Financiamento da Educação no Brasil

Prévia do material em texto

República Federativa do Brasil 
Fernando Henrique Cardoso 
Ministério da Educação (MEC) 
Paulo Renato Souza 
Secretaria Executiva do MEC 
Luciano Oliva Patrício 
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) 
Maria Helena Guimarães de Castro 
Diretoria de Gestão e Planejamento 
Solange Maria de Fátima Gomes Paiva Castro 
Coordenação-Geral de Linha Editorial e Publicações 
Antonio Danilo Morais Barbosa 
Coordenação de Produção Editorial 
Rosa dos Anjos Oliveira 
Coordenação de Programação Visual 
Fernando Secchin 
Financiamento 
da educação 
 
no Brasil 
 
Organização 
Jorge Abrahão de Castro 
Editor 
Jair Santana Moraes 
Revisão 
Eveline Silva de Assis Jair 
Santana Moraes Marluce 
Moreira Salgado 
Normalização Bibliográfica 
Maria Angela Torres Costa e Silva 
Regina Helena Azevedo de Mello 
Projeto Gráfico 
Fernando Secchin 
Arte-Final 
Raphael Caron Freitas 
Editoria 
INEP/MEC - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas 
Educacionais 
Esplanada dos Ministérios, Bloco L, Anexo I, 4º Andar, Sala 41G 
CEP 70047-900 - Brasília-DF - Brasil 
Fones: (61) 224-7092, 321-7376 
Fax:(61) 224-4167 
e-mail: editoria@inep.gov.br
Distribuição 
CIBEC/INEP - Centro de Informações e Biblioteca em Educação 
Esplanada dos Ministérios, Bloco L, Térreo 
CEP 70047-900 - Brasília-DF - Brasil 
Fone: (61) 323-3500 
http://www.inep.gov.br/cibec
e-mail: cibec@inep.gov.br
EM ABERTO: é uma publicação monotemática do Instituto Nacional de 
Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), destinada à veiculação de 
questões atuais da educação brasileira. Os conceitos e as opiniões emitidas 
neste periódico são da inteira responsabilidade dos autores. Publicado em 
dezembro de 2001. Tiragem: 5.000 exemplares. 
Em Aberto / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. v. 1, 
n. 1, (nov. 1981-). - Brasília : O Instituto, 1981-. 
Irregular. Irregular até 1985. Bimestral 1986-1990. 
Suspensa de jul. 1996 a dez. 1999. 
índices de autores e assuntos: 1981-1987 
ISSN 0104-1037 
1. Educação - Brasil. I. Instituto Nacional de Estudos e 
Pesquisas Educacionais. 
mailto:editoria@inep.gov.br
http://www.inep.gov.br/cibec
mailto:cibec@inep.gov.br
 
 
apresentação 7 
 
enfoque Qual é a questão? 
Financiamento da Educação no Brasil 
Jorge Abrahão de Castro (Ipea) 11 
 
pontos de vista O que pensam outros especialistas? 
 
Financiamento e Gasto do Ministério da Educação nos Anos 
90 José Aparecido Carlos Ribeiro (Ipea) 
Fundei": corrigindo distorções históricas 
Ulysses Cidade Semeghini (MEC) 
Processo de Gasto e Descentralização na Política 
Educacional Brasileira Raul Miranda Menezes (UnB) 
Financiamento e Gasto com o Ensino Médio no Brasil Vera 
Lúcia Cabral Costa (Fundap) 
33 
43 
58 
72 
Financiamento o Gastos das Instituições Federais de 
Ensino Superior no Período 1995-1998 
Paulo Roberto Corbucci (Ipea) 81 
 
A Demanda pela Educação Infantil e os Recursos 
Disponíveis para o seu Financiamento 
José Luiz Guimarães (Unesp/Assis) 
José Marcelino Rezende Pinto (USP/Ribeirão Preto) 92 
Focalização dos Gastos Públicos Sociais em Educação e 
Erradicação da Pobreza no Brasil 
Ricardo Paes de Barros (Ipea) 
Miguel Nathan Foguel (PUC-Rio) 
A Comparação Internacional de Indicadores 
de Financiamento e Gasto com Educação 
Ivan Castro de Almeida (Inep) 121 
Recursos Financeiros: indispensáveis, mas não 
suficientes - um estudo de caso do Fundef 
Hélio Pascoalino (UCB) 
Candido Alberto Gomes (UCB) 136 
espaço aberto Manifestações rápidas, entrevistas, propostas, 
experiências, traduções, etc. 
Experiência: balanço social como critério de custo-
benefício Clélia de Freitas Capanema (UCB) 
147 
 
Gestão Financeira na Escola Pública: o caso do PDDE Ana 
Maria de Albuquerque Moreira (UCB) 149 
resenhas Financiamento da Educação no Brasil 151 
 
bibliografia Financiamento da Educação no Brasil 159 
 
 
apresentação 
Jorge Abrahão de Castro (Organizador) 
Pesquisador e técnico da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Instituto 
de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). 
Este Em Aberto trata de um tema crucial para os sistemas de 
educação em lodo o mundo: com quanto e como se financia a educação 
pública. Isso porque a educação, como as demais políticas públicas, tem 
em sua estrutura de financiamento um importante instrumento que limita 
ou amplia as possibilidades de formulação e implementação de ações e 
programas estatais. Nessa estrutura, as características jurídico-
inslitucionais e técnico-finan-ceiras das fontes de recursos, que indicam as 
possibilidades de recolhimento e geração de recursos, determinam em 
grande medida a direção e força da política educacional. Por esse motivo, 
entre outros, justifica-se o espaço dado pela revista para uma discussão 
sobre o tema. 
Para cumprir tal tarefa, este número da revista é composto 
por uma série de artigos elaborados por diversos autores independentes, 
reunindo várias dimensões e percepções sobre o financiamento da 
educação no Brasil na década de 90. Apesar de cada artigo possuir 
identidade própria, há uma sequência articulada de maneira a evidenciar as 
formas e os problemas da estrutura de financiamento público da educação, 
bem como os dilemas associados à atuação do Estado na provisão, 
produção e regulação da educação. 
Nesse sentido, o primeiro artigo que compõe o presente 
número da revista, de autoria de Jorge Abrahão de Castro, tem a função de 
introduzir a questão e de estabelecer uma conexão direta entre os demais 
textos apresentados nesta publicação. O autor estabelece uma discussão a 
respeito das fontes de financiamento dos gastos na área social, 
especialmente na educação, assim como da importância de se fazer uma 
análise das características e aspectos históricos da esfera fiscal, fontes de 
financiamento tributário, contribuições sociais e das demais fontes 
relacionadas com o tema. Aborda os aspectos do financiamento 
apresentando as principais características da sua estrutura, bem como o 
esclarecimento das responsabilidades de cada esfera pública. São 
destacadas também as principais fontes de recursos, identificando o papel 
de cada fonte, seus aspectos históricos e principais marcos jurídico-
inslitucionais. 
 
A seção seguinte apresenta o ponto de vista de uma série de 
pesquisadores sobre esta temática, iniciando-se pelo artigo de José 
Aparecido Carlos Ribeiro, que procurou, num primeiro momento, analisar 
a trajetória da execução orçamentária do Ministério da Educação (MEC), 
a partir da recuperação dos dados desses gastos deflacionados. 
Estabelecendo uma comparação entre esses dados agregados com o 
Produto Interno Bruto (PIB), com a despesa total do governo federal e 
com a população. Por fim, apresenta-se a composição das fontes de 
financiamento do MEC no período de 1993 até 1999. Além disso, foram 
analisados os dados dos gastos por Natureza de Despesa e por Programas. 
O intuito foi de avaliar a situação do Ministério, em termos de prioridade 
alocativa, e verificar a importância das diversas fontes de recursos 
utilizadas. 
Em seu artigo Ulysses Cidade Semeghini propõe uma 
discussão sobre o impacto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento 
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), 
partindo dos dados apresentados no segundo Balanço, abrangendo os três 
primeiros anos de implantação do Fundo. São analisados os seus efeitos 
no que diz respeito ao efeito redistributivo das receitas, participação dos 
municípios, volume de recursos redistribuídos pelo Fundef e sua 
importância para a valorização do magistério. 
Na sequência, Raul Miranda Menezes leva a cabo uma 
análise sobre a gestão das políticas públicas em geral, as quais tiveram no 
binômio centralização-descentralização uma marca do processo durante a 
década de 90, partindo do governo Collor de Mello até o atual, de 
Fernando Henrique Cardoso. Para tanto, o autor faz uma reflexão, num 
primeiro momento, sobre o conceito de descentralização, recapitulando 
seus antecedentes históricos, económicose políticos. Em seguida, analisa-
se, em cada governo, de que maneira ocorreu esse processo de 
descentralização dos gastos e da gestão dos programas voltados para o 
ensino fundamental nesse período. Por fim, procede-se uma comparação 
entre as três administrações federais que se sucederam ao longo da 
década, no 
que diz respeito ao gerenciamento das políticas públicas referentes à 
educação. Em seu artigo, Vera Lúcia Cabral Costa analisa a expansão 
do ensino médio e as razões pelas quais ela ocorreu, propondo, a partir 
disso, políticas de financiamento, baseadas prioritariamente na qualidade 
do ensino, para a expansão e melhoria do mesmo. Também é destacada a 
relação de dependência entre o ensino fundamental e o ensino médio, 
assim como as responsabilidades de cada esfera do governo com a 
educação em geral. Finalmente, é feita uma análise de como devem ser as 
políticas de financiamento para expansão e melhoria do ensino, onde se 
defende o tratamento conjunto entre a expansão e a qualidade, dando 
prioridade a essa última. 
O estudo de Paulo Roberto Corbucci propõe levantar e 
analisar os gastos das Instituições Federais de Ensino Superior (Ifes), 
financiados com recursos oriundos do Ministério da Educação, no período 
1995-1998. Utilizando, para tanto, os dados financeiros disponibilizados 
pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal 
(Siafi/Sidor) e consolidados pelo grupo do gasto social da Diretoria de 
Estudos Sociais do Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (Ipea). 
A questão da educação infantil é abordada por José Luiz 
Guimarães e José Marcelino Rezende Pinto, que fazem um estudo sobre 
sua importância e a pouca valorização que lhe é atribuída, fato esse que 
pode gerar estagnação e redução na oferta e na qualidade dos serviços 
prestados. Além de analisar o impacto do Fundef na educação infantil, 
mostram-se também as mudanças ocorridas na legislação brasileira com 
relação a essa modalidade de ensino, os instrumentos legais (Constituição, 
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Estatuto da Criança e do 
Adolescente, Lei Orgânica), as responsabilidades das três esferas de 
governo com a mesma e as discrepâncias inter-regionais existentes. 
Na sequência, o estudo de Ricardo Paes de Barros e Miguel 
Nathan Foguel aborda a questão do relativamente pequeno volume de 
recursos necessários para exterminar a pobreza no 
Brasil (4% da renda nacional). A partir desses dados, estabelece-se o 
objetivo do texto, ou seja, investiga-se o impacto sobre a pobreza no 
Brasil de uma melhor focalização dos gastos com serviços públicos, 
especificamente os gastos na área educacional. Questiona-se, no decorrer 
da análise, por que os programas educacionais continuam mal focalizados 
e como mudar essa realidade no Brasil, criando programas sociais que 
tenham uma focalização adequada para as necessidades do País. 
O estudo de Ivan Castro de Almeida destaca a importância 
da comparação internacional para se avaliar o sistema educacional de um 
país e de como a existência da cooperação entre países é fundamental para 
se chegar a um sistema de informações de financiamento e gasto com 
educação de qualidade. O autor inicia seu artigo com um breve histórico 
de algumas das primeiras publicações que trataram da produção de 
indicadores educacionais internacionais, destacando certas falhas que esse 
sistema apresentou. Em seguida, mostra as mudanças que ocorreram nessa 
produção, visando facilitar a comparação dos dados dos diferentes países 
e destacando a importância de se conhecer a organização dos sistemas 
educacionais dos mesmos, para que se consiga uma comparação 
adequada. 
Candido Gomes e Hélio Pascoalino tratam do impacto do 
Fundef na educação, tendo como foco os resultados iniciais da sua 
implantação num município do Entorno do Distrito Federal, onde se 
observou que as condições da rede escolar municipal eram bastante 
precárias antes da sua criação e que, posteriormente, os recursos para o 
ensino fundamental praticamente dobraram em um ano. Os autores 
analisaram também quais resultados foram alcançados 
com a implementação do Fundef, utilizando, para isso, documentos 
oficiais, dados estatísticos agregados, entrevistas nos diversos níveis da 
administração municipal e observação das mudanças ocorridas em três 
escolas, desde o meio do primeiro ano de criação do Fundef até 12 meses 
depois. 
Além desses artigos, que fazem parte da seção "Pontos de 
Vista", a revista apresenta também a seção "Espaço Aberto", na qual 
Clélia de Freitas Capanema e Ana Maria de Albuquerque Moreira 
puderam, de maneira sucinta, dar suas contribuições sobre o tema em 
questão. São apresentadas também quatro resenhas de publicações que 
enfocam temas fundamentais, enriquecendo ainda mais o presente estudo. 
A revista traz, ainda, uma extensa bibliografia de publicações relativas ao 
tema abordado, com o intuito de facilitar pesquisas e consultas acerca do 
mesmo. 
Cabe ainda destacar que este Em Aberto não se destina 
apenas aos responsáveis pelas políticas e planejamento de Governo, sejam 
federais, estaduais ou municipais. Também não se volta primordialmente 
aos pesquisadores, professores e organizações educacionais. Em vez disso, 
é uma obra geral sobre financiamento de uma política social e as práticas 
que a fundamentam, tendo como objetivo particular apresentar ao público 
a temática e os vários pontos de vista de especialistas no assunto. 
Por fim, gostaria de mencionar que este trabalho não teria 
sido possível sem a participação da equipe técnica e o apoio da direção da 
Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. Além disso, pude contar 
com o apoio decisivo de Helenne Barbosa Simões e Bruno de Carvalho 
Duarte, que me auxiliaram com eficiência e entusiasmo. 
 
enfoque 
Qual é a questão? 
Financiamento da 
Educação no Brasil 
Jorge Abrahão de Castro 
Pesquisador e técnico da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Instituto 
de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). 
Introdução 
A discussão a respeito do financiamento para a área de 
educação tem a ver com as condições materiais e com os recursos 
financeiros que viabilizam a formulação, implementação e avaliação das 
políticas. Visto pelo lado jurídico-institucional, o estudo do financiamento 
implica a análise da esfera fiscal, cobrindo as características e o desenrolar 
histórico das principais fontes de financiamento tributário, assim como as 
contribuições sociais e demais fontes que se destinam à área. Com isso, 
busca-se um olhar integrado da amplitude do espaço fiscal e parafiscal que 
se destina ao financiamento da área. 
O lema do financiamento, em termos de escopo, abrange o 
financiamento realizado pelo setor público e a parte financiada pelo setor 
privado mediante os gastos realizados pelas famílias e indivíduos, 
associações, entidades privadas (Serviço Nacional de Aprendizagem 
Industrial - Senai - serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Senac 
- , sindicatos, igrejas, clubes, etc.) e empresas privadas. Neste último caso, 
salien-ta-se que existem sérios problemas associados à insuficiência e à 
consistência duvidosa dos dados, além, em geral, da pouca complexidade 
das informações, em grande parte devido à descentralização na realização 
dos gastos, bem como de uma série de definições nem sempre objetivas. O 
que é certo nesta questão é que, para o setor privado, as informações não 
se encontram atualmente disponíveis, o que torna um enigma falar em 
financiamento da área de educação no Brasil quando se pretende 
considerar todos os setores envolvidos. É por isto que neste trabalho, 
assim como na maioria dos trabalhos ligados a este assunto até o 
momento, toma-se somente a parte realizada pelo poder público como 
referência. 
 
No setor público, a Constituição Federal (CF), de 1988, e a 
Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional (LDB), de 1996, 
atribuíram à União, aos Estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municípios 
a responsabilidade pela administraçãodo sistema 
 
educacional brasileiro, consagrando a existência de três sistemas de 
ensino público, tendo como fundamento o regime de colaboração entre 
essas instâncias federadas. Cada instância do poder público tem, assim, 
um sistema de ensino para manter e expandir, acarretando gastos, bem 
como mecanismos e fontes de recursos para o seu financiamento. 
O presente texto centra-se nas características e no de-
senvolvimento histórico dessa parte constituinte da política educacional e 
refere-se ao financiamento público à área, apresentando os principais 
aspectos da estrutura do financiamento, a começar pelo esclarecimento 
das responsabilidades de cada esfera pública no financiamento. Em 
seguida, são apresentadas as principais fontes de recursos, buscando 
identificar o papel de cada fonte, seus aspectos históricos e principais 
marcos jurídico-institucionais. 
Estrutura e financiamento da educação 
A CF de 1988 estabeleceu explicitamente que a educação é 
um direito social e, para tal, definiu os responsáveis -família e Estado - 
pelo seu provimento. Visando assegurar o cumprimento deste 
mandamento e, com isso, garantir o pleno gozo do direito ao cidadão, 
estabeleceu as fontes de financiamento que gerariam os recursos que o 
Estado disporia para bancar os seus gastos. Já a LDB, promulgada em 
1996, vinculou explicitamente a educação ao "mundo do trabalho" e à 
prática social, e também se preocupou em estabelecer fontes de 
financiamento para os gastos educacionais. No que tange à ação pública 
pela educação, as normas legais atribuíram à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos municípios a responsabilidade pela manutenção e 
expansão do ensino e consagraram uma estrutura de financiamento para 
tanto. O Quadro 1 apresenta a responsabilidade pelo financiamento da 
educação pública brasileira, agrupada segundo os componentes 
administrativos da Federação com as devidas fontes de recursos. 
 
 
Quadro 1 - Estrutura de financiamento da educação por unidade da Federação 
 
Fonte: Constituição Federal, LDB e demais leis ordinárias. 
Elaboração: Castro, J. A. 
De acordo com o Quadro 1, a União divide a aplicação 
de seus recursos na manutenção do sistema federal, na execução de 
programas próprios e em transferências para os sistemas estaduais e 
municipais. Na composição de suas receitas, os Estados somam os 
recursos recebidos da União aos provenientes de suas fontes, os quais 
são utilizados na manutenção e expansão de seus sistemas de ensi-
no. Na composição dos recursos destinados à manutenção e expan-
são de suas redes de ensino, os municípios recebem recursos da União 
e dos Estados, os quais são somados aos seus próprios recursos. Ou 
seja, seguindo o que estabelece a norma legal, observa-se que o regi-
me de financiamento entre os entes federados é o de colaboração, e 
que a ação supletiva e redistributiva da União e Estados - conforme 
se pode verificar no Quadro 1 - está condicionada à plena capacida-
de de atendimento e ao esforço fiscal dos Estados, DF e municípios. 
A estrutura de financiamento da educação, apresentada 
no Quadro 1, é mista e complexa, com a maior parte dos recursos 
sendo proveniente de fontes do aparato fiscal, que é o caso típico dos 
recursos da vinculação de impostos. Parcela razoável provém das 
contribuições sociais, principalmente das contribuições originalmente 
destinadas ao financiamento da seguridade social e daquela contri-
buição criada exclusivamente para a educação que é o salário-educa-
ção. Outra parte provém de operações de crédito com agências inter-
nacionais e, por último, tem-se as outras fontes em que entram desde 
as aplicações financeiras do Fundo Nacional de Desenvolvimento da 
Educação (FNDE) até os recursos arrecadados diretamente pelas ins-
tituições vinculadas. A partir de 1994, um fundo de financiamento 
atípico, o Fundo Social de Emergência (FSE) começou a funcionar e, 
também, foi utilizado para financiar a educação. 
Além disso, na definição dos princípios constitucio-
nais que regem a educação, afirma-se que, no tocante ao financi-
amento desse setor, estabelecido essencialmente no item IV do art. 
206 da CF, o ensino público, em estabelecimentos oficiais, será 
gratuito. Abriu-se exceção para as instituições educacionais 
estaduais ou municipais que não sejam totais ou preponderante-
mente mantidas com recursos públicos, e permitiu-se a destinação 
de recursos públicos para entidades confessionais, filantrópicas e 
comunitárias; possibilidade essa, prevista no art. 213. 
A LDB continuou a facultar o repasse de recursos públicos 
para entidades conforme previsto na CF, mas introduziu algumas 
alterações ao exigir controles sobro a aplicação dos recursos mediante 
prestação de contas ao poder público dos recursos recebidos. 
Ainda no capítulo de recursos financeiros, a LDB, pre-
ocupada com a qualidade da educação, fixou que os entes federados 
estabelecerão padrões mínimos para o ensino fundamental, baseados no 
cálculo do custo mínimo por aluno. Fixou, ainda, que é responsabilidade 
da União efetuar os cálculos, considerando-se as variações regionais e as 
diversas modalidades de ensino. No que diz respeito à distribuição dos 
recursos públicos, a prioridade nacional para aplicação dos mesmos será o 
ensino fundamental, de acordo com o Plano Nacional de Educação, de 
duração plurianual. 
Vinculação de recursos de impostos para 
a educação 
A vinculação de recursos de impostos para a educação -
reserva de determinado percentual do valor arrecadado via impostos - é 
uma das medidas políticas mais importantes de disponibilização de meios 
para o cumprimento do vasto elenco de responsabilidades do poder 
público nessa área. Nesse sentido, a área de educação historicamente 
conviveu com um preceito constitucional com este teor. Pinto (2000), 
resume bem este histórico ao escrever que 
 
a vinculação constitucional de recursos financeiros para a 
educação, iniciada em 1934, revogada pela Constituição da 
ditadura do Estado Novo (1937) e retomada pela Constitui-
ção de 1946 (que em seu art. 169, aumenta para vinte por 
cento o comprometimento dos municípios e incorpora a ex-
pressão, atualmente em uso, "manutenção e desenvolvimen-
to do ensino"), para ser revogada novamente em 1967, já em 
plena ditadura militar. 
 
No final do ano de 1983, com o processo de abertura 
democrática, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional 
(EC) 24/83, mais conhecida como Emenda Calmon. Essa Emenda se 
caracterizou pela volta da vinculação de recursos para a educação, que 
tinha sido abandonada há cerca de duas décadas -o retrospecto histórico 
dessa Emenda pode ser constatado em Moreira, Castro e Silva (1986). Ou 
seja, trouxe mais uma vez à superfície o polémico problema da reserva 
obrigatória de recursos de impostos públicos para despesas específicas, 
que sempre esteve presente nos nossos dispositivos 
jurídicos/institucionais desde a CF de 1934. Uma das grandes 
justificativas para este retorno residia no fato de que, após a suspensão da 
vinculação, os recursos federais aplicados em educação, em termos 
porcentuais, haviam caído sistematicamente, em particular nos anos 70 - a 
respeito dos dados deste período, ver Melchior (1988). 
 
A Emenda Calmon determinava o acréscimo de um novo 
parágrafo ao art. 176 da Constituição Federal: "Anualmente a União 
aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e 
os municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de 
impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino". A aprovação da 
Emenda causou sérios desacordos com a área econômica, que não se 
mostrou interessada e dificultou, ao máximo, sua aplicação. A 
argumentação principal para não se cumprir a Emenda nos anos iniciais 
foi a alegação da necessidade de regulamentação, não obstante a 
interpretação de políticos e juristas de que poderia ser auto-aplicável. 
O cumprimento efetivo dessa Emenda sempre esteve longe 
de ser um assunto pacífico. Um dos principaisproblemas a ser enfrentado 
era em relação à interpretação e aplicação da Emenda, sobretudo em 
relação a expressão "manutenção e desenvolvimento do ensino", pois 
dependendo da abrangência da interpretação adota-da, os recursos 
adicionais esperados poderiam ser bastante reduzidos. Diante dos 
inúmeros problemas para execução e a grande pressão política para sua 
plena realização, ocorreram negociações entre o Ministério da Educação 
(MEC) e a área económica, visando superar 
obstáculos de interpretação e chegar a regulamentar a sua aplicação, que 
foi estabelecida na Lei nº 7.348, em julho de 1985. A partir dessa data os 
recursos foram canalizados para a área como mandava a CF. 
 
A CF de 1988, após um amplo debate sobre o financiamento 
da educação, aprovou alguns artigos em defesa dos recursos reservados à 
educação pública. A reserva de mínimos orçamentários vinculados à 
educação (MDE) foi mantida, o que foi uma grande vitória, considerando 
que se cogitava a extinção das vinculações de impostos para despesas 
específicas. Dentre todas as vinculações pretendidas no Congresso 
Constituinte (saúde, previdência, etc), somente essa foi aprovada, o que 
demonstra o grau de prioridade dado à educação na Constituição. Houve, 
também, o incremento da vinculação destinada à União, que aumentou de 
13% para 18%, e mantiveram-se os quantitativos destinados aos Estados e 
municípios. 
Em relação à definição das despesas em MDE, os cons-
tituintes seguiram a tendência histórica dos últimos anos do legislativo, 
não confundindo tais gastos com educação em geral, nem, tampouco, com 
a idéia de Função Educação e Cultura do Orçamento. Porém, este 
substancial aumento percentual não foi todo convertido em aumento real, 
pois os constituintes também aprovaram uma reforma tributária que 
diminuiu consideravelmente a base de arrecadação de impostos da União, 
assim como aumentou o valor distribuído via fundos de participação para 
os demais entes federados. O marco legal definindo o que incluir ou não 
em MDE ficou ainda na dependência da lei que regulamentaria a Emenda 
Calmon. 
Em termos de vinculação de recursos à educação, outra 
novidade significativa da CF de 1988 foi o art. 60 das Disposições 
Constitucionais Transitórias, que determinou que 50% dos recursos a que 
se refere o art. 212 da CF,1 deveriam ser aplicados 
Na CF. o art. 212 determina que: "A União aplicará, anualmente, nunca menos de 
dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, 
no mínimo, da receita de impostos, compreendida e provenientes de transferên-
cias, na manutenção e desenvolvimento do ensino." 
pelo poder público na eliminação do analfabetismo e universalização do 
ensino fundamental, durante os dez primeiros anos da promulgação da 
Constituição. A interpretação dessa subvinculação transitória gerou 
bastante polêmica entre o Executivo, o Legislativo e especialistas da área 
de financiamento da educação. 
Alguns parlamentares da oposição, entidades de classe e 
especialistas defendiam que 50% dos 18% da arrecadação dos impostos 
da União vinculados, pelo art. 212, às despesas com MDE deveriam ser 
aplicados na eliminação do analfabetismo e universalização do ensino 
fundamental, durante os dez primeiros anos da promulgação da CF. Já o 
governo federal optou por interpretar o referido artigo de outra maneira. A 
expressão "poder público" foi compreendida como se englobasse todos os 
três poderes conjuntamente. Assim, os 50% vinculados ao combate do 
analfabetismo e à manutenção e desenvolvimento do ensino seriam cal-
culados a partir de todos os recursos das esferas federal, estadual e 
municipal despendidos de acordo com o art. 212, e não de cada instância 
de poder separadamente. Com isso, a distribuição das despesas da União 
no setor educacional não precisou ser reformulada, pois os gastos das 
esferas estaduais e municipais no ensino básico são suficientes para 
compensar a grande parcela dos recursos da União destinada aos ensinos 
superior e médio. 
Passados quase dez anos, a LDB continuou a dar destaque à 
vinculação de recursos à educação e, mais que isso, se encarregou de 
redefinir o que se enquadra ou não no conceito de MDE, que havia sido 
previsto na Lei n° 7.348/85. Nesse sentido, observa-se que os programas 
voltados ao atendimento alimentar e à saúde do aluno não podem ser 
entendidos como enquadráveis no conceito, além de uma série de outras 
despesas previstas no art. 71. As despesas com inativos, que formam um 
elemento de gasto do Ministério da Educação (MEC), anteriormente 
admitidas como componentes das despesas de MDE, foram retiradas, mas, 
no entanto, não foram incluídas como despesas que não podem ser 
compreendidas no conceito de MDE. Além disso, observa-se que foi 
intenção do legislador afirmar que mesmo sendo 
as despesas aceitas, só seriam admitidas se fossem realizadas com vistas 
aos objetivos básicos das instituições educacionais - daí o foco dirigir-se 
para a escola e para o aluno. 
Quanto ao índice mínimo a ser aplicado, a LDB realizou 
uma correção importante na CF de 1988, ao prever que para os Estados, 
DF e municípios os índices podem variar de acordo com o que conste nas 
respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, reconhecendo a possibilidade 
de esses entes federados ampliarem o valor do índice mínimo fixado na 
CF. 
Outra questão importante, que foi permanentemente ponto 
de discussão na vinculação, foi a garantia da CF e, posteriormente, da 
LDB de que recursos da vinculação pudessem ser dirigidos para o setor 
privado. Apesar disso, ambas estabeleceram restrições na destinação de 
recursos públicos ao setor privado. A CF previa a possibilidade somente 
para escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas, com algumas 
restrições quanto à comprovação da finalidade não-lucrativa, aplicação 
dos excedentes financeiros em educação e a destinação de seu patrimônio, 
no caso de encerramento de atividades. Além disso, permitia que os 
recursos fossem destinados a bolsas de estudos e a atividades de extensão 
e pesquisa universitárias.2 A LDB ampliou as restrições introduzindo a 
necessidade de prestação de contas ao poder público dos recursos 
recebidos e impedindo que essas instituições distribuíssem resultados, 
dividendos, bonificações, participações ou parcela de seu patrimônio. 
Além disso, continuou a permitir que os recursos fossem destinados a 
 
Quanto à destinação dos recursos públicos para entidades confessionais, filantrópicas e 
comunitárias, possibilidade prevista no art. 213 da CF, como aponta Saviani (1988), "fica 
condicionada ao pleno atendimento público, em quantidade e qualidade, da escolaridade 
fundamental e média. Com isso, pretende-se colocar as coisas em seus devidos lugares, 
fechando o caminho para a inversão, que costuma ocorrer nessa matéria, quando se 
argumenta que tal transferência de recursos se justificaria em função da falta de vagas 
suficientes nas escolas públicas como prevê a legislação. Ora, é exatamente o contrário, a 
insuficiência de vagas indica justamente que as verbas públicas têm que ser destinadas à 
educação pública, precisamente para que seja sanada a insuficiência". 
 
bolsas de estudos para a educação básica, incluindo, com isso, E educação 
infantil, como pode ser confirmado no Quadro 2. 
 
Quadro 2 - Enquadramento de despesas como MDE 
 
Fonte: Constituição Federal, LDB e demais leis ordinárias. 
Elaboração: Castro. J. A. 
Ao se preocupar em estabelecer mecanismos que permitam 
um fluxo constante e o mais real possível dos recursos financeiros, a LDB 
foi ainda mais longe que a CF na defesa dos recursos para a educação. 
Nesse sentido, estabeleceu que as diferenças entre despesas e receitas 
deveriam ser apuradas e corrigidas a cada trimestre, e não mais 
anualmente, como era antes. Além disso, fixou datas preestabelecidas para 
o repasse dos recursos dos órgãos arrecadadores para os órgãos 
diretamente responsáveis pela educação, sob pena de correção monetária e 
responsabilizaçãocivil e criminal. Com isso, diminuiu a possibilidade de 
manobras dos órgãos econômicos do Governo envolvendo atraso na 
liberação de recursos no processo de execução orçamentária e financeira. 
 
Sendo assim, no que diz respeito aos resultados da 
vinculação, observa-se que, apesar da opinião da maioria dos economistas 
sobre rigidez e engessamento na gestão orçamentária e financeira do 
Governo, esse mecanismo foi, de fato, uma forma de proteção à área de 
educação que garantiu, mesmo nas crises econômicas mais graves, um 
mínimo de recursos para ao setor. Castro (1997) mostrou que a 
vinculação foi um dos principais determinantes para os gastos do MEC 
terem subido de 1,2% do Produto Interno Bruto (PIB), em 1980, para 
1,9% do PIB, em 1989. 
Subvinculação de impostos para a 
educação (a criação do Fundef) 
Na estratégia de priorizar o ensino fundamental e de 
reafirmar o papel do MEC enquanto coordenador das políticas nacionais, 
enlendendo-se que a execução das mesmas seria deixada a cargo dos 
governos estaduais e municipais, uma das linhas de ação prioritárias 
adotadas pelo Ministério, a partir da segunda metade da década de 90, foi 
a criação de um fundo contábil, no qual transitariam os recursos relevantes 
para o financiamento do ensino fundamental. Para tanto, o governo federal 
encaminhou e foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda 
Constitucional n 14/96, 
que modificou os arts. 34, 208,211 e 212 da CF de 1988 e deu nova 
redação ao art. 60 de suas Disposições Transitórias, criando o Fundo de 
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização 
do Magistério (Fundef)- 
Essa Emenda reafirmou a necessidade de os Estados, 
Distrito Federal e municípios cumprirem os dispositivos da Constituição 
de 1988, relativos à vinculação de 25% de suas receitas de impostos, e das 
que lhes forem transferidas para a manutenção e o desenvolvimento do 
ensino, além de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 
60% desses recursos no ensino fundamental, ao estabelecer a 
subvinculação de 15% daquelas receitas para esse nível de ensino. 
O novo dispositivo legal determinou que é de competência 
dos Estados, Distrito Federal e municípios a responsabilidade de arcar 
com os recursos necessários à constituição do Fundef. No entanto, devido 
aos desníveis socioeconômicos existentes entre eles, que acarretam baixo 
gasto anual por aluno, principalmente no Norte e Nordeste, a EC 14/96 
determinou que a União se responsabilize pela complementação de 
recursos ao Fundef, sempre que, em qualquer Unidade Federada, seu valor 
per capita deixe de alcançar o mínimo definido nacionalmente (em 1998 o 
valor foi de R$ 315,00, e, para o ano de 2000, os valores estipulados 
foram: R$ 333,00, alunos de Ia a 4a série; R$ 349,65, alunos de 5a a 8a 
série; e R$ 349,65, educação especial). 
A instituição do Fundef reitera o dispositivo constitucional 
que estabelece a obrigatoriedade do ensino fundamental e a prioridade da 
sua oferta, pelo poder público, já que permitiria: 1) aperfeiçoar o processo 
de gerenciamento orçamentário e financeiro no setor; 2) ampliar os 
recursos alocados; 3} implementar uma política redistributiva de correção 
de desigualdades regionais e sociais; 4) dar visibilidade à gestão dos 
recursos; e 5) capacitar e valorizar o magistério. 
As principais características dessa inovação jurídico-
institucional no aparato legal de financiamento da educação fundamental 
são apresentadas no Quadro 3. A receita que constitui o 
Fundef, de acordo com o Quadro 3, deve ser composta de pelo menos 15% 
da arrecadação de impostos e transferências constitucionais -Imposto 
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Fundo de 
Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios 
(FPM), Fundo de Exportação (FPEX) - e, quando necessário, deverá haver 
complementação de recursos pela União. 
Quadro 3 - As responsabilidades pelas fontes de financiamento e as 
formas de distribuição do Fundef 
 
 
 
Fonte: Constituição Federal e legislação ordinária. 
Elaboração: Castro, J. A. 
Parcela razoável dos recursos do Fundei", de acordo com 
Quadro 3, será proveniente dos impostos arrecadados pela União, 
descentralizados de acordo com os critérios de partilha previstos na 
Constituição e em leis complementares que estabelecem as normas sobre a 
entrega dos recursos, especialmente os critérios de rateio dos fundos, cujo 
objetivo é promover o equilíbrio socioeconômico entre os Estados e entre 
os municípios.3 Assim, 
Cada nível de governo tem sua responsabilidade tributária estabelecida nos arts. 153, 
155 e 156, e sua estrutura de partilha estabelecida na seção IV, que trata da repartição 
das receitas tributárias, arts. 157, 158 e 159, da Constituição Federal. Essa legislação 
é que possibilita o conhecimento da arrecadação de impostos e a responsabilidade 
de cada Unidade Federada. Cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU) a responsa-
bilidade de efetuar o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação. 
parte das receitas do Fundef será proveniente de recursos transferidos pela 
União mediante o FPE, o FPEX e o FPM. No entanto, cabe ressaltar que a 
parte mais expressiva das receitas do Fundef será proveniente da 
arrecadação estadual via ICMS. 
 
A distribuição dos recursos do Fundo, de acordo com o art. 
2 da Lei n° 9.424/96, dar-se-á entre o governo estadual e os governos 
municipais, na proporção do número de alunos matriculados anualmente 
nas escolas cadastradas das respectivas redes de ensino, considerando-se, 
para esse fim, exclusivamente as matrículas do ensino presencial de 1a a 8a 
série do ensino fundamental, cujos dados serão coletados pelo Ministério 
em censos anuais. 
Em 2000, o Fundef, como uma das principais ações 
direcionadas ao desenvolvimento do ensino fundamental público, com 
verbas provenientes dos Governos Federal, estaduais e municipais, 
movimentou cerca de R$ 17 bilhões em benefício do ensino fundamental 
público. Este valor destinado ao Fundo representa R$ 3,7 milhões a mais 
do que o montante do ano de 1998. O total de dotação autorizada para 
realizar a complementação necessária à execução do Fundo foi de R$ 
682,7 milhões, mas apenas R$ 587,3 milhões foram repassados aos 
Estados, visto que a arrecadação dos Estados foi superior ao esperado, 
reduzindo-se, assim, a necessidade de complementação pela União. 
No último relatório do Fundef, disponibilizado na Internet,4 
o qual contém os resultados abrangendo os três primeiros anos de seu 
funcionamento, chama a atenção a tendência à expansão da 
municipalização do ensino fundamental e a consequente redistribuição dos 
recursos em favor dos municípios. A participação dos municípios no 
volume total de recursos do Fundef passou de 38%, em 1998, para 45% 
em 2000. Segundo esse mesmo relatório, 
no primeiro ano, 49% dos municípios brasileiros obtiveram 
ganhos de receita, proporção que deverá alcançar neste ano 
62%. Com isso, o dispêndio por aluno/ano, por exemplo, no 
Disponível para download no endereço: http://www.mec.gov.br/sef/fundef/contas.shtm. 
http://www.mec.gov.br/sef/fundef/contas.shtm
conjunto das municipalidades do Nordeste, deverá registrar 
cerca de 108% de aumento em relação ao que poderia ser 
dispendido sem o Fundef. Na Região Norte esse ganho 
deverá ser de 90%. Mesmo na Região Sudeste, onde se re-
gistrou pequena queda nos anos de 1998 e 1999, neste ano 
espera-se um aumento de cerca de 20%, em razão do acen-
tuado movimento de municipalização das redes escolares. 
(Brasil, 2001a) 
Segundo esse mesmo relatório, 62% dos municípios 
brasileiros, que concentram 86,5% dos alunos matriculados nas redes 
públicas de ensino, tiveram um acréscimo de R$ 3,1 bilhões em suas 
receitas em 2000, o que representa 55% a mais do que em 1998. Esse 
deslocamento de recursos expressivos traz alguns problemas, 
principalmente para os Estados do Nordeste e do Rio de Janeiro, uma vez 
que, diante do impacto negativo em suas receitas, tornarão aindamais 
restritiva a capacidade de gasto dos governos estaduais, justamente no 
momento em que os dirigentes do Executivo estadual estão sendo 
pressionados a realizar ajustes fiscais e contenção de despesas de pessoal 
(Lei Camata), e a negociar dívidas (estabelecer limites de endividamento) 
junto ao governo federal. Estes fatos, ao que tudo indica, contribuíram 
fortemente para o processo de municipalização da educação (educação 
infantil, ensino fundamental, educação especial, etc.) que ocorreu a partir 
do Fundef, ou seja, da queda na participação estadual na oferta e aten-
dimento educacional, com correlato crescimento das responsabilidades 
dos municípios. 
O outro lado da questão é saber se prefeitos, secretários de 
educação e demais burocratas locais estarão preparados para gerir, com 
eficiência e eficácia, o aumento das responsabilidades e a grande entrada 
de recursos em seus orçamentos, a qual, em alguns casos, pode chegar a 
40% de sua receita orçamentária total. Alerta-se que, à primeira vista, a 
indução da municipalização abrupta do ensino fundamental pela via da 
restrição fiscal que essa política suscitou, sem a devida coordenação por 
parte dos diversos entes 
federados, pode trazer sérios impactos nos resultados educacionais e boa 
parte desses recursos pode se perder ou ser utilizada de forma pouco 
criteriosa pelas administrações locais, correndo-se o risco de acarretar 
sérios prejuízos à manutenção e ao desenvolvimento da educação 
fundamental, objetivo principal da criação do Fundef. 
Destaca-se, como grande inovação trazida pelo Fundef, a 
forma de repartição dos recursos, principalmente ao efetuar uma 
equalização do valor do gasto por aluno/ano com base em um indicador 
educacional, a matrícula, e fixar uma aplicação mínima de recursos para a 
valorização do magistério. Além disso, a LDB, em seu art. 74, diz que a 
União deveria calcular o custo mínimo, con-siderando-se as variações 
regionais e as diversas modalidades educacionais. Entretanto, alguns 
pesquisadores e mesmo entidades de classe argumentam que na 
implementação dessa inovação o valor do gasto mínimo por aluno/ano não 
está adequado aos custos mínimos de que fala a lei, o que neste caso 
prejudica os alunos dos Estados em que se verificarão necessidades de 
complementação de recursos, pois a mesma pode vir a ser insuficiente 
diante do volume requerido, justamente porque aquele valor aluno/ano 
estipulado não seria o mais adequado. Para acabar com tal controvérsia, o 
Ministério deveria apresentar, de acordo com a LDB e a lei de regu-
lamentação do Fundef, justificativa tecnicamente convincente dos valores 
que estão sendo praticados atualmente. 
No entanto, é perceptível que um foco de resistência para se 
elevar o valor mínimo está na necessidade de um repasse maior de 
recursos da União, ou seja, se o valor mínimo subir, a complementação do 
MEC prevista na lei deverá ser bem maior, o que certamente levaria o 
Ministério a ter que lutar por uma maior fatia de recursos do orçamento 
federal e colocaria os dirigentes do Ministério em confronto com a atual 
política econômica de controle do déficit público e ajuste fiscal. Outros 
focos de resistência são os efeitos colaterais internos em cada Estado 
quando da repartição dos recursos, pois cada valor mínimo estabelece uma 
nova relação na distribuição dos recursos entre os governos estaduais e os 
municipais. 
 
Assim, apesar das inovações introduzidas, ainda per- 
 
 
alunos - crianças, jovens e adultos - no direito à cidadania 
pela educação, viabilizando a expansão dos níveis de aten-
dimento atuais. 
Por fim, salienla-se que uma política de financiamento de 
tal dimensão deveria ser precedida de planejamento de ações, que tome 
como base uma estratégia vertical e horizontalmente organizada, via 
condomínios ou consórcios de interesses regionais e locais, em torno da 
resolução de problemas gerais ou específicos. Uma estratégia desse tipo 
poderia criar sinergias entre os entes federados, principalmente entre 
Estados e municípios e entre os próprios municípios, no intuito de gerar 
capacidades operativas nos níveis regional e local, com atenção especial 
às pequenas localidades, para que os recursos do Fundef tenham de falo 
eficácia e eficiência educacional em sua aplicação. 
Contribuição social do salário-educação 
O salário-educação, regulamentado pela Lei n°4.440/64, foi 
definido como contribuição compulsória das empresas destinadas ao 
ensino público e objetivava o cumprimento do art. 168, inciso III, da 
Constituição de 1946. Mais tarde foi inscrito no art. 178 da Constituição 
de 1967 (Emenda Constitucional, n° 1/69) e nos arts. 47 e 48 da Lei n° 
5.692/71, que fixa as diretrizes e bases para o ensino de 1o grau. Desta 
forma, o salário-educação, adotado com vistas ao cumprimento de um 
dispositivo constitucional, foi posteriormente incorporado à Constituição 
seguinte, como parte do próprio dispositivo. 
Em 1982, no Decreto n° 87.043, estabeleceu-se o reco-
lhimento de 2,5% sobre a folha de pagamento dos empregados das 
empresas para fins de arrecadação do salário-educação, sendo o mesmo 
realizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que recebe 
uma remuneração de 1% como taxa de administração, e pelo FNDE, 
quando as empresas fizerem opção pelo Sistema de 
Manutenção de Ensino (SME). As empresas contribuintes, portanto, fazem 
uma escolha crucial no ato de arrecadação do salário-educação: recolher a 
contribuição junto ao INSS ou participar do SME. Ao tomarem essa 
decisão, as empresas indiretamente definiam mecanismos de decisão e 
modalidade de gastos diferentes para os recursos do salário-educação. 
Alguns autores, como Melchior, Souza e Velloso (1988), chegaram a 
sugerir que a contribuição junto ao INSS estava mais associada a gastos 
direcionados à escola pública e que participar do SME estava associado a 
direcionar os recursos às escolas privadas, uma vez que a opção do SME 
era representada pela isenção de recolhimento do salário-educação para as 
empresas que optassem pela manutenção de escolas próprias, aquisição de 
vagas em escolas particulares para seus empregados, filhos e a 
indenização de dependentes. 
Na Constituição de 1988, o salário-educação também não 
foi esquecido. Assim, o parágrafo 5o do art. 212 estabelece que "o ensino 
fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a 
contribuição social do salário-educação, recolhida, na forma da lei, pelas 
empresas que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino 
fundamental de seus empregados e dependentes". Logo, esta fonte de 
financiamento é destinada de forma explícita e exclusiva ao ensino 
fundamental, sendo que maiores detalhes sobre o fator gerador, alíquota, 
base de cálculo, captação e aplicação foram destinados à legislação 
ordinária. 
Algumas alterações introduzidas pelos constituintes 
afetaram os recursos disponíveis e sua utilização pelos usuários do SME, 
uma vez que o parágrafo 5 do art. 212 da nova Carta Magna, ao utilizar a 
expressão mais abrangente "empregados e dependentes", possibilitou a 
ampliação da clientela beneficiária do SME, que antes era constituída 
apenas de "empregados e filhos". A Constituição não fixou limites de 
idade para os beneficiários do SME, anteriormente atendidos na faixa de 7 
a 14 anos. No entanto, o FNDE considera ser o limite mínimo igual a 6 
anos de idade, tendo em vista o disposto no inciso IV do art. 208, que 
garanto educação às crianças de 0 a 6 anos em creche e pré-escola. Com 
isso, os 
 
constituintes favoreceram a continuidade da expansão do SME observada 
ao longo dos anos 80. 
 
No entanto, em 1996, a EC 14 deu nova redação ao 
parágrafo 5 do art. 212, estabelecendo que "o ensino fundamental público 
terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do 
salário-educação, recolhidos pelas empresas, na forma da lei". Ou seja, foi 
retirada a oportunidade de as empresas deduzirem a aplicação realizada no 
ensino fundamental de seus empregadose dependentes, e, com isso, os 
legisladores interromperam a expansão do SME. Isto, em parte, deve-se às 
muitas irregularidades verificadas no antigo SME.5 Apesar disso, a Lei n° 
9.424/96, que regulamentou a EC 14, assegurou a continuidade da 
participação do SME aos beneficiários que se encontravam em situação 
regular em dezembro de 1996, sendo vedado o ingresso de novos alunos 
após aquela data. 
A LDB de 1996, em seu art. 68, item III, manteve a 
existência do salário-educação, e, a Lei n° 9.424/96, em seu art. 15, 
reiterou a alíquota de 2,5% sobre a folha de pagamentos dos empregados. 
No que diz respeito à arrecadação verificou-se, historicamente, que cerca 
de 40% são realizados pelo INSS, e os outros 60%, pelo SME, 
representando a forma de arrecadação mais utilizada pelas empresas.6 A 
expansão da arrecadação pelo SME também possibilitou a expansão das 
aplicações no mercado financeiro, cujos rendimentos transformavam-se 
em "recursos próprios" 
A sistemática apresentava muitas fraudes lesivas ao erário público, mediante os seguintes 
mecanismos: 1) empresas fantasmas, mediante o uso de documentos forjados ou empresas 
já falidas para se beneficiarem do dispositivo de financiamento de bolsas; 2) alunos 
fantasmas, a escola declarava maior número do que o real ou incluía na relação de 
bolsistas alunos pagantes; 3) escolas fantasmas, montadas ou inexistentes, mas que 
obtinham registro e se habilitavam legalmente ao benefício das bolsas de estudos; e 4) 
duplicidade de bolsas, utilização do mesmo aluno como beneficiário de várias bolsas além 
das concedidas pelo SME. Para maior detalhamento sobre os dados de arrecadação do 
Instituto de Administração Financeira e Assistência Social (lapas, aluai INSS) e SME, 
distribuição e aplicação do salário-educação ver os Relatórios de Atividades anuais do 
FNDE. 
do FNDE, sem nenhum tipo de vinculação ao ensino fundamental, 
podendo ser gastos no atendimento das demandas de interesse dos 
dirigentes do FNDE e da direção ministerial. Essa aplicação de recursos 
foi regulamentada pela Lei n° 9.766/98, quando em seu art. 6o previu-se 
que as disparidades financeiras dos recursos do FNDE, inclusive o salário-
educação. poderiam ser aplicadas. 
 
Observa-se, até a primeira metade dos anos 90, que houve 
períodos em que as aplicações representaram quase o dobro do valor do 
salário-educação. No período pós-1995, essa relação vem caindo 
constantemente, chegando, em 1999, a representar apenas 14% do valor da 
contribuição do salário-educação. Essa aplicação de recursos no mercado 
financeiro representa uma vantagem para a área de educação, que é 
proteger o poder de compra dos recursos em períodos de inflação. Por 
outro lado, pode propiciar estratégias de retenção de recursos pela 
burocracia central para aplicações no mercado e daí aplicar em outras 
direções diferentes da vinculação original, que se destina ao ensino 
fundamental. Esse risco foi, pelo menos em parte, minorado com as regras 
previstas na Lei nn 2.948/99, que agiliza os repasses de recursos da quota 
estadual. 
Na distribuição dos recursos, os mecanismos de decisão são 
automáticos, e, estabelecidos no aparato institucional, uma quota estadual 
de dois terços do valor arrecadado é transferida automaticamente para 
cada Unidade da federação. O terço restante (quota federal) é destinado ao 
FNDE, para ser gasto em programas de livre iniciativa do MEC, voltados 
para o ensino fundamental. 
Para a quota estadual, o repasse é proporcional ao valor 
arrecadado, e esse valor é redistribuído de acordo com a Lei n° 9.766/98 e 
o Decreto n° 3.142/99, pelo menos em 50% entre o governo estadual e 
seus municípios, proporcionalmente ao número de alunos matriculados no 
ensino fundamental, devendo ser regulamentado por lei estadual. Ou seja, 
os municípios nunca tiveram uma quota-parte estimada pelas regras anteri-
ores - o Presidente da República vetou na Lei n° 9.424/96 um artigo que 
previa a existência de uma quota-parte municipal - , mas a partir de 1999 
poderiam negociar com seus Estados uma 
parcela da receita do salário-educação. Um dado complicador para o 
cumprimento dessa determinação é o fato de que a lei não estipula um 
prazo para os Estados aprovarem esta legislação. 
Esta fonte de financiamento da área de educação, na década 
de 90, representou algo em torno de 5,5% dos recursos orçamentários do 
MEC. Portanto, os dados confirmam que esta fonte de financiamento é, 
até certo ponto, residual, quando comparada com as receitas totais 
destinadas à educação. Porém, ela se investe de grande importância no 
momento em que é direcionada exclusivamente ao ensino fundamental. 
Quanto à arrecadação por unidade federada, observa-se que, 
historicamente, o Estado de São Paulo arrecadava algo em torno de 45% 
de todo salário-educação, seguido pelo Rio de Janeiro, com 13%, e Minas 
Gerais, com 8%. Conjuntamente, esses Estados arrecadavam cerca de 
66% dos recursos do salário-educação, o que lhes permitia reter algo em 
torno de 44% dessa fonte. Esses números demonstram que, de falo, as 
regiões mais desenvolvidas concentram a maioria dos recursos e, assim, 
as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste ficam na dependência das 
transferências que são efetuadas pela União, através da quota federal, pois 
sua parcela da quota estadual representa muito pouco em relação a sua 
receita de impostos total, entre 4% a 7%. 
A arrecadação do salário-educação vem caindo nos últimos 
anos. Por exemplo, no período 1997/1998, a arrecadação bruta apresentou 
queda de cerca de 11%, e no biênio seguinte a redução foi de 4,8% (cf. 
Fundo..., 1997, 1998, 1999). Algo que retraiu muito os valores 
arrecadados foi o fato de muitas empresas terem se negado a recolher o 
salário-educação, arguindo sua inconstitucionalidade na justiça para o 
período que vai de março de 1989 até a Lei n° 9.424/96. Nesse sentido, o 
FNDE aluou na defesa da arrecadação, conquistando decisões favoráveis 
a respeito da sua constitucionalidade e revertendo grande parte das deci-
sões liminares que suspendiam a exigibilidade dessa fonte e/ou 
autorizavam sua compensação. Em 1999, houve vitória judicial com o 
julgamento favorável da ação direta de constitucionalidade das 
determinações, prevista na Lei n° 9.424/96. Existem também 
outras explicações para esse processo, dentre as quais o crescimento do 
trabalho informal e do desemprego. 
Outro fato próprio da década de 90 e que vai marcar o poder 
de financiamento do salário-educação, é que, desde 1994, dos recursos 
arrecadados em cada unidade federada, era subtraído um porcenlual de 
20% do valor arrecadado, após deduções legais, que era destinado ao 
Fundo denominado Fundo Social de Emergência (FSE) e, posteriormente, 
com a extinção deste, ao Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Por 
exemplo, em 1998, foi destinado ao FEF cerca de R$ 482 milhões do valor 
arrecadado de R$ 2,41 bilhões do salário-educação (Fundo..., 1999). 
Além de todos esses aspectos, essa fonte de recursos 
financeiros é extremamente polêmica. Uma questão bastante relevante que 
se coloca na aplicação dos recursos do salário-educação reside na 
controvérsia entre o ensino público e ensino privado, ou seja, quem deve 
receber prioritariamente os recursos do salário-educação? Por exemplo, a 
própria CF de 1988 em sua primeira versão era dúbia ao estabelecer que 
esta era uma fonte adicional de recursos a ser aplicada no ensino 
fundamental público. Mas o mesmo item constitucional era controverso 
porque permitia às empresas deduzirem dessa contribuição social "a 
aplicação realizada com o ensino fundamental de seus empregados e 
dependentes", supon-do-se, pois, que muitas empresas aplicariam em 
instituições privadas de ensino. Recentemente, isso foi corrigido pela EC 
14 de 1996, mas assegurou-se a continuidade dos beneficiários que se 
encontravam no sistema. 
 
Outra questão importante é a alíquota dessa fonte que incide 
na folha de contribuição das empresas, isto é, verifica-se o que as 
empresas pagam,em grande parte, pelo número de empregados que 
possuem. As grandes empresas, que possuem administração e tecnologia 
sofisticadas, e que, por isso mesmo, possuem menos empregados, acabam 
pagando menos. Inversamente, uma empresa que emprega mão-de-obra 
intensiva acaba pagando mais, ainda que seu lucro líquido tenha a 
tendência a ser menor. Neste caso, a incidência na folha de contribuição 
das empresas funciona 
 
como mecanismo regressivo. Além disso, deve-se acrescentar que o 
salário-educação, ao ser cobrado sobre a folha de contribuição das 
empresas, onera o fator trabalho e como mais um encargo social que eleva 
o custo de mão-de-obra, pode ajudar a comprimir o emprego, em 
momentos de crise. 
 
Sobre essa fonte, Resende e Silva (1987) afirmam que 
"embora não sejam consideradas receitas tributárias por definição, nem os 
mecanismos de transferência sejam regulados pelo Legislativo Federal, as 
quotas-parte têm as características das partilhas de tributos", e a 
"transferência de recursos é negociada com uma diversidade de critérios 
para o acesso aos recursos, da irregularidade e insegurança dos fluxos dos 
mesmos, da vinculação estrita aos padrões federais". Para outros analistas, 
o salário-educação é uma "figura parafiscal", que foi criada por força de 
inadequações crescentes do sistema, além de ser uma receita quase na 
totalidade baseada sobre a folha de pagamento, e, portanto, sensível a 
flutuações econômicas, com características regressivas, caso se considere 
o tamanho dos estabelecimentos contribuintes. 
Fontes de recursos provenientes da 
seguridade social (renda loteria, 
contribuições sobre o lucro e seguridade 
social) 
A Constituição Federal de 1988 fixou, no item VII do art. 
208, Capítulo III, que o Estado é responsável pelo atendimento ao 
educando no ensino fundamental, através de programas suplementares de 
material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. A 
nova LDB, em 1996, reconheceu como de direito esse atendimento ao 
educando, fixando, no art. 70, que as aquisições de material didático 
escolar e a manutenção de programas de transporte escolar se enquadrem 
no conceito de MDE, podendo então ser financiadas por recursos da 
vinculação. No entanto, a lei não considerou como MDE os programas 
suplementares de 
alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, 
e outras formas de assistência social, ou seja, não podem ser financiados 
com recursos da vinculação de impostos para educação, daí a necessidade 
de recursos de outras fontes para o financiamento dessas ações. 
 
Para o financiamento dessas últimas ações de assistência ao 
educando, foram direcionadas as fontes provenientes da seguridade social. 
Para tanto, existe a cobertura legal dada pelo parágrafo 4o do art. 212 da 
CF, o qual fixa que somente os programas suplementares de alimentação - 
que visam proporcionar ao estudante a alimentação adequada às suas 
necessidades nutricionais no período cm que permanecer na escola - e de 
assistência à saúde - promoção de ações educativas, preventivas e 
curativas, nas áreas de saúde geral, odontologia e oftalmologia - , serão 
beneficiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros 
recursos orçamentários não especificados. Neste sentido, as ações de 
alimentação e assistência à saúde dos educandos, não estando com-
preendidas entre as ações definidas como Saúde, Previdência Social e 
Assistência Social no Capítulo da Seguridade Social, e sim, no Capítulo 
III, que trata da educação, mesmo assim, fizeram jus aos recursos a serem 
financiados pela seguridade social. 
A seguridade social, prevista no art. 194 da CF "compreende 
um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da 
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência social". Nesse sentido, a assistência ao 
educando, limitada aos programas de alimentação e assistência à saúde, 
pode ser inclusa no conceito constitucional e fazer jus a ser financiada 
pelas fontes de recursos a que se refere o art. 195 da CF. Por isso, desde 
1988, esses programas foram continuamente financiados pelas 
contribuições sociais destinadas exclusivamente à seguridade social. 
Três são as contribuições sociais mais utilizadas na área de 
educação: Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social 
(Cofins); Contribuição Social sobre o Lucro Líquido da Pessoa Jurídica 
(CSLLPJ); e Contribuição sobre a Receita de Concursos 
de Prognósticos. Além disso, são utilizados os recursos da Renda Líquida 
da Loteria Federal Instantânea. A fonte de recursos historicamente mais 
importante é o Cofins, cujo valor de arrecadação representa 3% sobre o 
faturamento mensal das empresas, compreendendo a receita bruta mensal 
das vendas de mercadorias e os serviços de qualquer natureza, 
excetuando-se as vendas para o exterior e o Imposto sobre Produtos 
Industrializados (IPI) já pago. Estes recursos são vinculados a 
programações e ações da Seguridade Social. A segunda fonte em 
importância no financiamento das ações de assistência ao educando, a 
CSLLPJ, é calculada sobre lucro líquido do exercício, 12% para entidades 
financeiras e 8% para as demais empresas. São deduzidas da contribuição 
algumas despesas operacionais da pessoa jurídica. Os recursos da 
Contribuição sobre a Receita de Concursos de Prognósticos são 
provenientes do valor global das apostas computadas em cada concurso de 
prognóstico. Os recursos dos principais concursos são vinculados à 
seguridade social (22,4%), crédito educativo (9,6%) e Fundo Penitenciário 
Nacional (3%). Os demais recursos destinam-se ao pagamento de 
premiações e de despesas operacionais. 
A Renda Líquida da Loteria Instantânea tem como base de 
cálculo o valor global da receita da venda de bilhetes; logo, os 
contribuintes são os apostadores da Loteria Federal Instantânea. Os 
recursos, por sua vez, são vinculados à seguridade social, destinados a 
aplicações em programas sociais, particularmente nas áreas de 
alfabetização, saúde, alimentação, esporte e lazer da criança. 
Essas fontes de recursos representaram, em média, cerca de 
8% dos recursos disponíveis pelo MEC nos anos 90. Ob-serva-se a grande 
variabilidade nos valores provenientes dessas fontes, refletindo, nesse 
caso, a intensa negociação política realizada anualmente para alocação 
dos recursos, isso porque não existe um mecanismo automático de 
alocação, o que fragiliza os programas associados a esses recursos. 
No entanto, chama-se a atenção que sem esses recursos 
dificilmente seria possível financiar o Programa Nacional de Alimentação 
Escolar (Pnae) do MEC na dimensão da universalização 
que ele assumiu. No ano de 2000, esse programa consumiu cerca de R$ 
920 milhões para suprir parcialmente as necessidades nutricionais 
(fornecer cerca de 350 quilocalorias e 9 gramas de proteínas por refeição, 
ou seja, 15% das necessidades diárias de calorias e proteínas a cerca de 37 
milhões de alunos), permitindo melhorar a capacidade no processo ensino-
aprendizagem e formando, assim, bons hábitos alimentares, além de ajudar 
a evitar a evasão e a repetência escolar. 
Fonte de recursos da desvinculação de 
receitas (FSE, FEF e DRU) 
Um dos assuntos mais polêmicos sobre finanças públicas, 
principalmente quando referido especificamente à questão do 
financiamento das políticas sociais, gira em torno da vinculação das 
receitas públicas - a área de educação é quase totalmente financiada por 
vinculações. A defesa desse mecanismo de financiamento está relacionada 
com o fato de esse procedimento ter desempenhado um papel importante 
na manutenção dos recursos para a área social, principalmente nos 
períodos de crise econômica, isso porque a evidência histórica sugere que 
esses períodos são acompanhados de cortes justamente nos recursos 
destinados às áreas sociais. 
Por outro lado, o que incomoda nas vinculações é o falo de 
as receitas públicas passarem a não ter flexibilidade no momentoda sua 
alocação, de modo que não se pode redirecionar e/ou fazer adaptações nas 
políticas públicas, como desejam os formuladores das políticas 
econômicas de ajuste fiscal. O grau de rigidez orçamentária brasileiro se 
elevou bastante após a Constituição de 1988, uma vez que foram definidas 
maiores vinculações de receitas, incremento das despesas de caráter 
obrigatório e maiores transferências constitucionais a Estados e 
municípios. Com isso, grande parle da receita do governo federal ficou 
comprometida c a alocação de recursos para atender outras e/ou novas 
prioridades do governo ficava restrita. Por outro lado, qualquer maior 
esforço na 
 
fiscalização e arrecadação não necessariamente ajudaria ao controle do 
déficit público, uma vez que a maior parte desses recursos adicionais 
também já teria destinação definida - salvo, obviamente, no caso de 
recursos adicionais oriundos da criação de novos impostos. 
 
Seguindo a tendência das políticas macroeconômicas dos 
anos 90, isso tudo seria um obstáculo significativo na busca do equilíbrio 
orçamentário e ajuste fiscal. Nesse sentido, entre as medidas que 
confirmaram a estratégia de estabilização da economia brasileira adotada 
com o Plano Real, foi instituído o Fundo Social de Emergência (FSE), que 
procurou, em parte, aliviar o alto grau de vinculação, objetivando conter 
despesas e permitir maior flexibilidade operacional. O FSE foi aprovado 
para vigorar por dois anos (1994 e 1995), tendo sido depois renovado e 
renomeado para Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), vigorando de 1996 
a 1999. A versão deste tipo de estratégia de desvinculação de recursos 
também foi mantida para os anos de 2000 a 2003, com a Desvinculação 
das Receitas da União (DRU), que desvincula de órgãos, fundos ou 
despesas do Governo 20% da arrecadação de impostos e contribuições da 
União. Determina, ainda, que não haverá redução na base de cálculo para 
as transferências de recursos para Estados, Distrito Federal e municípios, 
bem como para fundos constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 
Embora a legislação que institui os fundos determine a 
direção de seus recursos para o custeio das ações de saúde, educação, 
benefícios previdenciários, dentre outras áreas sociais, houve bastante 
polêmica quanto à alocação setorial dos recursos do FSE/FEF na 
execução orçamentária. A questão central é se o Fundo devolve às áreas 
sociais o que retira das respectivas fontes vinculadas a essas, ou se causa 
impacto negativo no gasto nessas áreas, retirando-lhes recursos em favor 
de ações que não são propriamente sociais. 
No caso da área de educação, esta política foi bastante 
incómoda, visto que a área é quase totalmente financiada por recursos 
vinculados. Os dados têm demonstrado que os valores do Fundo que 
retornaram ao MEC foram bastante irregulares, começando por 
representar 16% das fontes de financiamento do Ministério, em 1994; 
subindo para 37%, em 1995; descendo para 17%, em 1996; subindo para 
35%, em 1998; e caindo para 20%, em 1999 (Ribeiro, 2001). Mesmo que 
essas oscilações tenham sido cobertas por outras fontes de recursos, os 
dados mostram a grande irregularidade na alocação dos recursos do Fundo 
e a volta da exposição da área aos rumores políticos no processo de 
decisão orçamentária, que podem ser favoráveis à área em determinado 
ano, e, em outro, não. 
 
Outra constatação é o fato de a desvinculação permitir que 
haja uma alocação dentro da própria área de educação, que não obedece à 
hierarquia de prioridades estabelecidas legalmente em cada fonte. Por 
exemplo, podia ocorrer que recursos provenientes do salário-educação, 
que se destina ao ensino fundamental, fossem desvirtuados por esse 
expediente, destinando-se ao financiamento do ensino médio ou do 
superior. 
Foi grande também a polêmica a respeito de que, mediante 
esse mecanismo, o governo federal retirava recursos dos Estados, 
municípios e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que 
originalmente prometia devolver, mediante programas federais nas áreas 
dos recursos retidos, mas, que, de fato, isso não ocorria. Por exemplo, no 
caso do salário-educação, eram relidos cerca de R$ 500 milhões 
anualmente, e grande parcela desses recursos referia-se à quota-estadual 
(dois terços da arrecadação), que devia destinar-se aos Estados 
arrecadadores. 
A DRU, refletindo a polêmica sobre as perdas que áreas, 
setores e unidades da Federação estavam apresentando com a 
desvinculação, apresenta diferenças importantíssimas em relação a seus 
antecessores. Por isso, ela não afeta a contribuição dos empregadores e 
trabalhadores para a previdência, sendo integralmente destinada ao 
pagamento de benefícios previdenciários, isto porque o montante 
equivalente à parcela desvinculada retorna para o INSS. Outro ponto 
central é que ela não reduz as receitas disponíveis nos Estados, Distrito 
Federal e municípios, já que não incide sobre os recursos que compõem o 
FPE, FPM, os Fundos Constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, 
o Fundo de 
Compensação pelas Exportações de Produtos Industrializados, como 
também nem sobre os recursos relativos ao salário-educação, dado que a 
base de cálculo das transferências não será reduzida. 
Operação de crédito externo 
Os recursos de operação de crédito se inserem dentro da 
estratégia de algumas instituições multilaterais de cooperação técnica à 
educação brasileira, por meio de projetos de co-financia-mento. As 
atividades de cooperação internacional se inserem no âmbito de uma 
interação política bilateral, com enfoque formalista que caracteriza os 
acordos econômicos e seus corolários de inflexibilidade financeira e de 
condicionalidades políticas e econômicas. A receptividade do MEC em 
relação aos recursos de Agências de fomento internacionais, 
principalmente do Banco Mundial (Bird) e do Banco Interamericano de 
Desenvolvimento (BID), deve-se, em grande parte, à grande expectativa 
gerada pelas vantagens técnicas e financeiras atribuídas aos projetos, 
principalmente quanto às expectativas de impactos, pelo aporte de 
recursos adicionais e pela capacidade de intervenção nas distorções 
estruturais. 
Na agenda da cooperação internacional ao Brasil, a partir 
dos anos 70, o setor social que até então não era privilegiado nos projetos 
de financiamento, principalmente dos recursos oriundos do Bird, passa a 
ter acesso a créditos. Nesse caso, a educação passou a ser encarada 
enquanto fator direto de crescimento económico, sendo que a ênfase para 
o financiamento recaiu sobre o ensino profissionalizante. No final dos 
anos 70, os interesses do Bird direcionaram-se para a educação 
fundamental, pois con-siderava-se como a forma mais apropriada para 
assegurar às massas um ensino mínimo. A ênfase no ensino fundamental é 
também perceptível pela sequência dos projetos financiados pelo Bird no 
âmbito do MEC (Fonseca, 1991). A partir dos anos 80, dos três projetos 
que foram financiados, dois destinavam-se a este nível de ensino. 
Os créditos à educação constituem parte da dívida externa 
do País para com as instituições bilaterais e multilaterais e de bancos 
privados. Dessa forma, o financiamento segue regras fixadas para 
qualquer projeto económico, segundo um modelo de co-financiamento, no 
qual as Agências, em tese, deveriam participar com 50% dos recursos e o 
País com a outra metade. Em suas condições de pagamento até os anos 80, 
os juros dos empréstimos eram cobertos a uma taxa de 8% ao ano. A 
partir dos anos 80, os bancos instituem uma taxa variável de acordo com o 
custo do dinheiro no mercado internacional, acrescido de mais 0,5% sobre 
o total dos empréstimos tomados pelo banco nesse mercado, que 
constituirão as reservas para os empréstimos aos países receptores. 
Ressalva-se que esta sobretaxa certamente contribuirá para encarecer os 
empréstimos em relação aos custos do mercado internacional. Entre os 
encargos do financiamento inclui-se também o pagamento de "taxa de 
compromisso", correspondente à cobrança de 0,75%ao ano sobre os 
recursos ainda não retirados pelos tomadores, o que significa que qualquer 
atraso na execução do programa resulta em aumento significativo desse 
encargo, para não dizer nos juros e nos ajustes cambiais. 
Em decorrência das condições de financiamento, o bom 
desempenho de um projeto, em lermos de execução, representa fator 
indispensável para a contenção de despesas adicionais. A morosidade na 
sua execução significa a diminuição da captação de divisas externas, bem 
como o aumento do custo do financiamento em termos de elevação dos 
encargos. 
 
Outro fator importante é que os recursos dos acordos com o 
Bird, em geral, seguem a estratégia de focalização socior-regional, cujo 
discurso central é a necessidade de se reduzir os impactos que as 
desigualdades sociais e as disparidades regionais acarretam ao 
desempenho do sistema educacional. Neste caso, as prioridades são as 
Regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste. 
Portanto, observa-se que, historicamente, principalmente no 
caso do Bird, as ações de cooperação técnica têm-se desenvolvido como 
um processo contínuo, para o qual contribuem a 
 
utilização de mecanismos usufruídos pelo próprio banco, que garantem a 
autopreservação do processo. Por exemplo, os estudos de pré-inversão e a 
atuação dos consultores ilustram o interesse do banco na continuidade dos 
processos. 
 
Esse processo contínuo, mencionado anteriormente, pode 
ser constatado na série de projetos que foram aprovados e implementados 
nas últimas duas décadas, principalmente destinados ao ensino 
fundamental. Assim, negociou-se com o Bird o Acordo n° 1.867/BR, no 
valor de 91,4 milhões de dólares, que deu origem ao Programa de 
Expansão e Melhoria da Educação Rural do Nordeste (Edurural), criado 
pelo Decreto n° 85.287, de 23 de outubro de 1980. O projeto se destinava 
a gastos em 250 municípios dos mais carentes do ponto de vista 
educacional, dentre os 1.200 da Região Nordeste, e fixar os gastos em um 
espectro de ações cujos componentes principais eram: a rede física 
(32,5%), recursos humanos (15,3%), materiais de ensino (12,8%) e apoio 
à organização e funcionamento de órgãos municipais de educação (2,7%). 
Depois de dois anos de formulação e negociação com o Bird, foi assinado, 
ao final do governo Figueiredo, em 25 de novembro de 1984, o acordo 
MEC/ Bird - 2412 (Monhangara), no valor de 80 milhões de dólares, que 
tinha como delimitação básica a destinação dos recursos ao financiamento 
de gastos com a educação básica das Regiões Norte e Nordeste. A área de 
atuação do programa ocorreria em 25 municípios com população superior 
a 20 mil habitantes, 50% dos quais residentes em zonas urbanas, e que 
apresentavam no período de 1970-1980 uma taxa média geométrica de 
crescimento anual da população urbana superior à taxa média brasileira de 
4%. 
Nos anos 90, os valores dos contratos foram ampliados. Em 
1993, foi criado o Projeto Nordeste de Educação Básica (Projeto 
Nordeste), visando superar os baixos índices de aprendizagem, reduzir a 
repetência e a evasão escolar e implementar novos padrões de 
administração educacional, com dotação global de 737 milhões de 
dólares, sendo que deste total 419 milhões financiados pelo Bird, 168 
milhões em aportes dos Estados nordestinos e 150 milhões em 
transferências operadas pelo MEC. O plano de 
trabalho conveniado com os Estados da região, para atendimento das redes 
estaduais e municipais, abrangeu ações de capacitação de professores, 
compra de livros didáticos, construção, reforma e ampliação de escolas, 
inovações pedagógicas e de gestão escolar, com ênfase no segmento da 1a 
à 4a série do ensino fundamental. 
 
A partir da experiência proporcionada pelo Projeto Nor-
deste, o MEC firmou convênio com o Banco Mundial (Bird), que resultou 
na criação do Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola), o qual 
abrange, além do Nordeste, as Regiões Centro-Oeste e Norte. São 
objetivos do Fundescola: 1) ampliar o acesso e a permanência da 
população em idade escolar no ensino fundamental; e 2) otimizar a 
qualidade da escola e da gestão da educação em suas diversas instâncias. 
Esse programa centra suas ações em padrões mínimos de funcionamento 
da escola: no Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE); no projeto da 
Escola Ativa; e em um Sistema Integrado de Informações Gerenciais 
(SIIG). Para o desenvolvimento dessas ações, estão previstos gastos da 
ordem de 1,3 bilhão de dólares ao longo do período 1998-2002. 
Outro financiamento que o MEC buscou foi junto ao BID 
para, em parceria com o Ministério do Trabalho, desenvolver o Programa 
de Expansão da Educação Profissional (Proep), que visa desenvolver 
ações integradas entre a educação, o trabalho, a ciência e a tecnologia, no 
intuito de promover um novo modelo de educação profissional. Nesse 
sentido, têm-se por objetivos a ampliação e a diversidade da oferta de 
vagas, assim como a adequação dos cursos às exigências do mundo do 
trabalho. Os recursos financeiros, totalizando 500 milhões de dólares, são 
provenientes do BID, que é responsável pela parcela de 50%, enquanto 
que os outros 50% são obtidos através de receitas fiscais e do Fundo de 
Amparo ao Trabalhador (FAT). Desse modo, financia-se a realização de 
estudos necessários à elaboração de planos estaduais para a Reforma e 
Expansão do Ensino Médio e Expansão da Educação Profissional, bem 
como de projetos escolares; de investimentos na área de educação 
profissional, incluindo desde ações de construção, reforma e ampliação de 
instituições de ensino, até aquisição 
de equipamentos técnico-pedagógicos e de gestão e de materiais de 
ensino-aprendizagem; capacitação de docentes e pessoal técnico-ad-
ministrativo e prestação de serviços e consultorias para a realização de 
estudos nas áreas técnico-pedagógicas e de gestão. 
Considerações finais 
A evolução jurídico-institucional e os conseqüentes 
desdobramentos financeiros das fontes de financiamento da área de 
educação na década de 90 mostraram que essa área da política social 
brasileira conseguiu manter intacta a espinha dorsal de sua estrutura de 
financiamento - vinculação de impostos e contribuições sociais. Além 
disso, como forma complementar de financiamento, conseguiu ampliar os 
recursos de operações de crédito. 
Apesar das críticas dos setores comprometidos com ajuste 
fiscal, a vinculação para educação não apenas foi mantida, como se tornou 
mais complexa, sobretudo com a introdução da subvinculação prevista 
pelo Fundef. Este Fundo representou, de fato, uma minirreforma 
tributária, principalmente por ter alterado toda a filosofia de alocação dos 
impostos, estabelecendo o número de alunos como elemento central no 
critério de partilha, e por ter incentivado um processo de rápida 
municipalização do ensino fundamental. Tal medida, se por um lado 
permitiu maior transparência e prioridade efetiva para o ensino 
fundamental, por outro, pode ter criado problemas para o financiamento 
dos demais níveis de ensino e tornada extremamente complexa a gestão 
municipal. 
Na parte da estrutura de financiamento relativa às con-
tribuições sociais, a mais importante é o salário-educação, uma vez que é 
uma fonte exclusiva da educação e sobre a qual o MEC chega ao ponto de 
gerir sua arrecadação, ou seja, o ministério e os demais entes federados 
têm grande poder de comando sobre tais recursos. As outras contribuições 
sociais são destinadas especificamente às despesas com assistência ao 
estudante e passam pelas estruturas de negociações políticas internas do 
governo tornando-se, pois, fontes 
irregulares de recursos. Além disso, na questão das contribuições, apesar 
da tendência de se identificarem com as receitas fiscais, esses mecanismos 
de financiamento, ao se apoiarem em fundos especiais vinculados a folhas 
de salário e lucro líquido, podem ser sensíveis ou não às oscilações dos 
níveis e ritmos da atividade econômica e fortalecer a centralização de 
recursos. 
Além disso, existe um item que tem sido constantemente 
utilizado