gasto pode
ser manipulado pelo governo, seja para fazer políticas fiscais expansionistas
(aumentar o gasto público) ou contracionistas (diminuir o gasto público).
O gasto inclui subsídios (por exemplo, o subsídio do preço do álcool combustível e
das casas do Programa Minha Casa Minha Vida para famílias de baixa renda) e
também transferências para programas sociais (assistência social, previdência
rural, Bolsa Família), gastos com projetos públicos (pontes, construção de
infraestrutura), gastos com pagamento de servidores públicos (salário), entre
outros.
Há cada vez menos espaço para escolhas governamentais sobre onde gastar. Ou
seja, há cada vez menos despesas discricionárias, porque cada vez mais o
orçamento público fica comprometido com despesas fixas. Por exemplo, em
decorrência dos avanços urbanísticos, há menos cidades sem saneamento
adequado; porém, com os avanços da tecnologia e da medicina, há mais cura para
um maior número de doenças. 
Assim, a população vive mais, tem mais longevidade e ganha um aumento na
expectativa de vida. Portanto, os custos com assistência médica e com previdência
cresceram enormemente. Isso ocorreu com todos os governos de todo o mundo: a
expectativa de vida global e os gastos de todos os governos com Previdência
Social subiram; o orçamento público ficou mais comprometido, havendo menos
dinheiro para gastar em investimentos ou outros programas sociais, o que gerou
uma recessão. Para ter mais dinheiro disponível para gastar, é preciso aumentar
impostos (ou fazer reformas na previdência, mudar as regras, para diminuir os
gastos, apesar do aumento na expectativa de vida).
Mas, com o gasto discricionário, é possível o governo fazer escolhas que impactam
a economia, mesmo com os gastos fixos: propor alteração nas regras da
Previdência Social para ter gastos menores, poder escolher o nível de
endividamento que achar prudente e usar empréstimos e financiamentos
internacionais para aumentar seus gastos sem mexer nos gastos fixos são algumas
delas.
Com esses exemplos, podemos perceber a importância das políticas fiscais para a
administração pública e para toda a sociedade.
3.3.2 Comportamento das políticas fiscais adotadas no Brasil
Qual foi o comportamento das políticas fiscais adotadas no Brasil a partir do
Governo FHC (de 1995 a 2002)? Elas tinham por objetivo o que usualmente os
governos têm por objetivo: promover o crescimento econômico, mas mantendo a
inflação em níveis baixos. Naquele período, a inflação era a principal vilã da
qualidade de vida da população brasileira. Vivendo sob alta inflação, cada cidadão
vê sua qualidade de vida cair dia a dia e seu poder de compra se deteriorar a cada
minuto. 
Inflação alta é tão ou mais perversa do que uma grave recessão. O Plano Real,
implantado em 1994, tinha alcançado magníficos resultados em controlar a
altíssima inflação, e o governo estava com superávit. 
Assim, podemos dividir a política fiscal desse momento em dois grandes
subperíodos: 
1995-1998: o superávit primário foi subitamente corroído;
1999-2002: um forte ajuste fiscal foi implementado, com queda na taxa de
juros real, em decorrência da forte desvalorização do real ocorrida no início
de 1999 (GIAMBIAGI, 2002). Aqui aconteceram: imposição de limites ao
endividamento de estados e municípios (que resultou, inclusive, na criação
da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF no ano 2000); privatizações;
mudanças que afetaram a Previdência Social (como o fator previdenciário,
criado em 1999); reforma do sistema financeiro. A política fiscal após 1998
foi pela receita, e o gasto público total em termos reais (ou seja, corrigido
pela inflação) não foi aumentado.
Nos anos do Governo Lula (2003-2010), a política fiscal foi expansionista apenas do
lado da despesa, com mais gastos governamentais, mas sem reduzir nem
reorganizar a carga tributária ou outras receitas governamentais. Optou-se pela
inclusão pelo consumo (fazer mais gente consumir e quem já consumia consumir
mais), uma estratégia que tem um limite de crescimento (diferentemente do
crescimento pela inclusão social, que é mais lento e só tem efeitos no longo
prazo). 
O gasto governamental já estava em seu limite no primeiro mandato e começo do
segundo mandato do Governo Dilma e seu vice Michel Temer (2011-2015). Em
2016, com o impeachment de Dilma Rousseff e a assunção das responsabilidades
pelas políticas pelo seu vice eleito, o governo mudou o discurso e tentou implantar
uma política fiscal contracionista, com redução dos gastos públicos e tentativa de
aumento de impostos (COELHO; ALMEIDA, 2016).
Quando a política fiscal é expansionista, há o risco de um excessivo
endividamento. Recomenda-se um limite considerado razoável para a dívida: no
máximo 30% do Produto Interno Bruto (PIB). Um nível de endividamento acima de
50% apresenta risco de instabilidade ao país de não conseguir pagá-lo. Essa
evolução da dívida pública como porcentagem do PIB mostra o grau de
endividamento do governo (BOECHAT, 2012). Veja na figura a seguir como ela
aconteceu no Brasil, entre os anos de 2006 e 2007.
Os resultados de políticas fiscais expansionistas podem contribuir diretamente
para o crescimento econômico do país. Cortar impostos (ou seja, reduzir as
receitas do governo) e/ou aumentar despesas governamentais têm o efeito de
deixar mais dinheiro nas mãos dos cidadãos. A decisão esperada é que eles
passem a consumir mais, mexendo com a economia. No entanto, a maior
circulação de moeda gera inflação, o que corrói o poder de compra talvez mais até
do que em uma falta de crescimento econômico.
Figura 3 - Dívida pública brasileira como porcentagem do PIB, entre 2006 e 2017. Fonte: Elaborada
pela autora, 2018, baseado em BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2018.
3.4 Políticas públicas municipais
Seria possível para municípios optar por políticas fiscais expansionistas? Os
municípios não podem escolher arrecadar mais (aumentar impostos) ou reduzir
gastos com tanta discricionariedade quanto o Governo Federal. É praticamente
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uma impossibilidade, pois decorre de imposições legais para um orçamento
equilibrado, com responsabilidade fiscal. A não ser que o governo municipal seja
superavitário, esteja com muito dinheiro em caixa, ele terá que reduzir despesas
para encaixar na receita reduzida decorrente de tempos de recessão.
No Governo FHC, houve limitações ao regime fiscal de estados e municípios,
segundo Giambiagi (2002):
foram fechadas diversas fontes de aumento de gastos;
aconteceu aprivatização da maioria dos bancos estaduais e, assim, acabou a
opção de financiamento dos tesouros estaduais; 
houve restrição rígida às Antecipações de Recursos Orçamentários (AROs) –
endividamentos estaduais e municipais junto ao sistema financeiro;
limitou-se a emissão dos “precatórios” (títulos para pagamento de decisões
judiciais, sem muito controle);
renegociaram-se as dívidas estaduais e municipais, com a condição de que,
se não pagassem, o Governo Federal teria poderes legais para reter as
transferências constitucionais e até mesmo parte do ICMS;
foi aprovada a LRF que, entre outras atribuições, estabeleceu teto para
despesas com pessoal.
Nos Governos Lula e Dilma, essas limitações foram, aos poucos, sendo esgarçadas
– o que fez com que estados e municípios voltassem a se endividar, até chegar a
absurdos como professores de governos estaduais e municipais com salários
atrasados por vários meses. Municípios e estados foram obrigados a pedir ajuda
financeira ao Governo Federal e vários outros ajustes passam a ser necessários
para viabilizar essa ajuda emergencial. Por tudo isso, é enorme a importância dada
às políticas fiscais municipais para o crescimento econômico.
3.4.1 Organização administrativa
O Brasil tem mais de cinco mil municípios. Você sabe como eles se organizam?
Você acha que a organização administrativa é igual em todos eles?
A organização administrativa do governo municipal varia bastante, com grande
diversidade de estruturas. O município tem, de acordo com a Constituição
(BRASIL, 1988), autonomia política (o prefeito é eleito por voto direto) e
administrativa (pode escolher sua estrutura governamental, pode decidir quantas
e quais secretarias municipais terá e a organização dos temas nas diversas pastas).
Os municípios também têm temas que dizem respeito a três poderes distintos:
Executivo, Legislativo e Judiciário, no entanto, não há um órgão representativo do
poder Judiciário no nível municipal – os temas que o afetam são encaminhados às
instituições do judiciário estadual e/ou federal, ou seja, suas atribuições são
indelegáveis, mas o governo municipal atua por meio dos seus dois poderes: o
Executivo e o Legislativo.
A Constituição também determina competências comuns aos entes federados
(União, estados, DF e municípios), que são chamadas de competências
concorrentes, além de suas competências exclusivas (BRASIL, 1988).
O art. 30 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) define o que compete aos
governos municipais:
Figura 4 - Exemplo de organograma de uma prefeitura. Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE ITANHOMI,
2018.
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A competência de organizar e prestar os serviços públicos de interesse local é
abrangente e genérica, incluindo limpeza pública, fornecimento de água, redes de
esgotos, iluminação pública, serviços de saúde, educação fundamental, transporte
coletivo, assistência social e execução de obras de infraestrutura urbana em geral.
Para tanto, os municípios contam com o apoio dos governos federal e estadual,
seja no sentido de instrumentos legais, seja no aspecto de aporte financeiro.
3.4.2 Planejamento municipal
O chefe do poder Executivo, eleito por voto direto para ser o prefeito, comanda e
coordena os serviços, auxiliado por seus secretários e toda a equipe de servidores
da prefeitura, tanto na administração direta (centralizada) quanto na indireta
(descentralizada). Para facilitar a administração local, os governos municipais
podem subdividir seus territórios em distritos, subdistritos ou subprefeituras, mas
essa divisão é meramente administrativa, sem autonomia política nem financeira.
Seus dirigentes são nomeados pelo prefeito e ficam a ele subordinados.
 Figura
5 - Competência constitucional dos governos municipais. Fonte: BRASIL, 1988.
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VOCÊ SABIA?
Os municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Petrópolis, Campinas e Salvador têm
subprefeituras (ZMITROWICZ; BISCARO; MARINS, 2013). No Distrito Federal, a
divisão do território é feita por regiões administrativas, sendo 31 atualmente e em
uma delas funciona o Governo Federal na capital do Brasil: Brasília.
O método de planejamento adotado pelos governos municipais na condução das
políticas fiscais municipais tem que considerar suas restrições legais e
competências. A Lei n. 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade (BRASIL,
2001), prevê a gestão democrática no planejamento das cidades, que deve
cooperar para elaborar os instrumentos de planejamento municipais: o plano
diretor, o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. Cada município deve
normatizar e determinar prazos para elaboração desses instrumentos de
planejamento.
O planejamento municipal deve ter como balizador as receitas do município, ou
seja, conter um conjunto de programas, projetos e ações para que suas despesas
sejam implementadas e “caibam” (ou estejam dentro) no limite da receita
municipal.
Essas receitas são oriundas de fontes próprias, das transferências feitas pela União
e pelo Estado e dos empréstimos e financiamentos.
As fontes próprias são: arrecadação de tributos de competência municipal e
rendas locais sobre o uso de bens ou serviços prestados mediante pagamento.
Os tributos são: impostos, taxas e contribuições (NASCIMENTO, 2008),
arrecadados em benefício de toda a sociedade. Aqueles que têm caráter municipal
são:
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
Imposto sobre Serviços (ISS);
Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustíveis Líquidos e Gasosos (IVVC);
Imposto sobre Tramitação de Bens Imóveis (ITBI).
As taxas são em relação a um serviço ou a uma atividade pública específica, como:
licenciamento para funcionamento de atividades, expedição de documentos,
coleta de lixo, iluminação e limpeza pública.
As contribuições são em relação à valorização de uma propriedade ou de uma
categoria. Aquelas que sejam de melhoria incidem sobre proprietários que tiveram
seus imóveis valorizados por alguma obra pública (pavimentação, saneamento). A
 Figura
6 - Fontes de receitas de governos municipais. Fonte: Elaborada pela autora, 2018.
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contribuição social é cobrada de servidores públicos, por ser categoria que se
beneficia de sistemas de previdência próprios.
Além dos tributos, os municípios podem auferir receita de preços, como tarifas (de
transporte coletivo, de energia elétrica, de gás) e também pedágio (preço cobrado
pela utilização de um sistema viário). Esses preços só podem ser cobrados se
houver alternativa, isto é, se o cidadão puder optar por comprar do governo
municipal ou de outro ente ou não fizer uso daquele bem ou serviço.
O município também pode auferir receita a partir de aplicações financeiras (receita
patrimonial) e de multas daqueles cidadãos que não pagaram seus tributos em dia
(dívida ativa tributária).
Os recursos de transferências feitas pela União e pelo Estado são impostos
partilhados, que os arrecadam e repassam uma parte para os municípios. Isso
ocorre com o Imposto de Renda (IR), o Imposto Territorial Rural (ITR), o Imposto
sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), o Imposto sobre Circulação de
Mercadorias (ICMS), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Fundo de
Participação de Municípios (FPM), que muitas vezes compõem a parte majoritária
da receita dos governos municipais (BOECHAT, 2012).
Por último, há fonte de receitas de empréstimos e financiamentos, mas há limites
de endividamento para governos municipais. Empréstimos devem ter autorização
da Câmara de Vereadores e do Senado. Os financiamentos são provenientes de
fundos e instituições financeiras federais ou estaduais.
Com essas receitas, o governo municipal se organiza para efetuar todas as
despesas necessárias para fornecer bens e serviços à população local, quem deve
fiscalizar se o governo municipal está gastando bem essas receitas e acionar os
órgãos de controle e até mesmo a mídia quando verificar o mau uso do seu
dinheiro.
Todos precisamos fiscalizar, para que o governo municipal funcionebem e
proporcione à população local uma boa qualidade de vida.
Os métodos administrativos utilizados na gestão das políticas fiscais municipais
são os mesmos: controlar despesas e receitas. Uma política fiscal expansionista
em um governo municipal fica condicionada ao aumento de gastos, não tendo
muito espaço discricionário para diminuição de receitas, considerando as
determinações legais. Mesmo o aumento de gastos fica condicionado à LRF, com
limites de endividamento. 
Uma política fiscal contracionista também teria limitações no lado da receita, pois
não seria possível aumentar tributações. Do lado das despesas, o município pode
restringi-las, mas sempre respeitando os limites de gasto constitucionais,
principalmente com educação e saúde.
Síntese
Você concluiu os estudos sobre a organização do Estado em relação aos recursos
humanos e à política fiscal. Com essa discussão, esperamos que você se sinta
competente para compreender as especificidades da gestão de pessoas no setor
público, as alternativas de políticas fiscais existentes e a organização de um
governo municipal.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
compreender as especificidades da gestão de pessoas no setor público e a
importância de bem planejar, organizar e dirigir a equipe;
reconhecer a importância de atitudes éticas e que a prática ética se dá no
cotidiano e na análise do impacto da corrupção na vida coletiva;
entender as políticas fiscais expansionistas e contracionistas e analisar a
política fiscal na história do Brasil;
compreender o planejamento e a organização nos governos municipais.
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