PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

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PLANEJAMENTO 
GOVERNAMENTAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Belo Horizonte 
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SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 03 
 
1 O QUE É PLANEJAMENTO? ............................................................................ 05 
 
2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ............................................................. 06 
2.1 Objetivos ........................................................................................................... 08 
 
3 OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO ....................................................... 09 
3.1 Plano Diretor ....................................................................................................... 12 
3.2 Plano Plurianual – PPA ....................................................................................... 20 
3.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO............................................................... 29 
3.4 Lei Orçamentária Anual – LOA ........................................................................... 33 
REFERÊNCIAS CONSULTADAS E UTILIZADAS .................................................. 40 
AVALIAÇÃO ............................................................................................................. 43 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Sejam bem-vindos aos cursos de especialização oferecidos pelo Instituto 
Pedagógico de Minas Gerais – IPEMIG. 
Nos esforçamos para oferecer um material condizente com a graduação 
daqueles que se candidataram a esta especialização, procurando referências 
atualizadas, embora saibamos que os clássicos são indispensáveis ao curso. 
As ideias aqui expostas, como não poderiam deixar de ser, não são neutras, 
afinal, opiniões e bases intelectuais fundamentam o trabalho dos diversos institutos 
educacionais, mas deixamos claro que não há intenção de fazer apologia a esta ou 
aquela vertente, estamos cientes e primamos pelo conhecimento científico, testado e 
provado pelos pesquisadores. 
Não obstante, o curso tenha objetivos claros, positivos e específicos, nos 
colocamos abertos para críticas e para opiniões, pois temos consciência que nada 
está pronto e acabado e com certeza críticas e opiniões só irão acrescentar e melhorar 
nosso trabalho. 
Como os cursos baseados na Metodologia da Educação a Distância, vocês 
são livres para estudar da melhor forma que possam organizar-se, lembrando que: 
aprender sempre, refletir sobre a própria experiência se somam e que a educação é 
demasiado importante para nossa formação e, por conseguinte, para a formação dos 
nossos/ seus alunos. 
Este módulo contempla os instrumentos necessários ao planejamento 
governamental, portanto, esperamos que ao final dos estudos tenham ampliados os 
conceitos e técnicas de elaboração do Plano Diretor e entendido os aspectos mais 
relevantes para a elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
e da Lei Orçamentária Anual. 
Enfim, que tenham percebido a importância do planejamento como essencial, 
como ponto de partida para uma administração eficiente e eficaz da máquina pública. 
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Trata-se de uma reunião do pensamento de vários autores que entendemos 
serem os mais importantes para a disciplina. 
Para maior interação com o aluno deixamos de lado algumas regras de 
redação científica, mas nem por isso o trabalho deixa de ser científico. 
Desejamos a todos uma boa leitura e caso surjam algumas lacunas, ao final 
da apostila encontrarão nas referências consultadas e utilizadas aporte para sanar 
dúvidas e aprofundar os conhecimentos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1 O QUE É PLANEJAMENTO? 
 
Planejar é tornar o futuro uma parte do presente. É o controle sobre aquilo que 
ainda vai acontecer. Muito se planeja com base em fantasias irrealizáveis. Esses 
planos estão fadados ao fracasso. É o ajuste do plano à realidade o seu fator máximo 
de sucesso. Daí a necessidade de mantê-los realizáveis, ou seja, ajustados e 
atualizados. 
Nesse contexto podemos inserir os planos de governo que convivem com 
dificuldades extras: 
 A inexistência de cultura de planejamento; 
 O passado de fracasso das tentativas de planejamento; 
 O descrédito da função de planejar; 
 A equipe reacionária ao planejamento; 
 A inexistência de técnicas maduras de planejamento público; 
 A volatilidade das equipes de governo;  O imediatismo como os problemas 
são vistos; e 
 As variantes políticas de cada governo em especial. 
Implantar a cultura de planejamento é uma atitude ousada, mais ainda se o 
quadro técnico considerar o planejamento como uma exigência formal, mas eis que 
tivemos a felicidade da implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal que inova, já 
que exige resultados, além de formalidades. Por ela conseguimos perceber que 
planejar torna-se essencial na medida em que é exigido atingir o equilíbrio das contas 
públicas. 
Quanto às ações de governo, estas precisam ser medidas a longo prazo, no 
Plano Plurianual (PA), a médio e curto prazo no orçamento e na sua execução, de 
modo que, ao final de cada exercício, o resultado não seja deficitário. 
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Pois bem, vamos aos nossos objetivos: compreender a importância do 
planejamento para que as administrações públicas atinjam como resultado o equilíbrio 
das contas públicas. 
2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL 
 
Há muito se propagam a importância e a necessidade do planejamento das 
ações governamentais. A administração das contas públicas, o controle do déficit e a 
necessidade de equilíbrio das contas são preocupações latentes por parte de todos 
os setores da sociedade (ANDRADE et al, 2008). 
Nesse contexto, o que se busca é o saneamento geral das finanças dos 
governos em todas as suas esferas, convivendo-se em contraponto com a escassez 
de recursos financeiros para processar as grandes e variadas demandas de uma 
sociedade cada vez mais complexa. Diante desse quadro, fica evidenciada a questão 
de que é preciso a modernização da administração pública e de que é principalmente 
necessária a capacidade de gestão. 
A prática do planejamento tem como objetivo corrigir distorções 
administrativas, alterar condições indesejáveis para a coletividade, remover 
empecilhos institucionais e assegurar a viabilização de objetivos e metas que se 
pretende alcançar. Considerando tratar-se de uma das funções da administração, o 
planejamento é indispensável ao administrador público responsável. 
Nesses aspectos, planejar é essencial, é o ponto de partida para a 
administração eficiente e eficaz da máquina pública, pois a qualidade do mesmo ditará 
os rumos para a boa ou má gestão, refletindo diretamente no bem-estar da população 
(ANDRADE et al, 2008). 
A Constituição Federal de 1988 deu ênfase à função de planejamento, quando 
introduziu significativas mudanças na forma de condução do processo orçamentário, 
pois aliou o orçamento público ao planejamento. Além disso, a Carta Magna tratou de 
evidenciar a integração dos instrumentos de planejamento; Plano 
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual 
(LOA). 
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O primeiro instrumento, o PPA, é o plano de governo que expressa o 
planejamento de médio prazo. Evidencia os programas de trabalho do governo paraum período de quatro anos especificados em diretrizes, objetivos e metas da 
administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada. O PPA permite à sociedade 
dimensionar suas pretensões diante ao estado de suas finanças. 
O segundo instrumento é a LDO, à qual cabe anualmente orientar a 
elaboração e a execução do orçamento. A partir desse instrumento, o Poder 
Legislativo passa a ter poderes de fato para interferir no decurso da elaboração da 
peça orçamentária e na condução das finanças públicas, pois, ao aprovar a LDO, 
estará aprovando as regras para a elaboração do orçamento e para a gestão 
financeira do Município. Desta forma, a participação do Poder Legislativo foi ampliada, 
não mais se restringindo a autorizar fixação de créditos orçamentários. Outra função 
introduzida pela Constituição Federal de 1988 é que a LDO integra um sistema de 
planejamento orçamentário, funcionando corno elo entre o PPA e a LOA, de forma a 
estabelecer a conexão entre um plano de médio prazo com um instrumento 
viabilizador de execução, que é o orçamento. Assim, a LDO tem entre outras funções 
a de selecionar dentre os programas e ações incluídas no PPA quais terão prioridade 
na execução orçamentária (ANDRADE et al, 2008). 
No ano de 2000, em decorrência da publicação da Lei Complementar nº 
101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO teve suas finalidades 
ampliadas. Novas e importantes atribuições foram dadas a este instrumento, sendo 
urna delas o estabelecimento de regras que visam garantir o equilíbrio e o ajuste das 
contas públicas (gestão fiscal responsável). 
O terceiro instrumento é a LOA, o qual viabiliza o plano de governo, permitindo 
a realização anual dos programas mediante a alocação de recursos para as ações 
orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais). 
Além destes instrumentos, corroborando o processo de planejamento 
municipal, a Constituição Federal definiu em seus arts, 182 e 183 as regras básicas 
da política urbana, destacando a necessidade de elaboração e aprovação do Plano 
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Diretor, que é o instrumento norteador da política de desenvolvimento e expansão 
urbana. Mais recentemente adveio a Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), a qual 
regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, visando alinhar os municípios 
em seu crescimento econômico, populacional e territorial, principalmente garantindo o 
bem-estar da comunidade residente nas cidades e a sua integração com a área rural, 
enfatizando mais urna vez a importância do o Diretor. 
2.1 Objetivos 
 
O planejamento governamental é indispensável para permitir a aplicação 
correta e responsável dos recursos públicos, pois é por meio dele que se: 
 Impede que as ações governamentais sejam definidas no decorrer da execução 
do orçamento, a varejo, no imediatismo, e que sejam realizadas a 
“toque de caixa”, considerando-se apenas os anseios pessoais; 
 Garante que as ações governamentais sejam realizadas dentro da capacidade 
financeira do Município; 
 Garante a manutenção e a conservação do patrimônio público; 
 Previnem riscos e se corrigem desvios que sejam capazes de afetar o equilíbrio 
das contas públicas; 
 Transportam os anseios e as carências da população local para o papel, 
elegendo as prioridades; 
 Executam as ações governamentais prioritárias, possibilitando a conclusão de 
todos os projetos iniciados; 
 Compatibilizam os gastos com os recursos públicos e, por conseguinte, se 
conduzem o orçamento e as finanças na manutenção/alcance do tão almejado 
equilíbrio das contas públicas. 
 
 
 
 
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3 OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO 
 
A importância e a necessidade do planejamento das ações governamentais 
são tão prementes que diversas normas que regem a Administração Pública 
dedicaram-lhe atenção especial, inclusive a Constituição Federal. 
Nas duas últimas décadas criou-se um arcabouço legal bem amplo, exigindo 
que o Administrador Público planeje suas ações com responsabilidade, principalmente 
aquelas que geram aumento de despesa e que sejam de médio prazo. Assim sendo, 
destacam-se em ordem cronológica as principais legislações brasileiras que tratam do 
planejamento governamental, algumas delas como o PPA, a LOA e a LDO que 
estudaremos em seus detalhes: 
1º. A Lei nº 4.320/1964 - prevê a necessidade de planejamento de médio prazo 
em seus arts. 23 a 26, exigindo: a elaboração do “Quadro de Recursos e de 
Aplicação de Capital” para, no mínimo, um triênio; a revisão do plano 
anualmente, reajustando-o e acrescentando-lhe as previsões para mais um 
exercício; e a necessidade de se definirem as metas, em termos de realização 
de obras e de prestação de serviços, a serem atingidas por meio da execução 
de cada programa. 
2º. A Constituição Federal de 1988 – define: 
-em seu art. 165 as regras básicas do PPA, da LDO e da LOA; 
-no art. 166 ela determina que as emendas à LDO e à LOA somente poderão 
ser aprovadas quando compatíveis com o PPA; 
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-no art. 167 ela veda o início de investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro, caso não haja previsão no PPA; e no art 35, § 2º, inciso I, 
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ela dispõe sobre os 
prazos para elaboração e aprovação do projeto de lei do PPA, da LDO e da 
LOA. 
3º. A Lei nº 8.142/1990 - que dispõe sobre as transferências intergovernamentais 
de recursos financeiros na área da saúde, determina em seu art. 4º, inciso III, 
que para o Município receber recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) 
deverá contar com o plano de saúde, o qual deverá ser observado quando da 
elaboração do PPA, da LDO e da LOA. 
4º. A Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos) determina em seu art. 7º, § 
2º, incisos III e IV, respectivamente, que as licitações para execução de obras 
e para a prestação de serviços somente poderão ser realizadas quando houver 
previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das 
obrigações e quando os produtos delas esperados estiverem contemplados 
nas metas estabelecidas no PPA; no art. 57, inciso I, referida lei abre uma 
exceção quanto à duração de contratos relativos a projetos cujos produtos 
estejam contemplados nas metas estabelecidas no PPA. 
5º. A Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), que dispõe sobre a 
organização da Assistência Social, prescreve em seu art. 30, inciso III, que é 
condição para os repasses aos Municípios dos recursos da assistência social 
a efetiva instituição do Plano de Assistência Social, o qual deverá ser 
observado quando da elaboração do PPA, da LDO e da LOA. 
6º. A LRF destaca logo no seu início a necessidade do planejamento, 
determinando que “a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação 
planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios, 
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”; em diversos outros 
dispositivos, ela exige que seja demonstrada a compatibilização da despesa 
com diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos no PPA e na LDO, sob 
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pena de serem “consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao 
patrimônio público”. 
7º. A Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), mais recente, destaca em seu art. 
4º que os Municípios deverão utilizar, dentre outros instrumentos, o PPA, a 
LDO, a LOA e o Plano Diretor para atingir os fins definidos da referida lei; no 
seu art. 40, § 1º, o Estatuto determinaque o Plano Diretor é parte integrante do 
processo de planejamento municipal, devendo o PPA, a LDO e a LOA 
incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas; no art. 44, à referida lei 
destaca a necessidade de realização de debates, audiências e consultas 
públicas sobre as propostas do PPA, da LDO e da LOA, como condição 
obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. 
8º. A Lei n º 10.172/2001 (Plano Nacional de Educação) estabelece em seu art. 5º 
que os planos plurianuais dos Municípios serão elaborados de modo a dar 
suporte às metas constantes do Plano Nacional de Educação e dos respectivos 
planos decenais. 
Conforme se observa, a Lei n º 4.320/1964 foi o embrião do processo de 
planejamento governamental. Contudo, desde já é necessário destacar que as normas 
do art. 23 da citada lei não mais são aplicáveis, visto que tal dispositivo não foi 
recepcionado pela Constituição Federal de 1988, a qual definiu, por meio do § 1 º do 
art. 165, o novo conteúdo do planejamento governamental. 
A LRF, que tem como pressuposto o equilíbrio das contas públicas, enfatizou 
a integração dos três instrumentos (PPA, LDO e LOA) e ratificou a necessidade de 
planejamento, controle, transparência e responsabilização na administração 
pública, e, corroborando o processo de planejamento, como dito anteriormente, adveio 
o Estatuto da Cidade. 
Diante do exposto, conclui-se que a elaboração do planejamento 
governamental, sua execução e o seu controle não só são indispensáveis para a boa 
condução das finanças públicas, como também são obrigações impostas ao 
administrador público pela legislação vigente (ANDRADE et al, 2008). 
 
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3.1 Plano Diretor 
 
Tendo em vista a competência da União para legislar sobre normas gerais de 
direito urbanístico, foi editada a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, também 
chamada de Estatuto da Cidade, a qual regulamentou os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal. 
Esta Lei tem como objetivo principal estabelecer diretrizes gerais da política 
urbana, entre outras providências. Visa ao estabelecimento de normas de ordem 
pública e de interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do 
bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio 
ambiental. 
No art. 2º da citada lei, encontramos que “a política urbana tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade 
urbana, mediante diretrizes gerais” que se referem, entre outras: 
• À garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra 
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao 
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e 
futuras gerações; 
• À gestão democrática por meio da participação da população e de associações 
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, 
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de 
desenvolvimento urbano; 
• À cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da 
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; 
ao planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da 
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua 
área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento 
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; 
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• À ordenação e controle do uso do solo; 
• À integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo 
em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob 
sua área de influência; 
• À adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e 
dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a 
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens 
pelos diferentes segmentos sociais; 
• À proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, 
do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; 
• À audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos 
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos 
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o 
conforto ou a segurança da população; 
• À simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das 
normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da 
oferta dos lotes e unidades habitacionais. 
O art. 4º do Estatuto da Cidade apresenta os instrumentos da política urbana, 
divididos em seis grupos, dos quais o Plano Diretor é mencionado em primeiro lugar, 
num rol de itens do planejamento municipal. São esses os instrumentos relacionados 
no referido dispositivo do Estatuto da Cidade: 
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do 
território e de desenvolvimento econômico e social; 
II planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas 
e microrregiões; 
III - planejamento municipal, em especial: 
a) Plano Diretor; 
b) Disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; 
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c) Zoneamento ambiental; 
d) Plano Plurianual; 
e) Diretrizes orçamentárias e orçamento anual; 
f) Gestão orçamentária participativa; 
g) Planos, programas e projetos setoriais; 
h) Planos de desenvolvimento econômico e social; 
IV Institutos tributários e financeiros: 
a) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU); 
b) Contribuição de melhoria; 
c) Incentivos e benefícios fiscais e financeiros; 
V - Institutos jurídicos e políticos: 
a) Desapropriação; 
b) Servidão administrativa; 
c) Limitações administrativas; 
d) Tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; 
e) Instituição de unidades de conservação; 
f) Instituição de zonas especiais de interesse social; 
g) Concessão de direito real de uso; 
h) Concessão de uso especial para fins de moradia; 
i) Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; 
j) Usucapião especial de imóvel urbano; 
l) Direito de superfície; 
m) Direito de preempção; 
n) Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; 
o) Transferência do direito de construir; 
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p) Operações urbanas consorciadas; 
q) Regularização fundiária; 
r) Assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos 
sociais menos favorecidos; 
s) referendo popular e plebiscito; 
VI - Estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de 
impacto de vizinhança (EIV). 
 
O Plano Diretor constitui-se no principal instrumento de planejamento 
sustentável das cidades, contribuindo na definição de diretrizes para expansão urbana 
e de desenvolvimento nas mais diversas áreas, como turística, industrial etc., visando 
sempre o interesse da coletividade. É por meio dele que as normas para utilização dos 
demais instrumentos da política urbana municipal são inseridas no planejamento 
municipal, possibilitando que os mesmos sejam utilizados. 
Tendo em vista a competência da União para legislar sobre normas gerais de 
direito urbanístico, o Estatuto da Cidade, que regulamentou os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal, estabelecendo dentre outras coisas as diretrizes e os 
instrumentos para desenvolvimento da política urbana municipal anteriormente 
referida, conforme § 2º, art. 39, da lei citada, o Plano Diretor deverá abranger todo o 
território municipal, ou seja, zona urbana e rural, levando em conta aspectos 
ambientais, culturais, turísticos,econômicos e sociais, mesmo que esses temas não 
se apresentem, de início, como foco principal, considerando que o mesmo envolverá 
questões que dizem respeito ao futuro do Município. 
O Plano Diretor deve vincular-se aos demais instrumentos de planejamento, 
quais sejam, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a 
Lei Orçamentária Anual (LOA). Esta vinculação ocorre principalmente por meio dos 
programas e das respectivas ações constantes no PPA que tratam de investimentos 
previstos no Plano Diretor, as quais poderão ser consideradas prioritárias pela LDO, 
cabendo à LOA garantir os recursos necessários para que os investimentos 
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constantes do Plano Diretor sejam executados, proporcionando o alcance das 
estratégias estabelecidas. 
É definido pelo art. 4º do referido Estatuto que, além do Plano Diretor, outros 
instrumentos poderão ser utilizados para execução da política urbana dos Municípios, 
os quais deverão ser observados, de forma a definir as diretrizes para o melhor 
aproveitamento e ocupação do solo, para que seja cumprido de fato o objetivo de 
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. 
É importante destacar ainda que os Municípios com mais de quinhentos mil 
habitantes deverão acrescentar ao conteúdo mínimo, diretrizes ligadas ao transporte 
urbano, conforme § 2º do art. 41 do Estatuto da Cidade. 
 
Conteúdos mínimos do Plano Diretor 
 
Os institutos jurídicos e políticos que se podem chamar de conteúdo mínimo 
de um Plano Diretor estão relacionados no art. 4º do Estatuto da Cidade, dentre ele: 
 Parcelamento, edificação ou utilização de compulsórios; 
• Direito de preempção; 
• Outorga onerosa do direito de construir; 
• Alteração de uso do solo; 
• Aplicação de operações urbanas consorciadas; 
• Transferência do direito de construir. 
• Outros que não podemos esquecer: desapropriação; servidão administrativa; 
limitações administrativas; tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; 
instituição de unidades de conservação; instituição de zonas especiais de 
interesse social; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial 
para fins de moradia; usucapião especial de imóvel urbano; direito de 
superfície; regularização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para 
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as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; e referendo popular e 
plebiscito (GASPARINI, 2002). 
 
Sistema de acompanhamento e controle do Plano Diretor 
 
O Estatuto das Cidades garante à população a participação direta nas 
atividades relacionadas ao Plano Diretor. Além da participação na elaboração, 
exigem-se o acompanhamento e o controle das ações e definem-se os instrumentos 
e a forma desta participação, conforme preconiza o art. 43 do citado diploma legal. 
Acompanhar e controlar significa monitorar os resultados obtidos, verificando 
o cumprimento das regras estabelecidas. Agindo assim, podem ser verificadas as 
mudanças ocorridas com a implantação do Plano Diretor se os caminhos constantes 
deste estão realmente sendo seguidos, cujo objetivo é melhorar a vida de todos os 
cidadãos residentes em um determinado Município. 
O art. 41 da Lei nº 10.257/2001 define a obrigatoriedade de implantação do 
Plano Diretor para as cidades: 
I - com mais de vinte mil habitantes; 
II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; 
III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos 
previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal; 
IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico; 
V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou 
atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. 
Dentre os itens expostos, destaca-se o III, o qual exige a implantação do Plano 
Diretor para que o Poder Público Municipal possa utilizar-se dos instrumentos 
previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal: 
Art. 182. [...] 
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§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área 
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo 
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado 
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I- parcelamento ou edificação compulsórios; 
II- imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no 
tempo; 
III- desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da 
indenização e os juros legais. 
Também, quanto ao item IV, deve-se observar que diversos municípios 
brasileiros que têm potencial turístico estão se associando a circuitos turísticos 
regionais, na busca de interesses comuns e, nesse caso, passam obrigatoriamente à 
condição de elaborar referido Plano Diretor. 
 
Prazo para aprovação do Plano Diretor 
 
Quanto ao prazo para aprovação do Plano Diretor, o art. 50 da Lei n. 
10.257/2001 estabelece o prazo de 5 (cinco) anos para os Municípios enquadrados 
nos incisos I e II do arte 41: 
 
Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos 
incisos I e II do art. 41 desta Lei que não tenham plano diretor aprovado na data de 
entrada em vigor desta Lei deverão aprová-lo no prazo de cinco anos. 
 
Recomendações para a elaboração do Plano Diretor 
 
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O Plano Diretor tem por base a legislação municipal, em que um projeto de lei 
é encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, visando ao conforto e à 
segurança futura da municipalidade. 
Conforme o art. 43 da Lei Estatuto da Cidade, deve-se garantir a gestão 
democrática da cidade e para isso é necessária a utilização de instrumentos que 
tomem presentes os representantes da população envolvida, entre eles conferências 
municipais, fóruns, seminários, audiências públicas, participação de órgãos 
colegiados, parcerias com a sociedade organizada e debates em reuniões temáticas 
e setoriais, portanto, é imperativo o comprometimento do Poder Executivo municipal, 
já que o ente responsável pela articulação e integração dos agentes envolvidos é o 
Município. 
Como responsabilidade, este deverá assegurar uma equipe com 
conhecimento técnico e articulação política, que busque uma base de dados segura e 
informações relevantes de um diagnóstico sobre a situação social, econômica, cultural 
territorial e ambiental do Município, além de compilação de legislação própria, mapas; 
enfim, todo um acervo documental que agregue valores à elaboração do referido Plano 
Diretor. Em geral esta equipe é formada por uma comissão de pessoas e muitas vezes 
é denominada de “comitê técnico administrativo”. 
Recomenda-se, para garantir a transparência, que todo ato que demande a 
participação popular envolva as fases prévia, concomitante e subsequente, e também 
que seja documentada por meio dos diversos tipos de mídia, entre eles fotografias, 
filmagens, notícias em jornais locais ou regionais, assim como por meio da Internet, 
além de campanhas diversas como distribuição de folders, eventos com oficinas 
participativas, entre outras (ANDRADE et al, 2008). 
Para que não haja descrença do cidadão, uma agenda deve ser programada 
e cumprida, com data de início e fim de sua elaboração. Uma metodologia própria 
poderá ser trabalhada conforme a intenção da municipalidade, mesmo porque não 
existe um padrão a seguir. 
 
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3.2 Plano Plurianual – PPA 
 
O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento que expressa o planejamento do 
governo federal, estadual ou municipal para um período de quatro anos, tendo como 
objetivo principal conduzir os gastos públicos, durante a sua vigência, de maneira 
racional, de modo a possibilitar a manutenção do patrimônio público e a realização de 
novos investimentos. 
Segundo Andrade et al (2008) a importância do PPA reside, portanto, no fato 
de nortear ou orientar o governo quanto à realização dos programas de trabalho para 
o período citado, ressaltando que todas as obras que se pretenda executar nesse 
período deverão estar inseridas nesse plano, assim como também os programas da 
natureza continuada, como, por exemplo, aqueles ligados à educação e à saúde. 
Qualquer ação governamental somente poderá ser executada durante o ano 
(execução orçamentária) se o programa estiver adequadamente inserido no PPA. 
Como vimos o PPA, a LDO e a LOA são instrumentos integrados de 
planejamento, estando, portanto, um vinculado ao outro, razão pela qual uma boa 
execução orçamentária necessariamente dependerá de um PPA elaborado 
adequadamente. 
A Constituição Federal traz em seu art. 165, § 1º, as regras básicas que 
conduzem à elaboração do PPA: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
[...] 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada. O dispositivo constitucional mencionado prescreve que o PPA deve 
estabelecer as diretrizes, os objetivos e as respectivas metas governamentais. O § 9º 
desse mesmo artigo determina que compete à lei complementar, que nesse caso é de 
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competência exclusiva da União, dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do PPA: 
Art. 165. [...] 
§ 9º Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
Entretanto, tal dispositivo ainda não foi regulamentado e, por isso, ainda não 
foi normatizada a forma de elaboração do PPA, o que dificulta sobremaneira a sua 
padronização nas três esferas de governo. Tal regulamentação é essencial para 
possibilitar que todos os entes governamentais sigam um modelo predefinido, o que 
eliminará as distorções das informações apresentadas nos planos, facilitará o 
desenvolvimento de sistemas informatizados que auxiliem no seu acompanhamento 
e na sua avaliação, evidenciará as ações conjuntas e coordenadas entre os entes da 
federação (consolidação), bem como garantirá maior transparência na sua divulgação. 
O projeto da LRF aprovado pelo Congresso Nacional continha algumas regras 
no seu art. 3º que tratavam dos prazos para o encaminhamento do projeto de lei do 
PPA ao Poder Legislativo e para a sua devolução ao Poder Executivo, e ainda 
ressaltava que o mesmo deveria abranger os dois Poderes do Município. Contudo, o 
referido dispositivo foi objeto de veto pelo Presidente da República (ANDRADE et al, 
2008). 
Ainda assim, o art. 165, § 1º, da Constituição Federal tem eficácia plena e 
aplicabilidade imediata, uma vez que não é necessária a aprovação de lei 
complementar para sua explicitação, a qual virá tão somente para tratar da forma e 
dos trâmites do PPA, pois a norma constitucional já define o seu conteúdo. 
A vigência do PPA compreende quatro exercícios financeiros, iniciandose 
no segundo ano de mandato de um Prefeito e terminando no primeiro ano de mandato 
do Prefeito subsequente, evitando assim a descontinuidade das ações de governo. 
Ou seja, no primeiro ano de mandato o Prefeito que assume deverá cumprir o PPA do 
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seu antecessor, assim como o Prefeito que o suceder deverá proceder da mesma 
forma. 
Quanto à forma de instituição do PPA, assim dispõe o art. 165 § 1º, da 
Constituição Federal: 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá ... 
Quanto ao sentido da expressão “a lei que instituir o plano plurianual 
estabelecerá”, torna-se necessário fazer-se um esclarecimento. 
O caput do art. 23 da Lei nº 4.320/1964 prevê que o “Quadro de Recursos e 
de Aplicação de Capital” deve ser aprovado por decreto do Poder Executivo, enquanto 
o texto constitucional determina que o PPA seja instituído por meio de lei. Portanto, 
depreende-se que a Constituição Federal de 1988 não recepcionou o referido 
dispositivo da Lei nº 4.320/1964. 
 Além das razões anteriormente expostas, destacam-se outras 
incongruências entre o texto da Lei nº 4.320/1964 e o da Constituição Federal, os 
quais aludem à questão da elaboração do PPA. 
O mesmo caput prevê que o “Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital” 
deverá ser elaborado para, no mínimo, um triênio, enquanto o art. 35, § 2º, inciso I, do 
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determina que o PPA deverá ser 
elaborado para um quadriênio. 
O parágrafo único do art. 23 da Lei nº 4.320/1964 determina que o “Quadro 
de Recursos e de Aplicação de Capital” deverá ser reajustado anualmente, 
acrescentando-se-lhe as previsões de mais um ano, enquanto o art. 35, § 2º, inciso I, 
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias disciplina que a vigência do PPA 
é adstrita a um quadriênio, com data de início no segundo ano de mandato e de 
término no primeiro ano de mando do prefeito subsequente. 
Sobre a necessidade de o PPA ser elaborado de forma regionalizada, assim 
determina o art. 165, § 1º, da Constituição Federal: 
Art. 165. [...] 
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§ 1º A lei que instituir o PL o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada .... 
Quanto ao teor da expressão “de forma regionalizada”, depreende-se que a 
lei do PPA deverá definir o planejamento por região. 
No PPA da União, por exemplo, a regionalização é feita por região 
macroeconômica (Centro-Oeste, Nordeste, Norte, Sudeste e Sul), o mesmo 
acontecendo no PPA do Estado de Minas Gerais, que demonstra a regionalização 
também por região macroeconômica (Alto Paranaíba, Central, Centro-Oeste, 
Jequitinhonha/ Mucuri, Mata, Norte de Minas, Rio Doce, Sul de Minas e Triângulo). 
Nos Municípios a regionalização do PPA torna-se um pouco mais complexa, 
principalmente nos pequenos, haja vista que normalmente ela não é definida no seu 
âmbito. Assim, caso não exista tal regionalização, dois critérios que podem ser 
adotados por todos os Municípios são a: a) divisão das ações do PPA por zona urbana 
e zona rural ou b)por bairros, distritos, povoados etc. 
Assim, há que se considerar as vantagens e os objetivos de tal regionalização, 
visando sempre os benefícios práticos que a mesma trará para a Administração e para 
o Município, visto que ela deverá ser observada durante a elaboração e, 
principalmente, na execução do plano. Nessa mesma linha destaca-se o entendimento 
de Vainer et al (2001, p. 15). 
 
Os Municípios de maior porte, cujo zoneamento urbano está definido em lei, 
poderão planejar de forma regionalizada. O que se deve ter claro é que, ao 
planejamento, segue-se sua execução. De nada vale apresentar planos 
regionalizados se não se desenvolver metodologia compatível para executar 
o gasto orçamentário. 
 
Assim, a regionalização demonstra a abrangência geográfica da ação 
governamental no âmbito do Município, mas, caso não haja a divisão regional e esta 
seja impraticável, recomenda-se que seja informado que a ação será municipal, 
demonstrandoque ela abrangerá todo o seu território. 
Sobre as diretrizes do PPA, assim prescreve o art. 165, § 1º, da Constituição 
Federal: 
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Art. 165. [...] 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes [...] 
Quanto ao sentido da palavra “diretrizes” inserta no texto legal, Ferreira (1999) 
a define como “conjunto de instruções ou indicações para se tratar e levar a termo um 
plano, uma ação, um negócio etc.”. Contudo, embora essa definição já ofereça uma 
referência, observa-se que ela é genérica e não técnica, a qual se torna necessária 
no caso em comento. Assim, numa linguagem técnica bastante apropriada ao sentido 
do dispositivo legal, destaca-se a definição trazida por CHALFUN e MÉLLO (2001): 
São as indicações necessárias para orientar as ações de uma entidade de 
modo que, estrategicamente, os objetivos sejam alcançados e as ações 
possuam algum grau de complementaridade e que se leve a termo um plano, 
no caso, o PPA. 
[...] 
As diretrizes, como indicações que orientarão a escolha dos objetivos e das 
metas, devem ser eleitas como um fio condutor para as políticas públicas, 
sem, necessariamente, detalhar o que será feito em cada área de atuação do 
governo. 
 
Portanto, as diretrizes do PPA são orientações, indicações e princípios 
estratégicos que nortearão as ações do governo municipal durante o período de sua 
vigência com vistas a alcançar os seus objetivos, atendendo os anseios da população 
e melhorando a sua qualidade de vida. No PPA do Governo Federal as diretrizes são 
tratadas como macroobjetivos. 
 
 
 
Quanto aos objetivos do PPA, assim preceitua o art. 165, § 1º, da Constituição 
Federal: 
Art. 165. [...] 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos [...] 
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Quanto ao sentido da palavra “objetivos” inserida na norma constitucional, 
eles expressam os problemas diagnosticados que se pretende combater e superar e 
as demandas existentes que se espera atender, consistindo basicamente na definição 
dos programas de governo, descrevendo a sua finalidade com concisão e precisão. 
Utilizando-se as definições da Portaria MOG nº 42/1999, torna-se mais 
evidente a definição dos objetivos para esse contexto: 
Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: 
a) Programa, o instrumento de organização da ação governamental 
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores 
estabelecidos no plano plurianual; 
b) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais 
resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de 
governo; 
c) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo 
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da 
ação de governo. 
Os objetivos expressam a busca de resultados e são concretizados por meio 
da execução dos programas, os quais agregam as ações governamentais (projetos e 
atividades) destinadas a alcançar um fim comum, de acordo com os anseios de um 
público predeterminado ou de um problema a ser atacado. 
 
 
Metas da administração pública 
 
Assim dispõe o art. 165, § 1º, da Constituição Federal quanto à necessidade 
da definição de metas no PPA: 
Art. 165. [...] 
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§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal [...] 
Quanto ao sentido da expressão “metas da administração pública”, 
inicialmente destaca-se a definição trazida pelo art. 25 da Lei nº 4.320/1964: 
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicação de 
Capital sempre que possível serão correlacionados a metas objetivas em termos de 
realização de obras e de prestação de serviços. 
Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se pretendem obter 
com a realização de cada programa. 
Depreende-se do exposto no dispositivo anterior que as metas referem-se aos 
resultados que se espera obter com a execução dos programas. Portanto, os 
resultados são atingidos por meio da execução dos programas e de suas respectivas 
ações governamentais (projeto, atividade ou operação especial). 
Quando da concepção do PPA, devem-se definir os programas, as ações a 
que esses se relacionam e a meta de cada ação governamental. Logo, cada ação 
governamental somente poderá estar associada a um produto, que, quantificado por 
sua unidade de medida, dará origem à meta. Nesse sentido, destaca-se o 
ensinamento de CHALFUN e MÉLLO (2001): 
Portanto, as metas serão as referências mensuráveis que permitem completar 
o caminho, ou seja, partindo-se de diretrizes gerais, através da escolha de 
prioridades e de ações que operacionalizarão as mesmas, será possível 
vislumbrar até que ponto o planejamento foi bem-sucedido e se os resultados 
verificáveis estão à altura das expectativas. 
 
As metas devem ser quantificadas, física e financeiramente, para possibilitar 
o acompanhamento e a avaliação do PPA, bem como a apuração do custo unitário e 
global dos programas e das ações governamentais, de forma a permitir a avaliação 
dos resultados (ANDRADE et al, 2008). 
Observa-se que as metas podem abranger um bairro, um povoado, um distrito, 
a zona rural, a zona urbana, uma região ou todo o Município. Assim, quando o art. 
165, § 1º, da Constituição Federal determina que “a lei que instituir o plano plurianual 
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estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública”, determinou o legislador que as metas sejam demonstradas no 
PPA por região. 
É oportuno antecipar que a LRF, por meio do seu art. 4º, inciso I, alínea e, 
determina que a LDO deverá dispor sobre as normas relativas ao controle de custos 
e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos 
orçamentos. Um dos principais objetivos da definição de metas no PPA é exatamente 
permitir o acompanhamento, a apuração e a avaliação dos custos e dos resultados 
dos programas e das ações governamentais, possibilitando assim averiguar e 
demonstrar à sociedade se houve eficiência, eficácia e efetividade na aplicação dos 
recursos públicos. 
A Constituição Federal determina, por meio do seu art. 74, inciso I, que 
compete ao sistema de controle interno do Município avaliar o cumprimento das metas 
previstas no PPA. 
 
Fases de elaboração 
 
O processo de elaboração do PPA compreende as seguintes fases: 
1. Capacitação dos servidores que serão envolvidos no processo de 
elaboração do PPA; 
2. Análise das potencialidades e da vocação econômica do Município para 
verificar a possibilidade de incrementar a receita; 
3. Realização de estudos para identificar o volume de recursos em cada 
urna das fontes de financiamento; 
4. Elaboração da previsão das receitas para um período de quatro 
exercícios de cada uma das unidades gestoras do orçamento; 
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5. Apuração e estudo dos gastos com manutenção da máquina 
administrativa e dos programas de duração continuada para um período de quatro 
exercícios; 
6. Definição das disponibilidades financeiras para a realização de novos 
projetos ou implantação de novos programas que visem à criação, expansão ou 
aperfeiçoamento da ação governamental;7. Levantamento de todos os programas e ações governamentais 
implementadas no passado e em execução; 
8. Avaliação dos programas e das ações governamentais implementadas 
no passado para verificar quais serão mantidos; 
9. Realização de diagnóstico das necessidades e dificuldades, estudando 
as condições de vida da população, utilizando todas as fontes de informação 
disponíveis, como ouvir os servidores municipais e os profissionais credenciados nas 
diversas áreas de atuação do Município, que acumulam experiência e conhecimento 
sobre os problemas locais, além de motivá-los e comprometê-los na execução das 
soluções; 
10. Realização de audiências públicas para envolver as lideranças 
comunitárias e políticas na definição das prioridades para um período de quatro 
exercícios; 
11. Definição dos novos programas e das novas ações governamentais 
utilizando-se inclusive o resultado da audiência pública; 
12. Definição dos programas e das ações governamentais prioritárias para 
o período de quatro exercícios, os quais potencialmente serão realizados; 
13. Adequação dos programas e das ações governamentais aos recursos 
projetados para o período de vigência do PPA; 
14. Consolidação do PPA, compatibilizando o montante de recursos 
financeiros previstos para os quatro anos de vigência do PPA com as ações definidas; 
15. Elaboração dos anexos do projeto de lei do PPA; 
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16. Elaboração do texto do projeto de lei do PPA; 
17. Elaboração da exposição de motivos do projeto de lei do PPA; 
18. Encaminhamento de projeto de lei do PPA ao Poder Legislativo 
(ANDRADE et al, 2008). 
 
 
3.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO 
 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi introduzida no Direito Financeiro 
brasileiro pela Constituição Federal de 1988, tomando-se, a partir de então, o elo entre 
o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA): 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
De acordo com o § 2º do artigo mencionado, a LDO deverá conter as metas e 
prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente, orientar 
a elaboração da LOA, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer 
a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
A Constituição Federal determina, ainda no seu art. 169, § 1º, inciso I, que a 
concessão de vantagens funcionais, criação e ocupação de cargos e empregos 
públicos e reformulação no plano de cargos e salários necessitam de específica 
autorização na LDO. 
Com a edição da LRF, a importância da LDO aumentou significativamente, 
pois essa passou a ter novas e importantes funções, agregando ao seu conteúdo 
regras de planejamento que convergem para o equilíbrio entre as receitas e despesas 
durante a execução do orçamento, conforme disciplina o seu art. 4º, que trata 
especificamente do seu conteúdo: 
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Art. 4º - A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 
165 da Constituição e: 
I - disporá também sobre: 
a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas 
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do 
§ 1º do art. 31; 
[...] 
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financiados com recursos dos orçamentos; 
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a 
entidades públicas e privadas; 
[...] 
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas 
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, 
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida 
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
§ 2º O Anexo conterá, ainda: 
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia 
de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as 
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com 
as premissas e os objetivos da política econômica nacional; 
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três 
exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a 
alienação de ativos; 
IV avaliação da situação financeira e atuarial: 
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a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos 
e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; 
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; 
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. 
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde 
serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas 
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. 
Dentre as diversas alterações introduzidas pela LRF, merecem destaque o 
Anexo de Metas Fiscais, no qual são definidas as metas de resultado primário e 
nominal, e também o Anexo de Riscos Fiscais, no qual são contemplados os riscos 
fiscais e avaliados os passivos contingentes, os quais são essenciais para o 
acompanhamento das finanças públicas e para a obtenção/manutenção do equilíbrio 
das contas públicas. 
A LRF trata do conteúdo da LDO em diversos outros dispositivos, dando-lhe 
competência para: 
• Definir a forma de utilização e montante da reserva de contingência (art. 5º); 
• Dispor sobre a programação financeira e o cronograma de execução mensal 
de desembolso (art. 8º); 
• Definir regras para a limitação de empenho e movimentação financeira (art. 
9º); 
• Definir regras para renúncia de receita (art. 14); 
• Definir regras para a geração de novas despesas (arts. 16 e 17); 
• Excetuar os casos de contratação de hora extra quando for atingido o limite 
prudencial (art. 22); 
• Definir regras para a destinação de recursos públicos a outro ente da federação 
(art. 25); 
• Definir regras para a destinação de recursos públicos para o setor privado 
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(art.26); 
• Definir regras para a inclusão de novos projetos no orçamento (art. 45); e 
• Definir regras para que os Municípios possam custear despesas de 
competência de outros entes da federação (art. 62). 
Na LDO são definidas as diretrizes que orientarão a Administração na 
elaboração da proposta orçamentária e na sua execução, sendo selecionadas dentre 
as diversas ações governamentais constates no PPA aquelas que serão prioritárias 
durante a elaboração da LOA e da sua execução, compatibilizando-as com os 
recursos públicos arrecadados, proporcionando assim condições para que as 
demandas específicas da sociedade sejam priorizadas e realizadas. 
Portanto, a LDO transcende a estimativa da receita e a fixação da despesa, 
que são objetivos precípuos da LOA, tendo como principal finalidade o planejamento 
e acompanhamento das finanças públicas, de modo a garantir o equilíbrio das contas 
públicas. 
Conteúdo da LDO o texto do projeto de LDO deverá ser elaborado atendendo 
a todas as exigências legais, devendo o mesmo conter regras que tratem, no mínimo, 
das seguintes questões: 
CONTEÚDO DA LDO 
CF/1988 LRD/2000 
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-definir as metas e prioridades 
 da AdministraçãoPública 
Municipal; 
-dar orientações básicas para elaboração da 
lei orçamentária anual; 
-dispor sobre as alterações na legislação 
tributária do Município; 
-estabelecer a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento; 
-dispor sobre a política de pessoal e 
encargos sociais. 
-dispor sobre o equilíbrio entre receitas e 
despesas; 
-definir os critérios e formas de limitação de 
empenho; 
-estabelecer as normas 
 relativas ao controle de 
custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financeiros com recursos dos 
orçamentos; 
Estabelecer as condições e exigências para 
transferências de recursos a entidades 
públicas e privadas; 
-Definir o montante e forma de utilização da 
reserva de contingência; 
-dispor sobre a contratação excepcional de 
horas extras; 
-autorizar o município a auxiliar o custeio de 
despesas atribuídas a outros entes da 
federação; 
-Defini critérios para o início de novos 
projetos; 
-Definir as despesas 
 consideradas irrelevantes; 
-Definir as condições para a renúncia de 
receitas. 
Fonte: Andrade et al (2008, p. 74) 
3.4 Lei Orçamentária Anual – LOA 
 
A proposta orçamentária é um documento que apresenta em termos 
monetários as receitas e as despesas públicas que o governo pretende realizar no 
período de um exercício financeiro1, devendo ser elaborada pelo Poder Executivo e 
aprovada pelo Poder Legislativo, convertendo-se então na Lei Orçamentária Anual 
(LOA). 
A LOA é revestida por atos formais, prevendo as receitas e fixando as 
despesas que potencialmente serão realizadas no período de um ano. É uma lei 
 
1 De acordo com o art. 34 da Lei 4.320/64, o exercício financeiro coincidirá com o não civil. A lei 810/49 
define ano civil, o qual segue o calendário. 
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autorizativa e não impositiva, uma vez que o gestor de cada orçamento tem a 
faculdade de realizar ou não as despesas nela contidas. 
A LOA consolida vários orçamentos (fiscal, de investimento e da seguridade 
social), os quais refletem os planos que o governo pretende realizar nas diversas áreas 
de atuação do ente governamental, contendo um conjunto de previsões de receitas 
que são distribuídas em diversos programas de trabalho que viabilizarão a realização 
das políticas públicas. 
Aqui é pertinente pelo menos conceituar Orçamento público: 
Orçamento público ou orçamento programa é a materialização do 
planejamento do Estado, quer na manutenção de sua atividade (ações de rotina), quer 
na execução de seus projetos (ações com início, meio e fim). Configura o instrumento 
do Poder Público para expressar seus programas de atuação, discriminando a origem 
e o montante dos recursos (receitas) a serem obtidos, bem como a natureza e o 
montante dos dispêndios (despesas) a serem efetuados (ANDRADE, 2002, p. 54). 
Portanto, o Poder Executivo deve elaborar uma boa proposta orçamentária, a 
qual deverá ser devidamente apreciada e aprovada pelo Poder Legislativo e 
sancionada pelo Poder Executivo ou promulgada pelos Poderes Executivo ou 
Legislativo, transformando-se então na LOA, a qual conterá os orçamentos que 
viabilizarão a manutenção e a implementação das ações governamentais durante um 
exercício financeiro. 
 
Legislação 
 
A Lei nº 4.320/1964, norma que regulamentou a Contabilidade Pública 
brasileira, institucionalizou a classificação funcional-programática, inseriu princípios 
orçamentários, definiu os conceitos e as classificações das receitas e despesas 
públicas, dispôs sobre o conteúdo da proposta orçamentária e da Lei Orçamentária 
Anual (LOA), introduziu, portanto as regras básicas sobre o planejamento 
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orçamentário. Esta lei encontra-se em vigor, destacando-se que a maioria dos seus 
dispositivos foi recepcionada pelo texto constitucional. 
A Constituição Federal apresenta em seu Capítulo 2 - Das Finanças Públicas 
-, Seção 11 - Dos Orçamentos -, algumas regras para a elaboração da LOA, inovando 
quanto ao seu conteúdo, o qual deverá conter todos os orçamentos do ente 
governamental, reforçando princípios orçamentários já existentes e introduzindo 
novos, dispondo sobre a iniciativa do projeto de lei, estabelecendo regras a serem 
observadas no processo legislativo, deliberando sobre a destinação dos recursos que 
ficarem sem despesas correspondentes em decorrência de veto, emenda ou rejeição 
do projeto de lei etc. 
A LRF também trouxe diversos dispositivos que tratam da elaboração da LOA, 
destacando a necessidade de comprovação da compatibilidade de seu projeto com os 
demais instrumentos de planejamento, definindo regras sobre a previsão da receita e 
fixação da despesa, introduzindo normas para a inclusão de novos projetos, 
revigorando alguns princípios orçamentários, exigindo a inclusão dos orçamentos das 
empresas estatais dependentes- na LOA, dentre outros assuntos. 
 O Ministério do Orçamento e Gestão, o Ministério do Planejamento e o 
Ministério da Fazenda editaram diversas portarias nos últimos anos, as quais 
trouxeram muitas novidades quanto à elaboração do orçamento público, promovendo 
significativas alterações nas classificações das receitas e despesas, alterando a forma 
de elaboração dos orçamentos dos regimes próprios de previdência (RPPS) e criando 
mecanismos para eliminar as duplicidades de receitas e despesas, visando, 
sobretudo, a padronização e a consolidação das contas das três esferas de governo, 
etc. 
Segundo Andrade et al (2008) é desse emaranhado de normas e de várias 
outras que se garimpou as regras que deverão ser observadas quando da elaboração 
da proposta orçamentária. 
 
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Orçamento Fiscal, de Investimentos e da Seguridade Social 
 
De acordo com o disposto no art. 165, § 5º, da Constituição Federal, a Lei 
Orçamentária Anual deverá compreender os seguintes orçamentos: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
[...] 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II- o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III- o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
O referido dispositivo constitucional prevê que a LOA contenha três 
orçamentos: o fiscal, o de investimento e o da seguridade social. Contudo, alguns 
Estados e a grande maioria dos Municípios brasileiros têm apresentado em suas leis 
orçamentárias apenas o orçamento fiscal. Esse procedimento decorre, algumas 
vezes, da falta de dispositivo análogo nas constituições estaduais ou nas leis 
orgânicas municipais. 
 
Os princípios orçamentários 
 
Os princípios são as diretrizes de uma ciência. No caso dos princípios 
orçamentários, estes são as premissas, padrões, linhas e regras básicas que 
nortearão a elaboração e execução do orçamento, os quais decorrem da ciência 
contábil e jurídica. 
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Alguns princípios orçamentários encontram-se estabelecidos nos textos das 
normas que regem a elaboração do orçamento público e outros decorrem da própria 
essência da ciência. 
A seguir apresentam-se os princípios orçamentários fundamentais para 
elaboração da LOA: 
Anualidade 
Também conhecido por princípio da anuidade.As previsões da receita e da 
despesa constantes no orçamento devem referir-se, sempre, a um período limitado de 
tempo que se denomina exercício financeiro. No Brasil, o exercício financeiro coincide 
com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro de 
cada ano, conforme determina o art. 34 da Lei nº 4.320/1964. A exigência da 
observância desse princípio está contida no art. 2º da referida lei. 
 
Unidade 
O orçamento público é uno, isto é, constitui-se numa única peça para cada 
esfera de governo municipal, devendo consolidar todas as propostas orçamentárias 
dos Poderes Legislativo e Executivo, dos seus órgãos, fundos, autarquias e 
fundações, bem como das empresas em que o Município, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto, conforme determina o art. 165, 
§ 5º, da Constituição Federal. A exigência do atendimento deste princípio está prevista 
no art. 2º da Lei nº 4.320/1964, bem como no art. 165, § 5º, da Constituição Federal. 
 
 
Universalidade 
O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas previstas 
para um exercício financeiro, pelos seus valores globais, vedadas quaisquer 
deduções, conforme determinam os arts. 3º, 4º e 6º da Lei nº 4.320/1964. A 
necessidade de observância deste princípio encontra-se prevista no art. 2º da Lei nº 
4.320/1964 e no art. 165, § 5º, da Constituição Federal. 
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Exclusividade 
O texto da lei do orçamento não deve conter matérias estranhas à previsão 
das receitas e à fixação das despesas. Segundo BASTOS (1989) “a lei orçamentária 
anual não pode conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa. Ficam proibidas o que ficou conhecido como caldas orçamentárias, matérias 
de natureza não financeira, cuja aprovação era forçada por via da aprovação da lei 
orçamentária”. 
Exemplos de matérias estranhas que não podem constar no texto da lei 
orçamentária: 
- alienação de bens imóveis; 
- criação de cargos; 
- reestruturação de carreira; 
- alteração do plano de cargos e salários; 
- reajuste de vencimentos, salários e subsídios; 
- modificações na estrutura administrativa; 
- instituição de tributos; 
- alteração na legislação tributária; 
- autorização para transposições e remanejamentos; 
- autorização para concessão de auxílios, contribuições e subvenções; 
- alteração de nome de ruas, etc. 
As exceções a esse princípio estão previstas no art. 7º da Lei n. 4.320/1964 e 
no art. 165, § 8º, da Constituição Federal, os quais permitem que a lei do orçamento 
contenha autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito. 
 
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Especificação 
Este princípio está relacionado ao aspecto formal da peça orçamentária, tendo 
como objetivo vedar previsões genéricas de receitas e despesas na lei orçamentária. 
Assim, as receitas e despesas deverão ser consignadas na lei orçamentária 
no nível mínimo de detalhamento exigido. 
Tal princípio encontra-se nos arts. 5º, 13, 15 e 20 da Lei nº 4.320/1964. 
 
Evidenciação 
O orçamento público deve evidenciar os programas e ações governamentais. 
MACHADOJR. e REIS (2002/2003) ensinam que esse princípio constitui-se 
no próprio objetivo do orçamento que é “o de revelar com clareza o que o governo 
pretende realizar para cumprir as suas responsabilidades perante a sociedade”. 
Tal princípio encontra-se no art. 2º da Lei nº 4.320/1964 e art. 5º, § 4º, da LRF. 
 
Publicidade 
Trata-se de um princípio da Administração Pública que é exigido para todos 
os atos e fatos administrativos, inclusive à lei do orçamento. Segundo este princípio, 
o conteúdo da lei orçamentária deve ser divulgado pelos veículos oficiais de 
divulgação para conhecimento público e eficácia de sua validade. 
A observância de tal princípio encontra-se explicitada no art. 37 da 
Constituição Federal. 
Equilíbrio 
Este princípio visa coibir a previsão de receitas fictícias, sendo sua aplicação 
obrigatória na formulação do orçamento. Ele orienta que o valor fixado para as 
despesas num exercício financeiro seja compatível com o valor previsto para as 
receitas. 
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O equilíbrio orçamentário não pressupõe necessariamente que a previsão da 
receita seja igual à fixação da despesa, mas que o montante da receita prevista seja 
suficiente para cobrir o montante da despesa fixada para o exercício financeiro. 
A decisão de planejar é essencialmente política, sendo uma tentativa de alocar 
explicitamente recursos e, implicitamente, valores, isto é, imprimir qualidade ao gasto 
público, de modo a que atenda essencialmente ao melhor anseio social. A 
implementação do Plano é também, fundamentalmente, um fenômeno político, pois 
permite verificar se a tentativa de alocar recursos e valores se efetivou (COELHO 
NETO, 2002). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
REFERÊNCIAS CONSULTADAS E UTILIZADAS 
 
ANDRADE, Nilton de Aquino (org.) Planejamento governamental para municípios: 
plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual. 2 ed. São 
Paulo: Atlas, 2008. 
 
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ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. São 
Paulo: Atlas, 2002. 
 
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. São Paulo: Saraiva, 
1989. 
 
BRASIL. Constituição Federal de 1988. 
 
BRASIL. Lei 4.320 de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito 
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos 
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm> Acesso em: 23 jul. 2010. 
 
BRASIL. Lei 8666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da 
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração 
Pública e dá outras providências. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm> Acesso em 23 jul. 2010. 
 
BRASIL. Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de 
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras 
providências. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm> Acesso em: 21 jul. 2010. 
 
BRASIL. Lei 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras 
providências. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm> Acesso em: 23 jul. 
2010. 
 
CHALFUN, Nelson; MÉLLO, Leonardo. Entendendo a contribuição da política 
fiscal, do PPA e da LDO para a gestão fiscal, responsável. Rio de Janeiro: 
IBAM/BNDES, 2001. 
 
COELHO NETO, Milton. A transparência e o controle social como paradigmas para 
gestão pública no Estado Moderno In: FIGUEIREDO, Carlos Maurício; NÓBREGA, 
Marcos (orgs.). Administração Pública: direito administrativo, financeiro e gestão 
pública: prática, inovações e polêmicas. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 
2002. 
 
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário Aurélio Eletrônico Século XXI, 
versão 3.0, Editora Nova Fronteira, novembro, 1999. 
 
GASPARINI, Diógenes. O estatuto das cidades. São Paulo: Editora NDJ, 2002. 
 
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 14 ed. São Paulo: Atlas, 2007. 
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MACHADO JR, José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4320 comentada. 31 
ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2002/2003. 
 
VAINER,Ari, et al. Gestão fiscal responsável – simples municipal: plano plurianual 
– manual de elaboração. BNDES: out. 2001. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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AVALIAÇÃO 
1) Implantar a cultura de planejamento é uma atitude ousada, mais ainda se o quadro 
técnico considerar o planejamento como uma exigência formal, mas eis que tivemos 
a felicidade da implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal que inova, já que exige 
resultados, além de formalidades. Por ela conseguimos perceber que planejar torna-
se essencial na medida em que é exigido atingir o equilíbrio das contas públicas. Pois 
bem: as ações do governo devem ser mediadas a curto, médio e longo prazo, de modo 
que ao final, o resultado não seja deficitário. Qual das ações abaixo deve ser mediada 
a longo prazo? 
A( )O orçamento fiscal 
B( )A execução fiscal C( 
)O Plano Plurianual 
D( )n.d.a. 
 
2)Leia as afirmativas abaixo e assinale a resposta correta: 
I – A prática do planejamento tem como objetivo corrigir distorções 
administrativas, alterar condições indesejáveis para a coletividade, remover 
empecilhos institucionais e assegurar a viabilização de objetivos e metas que se 
pretende alcançar. 
II – Planejar é essencial, é o ponto de partida para a administração eficiente e 
eficaz da máquina pública, pois a qualidade do mesmo ditará os rumos para a boa ou 
má gestão, refletindo diretamente no bem-estar da população. 
III – A Constituição Federal de 1988 deu ênfase à função de planejamento, 
quando introduziu significativas mudanças na forma de condução do processo 
orçamentário, pois aliou o orçamento público ao planejamento. 
 
A( )Somente está correta a afirmativa I. 
B( ) Somente está correta a afirmativa II. 
Cesar
Máquina de escrever
Planejar é essencial, é o ponto de partida p
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C( ) Somente está correta a afirmativa III. 
D( )Todas as afirmativas estão corretas. 
 
3)Qual dos instrumentos abaixo viabiliza o plano de governo, permitindo a realização 
anual dos programas mediante a alocação de recursos para as ações orçamentárias 
(projetos, atividades e operações especiais)? 
A( )Plano Plurianual. 
B( )A Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
C( )A Lei Orçamentária Anual. 
D( )A Lei de Responsabilidade Fiscal. 
 
4) O planejamento governamental é indispensável para permitir a aplicação correta e 
responsável dos recursos públicos. Assinale a opção que não representa um dos 
seus objetivos: 
A( ) Não previne riscos e nem corrige desvios que sejam capazes de afetar o 
equilíbrio das contas públicas. 
B( ) Garante que as ações governamentais sejam realizadas dentro da capacidade 
financeira do Município. 
C( )Garante a manutenção e a conservação do patrimônio público. 
D( ) Executa as ações governamentais prioritárias, possibilitando a conclusão de 
todos os projetos iniciados. 
 
5) Nas duas últimas décadas criou-se um arcabouço legal bem amplo, exigindo que o 
Administrador Público planeje suas ações com responsabilidade, principalmente 
aquelas que geram aumento de despesa e que sejam de médio prazo. Qual das leis 
abaixo destaca no seu início a necessidade do planejamento, determinando que “a 
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em 
Cesar
Destacar
Cesar
Destacar
Cesar
Destacar
Cesar
Destacar
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que se previnem riscos e corrigem desvios, capazes de afetar o equilíbrio das contas 
públicas”? 
A( )Lei 8.742/93 
B( )LRF – Lei Complementar 101/00 
C( )Lei 10.257/01 
D( )Lei 10.172/01 
 
6) A lei 10.257/01 também conhecida como Estatuto da Cidade tem como objetivo 
geral estabelecer diretrizes gerais da política urbana. No seu artigo 4º encontramos 
os instrumentos da política urbana, divididos em seus grupos. Em qual dos grupos 
se encaixam os impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) e 
os incentivos e benefícios fiscais e financeiros? 
A( )No grupo I – Planos nacionais e estaduais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social. 
B( )No grupo II – Planejamento das regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e 
microrregiões. 
C( )No grupo IV – Institutos tributários e financeiros. 
D( )No grupo V – Institutos jurídicos e políticos. 
 
7) O que podemos dizer sobre a vigência do Plano Plurianual? 
A( )compreende dois exercícios financeiros B( 
)compreende apenas 1 exercício financeiro C( 
)compreende quatro exercícios financeiros. 
D( )compreende oito exercícios financeiros. 
 
8)Projeto é? Assinale a alternativa correta. 
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A( )o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização 
dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano 
plurianual 
B( )um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e 
permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de 
governo. 
C( ) São as indicações necessárias para orientar as ações de uma entidade de modo 
que, estrategicamente, os objetivos sejam alcançados e as ações possuam algum 
grau de complementaridade e que se leve a termo um plano, no caso, o PPA. 
D( ) um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um 
produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. 
 
9)Qual dos instrumentos abaixo deverá conter: as metas e prioridades da 
administração pública para o exercício financeiro subsequente, orientar e dispor sobre 
as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento? 
A( )PPA 
B( )LDO 
C( )LOA 
D( )LRF 
 
10)”Documento que apresenta em termos monetários as receitas e as despesas 
públicas que o governo pretende realizar no período de um exercício financeiro”. 
Qual dos documentos abaixo pertence essa definição? 
A( )Lei Orçamentária Anual 
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B( )Lei Orgânica Municipal 
C( )Lei de Responsabilidade Fiscal 
D( )Lei de Diretrizes Orçamentárias