Direito Administrativo

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PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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Princípios da Administração Pública 
Antigamente havia uma preocupação doutrinária no sentido de se orientar os administradores 
públicos para terem um comportamento especial frente à Administração Pública. 
Esse comportamento especial, regido por princípios básicos administrativos, no Brasil foi aparecendo 
nas leis infraconstitucionais. Posteriormente, em 1988, os constituintes escreveram no art. 37 da CF 
um capítulo sobre a Administração Pública, cujos princípios são elencados a seguir: 
Princípio da Legalidade: segundo ele, todos os atos da Administração têm que estar em 
conformidade com os princípios legais. 
Este princípio observa não só as leis, mas também os regulamentos que contém as normas 
administrativas contidas em grande parte do texto Constitucional. Quando a Administração Pública se 
afasta destes comandos, pratica atos ilegais, produzindo, por conseqüência, atos nulos e 
respondendo por sanções por ela impostas (Poder Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes 
atos, podem até ser demitidos. 
Um administrador de empresa particular pratica tudo aquilo que a lei não proíbe. Já o administrador 
público, por ser obrigado ao estrito cumprimento da lei e dos regulamentos, só pode praticar o que a 
lei permite. É a lei que distribui competências aos administradores. 
Princípio da Impessoalidade: no art. 37 da CF o legislador fala também da impessoalidade. No 
campo do Direito Administrativo esta palavra foi uma novidade. O legislador não colocou a palavra 
finalidade. 
Surgiram duas correntes para definir “impessoalidade”: 
Impessoalidade relativa aos administrados: segundo esta corrente, a Administração só pode 
praticar atos impessoais se tais atos vão propiciar o bem comum (a coletividade). A explicação para a 
impessoalidade pode ser buscada no próprio texto Constitucional através de uma interpretação 
sistemática da mesma. Por exemplo, de acordo com o art. 100 da CF, “à exceção dos créditos de 
natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda .....far-se-ão na ordem cronológica de 
apresentação dos precatórios ..” . Não se pode pagar fora desta ordem, pois, do contrário, a 
Administração Pública estaria praticando ato de impessoalidade; 
Impessoalidade relativa à Administração: segundo esta corrente, os atos impessoais se originam 
da Administração, não importando quem os tenha praticado. Esse princípio deve ser entendido para 
excluir a promoção pessoal de autoridade ou serviços públicos sobre suas relações administrativas 
no exercício de fato, pois, de acordo com os que defendem esta corrente, os atos são dos órgãos e 
não dos agentes públicos; 
3) Princípio da Finalidade: relacionado com a impessoalidade relativa à Administração, este 
princípio orienta que as normas administrativas têm que ter sempre como objetivo o interesse público. 
Assim, se o agente público pratica atos em conformidade com a lei, encontra-se, indiretamente, com 
a finalidade, que está embutida na própria norma. Por exemplo, em relação à finalidade, uma reunião, 
um comício ou uma passeata de interesse coletivo, autorizadas pela Administração Pública, poderão 
ser dissolvidas, se se tornarem violentas, a ponto de causarem problemas à coletividade (desvio da 
finalidade). 
Nesse caso, quem dissolve a passeata, pratica um ato de interesse público da mesma forma que 
aquele que a autoriza. O desvio da finalidade pública também pode ser encontrado nos casos de 
desapropriação de imóveis pelo Poder Público, com finalidade pública, através de indenizações 
ilícitas; 
4) Princípio da Moralidade: este princípio está diretamente relacionado com os próprios atos dos 
cidadãos comuns em seu convívio com a comunidade, ligando-se à moral e à ética administrativa, 
estando esta última sempre presente na vida do administrador público, sendo mais rigorosa que a 
ética comum. 
 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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Por exemplo, comete ato imoral o Prefeito Municipal que empregar a sua verba de representação em 
negócios alheios à sua condição de Administrador Público, pois, é sabido que o administrador público 
tem que ser honesto, tem que ter probidade e, que todo ato administrativo, além de ser legal, tem que 
ser moral, sob pena de sua nulidade. 
Nos casos de improbidade administrativa, os governantes podem ter suspensos os seus direitos 
políticos, além da perda do cargo para a Administração, seguindo-se o ressarcimento dos bens e a 
nulidade do ato ilicitamente praticado. Há um sistema de fiscalização ou mecanismo de controle de 
todos os atos administrativos praticados. Por exemplo, o Congresso Nacional exerce esse controle 
através de uma fiscalização contábil externa ou interna sobre toda a Administração Pública. 
5) Princípio da Publicidade: é a divulgação oficial do ato da Administração para a ciência do público 
em geral, com efeito de iniciar a sua atuação externa, ou seja, de gerar efeitos jurídicos. Esses efeitos 
jurídicos podem ser de direitos e de obrigações. 
Por exemplo, o Prefeito Municipal, com o objetivo de preencher determinada vaga existente na sua 
Administração, nomeia alguém para o cargo de Procurador Municipal. No entanto, para que esse ato 
de nomeação tenha validade, ele deve ser publicado. E após a sua publicação, o nomeado terá 30 
dias para tomar posse. Esse princípio da publicidade é uma generalidade. Todos os atos da 
Administração têm que ser públicos. 
A publicidade dos atos administrativos sofre as seguintes exceções: 
nos casos de segurança nacional: seja ela de origem militar, econômica, cultural etc.. Nestas 
situações, os atos não são tornados públicos. Por exemplo, os órgãos de espionagem não fazem 
publicidade de seus atos; 
nos casos de investigação policial: onde o Inquérito Policial é extremamente sigiloso (só a ação 
penal que é pública); 
nos casos dos atos internos da Adm.Pública: nestes, por não haver interesse da coletividade, não 
há razão para serem públicos. 
Por outro lado, embora os processos administrativos devam ser públicos, a publicidade se restringe 
somente aos seus atos intermediários, ou seja, a determinadas fases processuais. 
Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo que inicia os atos, também possibilita àqueles que 
deles tomam conhecimento, de utilizarem os remédios constitucionais contra eles. Assim, com base 
em diversos incisos do art. 5° da CF, o interessado poderá se utilizar: 
do Direito de Petição; 
do Mandado de Segurança (remédio heróico contra atos ilegais envoltos de abuso de poder); 
da Ação Popular; 
Habeas Data; 
Habeas Corpus. 
A publicidade dos atos administrativos é feita tanto na esfera federal (através do Diário Oficial 
Federal) como na estadual (através do Diário Oficial Estadual) ou municipal (através do Diário Oficial 
do Município). Nos Municípios, se não houver o Diário Oficial Municipal, a publicidade poderá ser feita 
através dos jornais de grande circulação ou afixada em locais conhecidos e determinados pela 
Administração. 
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CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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Centralização e Descentralização da Administração Pública 
O Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades aos administrados, não se 
justificando sua atuação senão no interesse público. Assim, entende-se que todas as vezes que o 
Estado atua, o faz porque à coletividade deve atender. 
No início dos estudos sobre o Direito Administrativo haviao entendimento de que os serviços públicos 
eram poderes estatais (e não deveres), que independiam da vontade ou da necessidade do cidadão 
ou do residente de um determinado local. 
Esta idéia inicial foi superada com o surgimento da Escola Francesa do Serviço Público, capitaneada 
por Léon Duguit, quando se passou a entender serviço público como serviços prestados aos 
administrados. 
HELY LOPES MEIRELLES nos deixou o seguinte conceito de serviço público: 
" Serviço Público é todo aquela prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e 
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples 
conveniência do Estado." 
(HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Ed. Malheiros, 1997, 22ª 
Ed., pg. 297) 
Nesse sentido, prendendo-se aos critérios relativos à atividade pública, ensina o Professor JOSÉ 
DOS SANTOS CARVALHO FILHO: 
" ..., conceituamos serviço público como toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, 
basicamente sob o regime de direito público, com vistas a satisfação de necessidades essenciais e 
secundárias da coletividade." 
(JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Ed. 
Lumen Juris, 3ª ed., 1999, pg. 217) 
Apresentado dois dos diversos conceitos oferecidos pela doutrina, deve-se buscar qual a entidade 
federativa (União, Estados-Membros, Distrito Federal ou Municípios) competente para instituir, 
regulamentar e controlar os diversos serviços públicos. 
Para tanto, há que se buscar o fundamento de validade da atuação estatal na Constituição Federal 
que apresenta, quanto ao ente federativo titular do serviço, a classificação de serviços 
privativos e serviços comuns. Os primeiros são aqueles atribuídos a somente uma das esferas da 
federação, como por exemplo, a emissão de moeda, de competência privativa da União (CF, art. 21, 
VII). Já os serviços comuns, podem ser prestados por mais de uma esfera federativa, como por 
exemplo, os serviços de saúde pública (CF, art. 23, II). 
Analisados o conceito e a atribuição para a prestação dos serviços públicos, deve-se ter em mente 
que estes são regidos por princípios que levam em consideração o prestador (ente público ou 
delegado), os destinatários e o regime a que se sujeitam. Como exemplo dos princípios que regem 
os serviços públicos temos o princípio da generalidade - o serviço deve beneficiar o maior número 
possível de indivíduos; princípio da continuidade – os serviços não devem sofrer 
interrupção; princípio da eficiência; princípio da modicidade – o lucro, meta da atividade econômica 
capitalista, não é objetivo da função administrativa. 
Feitas breves considerações preliminares, quanto à origem, ao conceito, à titularidade, e aos 
princípios informativos, passamos à análise da questão central que é a forma de execução dos 
serviços públicos. 
Sendo o titular dos serviços públicos, o Estado deve prestá-los da melhor forma possível. Assim, 
pode, em casos específicos, dividir a tarefa da execução, não podendo, em nenhuma hipótese, 
transferir a titularidade do serviço. 
O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos serem 
executados direta ou indiretamente. 
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federação, estará prestando serviço 
por EXECUÇÃO DIRETA quando, dentro de sua estrutura administrativa -ministérios, secretarias, 
departamentos, delegacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, será 
tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. Esses órgãos formam o que a doutrina 
chama de ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA, porque é o próprio Estado que, nesses casos, 
centraliza a atividade. 
O professor CARVALHO DOS SANTOS, em sua obra já citada (pg. 229), conclui: 
" O Decr.-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, denominou esse grupamento 
de órgãos de administração direta (art. 4°, I), isso porque o Estado, na função de administrar, 
assumirá diretamente seus encargos." (GN) 
Por outro lado, identifica-se a EXECUÇÃO INDIRETA quando os serviços são prestados por pessoas 
diversas das entidades formadoras da federação. 
Ainda que prestados por terceiros, insisto, o Estado não poderá nunca abdicar do controle sobre os 
serviços públicos, afinal, quem teve o poder jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum 
modo, as conseqüências do fato. 
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por terceiros sob o controle e 
a fiscalização do ente titular, é conhecido na doutrina como DESCENTRALIZAÇÃO. 
Leciona o Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que: 
" Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, ..., por pessoas distintas do Estado. 
... 
Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres 
juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, ..., 
em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal." 
(CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direto Administrativo, São Paulo, Ed. 
Malheiros, 10 ed., 1998, pg. 96) 
Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos serviços públicos, há que destacar os 
modelos de descentralização adotados pela doutrina pátria. 
Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das subespécies de descentralização. 
Entretanto, tenho por mais didática a apresentação feita pela Professora MARIA SYLVIA ZANELA DI 
PIETRO, em seu Direito Administrativo, São Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss. 
Em seu curso, a professora MARIA SYLVIA divide a descentralização inicialmente 
em política e administrativa. 
A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não 
decorrem do ente central. Tema que já foi abordado supra, a descentralização política decorre 
diretamente da constituição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e independe da 
manifestação do ente central (União). 
Já a descentralização administrativa ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições que 
decorrem do ente central, que empresta sua competência administrativa constitucional a um dos 
entes da federação tais como os Estados-Membros, os municípios e o Distrito Federal, para a 
consecução dos serviços públicos. 
Assim, entende-se que na descentralização administrativa, os entes descentralizados têm capacidade 
para gerir os seus próprios "negócios", mas com subordinação a leis postas pelo ente central 
A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode ser territorial ou geográfica, por 
serviços, funcional ou técnica e por colaboração. 
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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A descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quando uma entidade 
local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com 
capacidade jurídica própria e com a capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas 
emanadas do poder central. 
No Brasil, podem ser incluídos nessa modalidade de descentralização os territórios federais, embora 
na atualidade não existam. 
A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica quando o poder público 
(União, Estados, Distrito Federal ou Município) por meio de uma lei cria uma pessoa jurídica de direito 
público – autarquia e a ela atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de lei) e a execução 
de serviço público descentralizado. 
Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência da titularidade legal e da 
execução de serviço público a pessoa jurídica de direito privado. Essa classificação permitiria no 
Brasil a transferência da titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de economiamista e às empresas públicas. 
Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a deter a "titularidade" e a execução 
do serviço nos termos da lei não devendo e não podendo sofrer interferências indevidas por parte do 
ente que lhe deu vida. Deve pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo com a 
estrita demarcação legal. 
A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por meio de contrato (concessão de 
serviço público) ou de ato administrativo unilateral (permissão de serviço público), se transfere a 
execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, 
conservando o poder público, in totum, a titularidade do serviço, o que permite ao ente público dispor 
do serviço de acordo com o interesse público. 
Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a descentralização não se confunde 
com a desconcentração. 
A desconcentração é procedimento eminentemente interno, significando, tão somente, a substituição 
de um órgão por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestação do serviço. Na desconcentração 
o serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas 
internamente. 
Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compões a 
hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito 
com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume de atribuições 
para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. 
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 EMPRESAS ESTATAIS DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
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Empresas estatais Direito administrativo 
A expressão “empresa estatal” compreende duas espécies: 
 
a) as empresas públicas; e 
 
b) as sociedades de economia mista. 
 
O conceito legal de empresa pública está no art. 5º, II, do Decreto-Lei n.º 200/67: 
 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
 
[...] 
 
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o 
Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo 
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
 
A empresa pública possui personalidade jurídica de direito privado. Sua autorização tem que estar 
prevista em lei. 
 
O conceito legal de sociedade de economia mista, por sua vez, está no art. 5º, III, do Decreto-Lei n.º 
200/67: 
 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
 
[...] 
 
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas 
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração Indireta. 
 
A sociedade de economia mista possui personalidade jurídica de direito privado e admite a 
participação de capital privado, desde que minoritária. 
 
São exemplos: 
 
a) a Caixa Econômica Federal (empresa pública); e 
 
b) o Banco do Brasil (sociedade de economia mista). 
Qual o conceito e a finalidade de empresa pública e sociedade de economia mista? 
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são EMPRESAS ESTATAIS, isto é, 
sociedades empresariais que o Estado tem controle acionário e que compõem a Administração 
Indireta. 
Empresa pública é Pessoa Jurídica de Direito Privado, constituída por capital exclusivamente 
público, aliás, sua denominação decorre justamente da origem de seu capital, isto é, público, e 
poderá ser constituída em qualquer uma das modalidades empresariais. 
Sociedade de Economia Mista é Pessoa Jurídica de Direito Privado, constituída por capital público 
e privado, por isso ser denominada como mista. A parte do capital público deve ser maior, pois a 
maioria das ações devem estar sob o controle do Poder Público. Somente poderá ser constituída 
na forma de S/A. 
Ambas, como regra, têm a finalidade de prestar serviço público e sob esse aspecto serão Pessoas 
Jurídicas de Direito Privado com regime jurídico muito mais público do que privado, sem, contudo, 
passarem a ser titulares do serviço prestado, pois recebem somente, pela descentralização, a 
execução do serviço. Outra finalidade está na exploração da atividade econômica, o que será em 
 EMPRESAS ESTATAIS DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
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caráter excepcional, pois de acordo com a Constituição Federal o Estado não poderá prestar 
qualquer atividade econômica, mas somente poderá intervir quando houver: 
- relevante interesse coletivo ou 
- imperativos da segurança nacional. 
Vejamos a regra constitucional que trata do assunto: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição , a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo , conforme definidos em lei. (grifos nossos) 
Por fim, as EMPRESAS ESTATAIS serão criadas por autorização de lei específica com o devido 
registro dos atos constitutivos, e sua extinção, por paralelismo jurídico, também se dará por lei. 
Vejamos sua previsão no inciso XIX do art. 37 da CR/88 , in verbis: XIX - somente por lei específica 
poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de 
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de 
sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19 , de 1998) (grifos nossos) 
Sociedade de Economia Mista 
É pessoa jurídica de direito privado, criada por lei, com participação do Poder Público e de 
particulares no seu capital e em sua administração, organizada sob a forma de sociedade anônima, 
observando as derrogações do direito público e da Lei das S.A. (Lei nº 6.404/76), para a realização 
de atividade econômica (caso em que se submete ao art. 173, da Constituição) e outras assumidas 
pelo Estado como serviços públicos (que se sujeitam ao art. 175, da A Sociedade de Economia Mista 
é regida pelo direito privado parcialmente derrogado pelo direito público. Submetem-se, ainda, ao 
controle 
A Lei das S. A. não define a sociedade de economia mista, mas menciona a necessidade de sua 
criação e extinção por lei, a participação majoritária do Poder Público, o princípio da especialidade – 
pelo qual suas atividades se orientam em função do objetivo para o qual foi criada, a obrigatoriedade 
da existência de Conselho de Administração, assegurando a minoria das ações o direito de eleger ao 
menos um conselheiro, se maior número não lhe couber pelo processo múltiplo e de Conselho Fiscal, 
com o mesmo direito (cf. arts. 236 a 240 da mencionada lei). 
No Brasil, a primeira sociedade de economia mista criada foi o Banco do Brasil, pelo alvará de 
12.12.1808, do Príncipe Regente. Existe discussão sobre se o Banco do Brasil teria mesmo a 
qualificação de sociedade de economia mista. São sociedadesde economia mista: 
• a Petrobras 
• o Brasil Resseguros 
• a Sabesp 
Qual a diferença entre cargo, emprego e função pública? 
As expressões cargo, emprego e função pública, embora possam confundir não possuem o mesmo 
significado e são empregadas para retratar realidades diferentes dentro da estrutura da 
administração pública. 
É certo que todos aqueles que ocupam um cargo, um emprego ou atuam em uma determinada 
função pública são chamados de agentes públicos. 
Os agentes públicos podem ser, conforme leciona o professor Guilherme Pena de Moraes, agentes 
políticos, servidores estatais ou particulares em colaboração com o estado. 
A primeira e ultima espécie de agentes públicos – agentes políticos e particulares em colaboração 
com o Estado – serão explanados em outro artigo, publicado futuramente. Quanto aos servidores 
estatais, estes serão tratados como mais rigor. 
 EMPRESAS ESTATAIS DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
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Os servidores estatais podem ser: servidores públicos; empregados públicos; e 
contratados. 
Os servidores públicos são aqueles que ocupam cargo público perante a Administração Pública 
direta (União, Estados, DF e Municípios) e à Administração Pública indireta autárquica e 
fundacional (Autarquias e Fundações Públicas). Eles estão sujeitos ao regime estatutário e são 
escolhidos através de concurso público. Além disso, possuem estabilidade, que é uma garantia 
constitucional de permanência no serviço público após 3 (três) anos de estágio probatório e 
aprovação em avaliação especial de desempenho. 
Por sua vez, os empregados públicos são os que ocupam emprego público e também são 
selecionados mediante concurso público. Entretanto, são regidos pela CLT – Consolidação das 
Leis Trabalhista – e estão localizados na administração pública indireta, especialmente nas 
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Os empregados públicos não gozam da 
garantia constitucional da estabilidade. 
Por fim, os contratados ocupam função pública, podem ser vistos na Administração Pública direta 
ou indireta, desde que atenda aos dois requisitos exigidos pela Carta Magna de 1988, em seu 
artigo 37, inciso IX, quais sejam: necessidade de contratação temporária; e excepcional interesse 
público. Ademais, estão sujeitos ao regime especial e são selecionados através de processo 
seletivo simplificado. 
Vale ressaltar que não são apenas os contratados que ocupam função pública. Sobre o tema, 
cumpre colacionar as palavras do professor Dirley da Cunha Junior: 
“Todo cargo ou emprego público tem função, mas pode haver função sem cargo e sem emprego. A 
função sem cargo e sem emprego é denominada função autônoma, que na forma 
da Constituição atual, abrange: A função temporária – exercida por servidores temporários na 
forma do art. 37, IXda CF – e a função de confiança – prevista no art. 37, V, da CF, e exercida 
exclusivamente por servidores públicos titulares de cargos efetivos e que se destinam a apenas às 
atribuições de direção, chefia e assessoramento”. 
Diante do explanado, verifica-se que: 
1. - Cargo público é aquele ocupado por servidor público; 
2. Emprego público é aquele ocupado por empregado público que pode atuar em entidade privada 
ou pública da Administração indireta; 
3. Função é um conjunto de atribuições destinadas aos agentes públicos, abrangendo à função 
temporária e a função de confiança. 
Autarquias integram a administração pública indireta 
A administração pública no Brasil se divide em direta e indireta. No âmbito do Executivo Federal, a 
primeira é composta pela Presidência da Republica, os ministérios e as secretarias especiais. Já a 
administração indireta é composta por órgãos com personalidade jurídica própria, mas que 
desempenham funções do Estado de maneira descentralizada e em todas as esferas – federal, 
estadual, distrital e municipal. 
As fundações públicas, agências executivas e reguladoras são alguns exemplos de autarquias – 
órgãos que integram a administração pública indireta. 
São criadas por meio de uma lei com a finalidade de executar uma atribuição específica. Podem ser 
vinculadas à Presidência da República ou a ministérios. O patrimônio e receita são próprios, mas 
sujeitos à fiscalização do Estado. 
Estas organizações têm como funcionários, servidores públicos. Assim como ocorre nos órgãos da 
administração direta, os servidores precisam ser aprovados em concurso público – embora a 
Constituição permita a existência de cargos comissionados em funções de chefia, direção e 
assessoramento. 
 EMPRESAS ESTATAIS DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
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Elas estão em funcionamento nas mais diversas áreas. Alguns exemplos de autarquias no governo 
federal são o Banco Central (BC), as agências reguladoras, o Instituto Nacional de Estudos e 
Pesquisas Educacionais (Inep) e órgãos como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica 
(Cade), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico (CNPq) e também as universidades 
federais. 
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 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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Os Princípios da Administração Pública 
Em todos os ramos da ciência do direito o estudo dos princípios se constitui em tema imprescindível, 
básico para o adequado entendimento e aplicação da matéria. 
Diferente não é para o Direito Administrativo, pois, em se tratando de um ramo do direito não 
codificado, os princípios assumem especial relevância, fundamentando todos os institutos e indicando 
as diretrizes a serem seguidas por todos aqueles que se aventuram pelos caminhos doDireito 
Administrativo. 
Todos os Poderes devem observar os princípios da Administração Pública, no exercício de atividades 
administrativas e em todas as esferas de governo, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, 
tanto na administração direta quanto na indireta, conforme artigo 37, caput, da CF/88, quando diz, 
“Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerão aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência”. 
A lista de princípios pode ser ampliada com outros princípios que norteiam a Administração Pública 
Direta, Indireta e Fundacional. O art. 2º da Lei Federal 9.784/99, que trata sobre o processo 
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, diz que “a Administração Pública 
obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência”. 
Outras legislações também fazem referência a princípios específicos de determinados processos, 
como é o caso da Lei Federal 8.666/93 que indica os princípios da licitação pública: 
Art. 3º - A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a 
seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional 
sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da 
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade 
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos. 
Pode-se citar também a Lei Federal 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão 
da prestação de serviços públicos e reforça os princípios da licitação: 
Art. 14. Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será 
objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da 
legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação 
ao instrumento convocatório. 
Cabe salientar que no artigo 11 da Lei Federal 8.429/92, estão previstas condutas caracterizadoras 
da improbidade, qualificando os princípios feridos pelo ato, referindo que “constitui ato de 
improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou 
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”. 
Seguindo a doutrina de Di Pietro, abaixo serão abordados princípios constitucionais e legais já 
referidos, “além de alguns não contemplados expressamente no direito positivo, mas que informam 
também o Direito Administrativo” (DI PIETRO, 2010, p. 63). 
Os princípios elencados deverão pautar todos os atos da Administração Pública, por serem 
sustentáculos da atividade pública. 
Princípio da legalidade 
O princípio da legalidade está previsto na CF/88 não somente no seu art. 37, caput, mas também nos 
artigos 5º, incisos II e XXXV e 84, inciso IV. 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos 
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à 
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; 
[...] 
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário, lesão ou ameaça a direito; 
[...] 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência [...] 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
[...] 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para 
sua fiel execução; 
Assim, ao dispor que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei, o constituinte impediu o administrador de, salvo se permitido por lei, impuser qualquer 
obrigação ou dever aos administrados. Dentre os princípios da Administração, o da legalidade é o 
mais importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado de Direito e ao Estado 
Democrático de Direito. 
Para Di Pietro: 
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o 
Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto 
porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação 
administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da 
coletividade. 
É aqui que melhor se enquadra aquela ideia de que, na relação administrativa, a vontade da 
Administração Pública é a que decorre da lei (DI PIETRO, 2010, p. 63). 
Esse princípio também é chamado de princípio da juridicidade, exige a adequação de toda e qualquer 
conduta administrativa a todo o ordenamento jurídico, nele estando incluídos todas as normas e todos 
os princípios. Enquanto o particular é livre para fazer tudo o que não seja proibido, a Administração 
só pode agir se a lei ordenar, nos termos que a lei traz, no condicionamento da lei e no tempo que a 
lei determina. Se a lei não traz qualquer comando, a Administração não pode agir. 
Princípio da impessoalidade ou finalidade 
A impessoalidade é o segundo princípio expresso no artigo 37, caput da Constituição Federal de 
1988 e possui duas abordagens distintas: significa tanto a atuação impessoal, genérica, ligada à 
finalidade da atuação administrativa que vise à satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao 
atendimento do interesse exclusivo de administrado; como também significa a imputação da atuação 
do órgão ou entidade estatal, não sendo quanto ao agente público, pessoa física. 
E esse fim legal, segundo Hely Lopes Meirelles, “é unicamente aquele que a norma de Direito indica 
expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal” (MEIRELLES, 2010, p. 93). 
O que faz entender que o objetivo da finalidade em qualquer ato administrativo é o interesse público e 
que qualquer ato que não siga esse objetivo estará sujeito à invalidação por desvio de finalidade. 
Esta finalidade da atuação da Administração tanto pode vir expressa como implícita nas leis, existindo 
uma finalidade geral que é a satisfação do interesse público e uma finalidade que se pode dizer 
específica por ser o fim direto o qual a lei pretende atingir. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro define bem esse sentido da finalidade do princípio da impessoalidade 
quando diz que: 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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[...] o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda atividade 
administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar 
pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu 
comportamento (DI PIETRO, 2010, p. 67). 
Para Hely Lopes Meirelles: 
Do Exposto constata-se que o princípio em foco está entrelaçado com o princípio da igualdade 
(art. 5º, I e 19, III, da CF), o qual impõe à Administração tratar igualmente a todos os que estejam na 
mesma situação fática e jurídica. Isso significa que os desiguais em termos genéricos e impessoais 
devem ser tratados desigualmente em relação àqueles que não se enquadram nessa distinção (RTJ 
195/297) (MEIRELLES, 2010, p. 94). 
O segundo prisma do princípio da impessoalidade visto pelos renomados doutrinadores é a questão 
da vedação a que o agente público valha-se de algumas atividades que são desenvolvidas pela 
própria Administração Pública parapoder obter algum tipo de promoção pessoal e que estão 
consagradas no § 1º do art. 37 da Constituição: “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou orientação social, dela 
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos”. 
Princípio da moralidade 
A CF/88, no artigo 37, frisa uma obrigatoriedade para a Administração Pública, seja a direta ou a 
indireta, de obedecer aos princípios norteadores do direito, mencionando, expressamente, sobre o 
princípio da moralidade. Tal princípio impõe à Administração não apenas uma atuação legal, mas 
também moral, ou seja, caracterizada pela obediência à ética, à honestidade, à lealdade e à boa-fé. 
Para Hely Lopes Meirelles, “a moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto de 
validade de todo o ato da Administração Pública (art. 37caput da CF/88)”. 
Di Pietro define: 
Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da 
Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância 
com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça 
e de equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade 
administrativa. 
É evidente que, a partir do momento em que o desvio de poder foi considerado como ato ilegal e não 
apenas imoral, a moralidade administrativa teve seu campo reduzido; o que não impede, diante do 
direito positivo brasileiro, o reconhecimento de sua existência como princípio autônomo (DI PIETRO, 
2010, p. 78). 
Quando inexistentes no ato administrativo, a moralidade, a legalidade e finalidade e demais 
princípios, estes será ilegítimo, além de o administrador cometer ato de improbidade administrativa. 
O Decreto 1.171/94 que aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder 
Executivo Federal diz que o servidor jamais poderá desprezar o elemento ético de sua conduta: 
Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal 
CAPÍTULO I 
Seção I 
Das Regras Deontológicas 
I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados 
maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já 
que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes 
serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá 
que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o 
oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras 
contidas no art. 37, § 4º, da Constituição Federal. 
III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo 
ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a 
finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato 
administrativo. 
Assim, o princípio da moralidade trata dos padrões éticos, mas objetivos, que são assimilados e 
difundidos entre a coletividade e as normas basilares do direito e não apenas uma noção puramente 
pessoal do agente administrativo. 
Princípio da publicidade 
Todo ato administrativo deve ser publicado, salvo em casos de segurança nacional, investigações 
policiais ou, em alguns casos, de interesse superior da Administração. 
Este princípio exige que aos atos da Administração Pública seja dada ampla divulgação, de forma 
que o administrado possa cumprir a determinação ou impugná-la. 
Hely Lopes Meirelles define a publicidade da seguinte forma: 
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. 
Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem consequências jurídicas fora dos 
órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as 
partes e terceiros (MEIRELLES, 2010, p. 95-96). 
O artigo 37, § 1º, da CF/1988 dispõe: 
[...] a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter 
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou 
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
Conclui-se: 
a) que o princípio da publicidade, inserido no art. 37 da Constituição Federal(CF, 1988), exige a 
ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo 
previstas em lei; 
b) que acompanhando o destaque em Meirelles (2010, p. 96) “a Publicidade não é um elemento 
formativo do ato; é um requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se 
convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exiguidade, quando a lei ou 
regulamento a exige”. 
Princípio da eficiência 
O princípio da eficiência não possui um conceito jurídico, mas, sim, econômico. Foi inserido através 
da Emenda Constitucional nº 19, de 04-06-1998 junto aos previstos no art. 37, caput. Também, o 
princípio da eficiência não qualifica normas, mas qualifica atividades. 
Meirelles afirma que o princípio é novo e vem da necessidade de melhores resultados no serviço 
público: 
O Princípio da Eficiência exige a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e 
rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta 
em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e 
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros (MEIRELLES, 2010, p. 
98). 
Já Di Pietro salienta que: 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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O princípio da eficiência apresenta na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao 
modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas 
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, 
disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores 
resultados na prestação do serviço público (DI PIETRO, 2007, p. 75). 
Numa ideia geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os 
custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade 
alcançado. 
Princípio da autotutela 
Por esse princípio a Administração exerce controle sobre seus próprios atos, podendo anular ou 
revogar atos ilegais ou inconvenientes. Di Pietro (2010, p. 69) diz que “é uma decorrência do princípio 
da legalidade; se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle da 
legalidade”. 
O poder este consagrado pelas súmulas 346 e 473 do STF: 
- súmula 346 do STF - Declaração da Nulidade dos Seus Próprios Atos. 
A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
- súmula 473 do STF - Anulação ou Revogação dos Seus Próprios Atos. 
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
Princípio da motivação 
A nossa Constituição Federal consagra esse princípio em termos inequívocos nos textos do 
art. 5º da CF/88, caput e parágrafo II: 
Caput - todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos 
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,à 
igualdade, à segurança e à propriedade. 
[...] 
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. 
Conforme relata Gasparini: 
Os atos administrativos precisam ser motivados. Devem ser mencionadas para a prática de qualquer 
ato administrativo as razões do fato e de direito que levaram a Administração a proceder daquele 
modo (GASPARINI, 2007, p. 23). 
Gasparini ainda comenta que “hoje com mais razão, essa afirmação é de todo pertinente, pois 
a Constituição Federal exige que até as decisões administrativas dos Tribunais sejam motivadas” 
(2007, p. 23). Essa afirmativa do autor pode ser confirmada com a leitura do art. 93, X da CF/88: “as 
decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares 
tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 45, de 2004)”. 
A Administração deve indicar sempre o que a levou a praticar tal ato, de fato e de direito, pois se trata 
de base para garantir a legalidade dos atos administrativos. 
Di Pietro coloca que: 
A motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo ser ou não concomitante com o ato, 
além de ser feita, muitas vezes, por órgão diverso daquele que proferiu a decisão. Frequentemente, a 
motivação consta de pareceres, informações, laudos, relatórios, feitos por outros órgãos, sendo 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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apenas indicados como fundamento de decisão. Nesse caso, eles constituem a motivação do ato, 
dele sendo parte integrante (DI PIETRO, 2010, p. 82). 
Princípio da supremacia do interesse público 
No dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 
Este princípio está presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento da sua 
execução em concreto pela Administração Pública. Ele inspira o legislador e vincula a autoridade 
administrativa em toda a sua atuação. 
No que diz respeito à sua influência na elaboração da lei, é oportuno lembrar que uma das distinções 
que se costuma fazer entre o direito privado e o direito público (e que vem desde o Direito Romano) 
leva em conta o interesse que se tem em vista de proteger; o direito privado contém normas de 
interesse individual e, o direito público, normas de interesse público (DI PIETRO, 2010, p. 64). 
Este princípio é o fundamento de todo o direito público e que rege a Administração em todos os seus 
atos, de que há supremacia dos interesses públicos sobre os individuais. O artigo 2º, caput, da Lei 
n 9.784/99 coloca o “atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de 
poderes ou competências, salvo autorização em lei”, deixando claro que o interesse público é 
irrenunciável e a autoridade administrativa deve exercer seus poderes para garantir que este não seja 
prejudicado. 
Princípio da continuidade do serviço público 
Este princípio visa não prejudicar o atendimento à população, uma vez que os serviços essenciais 
não podem ser interrompidos. Estudando Di Pietro (2010, p. 70) temos que: “Por esse princípio 
entende-se que o serviço público, sendo de forma pela qual o Estado desempenha funções 
essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar”. 
Deste princípio decorre a proibição de greve nos serviços públicos; a necessidade de suplência para 
preencher temporariamente vagas; impossibilidade de alegar a exceção do contrato não cumprido, 
somente me casos em que se configure uma impossibilidade de realização das atividades e a 
possibilidade da encampação da concessão do serviço, retomada da administração do serviço 
público concedido no prazo na concessão, quando o serviço não é prestado de forma adequada. 
Princípio da precaução 
Este princípio é aplicado com base no pressuposto de que as condutas humanas podem causar 
danos coletivos vinculados a situações catastróficas que podem afetar o conjunto de seres vivos e da 
incerteza a respeito da existência do dano temido. 
Este princípio não exonera responsabilidade, ao contrário, reforça a necessidade de prudência dos 
atos. 
Conforme Carvalho Filho: 
[...] em virtude de modernas tendências de estudiosos, de desenvolver a ideia de que é necessário 
evitar a catástrofe antes que ela ocorra, parece-nos oportuno tecer breve comentário sobre o 
“princípio da precaução”, que, embora não expresso tem sido reconhecido como inspirador das 
condutas administrativas (CARVALHO FILHO, 2012, p. 38). 
É importante destacar que o referido autor, salienta que: 
[...] atualmente, o axioma, tem sido invocado também para a tutela do interesse público em ordem a 
considerar que, se determinada ação acarreta risco a coletividade, deve a administração adotar 
postura de precaução para evitar que eventuais danos acabem por concretizar-se. Semelhante 
cautela é de todo conveniente na medida em que se sabe que alguns tipos de danos, por sua 
gravidade e extensão são irreversíveis, ou no mínimo de dificílima reparação (CARVALHO FILHO, 
2012, p. 38-39). 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
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Princípios da razoabilidade e proporcionalidade 
Os princípios da proporcionalidade e o da razoabilidade devem estar relacionados com o princípio da 
moralidade administrativa e estão implícitos na Constituição Federal. Para Hely Lopes Meirelles: 
O princípio da razoabilidade ganha, dia a dia, força e relevância no estudo do Direito Administrativo e 
no exame da atividade administrativa. Sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição de 
excesso que, em última análise objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a 
evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da administração, com lesão aos direitos 
fundamentais (MEIRELLES, 2010, p. 94). 
A Administração Pública funcionará de maneira ajustada somente se seguir os princípios que lhe são 
próprios e de seus cumprimentos derivarão a qualidade e eficácia do serviço prestado à comunidade. 
A razoabilidade é o princípio que impõe a coerência a qualquer lei, ato administrativo ou decisão 
jurisdicional. Por este princípio se verifica se os princípios e normas do sistema jurídico foram ou não 
observados. 
A proporcionalidade é norteada pela pertinência, necessidade e pelo fato de que a escolha deve ser 
feita sobre o prisma que considere o conjunto de interesses em jogo. Serve para conciliar o direito 
formal com o direito material ante as exigências das transformações e evolução sociais. 
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 ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
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Atos Administrativos 
Conceito, Elementos, Mérito do Ato Administrativo, Teoria dos Motivos Determinantes, 
Atributos e Classificação 
Tudo aquilo que fazemos nosso dia a dia chamamos de atos. Alguns atos, em especial, produzem 
efeitos jurídicos, ou seja, interessam ao estudo do Direito. São os atos jurídicos sempre 
manifestações da vontade humana. Uma espécie desses é o ato administrativo. 
Assim, atos administrativos são aqueles advindos da vontade da Administração Pública na sua 
função própria, com supremacia perante o particular, sob as regras do regime jurídico administrativo, 
de forma unilateral, já que os bilaterais são ditos contratos administrativos. 
Os atos administrativos são toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, 
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e 
declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
Ressalte-se que a produção de atos administrativos não é exclusividade do Poder Executivo, ainda 
que seja sua principal função. Os demais Poderes, como se sabe, também pratica esses atos, nas 
suas funções secundárias, Para que fique patente a diferença, em suas atividades primordiais, o 
Poder Judiciário produz atos judiciais (dizer o Direito ao caso concreto) e o Legislativo, atos 
legislativos (produção de leis em sentido genérico). 
Atos administrativos são aqueles produzidos por qualquer Poder, no exercício da função 
administrativa. 
Não são dessa espécie os atos praticados pela Administração Pública em igualdade de condições 
com o particular, ou seja, seguindo as regras do Direito Civil ou Comercial, como a emissão de um 
cheque ou locação de um imóvel. São ditos simplesmente atos privados praticados pela 
Administração Pública. 
Fatos e Atos da Administração 
Os atos da Administração Pública são divididos em: 
• Materiais: também chamados fatos administrativos, são meras ações de implementação da função 
administrativa, como manter a cidade limpa ou corta uma árvore. Não pretende produzir afeitos 
jurídicos, ainda que isso posso ocorrer, como o dever de indenizar, em casos de prejuízo causado ao 
particular. Então, enquanto o ato produz efeitos jurídicos, o fato não tem essa finalidade. É apenas a 
atividade material, a execução concreta das funções da Administração Pública. A construção de uma 
lombada (fato) pode-se originar do deferimento de um pedido do particular (ato) ou em face do 
cumprimento de uma ordem de serviço da Administração (ato). Aos fatos administrativos, por óbvio, 
não se aplica a teoria geral dos atos administrativos aqui estudada, como elementos, atributos etc. 
• Jurídicos: são os que, com já visto, produzem efeitos jurídicos. Esses efeitos podem seguir as 
regras do Direito Público, e assim se denominam atos administrativo, ou do Direito Privado. 
Formação 
Como já sabemos, o ato é uma manifestação de vontade. No caso, manifestação da Administração 
Pública. 
Para sua formação, necessitam de cinco elementos fundamentais, visto a seguir. A falta de qualquer 
deles leva à nulidade do ato, com regra. 
Elementos 
Requisitos ou elementos de validade são as parcelas que compõem o esqueleto do ato, de presença 
quase sempre obrigatória, sob pena de nulidade. 
São os seguintes seus elementos: 
1. Competência; 
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2. Finalidade; 
3. Forma; 
4. Motivo; 
5. Objeto. 
Em qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionário, os três primeiros requisitos serão de 
observância obrigatória, ou seja, sempre serão vinculados. 
Na esfera civil, temos característica semelhante. O art. 104 do Código Civil de 2002 assim prevê; “ A 
validade do negócio jurídico requer: I- agente capaz; II – objeto lícito, possível, determinado ou 
determinável; III – forma prescrita ou não defesa em lei”. 
O ato que desprovido de qualquer um dos elementos será invalido. Relembre também que 
competência, finalidade e forma são obrigatoriamente observados em qualquer tipo de ato, seja 
discricionário, seja vinculado. 
Competência 
É a capacidade, atribuída pela lei, do agente público para o exercício de seu mister. Como 
comentado, é sempre vinculado. Então, qualquer ato, mesmo o discricionário, só pode ser produzido 
pela pessoa competente. Essa competência, repita-se, é prevista na lei e atribuída o cargo. 
Quando o agente atua fora dos limites da lei, diz-se que cometeu excesso de poder, passível de 
punição. Importante que não se confunda excesso com desvio de poder (ou de finalidade). Ambos 
são modalidades de abuso de poder, mas o primeiro importa ofensa à regra de competência, o 
segundo, ao elemento finalidade do ato administrativo. 
Como citado acima, a competência tem correspondência com a capacidade na esfera civil. Porém, 
não se confundem. A capacidade é um dado físico; a competência, por sua vez, é um dado legal. 
Assim, no âmbito administrativo, diz que não é competente quem quer, mas sim quem pode, de 
acordo com a previsão legal, sendo nulo o ato praticado por agente incompetente. 
A competência também é obrigatória, intransferível, irrenunciável, imodificável, imprescritível e 
improrrogável. Improrrogável significa dizer que se é incompetente hoje, continuará sendo sempre, 
exceto por previsão legal expressa em sentido contrário, é dizer, um fato futuro não vai prorrogar, 
ampliar, a competência do agente. Imprescritível é aquela que continua a existir, independentemente 
de seu não uso. Dizer que é irrenunciável corresponde à impossibilidade de o agente competente 
“abrir mão” de praticá-la. Intransferível, ou inderrogável, é a impossibilidade de se transferir a 
competência de um para outro, por interesse das partes. 
No entanto, essas características não vedam a possibilidade de delegação ou avocação, quando 
prevista em lei. 
E é a Lei nº 9.784/99, sobre processo administrativo na esfera da Administração Pública federal que 
cuidou do tema expressamente, já antes tratado no Decreto nº 200/67. 
Relembrando, delegar corresponde ao repasse de atribuições administrativas de responsabilidade do 
superior para o subalterno, e avocar representa o caminho contrário da delegação, é dizer, acontece 
a avocação quando o superior atrai para si a tarefa de responsabilidade do subordinando, podendo 
tal atividade ter sido delegada para este ou ser de sua competência originária. 
E a citada Lei assim prevê, em seu art. 12: 
“Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar 
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole 
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
 ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
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Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos 
colegiados aos respectivos presidentes.” 
Por outro lado, também proíbe a delegação nos seguintes casos (art. 13): 
• A edição de atos de caráter normativo; 
• A decisão de recurso administrativos; 
• As matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Em atenção ao princípio da publicidade, o ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados 
no meio oficial (art. 14, “caput”). Ademais, o ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela 
autoridade delegante (art. 14, § 2º). 
Por fim, sobre a avocação, o art. 15 dessa mesma Lei determina que “será permitida, em caráter 
excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de 
competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior”. 
Finalidade 
A única e exclusiva finalidade de todo ato administrativo é sempre o interesse público, jamaispodendo ser praticado com a finalidade de atender a interesse privado, caso em que será nulo e 
eivado de vício de desvio de finalidade. Por isso, é outro elemento sempre vinculado. 
Em obediência ao princípio da impessoalidade, aliado à moralidade, o agente público não pode atuar 
visando interesses pessoais, seus ou de algum grupo de cidadãos, seja para beneficiá-los 
indevidamente, ou prejudica-los à margem da lei. 
Assim, construir uma estrada com a finalidade de facilitar o acesso à fazendo de uma autoridade 
influente, ou desapropriar um bem de um inimigo ou, ainda, remover servidor para outra localidade 
com o fim de puni-lo, são exemplos de desvio de finalidade, que tornam o ato nulo, por ofensa a esse 
elemento vinculado de todo ato administrativo, violando, inclusive, preceito constitucional (art. 37, 
“caput”, CF/88). 
Forma 
A forma é o modo através do qual se exterioriza o ato administrativo, é seu revestimento. É outro 
elemento sempre essencial à validade do ato. Se não existe forma, não existe ato; se a forma não é 
respeitada, o ato é nulo. A forma só não é vinculada quando a lei deixar ao agente a escolha da 
mesma. Quando a lei a estabelece, deve ser obedecida sempre, sob pena de, repita-se, nulidade. 
Como regra geral, os atos são escritos, mas podem ser orais, ou então através de placas e 
semáforos de trânsito, sinais mímicos, como usados pelos policiais, etc. 
O art. 22 da Lei nº 9.784/99, já citada, regulamentando o processo administrativo federal, determina 
que “os atos do processo administrativo não dependem de forma determina senão quando a lei 
expressamente a exigir”. 
Motivo 
O motivo é a circunstância de fato ou de direito que determina ou autoriza a prática do ato. Então, é a 
situação fática que justifica a realização do ato. Situação de fato é o conjunto de circunstâncias que 
motivam a realização do ato; questões de direito é a previsão legal que leva à prática do ato. 
Esse componente do ato nem sempre está previsto na lei. Quando está nela descrito, é vinculante, ou 
seja, o ato depende da ocorrência da situação prevista. Em outras ocasiões, a lei defere ao agente a 
avaliação da oportunidade e conveniência da prática do ato que, nesse casso, será discricionário. 
É vinculante a concessão de licença para que o servidor trate de sua própria saúde, quando doente. 
Mas é discricionária a concessão de licença para tratar de assuntos particulares, pois somente será 
deferida a critério da Administração (art. 91 e 102, VIII, b, Lei nº 8122/90). 
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O mérito administrativo é a análise da oportunidade e da conveniência ao praticar o ato. 
O motivo não se confunde com a motivação. Esta é a série de motivos externados que justificam a 
realização de determinado ato. Assim, todo o ato tem seu motivo, mas nem sempre há a motivação 
que é, repise-se a exteriorização dos motivos. 
Seguindo essa corrente, a Lei nº 9.784/99, sobre o processo administrativo federal, assim regrou a 
motivação dos atos: 
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos 
jurídicos, quando: I- negue, limitem ou afetem direitos ou interesses; II- imponha ou agravem deveres, 
encargos ou sanções; III-decidam processos administrativo de concurso ou seleção pública; IV- 
dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V- decidam recursos administrativos; 
VI- decorram de reexame de ofício. VII- deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou 
discrepem de pareceres, laudo, propostas e relatórios oficiais; VIII – importem anulação, revogação, 
suspensão ou convalidação de ato administrativo. § 1º A motivação deve ser explícita, clara e 
congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores 
pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. § 2º 
Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza 
os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. § 3º A 
motivação das decisões de órgãos colegiado e comissões ou de decisões orais constará da 
respectiva ata ou de termo escrito.” 
Ainda que a motivação nem sempre seja exigência legal, deve-se, sempre que possível, expor os 
motivos da realização do ato, com vista ao melhor controle dos atos administrativos, vez que, em face 
da teoria dos motivos determinantes, o motivo declarado vincula a validade do ato: se o motivo for 
nulo, o ato também o será. 
Objeto 
Objeto é o conteúdo do ato. É através dele que a Administração exerce seu poder, concede um 
benefício, aplica uma sanção, declara sua vontade ou um direito ao administrador etc. 
Juntamente com o motivo, pode não estar previsto expressamente na legislação, cabendo ao agente 
competente a opção que seja mais oportuna e conveniente ao interesse público, caracterizando, 
então o exercício do Poder Discricionário. 
Mérito do Ato Administrativo 
Para alguns atos administrativos, como citado, parte de seus elementos formadores não tem um 
caminho obrigatório indicado pela lei. Esses são os atos discricionários, cujos objetos e motivos 
podem ser avaliados, valorados, dentro dos limites legais, pela autoridade responsável por sua 
prática. 
De maneira diversa, nos atos vinculados, todos os elementos são previstos expressamente na lei, 
não deixando margem de manobra ao agente. 
Qualquer que seja o ato, vinculado ou discricionário, a competência, finalidade e forma sempre são 
de observância obrigatória, distinguindo-se um do outro apenas pelo motivo e objeto. 
Relembre-se que tal discricionariedade, ao analisar a valoração dos motivos e escolher o objeto, não 
é ilimitada. A lei sempre vai estabelecer, de forma expressa ou não, alguns limites, dentro dos quais o 
agente pode atuar livremente. Fora desses limites, mesmo nos atos discricionários, seu ato estará 
eivado do vício de excesso de poder. Assim, diz que não existe ato puramente discricionário. 
Esse ponto onde surge a distinção entre esses dois tipos de atos é o que denomina de mérito 
administrativo: verificação do motivo e do objeto, em atenção à oportunidade e conveniência da 
prática do ato de uma ou outra maneira. 
No ato vinculado não existe verificação do mérito, pois a lei já esgotou as regras para sua prática, não 
cabendo ao agente escolha ou verificação da oportunidade e da conveniência da prática daquele ato. 
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O mérito administrativo equivale a soma da conveniência juntamente da oportunidade. 
Isto posto, conclui-se que os atos vinculados são analisados do ponto de vista da legalidade; os 
discricionários, além da legalidade, também são vistos do ponto de vista do mérito. 
E exatamente por isso que o controle dos atos administrativos pelo Judiciário é limitado. 
Nos atos vinculados, como se afere a legalidade de todos os requisitos do ato, compete ao Judiciário 
o controle integral. 
Porém, no caso dos discricionário, a parcela relativa ao mérito foge da alçada judicial. Restando 
apenas o controle dos três elementos sempre vinculados. 
Não há controle judicial do mérito administrativo, justamente por conter uma parcela subjetiva de 
valoração da oportunidade e conveniência da prática do ato. 
Contudo, o que não cabe é a verificação de escolha da autoridade administrativa dentro dos limites 
impostos pela lei, posto que ao agente é que compete a verificação da melhor forma de atender ao 
interesse público. Se a valoração dos motivos e escolha do objeto deram-se fora dos limites legais, 
naturalmente que há uma ilegalidade que pode ser revista pelo Judiciário, anulando o ato e 
determinando a produção de outro, dentro dos limites estabelecidos. 
Repise-se: ao Judiciário, regra geral, só cabe análise de legalidade do ato. No caso do discricionário, 
esse controle pode dar-se sempre no que respeita à competência, finalidade e forma. Quanto ao 
mérito,somente se exorbitar do estabelecido em lei. 
Algumas teorias foram desenvolvidas para ampliar o controle judicial, mesmo nos atos discricionários, 
para que se torne efetivo o atendimento ao interesse público. 
Assim, se o agente usa do seu poder discricionário para atingir fim diverso do interesse coletivo, 
como vimos, age como desvio de poder ou de finalidade, passível de aferição judicial. 
Outra forma baseia-se no princípio da razoabilidade, aliado à proporcionalidade e à moralidade. A 
parcela subjetiva do ato não pode fugir a esses comandos constitucionais. No entanto, a verificação 
pelo Judiciário deve ser cuidadosa, pois a parcela subjetiva é justamente a que identifica o ato 
discricionário, e sua existência, além de legalmente prevista, é fundamental para o atingimento das 
necessidades públicas, posto que o agente que está próximo do problema, tem melhores condições 
de avaliar o melhor caminho. 
Contudo, em determinadas situações, a escolha fere o senso comum. Qualquer cidadão perceberia 
que o ato foi injusto, errado, imoral, contrário ao povo. Nesse ponto, poderia o Judiciário atuar 
também, justificando sua ação na violação dos princípios supra citados. Se essa injustiça, imoralidade 
etc, não está tão patente assim, o controle judicial é afastado. 
Cite-se ainda a Teoria dos Motivos Determinantes, a seguir analisada, que também autoriza a 
fiscalização dos atos quando o motivo é nulo ou inexistente, ainda que faça parte do mérito 
administrativo. 
Um último comentário é necessário, o Judiciário, quando no exercício de sua atividade atípica 
(secundária de administrador de seus órgãos e servidores), também pratica atos, inclusive 
discricionários. Nesse caso, ele mesmo pode rever seus critérios de oportunidade e conveniência, 
como, por exemplo, ao fixar horário de atendimento ao público, ou nomear servidores, ou, ainda, 
adquirir materiais e equipamentos para o desempenho de suas funções. 
Teoria dos Motivos Determinantes 
Nos chamados atos discricionários, os requisitos relativos aos motivos e ao objeto são valorados pelo 
responsável pela prática do ato. Os demais requisitos (competência, finalidade e forma) são sempre 
vinculados. 
Atenção: 
• Motivos são pressupostos de fato e de direito que justificam o ato. 
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• Motivação é a manifestação expressa, indicando os motivos que levaram ao ato. 
Para o efetivo exercício do controle, tanto popular quanto judicial, dos atos praticados pela 
Administração Pública, fundamental que se saibam os motivos que os embasam, sejam eles 
vinculados ou discricionários. 
Seguindo essa corrente mais atual, como regra geral, todos os atos devem ser motivados. As poucas 
exceções dizem respeito a alguns atos discricionários. 
Assim, naqueles em que a motivação não é obrigatória, quando o motivo é expressamente declarado, 
vincula-se ao ato, de tal forma que a validade desse ato dependerá da validade do motivo externado. 
Essa é a Teoria dos Motivos Determinantes. 
É o motivo que justifica a realização do ato. Ele sempre existe, mas nem sempre é dito. Então, se não 
era obrigatório sua declaração, e foi dito, então se agrega umbilicalmente ao ato. 
Se o motivo for inexistente, o ato será também inexistente. Se for nulo o motivo, o ato, igualmente, 
será nulo. Por outro lado, se o motivo, nulo, não está formalmente declarado, o ato seguirá válido, a 
não ser que contenha outro tipo de vício. 
Não se confunda a vinculação do motivo expressado com a prática de um ato vinculado. 
Nos atos vinculados, a motivação é sempre obrigatória. Em alguns discricionários, não. 
Porém, neste em que a motivação não é obrigatória, uma vez feita, não torna o ato vinculado: ele 
continua sendo um ato discricionário. 
A discricionariedade está em praticar o ato de uma forma ou outra, em face dos motivos possíveis. 
Uma vez feita a opção por um dos caminhos, e declarado o motivo dessa escolha, o ato passa a ter 
sua existência e validade diretamente ligada ao motivo, mas, repita-se, a natureza do ato continua 
sendo discricionária. 
Atributos 
Atributos são as características, as qualidades dos atos administrativos, que os distinguem dos 
demais atos jurídicos, pois submetidos ao regime jurídico administrativo. 
Essas características são prerrogativas concedidas à Administração Pública para que atenda de 
maneira adequada às necessidades do povo. 
Várias são as correntes doutrinárias sobre tais atributos, mas aqui vamos citar aqueles mais 
importantes. Assim, são os seguintes os atributos dos atos administrativos: 
1. Presunção de legitimidade e veracidade; 
2. Imperatividade; 
3. Auto-executoriedade; 
4. Tipicidade. 
Presunção de Legitimidade e Veracidade 
Presumir é entender, imaginar, supor, admitir algo como certo ou verdadeiro. 
Diz-se que se presume legítimo determinado ato administrativo baseado no princípio de legalidade. 
Se ao administrador só cabe fazer o que a lei admite, e da forma com, nela previsto, então, se 
produziu algum ato, presume-se que o fez respeitando a lei. 
A presunção de veracidade refere-se aos fatos citados pela Administração Pública. 
No entanto, há duas formas de presunção: 
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• “Juris et de jure”: de direito e por direito, presunção absoluta, que não admite prova em contrário; 
• “Juris tantum”: diz de presunção relativa ou condicional que, resultante do próprio direito, e, embora 
por ele estabelecida com verdadeira, admite prova em contrário. 
O tipo aqui estudo é juris tantum. Ainda que haja essa presunção, e todos devem obediência ao ato 
enquanto não declarado inválido, cumprindo-o, pode haver prova em contrário. Então a presunção é 
relativa. 
Citem-se alguns dos efeitos das presunções de legitimidade e veracidade: 
1. Não é necessária prévia manifestação do Judiciário validando o ato; 
2. Todos devem cumpri-lo, enquanto não anulado; 
3. Cabe prova em contrário, a ser produzida por quem alega o vício, ou seja, há inversão do ônus da 
prova. Em geral, a prova cabe à Administração Pública, mas, nesse caso, em face da presunção 
citada, a prova caberá ao interessado; 
4. Não há manifestação judicial de ofício quanto à validade do ato administrativo, mas somente como 
provocação do interessado; 
5. Em obediência ao princípio da autotutela, pode/deve a Administração Pública rever seus próprios 
atos, de ofício. 
A presunção atinge todos os atos, inclusive aqueles praticados pela Administração com base no 
direito privado. Qualquer que seja o ato, se praticado pela Administração Pública, será 
presumidamente legítimo e verdadeiro. 
Imperatividade 
Os atos administrativos são imperativos, se impõem aos destinatários independentemente de 
concordarem ou não com ele, criando-lhes obrigações. 
É também chamado esse atributo de Poder Extroverso, que garante ao Poder Público a capacidade 
de produzir atos que geram consequências perante terceiros, impondo-lhes obrigações. 
O poder coercitivo do Estado é que faz com que esses atos sejam cumpridos, ainda que ilegais, 
enquanto não reconhecido tal vício. 
Esse não é um atributo comum a todos os atos, mas tão somente aos que impõem obrigações aos 
administrados (como normativos, punitivos, de polícia). Assim, não têm essa característica os atos 
que outorgam direitos (como autorização, permissão, licença), tampouco aqueles meramente 
administrativos (como certidão, parecer). 
Auto-Executoriedade 
Esse atributo garante que Administração Pública possa fazer executar o ato, por si mesma e 
imediatamente, independente de ordem judicial. 
Baseia-se na necessidade, sempre, de atender aos interesses públicos, muitas vezes urgentes. 
Assim, a determinação de requisição de bens por ocasião de calamidade pública é auto executável. 
Afirmar que a execução independe de manifestação do Judiciário não significa dizer que esse ato 
escapa ao controle judicial. Ele sim poderá ser levado ao crivo desse Poder, mas somente “a 
posteriori”, depois