Princípios Administrativos Expressos

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Princípios Administrativos Expressos
A CF/88, dedicou um capítulo à Administração Pública e, no art. 37, caput, deixou expressos os princípios a serem observados por todas as pessoas administrativas de qualquer dos entes federativos. Revelam eles as diretrizes fundamentais da Administração, de modo que só se poderá considerar válida a conduta administrativa se estiver compatível com eles.
LEGALIDADE
Esse princípio pode ser conceituado como aquele pelo qual a Administração Pública só pode fazer o que a lei determinar ou permitir.
O princípio em questão afirma que a atividade administrativa é sublegal, devendo expedir comandos complementares à lei.
· Administrar é aplicar a lei de ofício.
Na prática, isso significa que a Administração Pública não pode fazer coisa alguma sem que haja uma lei prévia dizendo que ela está autorizada ou tem obrigação de fazê-la.
Exemplo:
O Prefeito de uma determinada cidade resolveu baixar um ato administrativo que todo o comércio local fechasse aos domingos, sem que houvesse lei alguma na cidade trazendo essa determinação. Tal conduta fere o princípio da legalidade, pois o Prefeito só poderia ter agido se houvesse uma lei municipal nesse sentido.
O Chefe do Poder Executivo tem o poder de regulamentar a lei, e não de fazer a própria lei. Nesse sentido, o art. 84, IV, da CF/88 dispõe que o Presidente da República – e os demais Chefes do Executivo (Prefeito e Governador) – tem competência para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei. Esses decretos têm por objetivo explicar a lei e dizer como ela deverá ser cumprida.
Ou seja, no Brasil temos regulamentos de execução de lei, e não regulamentos autônomos de lei.
Observação:
Fica o registro de que, com a EC 32/2001, ao Presidente da República conferiu-se a possibilidade de expedir decretos autônomos, nos termos do inc. VI do art. 84 da CF/1988. Logo, inconfundíveis com os meros decretos de execução ou regulamentares, editados com fundamento inc. IV do art. 84 da CF/1988. 
Exemplo:
Quando a Administração pretende comprar ou vender algum imóvel, deverá fazê-lo, em regra, por meio de um procedimento especial denominado licitação, cujo objetivo é a contratação da proposta mais vantajosa para o interesse público. Em suma, a Administração não pode contratar com qualquer pessoa, pois deve seguir os trâmites da Lei n. 8.666/93.
Observação:
Outro importante exemplo de manifestação do princípio da legalidade está consubstanciado no teor da Súmula Vinculante n. 44 do STF, in verbis: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.
Apesar de o enunciado da aludida súmula vinculante e do recurso especial acima se limitarem a tratar do tema exame psicotécnico, vale lembrar que qualquer requisito exigido em edital de concurso tem que ter amparo em lei. Está também é a posição do STJ: 
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO PARA O CARGO DE DATILOSCOPISTA POLICIAL. IMPUGNAÇÃO DA EXIGÊNCIA DO EDITAL DE NÍVEL MÉDIO DE ESCOLARIDADE PARA O CARGO. COTEJO DA LEGISLAÇÃO REGENTE CONTEMPORÂNEO AO CONCURSO – ART. 159 DO CPP, ART. 5º DA LEI FEDERAL 12.030/2009 E ANEXO I DO DECRETO RONDONIENSE 2.774/1985 – QUE DETERMINA A LEGALIDADE DA EXIGÊNCIA DO EDITAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
1. A verificação da legalidade ou não da cláusula editalícia impugnada restringe-se objetivamente ao cotejo da legislação estadual e federal vigente à época da publicação do edital e impetração do mandamus.
2. Não comporta acolhimento a pretensão autoral de inclusão dos datiloscopistas na categoria de perito oficial, prevista no art. 159 do CPP, com a redação dada pela Lei 11.690/2008, haja vista tal dispositivo não falar expressamente deste cargo, e sim de peritos oficiais, de quem se exige nível superior.
3. Do mesmo modo, a Lei 12.030/2009 não expressa a extensão pretendida pelo agravante, de que os datiloscopistas seriam peritos oficiais naqueles termos do CPP, pois a referida norma lista as classes de peritos oficiais criminais, sem novamente mencionar dos datiloscopistas.
3. Nestes termos, validamente regeu o certame ocorrido em 2009 o Decreto 2.774/1985 do Estado de Rondônia, que dispunha o nível médio de escolaridade para o cargo.
4. Agravo Regimental desprovido.
Princípio da Simetria 
É aquele que exige que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotem, sempre que possível, em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas (Lei Orgânica é como se fosse a “Constituição do Município”), os princípios fundamentais e as regras de organização existentes na Constituição da República (Constituição Federal) - principalmente relacionadas a estrutura do governo, forma de aquisição e exercício do poder, organização de seus órgãos e limites de sua própria atuação.
No exemplo dado, o Prefeito daquela cidade poderia baixar um regulamento para o fim de executar a lei que proíbe o comércio aos domingos, caso a lei existisse (regulamento de execução de lei). Mas não poderia criar a própria proibição do comércio por meio de um decreto (regulamento autônomo de lei).
Exceções:
A primeira exceção diz respeito aos regulamentos autônomos de lei. O art. 84, VI, da CF/88 criou duas exceções, em que o Chefe do Executivo poderá, por decreto, fazer algo que somente a lei poderia fazer:
a) Dispor sobre a organização e funcionamento da Administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
Um exemplo da situação “a” é um Prefeito, por decreto transformar uma secretaria municipal em outra secretaria municipal (ex.: transformar a secretaria de administração em secretaria de gestão pública). O que não é possível é extinguir ou criar um órgão público, mas transformar um órgão é plenamente possível.
b) Dispor sobre a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Um exemplo da situação “b” é um Prefeito, por decreto extinguir 30 cargos de telefonista da prefeitura, por estarem vagos esses cargos e não haver mais interesse em provê-los, em virtude da tecnologia dos sistemas de telefonia não mais requerer tantos cargos de telefonista numa repartição pública.
A segunda exceção ao princípio da legalidade é a medida provisória (art. 62, CF/88). Com efeito, a MP, apesar de não ser lei em sentido estrito, tem força de lei.
Assim, é possível que uma MP, mesmo que não haja lei sobre um dado assunto, inove na ordem jurídica e determine algo para a Administração Pública.
Observação:
Parte da doutrina faz uma diferenciação entre a legalidade e a reserva legal. Há matérias que podem ser reguladas por lei e por MP, hipótese em que se fala em obediência à legalidade. Há matérias que só podem ser reguladas por lei em sentido formal, hipótese em que se fala em obediência à reserva legal. As matérias mencionadas no parágrafo anterior obedecem ao princípio da reserva legal. Como exemplo, temos o direito penal, matéria que só pode ser regulamentada por lei, nunca por decreto ou MP (art. 5º, XXXIX, CF/88).
Por meio da legalidade, sabemos que uma conduta considerada como criminosa só pode ser definida por lei. Mas, essa ideia é genérica, pois devemos responder: Que tipo de lei? Lei de iniciativa de quem? 
Então, assim é disposto na doutrina e na jurisprudência em matéria penal: o crime é definido por meio de lei formal, ou seja, aquela lei ESCRITA (taxatividade), decorrente do processo legislativo do PODER LEGISLATIVO FEDERAL. Assim sendo, normas infralegais, como, por exemplo, portarias, decretos, resoluções administrativas não podem definir o crime (princípio da legitimidade, reserva legal e da segurança jurídica). 
Então, é a lei formal feita pelo legislativo, que define o crime. Mas, o legislativo produz diversas espécies de lei: emenda constitucional, lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória e resoluções legislativas. Qual dessas figuras pode definir o crime? 
Nesse sentido, o prof. Rogério Grecco diz que está RESERVADA à lei ordinária (podendo, à lei complementar) definir o crime. Isso é a reserva legal.Inclusive, por meio da reserva legal, entendemos que uma medida provisória não pode vir a definir um crime, não obstante sua força de lei ordinária. Ocorre que a medida provisória é feita para atender uma situação urgente e de forma célere, sendo que a segurança jurídica que se requer da lei penal não combina com a ideia de definir o crime de forma mais rápida. A definição do crime requer ponderação legislativa própria de uma norma ordinária. 
Somente a lei formal feita pelo legislativo pode definir o crime, mas não é qualquer tipo legal, ainda que feito pelo legislativo, pode definir o crime. Somente lei ordinária (ou lei complementar) pode definir o crime. 
Por fim, há registros de entendimento segundo o qual vemos que reserva legal pode também estar associada à competência legislativa (legitimidade). Assim sendo, somente a União tem a competência legislativa de iniciativa para a proposição de norma penal. Então, está reservada à União a iniciativa de lei penal e, somente à União.
Na teoria do Estado Moderno, há duas funções estatais básicas: 
1) A de criar lei (legislação); e
2) A de executar a lei (administração e jurisdição).
Está última pressupõe o exercício da primeira, de modo que só se pode conceber a atividade administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade legisferante. Por isso é que administrar é função subjacente à de legislar. O princípio da legalidade denota exatamente essa relação: só é legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na lei.
Legalidade: sentido negativo e sentido positivo
A doutrina europeia costuma desdobrar o conteúdo da legalidade em duas dimensões fundamentais ou subprincípios: 
· Princípio da primazia da lei (ou legalidade em sentido negativo), enuncia que os atos administrativos não podem contraria a lei. Trata-se de uma consequência da posição de superioridade que, no ordenamento, a lei ocupa em relação ao ato administrativo. 
a) Princípio da reserva legal (ou legalidade em sentido positivo), preceitua que os atos administrativos só podem ser praticados mediante autorização legal, disciplinando temas anteriormente regulados pelo legislador. Não basta contradizer a lei. O ato administrativo deve ser expedido secundum legem. A reserva legal reforça o entendimento de que somente a lei pode inovar originariamente na ordem jurídica. O ato administrativo não tem o poder jurídico de estabelecer deveres e proibições a particulares, cabendo-lhe o simples papel de instrumento de aplicação da lei no caso concreto. 
Bloco da legalidade e Princípio da Juridicidade
O princípio da legalidade não se reduz ao simples cumprimento da lei em sentido estrito.
Art. 2º, Parágrafo único, I da Lei federal n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo) - atuação conforme a lei e o Direito.
A redação do dispositivo permite contemplar o que a doutrina estrangeira tem chamado de princípio da juridicidade, isto é, a obrigação de os agentes públicos respeitarem a lei e outros instrumentos normativos existentes na ordem jurídica.
· A juridicidade é uma ampliação do conteúdo tradicional da legalidade.
Além de cumprir leis ordinárias e leis complementares (lei em sentido estrito), a Administração está obrigada a respeitar o denominado bloco da legalidade. Significa dizer que as regras vinculantes da atividade administrativa emanam de outros veículos normativos, a saber:
a) Constituição Federal, incluindo emendas constitucionais;
b) Constituições Estaduais e Leis Orgânicas;
c) Medias provisórias;
d) Tratados e convenções internacionais;
e) Costumes;
f) Atos administrativos normativos, como decretos e regimentos internos;
g) Decretos legislativos e resoluções (art. 59 da CF/88)
h) Princípios gerais do direito.
Tríplice fundamento constitucional
Art. 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
A expressão administração pública significa a atividade administrativa, cujo exercício no âmbito de qualquer dos Poderes nas diferentes esferas federativas só pode fazer o que a lei determinar ou permitir.
Art. 5º, II: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
O referido comando estabelece garantia ampla de que os particulares não terão sua liberdade restringida senão pelo Parlamento. Sob essa perspectiva, a lei representa uma autolimitação imposta pelo povo às liberdades individuais.
O processo legislativo confere legitimidade às normas estabelecidas pela legislação. Porém, com o ato administrativo não é assim. Sua prática decorre de uma vontade unilateral e isolada do administrador público. Falta ao ato administrativo a legitimidade atribuída pelo processo de criação das leis. O ato administrativo nasce com um déficit democrático inerente ao modo unilateral como é praticado. Sua legitimidade é apenas indireta porque deriva da lei cuja execução o ato administrativo se encarrega de realizar. Por isso, como não é lei, o ato administrativo por si só está impossibilitado de criar deveres e proibições ao particular.
Caso 1: foi declarado inconstitucional o decreto do Prefeito de Aparecida do Norte/SP proibindo o uso de minissaia nas ruas do município.
Caso 2: antes de ser uma imposição prevista no CBT, foi considerada nula a obrigatoriedade do uso de cinto de segurança determinada por decreto municipal do Prefeito de São Paulo.
 Nas duas situações, deveres e obrigações foram criados mediante ato administrativo desatendendo à norma do art. 5º, II, da Constituição Federal.
Observação:
Proibições e deveres só podem ser criados por lei. Já no âmbito doméstico da Administração Pública, isto é, em relação aos agentes públicos, o ato administrativo cumpre papel de maior destaque, especialmente no que respeita à definição de regras internas e ordens de serviço emanadas por superiores hierárquicos, casos em que as obrigações e fazer ou deixar de fazer podem ser estabelecidas diretamente pelo próprio ato administrativo.
Art. 84. “Compete privativamente ao Presidente da República: IV -  sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”.
A parte final do dispositivo reforça o papel secundário reservado aos atos administrativos no direito brasileiro. Secundário no sentido de que tais atos pressupõem a existência de uma lei a ser por eles regulamentada e, em decorrência, executada. Sem lei prévia não se admite a prática de ato administrativo disciplinado determinada matéria. A função do ato administrativo é estabelecer uma ponte concretizadora entre a lei geral e o caso específico. Restringe-se a estabelecer detalhamentos capazes de tornar aplicável o dispositivo legal. Decretos e regulamentos, assim como todos os atos administrativos em geral, só podem ser expedidos para viabilizar a execução da lei.
Observação:
Vale, também, diferenciar o princípio da legalidade para a Administração, com o princípio da legalidade para o particular. O primeiro está previsto no art. 37, caput, da CF/88, ao passo que o segundo, no art. 5º, II, da CF/88 (“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”). O primeiro dispõe que a Administração só pode fazer o que a lei determinar ou permitir, enquanto que o segundo dispõe que o particular pode fazer o que bem entender, a não ser o que a lei proibir. Portanto, a Administração está amarrada, presa. Ela só pode fazer algo se a lei desamarrar e permitir que esse algo seja feito. Já o particular está livre, podendo fazer o que quiser. Ele só ficará impedido de fazer algo quando vier uma lei proibindo que ele o faça.
Legalidade privada e legalidade pública
· Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. 
· Enquanto na Administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza – Hely Lopes Meirelles.
A relação que o particulartem com a lei é de liberdade e autonomia da vontade, de modo que os ditames legais operam fixando limites negativos à atuação privada. Assim o silencio da lei quanto ao regramento de determinada conduta é recebido na esfera particular como permissão para agir. Por isso, normas permissivas no Direito Privado tendem a ser desnecessária, já que a simples ausência de disciplina legal equivale à autorização. As normas privadas permissivas servem para criar exceções dentro de proibições gerais ou reforçar liberdade já existentes em decorrência da falta de regramento. O Direito Privado tem uma norma geral permissiva implícita, pois a ausência de norma específica está tacitamente regulada como permissão genérica.
Pelo contrário, a relação do agente público com a lei é de subordinação razão pela qual os regramentos estabelecidos pelo legislador desenham limites positivos para as atividades públicas. Por isso, a ausência de disciplina legal sobre certo comportamento significa no âmbito da Administração Pública uma proibição de agir. O legislador define normas públicas proibitivas somente para excepcionar permissões gerais ou rechaçar comportamentos vedados pela falta de norma específica. No Direito Público existe uma norma geral proibitiva implícita, na medida em que a falta de regra específica atrai a incidência de um comando proibitivo genérico.
	Diferença entre legalidade privada e legalidade pública
	Critério de diferenciação
	Legalidade privada
	Legalidade pública
	Destinatário
	Particulares
	Agentes Públicos
	Fundamento
	Autonomia da vontade
	Subordinação
	Significado
	Podem fazer tudo que a lei não proíbe
	Só podem fazer o que a lei autoriza
	Silêncio legislativo
	Equivale a permissão 
	Equivale a proibição
	Sentido da norma específica
	Normas permissivas excepcionam proibições gerais ou reforçam liberdades
	Normas proibitivas excepcionam permissões gerais ou reforçam vedações
	Norma geral implícita
	Permissiva
	Proibitivas
ATENÇÃO: 
Conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, a Constituição Federal prevê três institutos que alteram o funcionamento regular do princípio da legalidade por meio da outorga de poderes jurídicos inexistentes em situações de normalidade:
a) A MP (art. 62 da CF/88);
b) O estado de defesa (art. 136 da CF/88);
c) O estado de sítio (arts. 137 a 139 da CF/88).
Teoria da supremacia especial
A teoria da supremacia especial ou da sujeição especial surgiu na Alemanha durante o século XIX e foi difundida por Otto Mayer, desfrutando ainda de algum prestígio na Espanha e na Itália.
Em linhas gerais a referida teoria identifica duas espécies de relação jurídica entre a Administração e os particulares:
1) Relações de sujeição ou supremacia geral: são vínculos jurídicos comuns que ligam a Administração e os particulares no contexto do poder de polícia. Tais vinculações são marcadas por um natural distanciamento entre as posições ocupadas pelas partes, e, nelas, o princípio da legalidade tem o comportamento tradicional, isto é, somente por meio de lei podem ser criadas obrigações de fazer ou de não fazer, cabendo à Administração o papel de simples executora da vontade legal. 
2) Relações de sujeição ou supremacia especial: por outro lado, haveria, a par dos vínculos jurídicos comuns, algumas situações ensejadoras de relações jurídicas peculiares marcadas por uma maior proximidade diante da estrutura estatal, surgindo na hipótese de o particular ingressar, física ou juridicamente, na intimidade da Administração Pública, de modo a atrair a incidência de um conjunto especial de princípios e normas derrogatórias da disciplina convencional aplicável ao poder de polícia. 
Exemplos de relações de sujeição especial:
· Usuário de biblioteca municipal; e
· Aluno de universidade pública.
Nesses dois casos, o ingresso espontâneo dos indivíduos dentro do ambiente administrativo obriga a uma alteração no funcionamento convencional do princípio da legalidade. A necessidade de uma disciplina detalhada desse vínculo especial e a impossibilidade fática de o legislador expedir regras apropriadas a questões domesticas da Administração justificam a ampliação da atividade normativa exercida pela própria estrutura administrativa. Nas relações jurídicas de sujeição especial, admite-se a criação de deveres e proibições por meio de ato administrativo, desde que disciplinado exclusivamente questões relativas ao vínculo específico e que não haja descumprimento de garantias estabelecidas na legislação.
CUIDADO: a teoria da supremacia especial foi muito pouco estudada pela doutrina brasileira, sendo difícil prever o impacto que sua aplicação, capaz de reduzir as garantias inerentes à legalidade, causaria num país de curta história democrática. Convém lembrar que a utilização da referida teoria foi abandonada na maioria dos países europeus, principalmente pelo viés autoritário de alguns desdobramentos de sua aplicação. O maior risco está na utilização das relações de sujeição especial como pretexto para limitar indevidamente a liberdade dos cidadãos, criando deveres e proibições estabelecidos sem o debate democrático do Poder Legislativo. 
ATENÇÃO:
Na esfera federal, o art. 54 da Lei n. 9.784/1999 estabelece que atos administrativos ilegais favoráveis ao administrado não mais poderão ser anulados, passados cinco anos de sua prática (ocorre a decadência do direito à anulação), salvo comprovada má-fé.
Observação: 
Evidencia-se a atribuição de especial relevo à dimensão subjetiva do postulado da segurança jurídica, reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência como Princípio da Proteção à Confiança Legítima. É que o se observa acerca do posicionamento segundo o qual o pagamento de remuneração maior do que a devida ao servidor pela administração pública, em decorrência de erro dela na interpretação ou na aplicação da lei, não acarreta para o agente a obrigação de devolver a quantia que recebeu a mais, salvo se a administração comprovar que ele agiu de má-fé. Tal orientação está consagrada na Súmula Administrativa AGU 34/2008: Não estão sujeitos à repetição os valores recebidos de boa-fé pelo servidor público, em decorrência de errônea ou inadequada interpretação da lei por parte da Administração Pública.
Deslegalização
A Deslegalização (ou delegificação) tem sua origem na doutrina italiana, e consiste, basicamente, em uma amenização do princípio da legalidade. Por esse fenômeno, o Poder Legislativo tem a possibilidade, por exemplo, de rebaixar determinadas matérias de sua competência, para que possam ser tratadas por regulamentos, sem a necessidade de se percorrerem os tramites burocráticos do processo legislativo.
A doutrina administrativa reconhece a Deslegalização em sentido amplo e em sentido estrito: 
a) Sentido amplo: representa o afastamento do Estado no cumprimento direto de suas atividades. Na desregulação, por exemplo, em que o Estado reduz a intervenção no domínio econômico, deixando que as empresas se submetam às leis de mercado;
b) Sentido estrito: é o repasse da atividade legislativa para os regulamentos do Governo, a exemplo dos decretos executivos. 
Alguns autores ainda reconhecem um sentido intermediário para a expressão, como no caso da lei delegada, em que o Legislativo autoriza o Executivo a editar ato normativo primário, transferindo-se, assim, a atividade normativa para outros entes dotados de autonomia constitucional. 
Percebe-se que, nos níveis intermediário e estrito, há, em verdade, formas de delegação legislativa. Para a doutrina, esse processo pode ocorrer das seguintes maneiras: 
1) Delegação receptícia: é a delegação da função normativa do Legislativo para o Executivo – editar normas com força de lei. É o exemplo da lei delegada (art. 68 da CF/88); 
2) Delegação remissiva ou por remissão: é a repartição do legislador ordinário para que a Administração edite atos normativos, porém sem força de lei, restringindo-se à simples regulamentação das leis. É o exemplo do poder regulamentar conferido ao Presidente da República, nos termos do art. 84, IV da CF/88. Nesse caso, o decretoexecutivo ou regulamentar não poderá ultrapassar os limites da Lei (é uma simples remissão da lei); e
3) Deslegalização: é a transferência da função normativa sobre determinadas matérias. Nesse caso, o legislador deixa espaço para a função normativa inovadora de determinadas atribuições a outros organismos estatais estranhos à estrutura do 
Legislativo. 
Neste último caso, não há uma delegação legislativa propriamente dita; o que existe é a fixação de parâmetros legais e a edição de atos normativos dentro da moldura legislativa. É como se o legislador “produzisse um quadro” com moldura, e o destinatário da Deslegalização o pintasse, sem ultrapassar os limites da moldura. 
No Brasil, o que mais se aproxima do conceito são as normas editadas pelas Agências Reguladoras, em virtude do poder normativo técnico de tais entidades. Retira-se a tarefa legislativa, repassando-a para a Agência, a qual cuidará do assunto de forma mais técnica. 
Observação:
A CF/88 relaciona alguns casos de Deslegalização, como o art. 96, I, a (que desloca para o Judiciário o poder de dispor sobre competência e funcionamento de seus órgãos), o art. 207, caput (que transfere do Legislativo para as universidades o poder de dispor sobre matérias didático-científicas), e art. 217, I (que estabelece o poder das entidades desportivas, dirigentes e associações de dispor sobre sua organização e funcionamento.
O STF também reconheceu expressamente a possibilidade de deslegalização por meio do RE 140669/PE. Nesse caso, ao analisar a Lei n. 7.450/1985, conferiu-se ao Ministério da Fazenda para fixar o prazo de recolhimento do IPI, não havendo, na espécie, qualquer ofensa à reserva legal, afinal, a expressão “legislação tributária”, prevista no art. 160 do CTN, compreende, além das leis, os decretos e as normas complementares. 
No MS 28.745/DF, o STF admitiu o fenômeno da deslegalização, por ter reconhecido, em caráter liminar, a constitucionalidade do procedimento simplificado de licitação da Petrobras. Na espécie o procedimento foi inaugurado por Decreto 2.745/1998, por autorização do art. 67 da Lei n. 9.478/1997. 
TOME NOTA:
Com a Lei n. 13.303/2016 (estatuto das empresas estatais), houve a revogação expressa dos arts. 7 e 68 da Lei n. 9. 478/1997, a qual permitiu a edição do Decreto 2.745/1998 (regime simplificado de licitações da Petrobras). Portanto, à semelhança das demais empresas governamentais, a Petrobras deverá adequar suas licitações ao rito do novo estatuto.
IMPESSOALIDADE
Em razão desse princípio, a Administração deverá atuar de forma objetiva, uma vez que sua finalidade será sempre a satisfação do interesse público.
Esse princípio pode ser conceituado como aquele que impõe tratamento igualitário às pessoas, respeito à finalidade e também a ideia de que os atos dos agentes públicos devem ser imputados diretamente à Administração Pública e nunca a pessoa do agente.
Segundo a excelente conceituação prevista na Lei do Processo Administrativo, trata-se de uma obrigatória “objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades” (art. 2º, parágrafo único, III, da Lei n. 9.784/99 - Lei do Processo Administrativo).
O princípio da impessoalidade tem proteção no direito positivo: o art. 2º, alínea “e”, da Lei n. 4.717/1965, que regula a ação popular, comina com a sanção de invalidade o desvio de finalidade.
Repare que o princípio tem três comandos:
a) Impõe igualdade de tratamento;
O agente público, responsável para julgar a concessão de alvarás para construção, dar prioridade aos pedidos de alvará formulados por amigos seus em detrimento das demais pessoas que tiverem pedido o alvará em data anterior.
b) Impõe respeito ao princípio da finalidade;
O agente público usar um ato que tem uma finalidade legal X com o objetivo de atender a uma finalidade Y, como ocorre quando se utiliza o ato “remoção” – cuja a finalidade é organizar melhor as funções de agentes públicos ou transferir um agente público para outro local, a pedido deste – com a finalidade de punição.
c) Impõe neutralidade do agente, que não pode fazer autopromoção.
Um Prefeito determinar a utilização de um símbolo usado na sua campanha eleitoral em todas as obras da prefeitura. Tal situação é expressamente vedada pelo art. 37, § 1º, da CF, que dispõe que a publicidade oficial deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal.
Observação:
O terceiro comando do princípio da impessoalidade também tem outros tipos de reflexo. Um deles é a possibilidade de reconhecer a validade de atos praticados por funcionário público irregularmente investido no cargo ou função sob o fundamento de que tais atos configuram atuação do órgão e não do agente público. Isso ocorre, pois, se todos os atos praticados pela Administração são imputados diretamente a esta (o agente público é neutro, ou seja, é um mero órgão da Administração), mesmo os atos praticados por alguém irregularmente investido em função pública poderão ser considerados válidos já que, em última análise, são atos da Administração e podem ser preservados se estiverem de acordo com as demais normas jurídicas.
· Art. 18 da Lei n. 9.784/1999: regras de impedimento e de suspeição. Responda rápido: se alguém fosse responsável pelo julgamento de processo administrativo em que o acusado é pessoa com quem teve graves problemas de conveniência, o resultado não tenderia a ser desfavorável? Por conta disso, para evitar a parcialidade no julgamento, é conveniente que o agente público se reconheça impossibilitado de julgar (em suspeição ou impedimento, conforme o caso), evitando-se, inclusive, eventual responsabilização administrativa.
· Atos praticados por agente de fato: é, por exemplo, o particular que ingressou na Administração Pública de forma irregular (agente putativo). De acordo com a teoria da aparência, seus atos praticados serão considerados válidos perante a terceiros de boa-fé.
· Art. 1º da Lei Federal 6.454/1977: o dispositivo proíbe que a União atribua a bem público, de qualquer natureza, nome de pessoa viva ou que tenha se notabilizado pela defesa ou exploração de mão de obra escrava.
· Art. 100 da CF/1988: o regime “célere e eficaz” de pagamento de dívidas passivas do estado – os precatórios. De regra, a inscrição em precatórios observa uma ordem cronológica de apresentação, sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias.
Teoria do Órgão segundo o qual toda atuação do agente público deve ser imputada ao órgão que ele representa, ou seja, à pessoa jurídica para qual trabalha, e não à sua pessoa. Na jurisprudência brasileira, essa teoria se manifesta nas decisões que não aceitam o ajuizamento de ação de indenização pelo particular diretamente contra o agente público causador do dano.
Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da impessoalidade “nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Ao agir visando a finalidade pública prevista na lei, a Administração Pública necessariamente imprime impessoalidade e objetividade na atuação, evitando tomar decisões baseadas em preferência pessoal ou sentimento de perseguição.
Subprincípio da vedação da promoção pessoal 
A maior preocupação do legislador foi impedir que a propaganda dos atos, obras e programas do governo pudesse ter um caráter de pessoalidade por meio da associação entre uma realização pública e o agente público responsável por sua execução. A atuação deve ser impessoal também nesse sentido.
Note que a impessoalidade é caminho de mão dupla. De um lado, o administrado deve receber tratamento sem discriminações ou preferencias; de outro, o agente público não pode imprimir pessoalidade associando sua imagem pessoal a uma realização governamental.
Art. 37,§ 1º da CF/88 (é uma regra de impessoalidade). “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. 
CUIDADO: 
A palavra publicidade está empregada no sentido de propaganda, não induzindo nenhuma relação com o princípio da publicidade.
A presença de nomes, símbolos ou imagens de agentes ou autoridades nas propagandas governamentais compromete a noção de res publica e a impessoalidade da gestão da coisa pública. Pela mesma razão, ofende a impessoalidade: 
a) Batizar logradouro público com nome de parente para eternizar o famoso sobrenome do político; 
b) Imprimir logomarcas (pequenas imagens que simbolizam políticos ou denominações partidárias, como vassouras, vasos, bonequinhos etc.) em equipamentos públicos ou uniformes escolares; 
c) Manter a data de inauguração ao lado da obra. 
No julgamento do RE 191.668/RS, em 14/04/2008, o STF entendeu que a inclusão de slogan de partido político na publicidade dos atos governamentais também ofende o Art. 37, § 1º da CF/88: Considerou-se que a referida regra constitucional objetiva assegurar a impessoalidade da divulgação dos atos governamentais, que devem voltar-se exclusivamente para o interesse social, sendo incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans que caracterizem a promoção pessoal ou de servidores públicos. Assegurou-se que a possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido a que pertença o titular do cargo público ofende o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando imposto na Constituição. 
MORALIDADE
O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto.
As exigências impostas pelo princípio da moralidade atingem os dois polos da relação jurídico-administrativa. Além de vincular a Administração Pública, constitui dever imposto também aos administrados “proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé” (art. 4º, II da Lei n. 9.784/99).
Art. 2o, IV da Lei n. 9.784/99 - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.
Diversas teorias pretendem explicar as relações entre normas morais e normas jurídicas.
Teoria do Mínimo Ético (Georg Jellinek): 
Afirma que o direito consiste em um estreito conjunto normativo que estabelece regras morais para a sobrevivência da sociedade. O Direito faria parte de um complexo mais amplo de regras sociais pertencentes à Moral.
Segundo ela, o direito deve ser considerado como uma espécie dentro do gênero moral, por ser construído a partir de um conteúdo “mínimo de moralidade”. Ela reconhece a necessidade de um conteúdo moral mínimo para que o direito seja útil a uma sociedade, possibilitando a sua sobrevivência. Consequentemente, a moral absorve o direito, como uma relação de círculos concêntricos (o direito está contido na moral).
O grande equívoco dessa concepção está em supor que todas as regras jurídicas são morais. É discutível a moralidade da regra brasileira que prevê prisão especial para indivíduos com nível superior (art. 295 do CPP).
Teoria dos Círculos Concêntricos (Jeremy Bentham):
Concebeu a relação entre o Direito e a Moral, recorrendo à figura geométrica dos círculos. A ordem jurídica estaria incluída totalmente no campo da moral. Os dois círculos seriam concêntricos, com o maior pertencendo à Moral. Desta teoria infere-se:
· O campo da Moral é mais amplo do que o do Direito;
· O Direito se subordina à Moral.
As correntes tomistas e neotomistas, que condicionam a validade das leis à sua adaptação aos valores morais, seguem esta linha de pensamento.
Teoria dos Círculos Independentes (Hans Kelsen): 
Sustenta a desvinculação absoluta entre o Direito e a Moral, constituindo conjuntos diferentes de regras sociais. Ao criar novas regras jurídicas, o legislador não estaria obrigado a compatibilizá-las com os padrões da moralidade vigentes na sociedade.
Porém, a teoria dos círculos independentes não oferece explicações satisfatória para os casos em que visivelmente o comportamento exigido pelo Direito coincide com o preceito moral. Como exemplo, pode ser mencionada a proibição de homicídio prevista no art. 121 do CP e conforme o padrão de conduta exigido pela moral. 
Teoria dos Círculos Secantes (Claude Du Pasquier): 
Segundo a qual o Direito e a Moral seriam complexos normativos distintos com uma área de interseção e, ao mesmo tempo, regiões particulares de independência. Afirma, que nem tudo o que está no Direito é moral, como tampouco nem tudo o que é moral está inserido dentro do Direito.
Permite concluir que existem pontos de concordância entre o jurídico e o moral, mas não há uma coincidência total entre suas exigências. Importante frisar, ainda, a existência de comportamento indiferentes para a Moral (amorais) e outros não disciplinados juridicamente.
Assim, podemos identificar vários tipos de enquadramento de uma conduta quanto à sua licitude e moralidade: 
· Comportamento lícito e imoral; 
· Comportamento lícito e moral; 
· Comportamento lícito e amoral (indiferente para a Moral); 
· Comportamento ilícito e imoral; 
· Comportamento ilícito e moral; 
· Comportamento ilícito e amoral; 
· Comportamento indiferente para o Direito e imoral; 
· Comportamento indiferente para o Direito e moral; 
· Comportamento indiferente para o Direito e amoral. 
Observação:
O art. 85, V da CF/88, que define como crime de responsabilidade do Presidente da República os atos que atentarem contra a “probidade na administração”.
Com isso, pode-se constatar que a moralidade administrativa constitui requisito de validade do ato administrativo.
A moralidade administrativa difere da moral comum. O princípio jurídico da moralidade administrativa não impõe o dever de atendimento à moral comum vigente na sociedade, mas exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao conceito de boa administração. Certas formas de ação e modos de tratar com a coisa pública, ainda que não impostos diretamente pela lei, passam a fazer parte dos comportamentos socialmente esperados de um bom administrador público, incorporando-se gradativamente ao conjunto de condutas que o Direito torna exigíveis.
Enquanto a moral comum é orientada para uma distinção puramente ética, entre o bem e o mal, distintamente, a moral administrativa é orientada para uma distinção prática entre a boa e a má administração (Diogo de Figueiredo Moreira Neto).
Boa-fé subjetiva e boa-fé objetiva
a) Boa-fé subjetiva: consiste na investigação sobre vontade e intenção do indivíduo, especialmente para apurar o conhecimento ou o desconhecimento da ilicitude da conduta praticada. Fala-se que o agente atuou “de boa-fé”, tendo como noção contraposta a “má-fé”.
b) Boa-fé objetiva: manifesta-se externamente por meio da investigação do comportamento do agente, sendo irrelevante sua intenção. Fala-se que o agente atuou “segundo a boa-fé”, tendo como noção contraposta a “ausência de boa-fé”, e não a má-fé.
É certo que a legislação administrativa prestigia a boa-fé objetiva manifestada pelas ações externas do agente público e dos particulares. Para o Direito Administrativo interessa a atitude, não a intenção.
Se a conduta violou os padrões de lealdade, honestidades e correção, justifica-se a aplicação das penas definidas no ordenamento, sendo absolutamente irrelevante investigar fatores subjetivos e motivações psicológicas de quem realizou o comportamento censurável. 
Súmula Vinculante 13 do STF (antinepotismo)
Nepotismo é a nomeação de parente para ocupar cargo de confiança. Contrária à moralidade, impessoalidade e eficiência administrativas.Súmula Vinculante 13
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal. 
A súmula reforçou o caráter imoral e ilegítimo da nomeação de parentes para cargos em comissão, inclusive na modalidade cruzada ou transversa (o parente de X é nomeado no gabinete de Y em troca da nomeação de um parente de Y no gabinete de X), mas seu impacto positivo foi fragilizado em função de dois fatores:
· Ao fazer expressa referência a colaterais até o terceiro grau, a Súmula Vinculante 13 legitimou a nomeação de primos; 
· O próprio STF ressalvou que a proibição não é extensiva a agentes políticos do Poder Executivo como Ministros de estado e secretários estaduais, distritais e municipais (entendimento exarado pelo STF em 03/08/2009 no julgamento da Reclamação 6.650/PR), e isso porque, na visão do STF, a Súmula Vinculante 13 somente é aplicável aos denominados “comissionados” (ocupantes de cargos em comissão e funções de confiança). 
Em decisão monocrática mais recente, o Ministro Marco Aurélio, no julgamento da Reclamação 26.424 deferiu liminar suspendendo portarias municipais que nomeavam a mulher e o filho do Prefeito como Secretários Municipais. De acordo com o Relator, a SV 13 contempla três vedações relativamente à nomeação para cargo em comissão, de confiança ou função gratificada em qualquer dos Poderes de todos os entes integrantes da federação:
a) Proibição de designar parente da autoridade nomeante;
b) Familiar de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento;
c) Nepotismo cruzado, mediante designações recíprocas.
A proibição de nomear parentes não se estende aos cargos e serventias extrajudiciais na medida em que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado (art. 236 da CF/88), não havendo neles cargos ou empregos públicos. Na verdade, os funcionários dos cartórios e tabelionatos são empregados privados, nada impedindo que todos eles sejam parentes do respectivo titular.
Inexiste nepotismo se a pessoa nomeada possui um parente no órgão, mas sem influência hierárquica sobre a nomeação (2ª Turma STF: Rcl 18.564).
Observação:
Em algumas ocasiões, a imoralidade consistirá na ofensa direta à lei e aí violará, naturalmente, o princípio da legalidade. Em outras, residirá no tratamento discriminatório, positivo ou negativo, dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado estará também o princípio da impessoalidade, requisito, em última análise, da legalidade da conduta administrativa.
A falta de moralidade administrativa pode afetar vários aspectos da atividade da Administração. Quando a imoralidade consiste em atos de improbidade, que, como regra, causam prejuízos ao erário, o diploma regulador é a Lei n. 8.429/1992, que prevê as hipóteses configuradoras da falta de probidade na Administração bem como estabelece as sanções aplicáveis a agentes públicos e a terceiros, quando responsáveis por esse tipo ilegítimo de conduta. Ao mesmo tempo, contempla os instrumentos processuais adequados à proteção dos cofres públicos, admitindo, entre outras ações de natureza cautelar de sequestro e arresto de bens e o bloqueio de contas bancárias e aplicações financeiras, sem contar, logicamente, a ação principal de perdimento de bens, ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa de direito público interessada na reconstituição de seu patrimônio lesado.
Advirta-se que a Lei n. 8.429/92 regulamenta o art. 37, § 4º, CF, no qual se estabelecem sanções para a improbidade administrativa: a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
Resolução n. 7/2005 do CNJ, em regulamentação ao disposto no art. 103-B, § 4º, II, da CF, pela qual ficou expressamente vedada a condenável prática do nepotismo, sem dúvida uma das revoltantes formas de improbidade administrativa na Administração. Para tanto, ficou proibida a nomeação para cargos em comissão ou funções gratificadas de cônjuge (ou companheiro) ou parente em linha direta ou por finalidade, até o terceiro grau inclusive, de membros de tribunais, juízes e servidores investidos em cargos de direção ou assessoramento, estendendo-se a vedação à ofensa por via oblíqua, concretizada pelo favorecimento recíproco, ou por cruzamento (o parente de uma autoridade subordina-se formalmente a outra, ao passo que o parente desta ocupa cargo vinculado àquela).
Excluem-se da vedação para tais hipóteses, é claro, os casos em que a nomeação recai sobre cônjuge ou parente que ocupam cargos efetivos por efeito de aprovação em concurso público. Ainda assim, porém, não podem exercer funções com subordinação direta ao juiz ou à autoridade administrativa aos quais estejam vinculados por matrimonio, união estável ou parentesco. A norma proibitiva – é oportuno consignar – pretende alcançar, isto sim, parentes que sequer integram os quadros funcionais, propiciando seu ingresso nestes, portanto, sem concurso público.
 A vedação atinge, da mesma forma, a contratação temporária por prazo determinado das mesmas pessoas (salvo quando comprovada necessidade temporária de excepcional interesse público, como averba o art. 37, IX, da CF, e por meio de processo seletivo), bem como a contratação de pessoa jurídica de que sejam sócios, gerentes ou diretores os aludidos parentes. Ficou vedada, ainda, a contratação de prestação de serviço com empresa que tenha entre seus empregados cônjuges ou parentes de juízes e de titulares de cargos de direção e assessoramento (Art. 3 da Resolução n. 7/05. O dispositivo foi alterado pela Resolução n. 9/05, para o fim de limitar a referida vedação à hipótese de contratações futuras, sendo obrigatória tal referencia nos editais de licitação). Além de estabelecer as proibições, a Resolução n.7 fixou o prazo de 90 dias para proceder-se à exoneração dos servidores que se encontram nas situações atualmente vedadas. O CNJ, posteriormente, excluiu das vedações:
1) Os servidores admitidos antes da CF/88;
2) Os parentes de juízes aposentados ou falecidos;
3) Quem se casou com magistrado após a nomeação para os cargos em comissão.
O STF, considerou ofensiva à CF/88 qualquer nomeação – para cargos ou funções de confiança, ou ainda funções ratificadas – de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, do agente nomeante ou do servidor que, na mesma pessoa jurídica, ocupe cargo de direção, chefia ou assessoramento. A vedação estende-se à Administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, Estados, DF e Municípios.
Observação:
Ficaram, porém, fora da proibição as nomeações de parente para cargos políticos, como os de Ministro, Secretário Estadual ou Municipal, e isso em virtude de terem esses cargos natureza eminentemente política, diversa, portanto, da que caracteriza os cargos e funções de confiança em geral, os quais tem feito nitidamente administrativa. Sendo assim, será lícito que Governador nomeie irmão para cargo de Secretário de Estado, ou que Prefeito nomeie sua filha para cargo de Secretária Municipal de Educação. De qualquer modo, devem ser evitadas tais nomeações se possível: independentemente da natureza política dos cargos, sempre vai pairar uma suspeita de favorecimento ilegítimo.
Observação:
A Lei n. 12.813/2013, que dispõe sobre o conflito de interesses no Poder Executivo federal, assim entendido o confronto entre os interesses públicos e privados, relacionado a titulares (e ex-titulares) de cargos e empregos em três situações funcionais:
a) Agentes ocupantesde cargos políticos ou administrativos de alta hierarquia;
b) Agentes com acesso a informações privilegiadas, aptas a trazer vantagem economia para o agente ou terceiro;
c) Agentes que deixaram seu cargo ou emprego, agora públicos.
A conduta contrária aos impedimentos e restrições da lei pode configurar-se como improbidade administrativa nos termos da Lei n. 8.429/1992 e como infração funcional sujeita à pena de demissão e apurada conforme as regras da Lei n. 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Federais), inclusive quanto à responsabilização do servidor.
Art. 116, II da Lei n. 8.112/90 - ser leal às instituições a que servir. 
Instrumentos para defesa da moralidade
Ação Popular:
O Art. 5º, LXXIII da Constituição Federal diz: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
“É o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos”.
Finalidade:
A ação popular, junto com o Direito de sufrágio, direito de voto em eleições, plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos políticos, constituem formas de exercício da soberania popular (Constituição Federal Art. 1 e Art. 14), permitem ao povo, de forma direta, exercer a função fiscalizatória do Poder Público, com base no princípio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a República é do povo.
Requisitos:
São requisitos para ajuizamento da ação popular:
· Requisito subjetivo: somente tem legitimidade para a propositura da ação popular o cidadão;
· Requisito objetivo: refere-se à natureza do ato ou da omissão do poder público a ser impugnado, que deve ser, obrigatoriamente, lesivo ao patrimônio público, seja por ilegalidade, seja por imoralidade. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, a ação popular é destinada “a preservar, em função de seu amplo espectro de atuação jurídico-processual, a intangibilidade do patrimônio público e a integridade da moralidade administrativa”
Objeto:
O objeto da ação popular é o combate ao ato ilegal ou imoral e lesivo ao patrimônio público, sem, contudo, configurar-se a última ratio, ou seja, não se exige o esgotamento de todos os meios administrativos e jurídicos de prevenção ou repressão aos atos Ilegais ou imorais e lesivos ao patrimônio público para seu ajuizamento.
Legitimação Ativa
Somente o cidadão, seja o brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 18 anos, e ainda, o português equiparado, no gozo de seus direitos políticos, possuem legitimação constitucional para a propositura da ação popular. A comprovação da legitimidade será feita com a juntada do título de eleitor (no caso de brasileiros) ou do certificado de equiparação imposto dos direitos civis e políticos e título de eleitor (no caso do português equiparado).
Legitimação Passiva
Os sujeitos passivos da ação popular são diversos, prevendo a Lei nº 4717/65, em seu Art. 6º, § 2º, a obrigatoriedade da citação das pessoas jurídicas públicas, tanto da administração direta quanto da indireta, inclusive das empresas públicas e das sociedades de economia mista ou privadas, em nome das quais foi praticado o ato a ser anulado, e mais as autoridades funcionários ou administradores que houverem autorizado aprovado ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por omissos, tiverem dado oportunidade a lesão, como também, os beneficiários diretos do mesmo ato ou contrato.
Competência
A competência para processar e julgar ação popular será determinada pela origem do ato a ser anulado, aplicando-se as regras constitucionais e legais de competência.
Ação Civil Pública:
Prevista no art. 129, III, da CF, como uma das funções institucionais do Ministério Público, e regulamentada pela Lei n. 7.347/1985, com o fim específico de defender os direitos difusos e coletivos contra os danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, além daqueles previstos no artigo 1º e seus incisos. Um dos diferenciais é que nela podem figurar como réus não apenas a administração pública, mas qualquer pessoa física ou jurídica.
A ação civil pública também é regida subsidiariamente pelo Código de Processo Civil, mas somente naquilo que não contrarie a Lei 7.347/1985. Em regra, esse instrumento processual deve ser proposto no primeiro grau de jurisdição da Justiça Estadual ou Federal. Após a sentença as partes poderão apresentar recursos ao segundo grau de jurisdição.
A Lei Orgânica do Ministério Público (Lei n. 8.625/1993) consagra, com base naqueles bens jurídicos, a defesa da moralidade administrativa pela ação civil pública promovida pelo Ministério Público.
Pode ser proposta pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública, pela União, os estados, municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e associações interessadas, desde que constituídas há pelo menos um ano.
De legitimidade do MP e demais pessoas jurídicas interessadas, pode ser formulada contra ato de improbidade praticado por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do DF, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual (Lei n. 8.429/92). 
As penas aplicáveis são: 
· Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; 
· Ressarcimento integral do dano; 
· Perda da função pública; 
· Suspensão dos direitos políticos; 
· Pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 
Controle externo exercido pelos Tribunais de Contas: 
Nos termos do art. 70 da CF/88, cabe aos Tribunais de Contas da União a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): 
O art. 58, § 3º, da CF/88 autoriza a instauração, mediante requerimento de um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado, em conjunto ou separadamente, de comissão parlamentar de inquérito com poderes de investigação próprios de autoridade judiciais para apuração de fato determinado.
Jurisprudência
O STF, por maioria de votos, entendeu em favor da constitucionalidade da Lei da Ficha Limpa, que poderá ser aplicada nas eleições do ano de 2012, alcançando atos e fatos ocorridos antes de sua vigência. 
Toda discussão acerca da constitucionalidade desta lei envolveu a análise conjunta das (ADCs 29 e 30) e ADI (4.578), sob análise se a Lei Complementar 135/2010, que deu nova redação à Lei Complementar 64/90, que instituiu outras hipóteses de ilegibilidade voltadas à proteção da probidade e moralidade administrativas no exercício do mandato, nos termos do art. 14º, § 9º, da Constituição Federal.
Observação:
A Lei 12.846/2013, visa a responsabilizar objetivamente as pessoas jurídicas que pratiquem atos que atentem contra o patrimônio público, nacional ou estrangeiro, contra princípios da Administração Pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
Na mesma esteira de disciplina do comportamento ético dos agentes públicos, foram editados o Decreto n. 1.171/94 (Código de ÉticaProfissional do Servidor Público Federal) e o Decreto n. 6.029/2007 (Sistema de Gestão Ética do Poder Executivo Federal).
PUBLICIDADE
Pode ser definido como o dever de divulgação oficial dos atos administrativos (art. 2º, parágrafo único, V, da Lei n. 9.784/99).
É para observar esse princípio que os atos administrativos são publicados em órgãos de imprensa ou afixados em determinado local das repartições administrativas, ou ainda, mais modernamente, divulgados por outros mecanismos integrantes da tecnologia da informação, como é o caso da Internet. 
O princípio da publicidade, entretanto, não pode deixar de ser harmonizado com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, exigindo-se práticas excessivas por parte da Administração.
O STF já declarou inconstitucional dispositivo legal que determinava que atos do Executivo em jornais ou veículos similares mencionassem o custo para o erário. Fundou-se a decisão, ainda, no fato de que tal exigência poderia ser ainda mais dispendiosa para a Administração (ADI 2472-RS).
Tal princípio encartar-se num contexto geral de livre acesso dos indivíduos a informações de seu interesse e de transparência na atuação administrativa, como se pode deduzir do conteúdo de diversas normas constitucionais, a saber:
Art. 5º, XXXIII -  todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Art. 5º, XXXIV -  são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;
Art. 5º, LXXII - conceder-se-á habeas data: a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.
A impetração do habeas data é cabível quando a informação for relativa ao próprio impetrante. Fora dessa hipótese a obtenção de informação sonegada pelo Estado pode ser viabilizada pela utilização de mandado de segurança individual e mandado de segurança coletivo.
Como os agentes públicos atuam na defesa dos interesses da coletividade, a proibição de condutas sigilosas e atos secretos é um resultado da natureza funcional de suas atividades.
Art. 3º, II, da Lei n. 9.784/99 (Dos direitos dos administrados) - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas
Observação:
Previu a Constituição o direito de acesso à informação (art. 37, § 3º, II, CF), por meio do qual se deve viabilizar o acesso dos usuários a registros administrativos e a informação sobre atos de governo, desde que respeitados o direito à intimidade e à vida privada (art. 5º, X, CF) e as situações legais de sigilo (art. 5º, XXXIII, CF).
Transparência, divulgação oficial e publicação. Divulgação de vencimentos dos servidores públicos.
O princípio da publicidade engloba dois subprincípios do Direito Administrativo:
· Princípio da transparência: abriga o dever de prestar informações de interesse dos cidadãos e de não praticar condutas sigilosas;
· Princípio da divulgação oficial: exige a publicação do conteúdo dos atos praticados atentando-se para o meio de publicidade definido pelo ordenamento ou consagrado pela prática administrativa. 
Observação: 
O STF julgou que não se considera atendida a obrigação de publicidade com a simples divulgação do ato administrativo no programa A Voz do Brasil.
Observação: 
No julgamento do ARE 652.777, o STF considerou legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico da Administração Pública, dos nomes de seus servidores e dos valores dos respectivos vencimentos.
Objetivos da publicidade: 
A publicidade dos atos administrativos constitui medida voltada ao cumprimento das seguintes finalidade: 
a) Exteriorizar a vontade da Administração Pública divulgando seu conteúdo para conhecimento público; 
b) Presumir o conhecimento do ato pelos interessados; 
c) Tornar exigível o conteúdo do ato; 
d) Desencadear a produção de efeitos do ato administrativo; 
e) Dá início ao prazo para interposição de recursos; 
f) Indicar a alegação de ignorância quanto ao conteúdo do ato; 
g) Impedir a alegação de ignorância quanto ao conteúdo do ato;
h) Permitir o controle de legalidade do comportamento. 
Formas de publicidade
O modo de dar-se a publicidade varia conforme o tipo de ato. No caso dos atos individuais, que são dirigidos a destinatário certo, ou mesmo para atos internos, a publicidade é garantida pela simples comunicação do interessado. 
Exemplo: 
Autorização para o servidor sair mais cedo. 
Quanto aos atos gerais, isto é, dirigidos a destinatários indeterminados, a publicidade depende de publicação no Diário Oficial. 
Exemplo: 
Edital convocatório para concurso público. 
Também exigem publicação no Diário Oficial os atos individuais de efeitos coletivos, que são aqueles do interesse imediato de um indivíduo, mas com repercussão para um grupo de pessoas. 
Exemplo: 
Deferimento de férias de servidor (implica a redistribuição de tarefas a todos na repartição). 
Natureza jurídica da publicação dos atos gerais
A corrente majoritária (Hely Lopes Meirelles) sustenta ser condição de eficácia do ato. Assim, por exemplo, se o governador assina decreto e deixa de enviá-lo para a publicação no Diário Oficial, o ato já existe, embora sem irradiar efeitos, exigindo para eventual revogação a expedição de um segundo decreto voltado à extinção do primeiro. 
Para outros nomes (corrente minoritária), a publicação dos atos gerais constitui elemento de existência, de modo que antes da publicação no Diário Oficial o ato não ingressa no mundo do direito, sendo vazio de significado jurídico. Por isso, arrependendo-se do conteúdo de um decreto assinado, mas ainda não publicado, o governador pode simplesmente desconsiderá-lo, inexistindo a necessidade de expedição de outro decreto revocatório. 
Observação:
Embora resulte no embaraço prático de impor a revogação de ato nunca publicado, em concursos deve ser adotada a primeira corrente, que sustenta ser a publicação de ato geral mera condição de eficácia.
Exceções à publicidade
O próprio texto constitucional definiu três exceções ao princípio da publicidade, autorizando o sigilo nos casos de risco para: 
· A segurança do Estado (art. 5º, XXXII). Exemplo: informações militares; 
· A segurança da sociedade (art. 5º, XXXIII). Exemplo: sigilo das informações sobre o interior de usina nuclear para evitar atentados terroristas;
· A intimidade dos envolvidos (art. 5º, X). Exemplo: processos administrativos disciplinares.
Regulamentando o art. 5º, XXXIII, da CF, a Lei n. 11.111/2005 disciplina o acesso aos documentos públicos de interesse particular, interesse coletivo ou interesse geral, ressalvadas as hipóteses em que o sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 2º).
Observação:
Nos termos do art. 93, IX, da CF, com redação dada pela EC n. 45/2004, apesar de serem públicos os julgamentos, poderá a lei limitar que, em certos atos, só estejam presentes as partes e seus advogados, ou conforme a hipótese, apenas estes últimos.
Observação:
Foi julgada constitucional a Lei Complementar n. 105/2001, na parte em que admite que a Receita Federal receba dados bancários de contribuintes fornecidos diretamente pelos bancos, sem que haja prévia autorização judicial.
· Não haveria, no caso, quebra de sigilo, mas sim transferência de sigilo dos bancos para o órgão fiscal, ambos protegidos contra o acesso de terceiros.
· É exigível, porém,que o ente público instaure o processo administrativo adequado, com oitiva do contribuinte interessado.
Atos secretos e improbidade administrativa
A recente crise no Senado Federal envolvendo a prática de atos secretos recomenda lembrar que constituem atos de improbidade administrativa, que atentam contra o princípio da Administração Pública, as condutas de negar publicidade a ato oficial e revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo (art. 11, III e IV, da Lei n. 8.429/92). 
As penas aplicáveis ao agente público que praticar tais comportamentos são: 
a) Ressarcimento integral do dano, se houver; 
b) Perda da função pública; 
c) Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; 
d) Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração recebida pelo agente; 
e) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos (art. 12 da Lei n. 8.429/92). 
Nova lei de acesso à informação (Lei n. 12.527/2011)
Foi promulgada visando regulamentar o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas, nos termos dos arts. 5º, XXXIII, 37, § 3º, II, e 216, § 2º, da Constituição Federal.
Seu objetivo principal consiste em estabelecer requisitos mínimos para divulgação de informações públicas e procedimentos para o acesso por qualquer pessoa, a fim de favorecer o controle social e a melhoria na gestão pública. 
Ao regulamentar a lei, foi expedido o Decreto n. 7.724/2012, que impôs a publicidade de remuneração, incluindo subsídio e vantagens pecuniárias.
· A norma regulamentar é destinada apenas ao Poder Executivo, como, aliás, figura no referido decreto.
· Será inconstitucional a publicidade de parcelas de cunho estritamente pessoal, como pensão alimentícia, plano médico, prestação imobiliária etc., todas elas protegidas pelo princípio da intimidade e da vida privada (art. 5º, X, CF). 
Observação:
Trata-se de lei taxonomia de lei nacional na medida em que deve ser aplicada por todas as entidades federativas.
Art. 2º Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.
No entanto, a publicidade a que estão submetidas tais entidades privadas refere-se à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas.
As diretrizes da lei foram estabelecidas em seu art. 3º, in verbis:
Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
I - Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II - Divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV - Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;
V - Desenvolvimento do controle social da administração pública.
DICA: para provas e concursos, é recomendável conhecer as definições que o legislador inseriu no art. 4º da Lei:
I - Informação: dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato;
II - Documento: unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato;
III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado;
IV - Informação pessoal: aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável;
V - Tratamento da informação: conjunto de ações referentes à produção, recepção, classificação, utilização, acesso, reprodução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação ou controle da informação;
VI - Disponibilidade: qualidade da informação que pode ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados;
VII - autenticidade: qualidade da informação que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado indivíduo, equipamento ou sistema;
VIII - integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à origem, trânsito e destino;
IX - Primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem modificações.
Observação:
Constitui obrigação das autoridades públicas assegurar a proteção da informação, garantindo-se a sua disponibilidade, autenticidade e integridade.
Art. 24. A informação em poder dos órgãos e entidades públicas, observado o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada.
§ 1º Os prazos máximos de restrição de acesso à informação, conforme a classificação prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes:
I - Ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;
II - Secreta: 15 (quinze) anos; e
III - reservada: 5 (cinco) anos.
ATENÇÃO:
A publicidade não pode ser empregada como instrumento de propagando pessoal de agentes públicos. De acordo com o art. 37, § 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
É vedado às autoridades que se valham do sistema de divulgação de atos e fatos para promoção pessoal, muito embora seja comum referido desvio, numa de demonstração de egocentrismo incompatível com o regime democrático.
Observação:
Art. 61 da Lei n. 8.666/1993.  Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.
Parágrafo único.  A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
A PUBLICIDADE é requisito de eficácia e não de validade do ato administrativo.
Exemplo:
Um edital de licitação foi encomendado por determinada empresa, a qual, por questões lógicas, sagrou-se vencedora do certame.
Com a publicação (publicidade) do extrato do contrato, a licitação de ilícita passa à lícita? Obviamente não!
Para Hely Lopes Meirelles, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou regulamento a exige.
Observação:
Quando o administrado recebe uma multa de trânsito, tem o prazo de 30 dias para se defender. Esse prazo começa a correr a partir do RECEBIMENTO da notificação de trânsito. Somente com a publicidade é que haverá o INÍCIO DE CONTAGEM DE PRAZO para o recurso. É com a publicidade que se dá início aos EFEITOS EXTERNOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
Eficiência
Economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são valores encarecidos pelo princípio da eficiência.
Assim, o conteúdo jurídico do princípio da eficiência consiste em obrigar a Administração a buscar os melhores resultados por meio da aplicação da lei.
Para o servidor público federal, a produtividade constitui, inclusive, um dos fatores avaliadosdurante o período de estágio probatório.
 Art. 20 da Lei n. 8.112/90.  Ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de 24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo, observados os seguinte fatores: (Vide EMC nº 19)
I - Assiduidade;
II - Disciplina;
III - capacidade de iniciativa;
IV - Produtividade;
V- Responsabilidade.
Art. 116 da Lei n. 8.112/90.  São deveres do servidor:
I - Exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
II - Ser leal às instituições a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - Cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
V - Atender com presteza:
a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;
c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.
VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração; (Redação dada pela Lei nº 12.527, de 2011)
VII - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;
IX - Manter conduta compatível com a moralidade administrativa;
X - Ser assíduo e pontual ao serviço;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.
Parágrafo único.  A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.
Eficiência, eficácia e efetividade
A eficiência é a dimensão do desempenho expressa pela relação do processo envolvido, seu meio. Assim, possui foco interno e refere-se aos CUSTOS envolvidos.
A eficácia é a dimensão do desempenho expressa pelo alcance dos objetivos ou metas, independentemente dos custos implicados. Possui foco externo e refere-se aos RESULTADOS.
A efetividade é a dimensão do desempenho que representa a relação entre os resultados alcançados e as transformações ocorridas. Possui foco externo e refere-se aos IMPACTOS.
Em suma, temos:
·  Eficiência: é quando algo é realizado da melhor maneira possível, ou seja, com menos desperdício ou em menor tempo.
·  Eficácia: é quando um projeto/produto/pessoa atinge o objetivo ou a meta.
·  Efetividade: é a capacidade de fazer uma coisa (eficácia) da melhor maneira possível (eficiência).
Institutos correlatos
a) Estágio probatório (art. 41 da CF): período após a posse no cargo público durante o qual o servidor é avaliado quanto aos quesitos de eficiência e produtividade.
b) Contrato de gestão das agências executivas (art. 37, § 8º, da CF), a ser celebrado com entidades e órgãos públicos para ampliação de sua autonomia e fixação de metas de desempenho.
c) Duração razoável dos processos administrativos (art. 5º, LXXVII, da CF).
d) Parcerias da Administração Pública: variados instrumentos de cooperação entre a Administração e particulares para o aumento da qualidade e eficiência nas atividades públicas, tais como PPP (Lei n. 11.079/2004), concessões e permissões de serviço público (Lei n. 9.897/99), termos de parceria firmados com organizações da sociedade civil de interesse público (Lei 9.790/99), contratos de franquia etc.