3 EBOOK Organização Administrativa

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SUMÁRIO 
Sumário ................................................................................................................... 1 
1 - Organização Administrativa ................................................................................ 4 
1.1 Introdução ....................................................................................................................... 4 
1.2 Disciplina Constitucional.................................................................................................. 4 
1.3. Disciplina Infraconstitucional ......................................................................................... 8 
1.4 Concentração e Desconcentração ................................................................................... 9 
1.4.1 Tipos de desconcentração .................................................................................................................... 11 
1.5 Centralização e Descentralização .................................................................................. 12 
1.5.1 relações entre os fenômenos ............................................................................................................... 12 
1.5.2 Comparação Entre Desconcentração e Descentralização .................................................................... 13 
1.6 TEORIA DO ÓRGÃO PÚBLICO ...................................................................................... 14 
1.6.1 Teoria da imputação volitiva de Otto Gierke ........................................................................................ 15 
1.6.1.1 Teoria da imputação volitiva na CF/88 .............................................................................................. 16 
1.6.2 A teoria de Hely Lopes sobre as espécies de órgãos públicos .............................................................. 17 
1.6.2.1 Taxonomia do Tribunal de Contas, Ministério Público e Defensoria ................................................. 19 
1.7 Pessoa Jurídica Estatal ................................................................................................ 20 
1.7.1 Comparando entidades federativas e entidades públicas da Administração Indireta ......................... 22 
1. 8 CRIAÇÃO DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ......................................... 24 
1.8.1 Autarquias ............................................................................................................................................. 27 
1.8.1.1 Características autárquicas ................................................................................................................ 28 
1.8.1.2 Espécies do gênero autárquico .......................................................................................................... 31 
1.8.1.2.1 A peculiar condição da OAB .............................................................................................................. 32 
1.8.2 Fundações públicas ............................................................................................................................... 34 
1.8.3 Agências reguladoras ............................................................................................................................ 35 
1.8.3.1 Agências reguladoras federais ........................................................................................................... 36 
1. 8.3.1.1 Entidades “desagencificadas” ........................................................................................................ 38 
1. 8.3.1.2 Casos polêmicos ............................................................................................................................... 39 
1.8.3.2 Natureza jurídica (taxonomia) das agências reguladoras .................................................................. 40 
1.8.3.3 Novo marco regulatório das agências (Lei 13.848/19) ......................................................................... 42 
1.8.3.4 Quarentena ........................................................................................................................................... 44 
1.8.3.4.1 Características da quarentena brasileira ........................................................................................... 44 
 
 
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1.8.3.5 Direção das agências .......................................................................................................................... 44 
1.8.3.6 Diversas espécies de agências ........................................................................................................... 45 
1.8.3.5 Poder normativo das agências ........................................................................................................... 47 
1.8.3.5.1 Teoria da deslegalização ou delegificação ......................................................................................... 48 
1.8.3.6 Supervisão ministerial e recursos hierárquicos impróprios ............................................................... 50 
1.8.4 Agências executivas ................................................................................................................................. 52 
1.8.4.1 Marcos normativos das agências executivas ..................................................................................... 53 
1.8.4.2 Características normativas ................................................................................................................... 54 
1.8.4.3 Não confunda agências executivas e agências reguladoras .............................................................. 55 
1.8.5 Associações públicas ............................................................................................................................. 55 
1.8.6 Empresas estatais ................................................................................................................................. 58 
1.8.6.1 Empresas públicas ................................................................................................................................ 59 
1.8.6.1.1 Regime jurídico .................................................................................................................................. 60 
1.8.6.2 Sociedades de economia mista ............................................................................................................ 61 
1.8.6.2.1 Regime jurídico .................................................................................................................................. 61 
1.3.8.7 Demais características das estatais ................................................................................................... 62 
1.8.7.1 Subsidiárias e controladas ................................................................................................................. 64 
1.8.7.2 Autorização legislativa e licitação para alienação do controle societário das estatais ........................ 67 
1.8.8 Fundações governamentais de direito privado .................................................................................... 67 
1.8.9 Fundações de apoio .............................................................................................................................. 69 
1.8.10 Estatuto Jurídico das Empresa Estatais (Lei n. 13.303/2016) ................................................................ 70 
1.8.11.1 Extinção do procedimento licitatório simplificado no âmbito da Petrobras ................................... 74 
1.9 ENTES DE COOPERAÇÃO ............................................................................................. 74 
1.9.1 Entidades paraestatais ou serviços sociais do Sistema “S” ................................................................... 74 
1.9.1.1 Características jurídicas dos serviços sociais .....................................................................................77 
1. 9.2 Terceiro setor ....................................................................................................................................... 78 
1.9.2.1 Organizações sociais .......................................................................................................................... 79 
1.9.2.2 Oscips ................................................................................................................................................. 81 
1. 9.2.3 Comparando Os e Oscips .................................................................................................................. 84 
1.9.2.3.1 Parcerias voluntárias ......................................................................................................................... 85 
2. JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................. 87 
3. ESQUEMATIZANDO ........................................................................................................ 113 
4. LISTA DE QUESTÕES ....................................................................................................... 121 
5. GABARITOS .................................................................................................................... 139 
6. QUESTÕES COMENTADAS ............................................................................................. 140 
 
 
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1 - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
1.1 INTRODUÇÃO 
Olá, chegou a hora de conhecermos como a Administração Pública está internamente 
estruturada. 
Chamamos de “Organização Administrativa” o capítulo do Direito Administrativo que 
estuda os órgãos e as pessoas jurídicas (entidades) componentes da Administração Pública. 
Tecnicamente, os agentes públicos também fazem parte da Organização Administrativa, 
porém, devido à grande complexidade do tema, os agentes são estudados separadamente. 
Com base nessas primeiras informações já é possível notar que a Organização 
Administrativa brasileira é composta por dois institutos fundamentais, ou na linguagem 
apropriada, por dois tipos de “unidades de atuação”: órgão público e entidade estatal. 
Saiba desde logo, querid@ alun@, que órgão público é a unidade de atuação sem 
personalidade jurídica, como por exemplo um Ministério da União, enquanto que entidade 
estatal é uma unidade de atuação dotada de personalidade jurídica autônoma, como as 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas etc. 
Dica importante: o Direito Administrativo brasileiro não trata as pessoas jurídicas 
estatais pelo nome de “pessoas jurídicas”. Ao contrário, o legislador prefere a 
nomenclatura “entidade” ou, com menos frequência, “ente”. Por isso, lembre: 
“entidade” significa “pessoa jurídica estatal”, ou seja, a unidade de atuação 
dotada de personalidade jurídica autônoma. Veja, por exemplo, o disposto no 
art. 2o, § 2o, II, da Lei 9784/99 (Lei Federal do Processo Administrativo): 
“§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se: 
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica” 
Agora, vamos analisar algumas normas gerais sobre a Organização Administrativa em nosso 
ordenamento. 
1.2 DISCIPLINA CONSTITUCIONAL 
A CF/88 tem alguns dispositivos que tratam da organização administrativa. Teremos a 
oportunidade de analisar detalhadamente essas normas. Por enquanto, vale a pena 
conhecermos o conteúdo dos dispositivos mais relevantes. 
 
 
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1) art. 37 “caput” da CF: descreve de forma bastante abrangente o alcance da 
Administração brasileira, sujeitando toda essa estrutura, não importa a qual Poder pertença 
nem a qual nível federativo, ao regime jurídico-administrativo: 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte”. 
Além disso, a norma introduz as noções de Administração Direta e Indireta. Cabe notar, 
porém, que o mais correto seria o Texto Constitucional ter utilizado o nome “Administração 
Pública” com iniciais maiúsculas porque claramente o dispositivo trata do sentido subjetivo 
do termo, empregado na acepção estrutural, e não como “atividade” (iniciais minúsculas). A 
distinção entre Administração Direta e Indireta só faz sentido na acepção subjetiva do 
termo (conjunto de órgãos e entidades estatais no exercício da função administrativa. 
A diferença entre Administração Pública Direta ou Centralizada (entidades 
federativas e suas divisões internas) e Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada (entidades autônomas, como as autarquias, e suas divisões 
internas) é pertinente ao contexto da análise estrutural da Administração 
Pública, ou seja, no sentido subjetivo, orgânico ou formal. Já a administração 
pública-atividade, isto é, quando empregamos o termo grafado com minúsculas, 
no sentido objetivo ou material, é o mesmo que “função administrativa”, 
descabendo falar-se em “administração direta ou indireta”. 
Outro ponto interessante para se notar é que o artigo 37, “caput”, deixa claro que pode 
existir Administração Direta e Indireta no Executivo, no Legislativo e no Judiciário. Exemplo 
interessante é o caso da previdência dos parlamentares que, em alguns Estados, já foi 
administrada pelas CAPs – Caixa de Apoio aos Parlamentares, autarquias previdenciárias 
vinculada à respectiva Assembleia Legislativa, integrando assim a Administração Indireta do 
Legislativo. 
2) art. 37, XIX, da CF: trata do devido processo legal para criação de entidades da 
Administração Indireta: 
“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação” 
O dispositivo estabelece claramente dois processos legais para criação de entidades 
descentralizadas: 
a) para entidades de direito público (autarquias, fundações públicas, associações 
públicas e agências reguladoras): a norma diz que somente por lei específica poderá 
 
 
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ser CRIADA autarquia (e demais pessoas públicas), o que, dispensa a necessidade de 
registro dos atos institutivos em cartório para nascimento da entidade; 
b) para entidades de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia 
mista, subsidiárias, fundações governamentais de direito privado e consórcios públicos 
de direito privado): o dispositivo prescreve que somente por lei específica poderá ser 
AUTORIZADA A CRIAÇÃO de empresa pública, sociedade de economia mista e 
fundação (e demais entidades estatais privadas), exigindo o registro dos atos 
institutivos em cartório para surgimento da personalidade. 
Note, querid@, são claramente dois regimes diferentes para criação das entidades estatais, 
o primeiro um regime de direito público (não por acaso aplicável às pessoas “de direito 
público”) e o outro de direito privado. 
3) art. 37, XX, da CF: disciplina a criação das empresas subsidiárias e a participação do 
Estado nas empresas privadas: 
“XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias 
das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de 
qualquer delas em empresa privada” 
Subsidiárias são empresas estatais vinculadas a outras estatais. Surgem para desempenhar 
atividades especializadas dentro da área de atuação de alguma estatal. É o caso, entre 
tantos exemplos, da Transpetro, uma subsidiária criada especificamente para cuidar de 
transportes da Petrobras. 
O STF, na ADIn 1.649/DF, interpretando a expressão “depende de autorização legislativa” 
entendeu que é dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas 
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa 
estatal matriz. 
Em 6/6/20019, no julgamento conjunto das ADIs ADIns5.624, 5.846, 5.924, e 6.029, o STF 
firmou a orientação no sentido que: 
1 - A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedade de economia 
mista matriz exige autorização legislativa e licitação. 
2 - A exigência de autorização legislativa, todavia, não se aplica a alienação do controle 
de suas subsidiárias e controladas. Nesse caso, a operação pode ser realizada sem a 
necessidade de licitação, desde que siga procedimento que observe os princípios da 
administração pública, respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade. 
 
4) art. 173, “caput”: normatiza a atuação do Estado como empresário, ou seja, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Poder Público: 
 
 
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“Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta 
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme 
definidos em lei” 
Quando o Estado decide, por meio de lei, atuar em um mercado específico, disputando 
clientela e superávit (lucro), em regime de concorrência com agentes privados, o risco de 
tornar-se um competidor desleal é sempre presente devido à força econômica e a 
vantagens competitivas inerentes à estrutura estatal. Por isso, o art. 173, “caput” limita a 
atuação do Estado-empresário a duas circunstâncias bem específicas reveladoras da função 
social da atuação: a) imperativo da segurança nacional; b) relevante interesse coletivo. 
A CF/88 busca calibrar as regras de exploração direta pelo Estado de atividade econômica, 
de um lado, para que o Estado não tenha vantagens competitivas que inviabilizem a livre 
concorrência no setor e, de outro, visando liberar a atuação estatal de alguns controles que 
inviabilizariam sua atuação. 
Explorando diretamente atividade econômica, o Estado não pode ter, nem privilégios, nem 
desvantagens competitivas. 
O tema tem relação com a organização administrativa porque a exploração de atividade 
econômica pelo Estado deve ser realizada em regime de direito privado e, para isso, faz-se 
necessária a criação de uma entidade descentralizada de direito privado (empresa pública, 
sociedade de economia mista ou subsidiária). 
5) art. 173, §§ 1º a 5º: define algumas das regras a serem observadas pelas estatais 
exploradoras de atividade econômica para que não haja privilégios nem desvantagens 
competitivas: 
“§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo 
sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto 
aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados 
os princípios da administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, 
com a participação de acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores. 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar 
de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
 
 
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§ 3º A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a 
sociedade. 
§ 4º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos 
mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. 
§ 5º A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa 
jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições 
compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e 
financeira e contra a economia popular”. 
Importante lembrar que a lei mencionada no § 1º do art. 173 da CF já foi aprovada, é a Lei 
13.303/15 que dispõe sobre o “estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios” (art. 1º). 
1.3. DISCIPLINA INFRACONSTITUCIONAL 
A normatização infraconstitucional da organização administrativa é realizada por 
incontáveis leis. Isso porque, entre outras razões, há pelo menos uma lei regulamentando a 
instituição de cada entidade descentralizada brasileira. 
Funcionando como uma espécie de lei geral da organização federal, o Decreto-Lei n. 
200/67, “dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal e estabelece 
diretrizes para a Reforma Administrativa”. Por ser diploma com viés autoritário e repleto de 
erros técnicos, o DL 200/67 tem sido bastante criticado pela doutrina. 
Na tentativa de superar as críticas dirigidas ao obsoleto DL 200/67, tramita há 
vários anos no Congresso Nacional um anteprojeto da Nova Lei Orgânica da 
Administração Federal, elaborado pelos ilustres administrativistas Almiro do 
Couto e Silva, Carlos Ari Sundfeld, Floriano de Azevedo Marques Neto, Paulo 
Eduardo Garrido Modesto, Maria Coeli Simões Pires, Sergio de Andréa e Maria 
Sylvia di Pietro, atendendo a pedido do Ministério do Planejamento. Para mais 
detalhes sobre o Anteprojeto consulte o site: 
http://www.direitodoestado.com.br/leiorganica/ 
Além do DL 200/67, em termos de disciplina geral da organização administrativa, merece 
destaque também a mencionada Lei 13.303/15, que, regulamentando o art. 173, § 1o, da 
CF, trata do regime jurídico das empresas públicas, sociedades de economia mista e 
subsidiárias. 
O Estatuto das Empresas Estatais trouxe pelo menos três importantes inovações: 
 
http://www.direitodoestado.com.br/leiorganica/
 
 
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a) Necessidade de haver função social na atividade exercida pela estatal: O art. 27 do 
Estatuto determina que a empresa pública e a sociedade de economia mista terão a 
função social de realização do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo da 
segurança nacional expressa no instrumento de autorização legal para a sua criação. 
Detalhando o que seria essa função social das estatais, o § 1o do art. 27 prescreve que 
a realização do interesse coletivo deverá ser orientada para: 1) alcance do bem-estar 
econômico; 2) alocação socialmente eficiente dos recursos geridos pela empresa 
pública e pela sociedade de economia mista; 3) ampliação economicamente 
sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços; 4) desenvolvimento 
ou emprego de tecnologia brasileira para produção e oferta de produtos e serviços da 
empresa pública ou da sociedade de economia mista, sempre de maneira 
economicamente justificada. 
b) Requisitos mais rigorosos para nomeação de dirigentes: exigência de formação 
acadêmica compatível com o cargo e experiência profissional mínima para os 
dirigentes nomeados nas estatais (art. 17); 
c) Aumento dos valores para contratação direta por dispensa de licitação (art. 29): os 
novos limites são R$ 100.000,00 (cem mil reais) para obras e serviços de engenharia e 
R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) para outros serviços e compras. 
1.4 CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 
Vamos estudar agora alguns instrumentos de distribuição das competências 
administrativas. 
A Administração Pública, para cumprir suas atribuições, dispõe de duas técnicas principais: 
a desconcentração e a descentralização. 
Neste tópico, vamos entender a desconcentração. 
A desconcentração é o oposto de concentração. 
Chama-se concentração a técnica de exercício das competências administrativas por meio 
de um órgão público sem divisões internas. Seria o caso, por exemplo, de uma prefeitura 
(órgão público) sem nenhuma secretaria municipal. 
Já na desconcentração as competências administrativas são repartidas entre diversos 
órgãos públicos. São exemplos de desconcentração: Ministérios da União, Secretarias 
estaduais, Casas Legislativas, Tribunais de Contas,delegacias de polícia, Ministério Público, 
Tribunais. 
 
Cada vez que a lei Cria Órgão ocorre desCOncentração (CO = Cria Órgão) 
 
 
 
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A prova de Procurador do Trabalho considerou INCORRETA a assertiva: “A 
transferência de atribuições no âmbito da Administração Pública do centro para 
setores periféricos dentro da mesma pessoa jurídica elimina a vinculação 
hierárquica”. 
Você deve ter percebido que a diferença entre concentração e desconcentração é baseada 
na noção de órgão público. Lembre-se que órgão público é um núcleo de competências 
estatais sem personalidade jurídica própria. 
 
A prova de Delegado de Polícia/SP considerou CORRETA a assertiva: “Definem-se 
como ‘centros de competência instituídos para o desempenho de funções 
estatais’ os órgãos públicos”. 
O art. 1º, § 2º, I, da Lei n. 9.784/99 (Lei Federal do Processo Administrativo) conceitua órgão 
como a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura 
da Administração indireta. Os órgãos públicos são divisões internas de uma pessoa 
governamental, por isso recebem também o nome de repartições públicas. Não tendo 
personalidade própria, os órgãos não podem ser acionados judicialmente para responder 
por prejuízos causados por seus agentes a terceiros. Será responsável a pessoa jurídica a 
que o órgão pertence. Por exemplo, se dano for causado pelo Tribunal de Contas da União, 
sendo órgão despersonalizado, a ação indenizatória deve ser dirigida contra a União 
Federal, que é a pessoa jurídica a que o TCU pertence. 
A prova da Magistratura/SP considerou CORRETA a afirmação: “Um veículo 
oficial que fica à disposição do Presidente da Câmara Municipal causa dano a 
terceiro. Em ação de indenização movida por este, quem deverá figurar no polo 
passivo é o Município respectivo”. 
 
A doutrina e a jurisprudência admitem casos raros de órgãos públicos com 
personalidade judiciária, ou seja, dotados capacidade processual especial 
exclusivamente para defesa de duas prerrogativas em juízo. É o caso da Câmara 
Municipal e da Presidência da República. Nesse sentido, a Súmula 525 do STJ: “A 
Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade 
judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais”. 
Coube pioneiramente a Hely Lopes Meirelles defender no Brasil a teoria da personalidade 
judiciária dos órgãos públicos. O autor dá como exemplo dessa atuação excepcional a 
possibilidade de impetração de mandado de segurança. 
 
 
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Todavia, a teoria de Hely Lopes hoje parece incompleta. Isso porque atualmente há órgãos 
públicos que possuem personalidade judiciária geral e irrestrita, podendo atuar livremente 
em grande variedade de ações judiciais, como é o caso do Ministério Público e da 
Defensoria Pública. 
 
Denomina-se Administração Pública Direta ou Centralizada o conjunto formado 
pelas entidades federativas e seus órgãos internos. Desse modo, integram a 
Administração Direta ou Centralizada a União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, e suas divisões internas despersonalizadas (órgãos), como 
Ministérios, Secretarias, Tribunais, Casas Legislativas, Ministério Público, 
Defensorias, Tribunais de Contas etc. 
 
 
Por fim, destaco o teor da Súmula 615 do STJ: 
“Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros 
restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão 
sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos 
eventualmente cometidos”. 
1.4.1 Tipos de desconcentração 
É possível identificar alguns tipos de desconcentração conforme o critério utilizado pelo 
legislador para dividir as competências entre os órgãos públicos: 
a) desconcentração espacial, territorial ou geográfica: as competências são divididas 
conforme a localização onde cada órgão pode atuar. Por isso, cada órgão público 
detém as mesmas atribuições materiais dos demais, variando somente o alcance 
geográfico de sua atuação. Exemplos: Delegacias da Receita Federal, Delegacias de 
Polícia, Comarcas do Judiciário, Subprefeituras; 
b) desconcentração material ou temática: a distribuição de competências se dá por 
meio da especialização de cada órgão em determinado assunto. Exemplo: Secretarias 
Estaduais, Delegacias especializadas, Ministérios da União; 
c) desconcentração hierárquica ou funcional: o critério para a divisão competencial é 
a relação de subordinação entre os órgãos. Exemplo: Presidência da República em 
relação aos Ministérios, tribunais administrativos frente os órgãos de primeira 
instância. 
 
 
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Agora que você já sabe tudo sobre desconcentração, chegou a hora de estudar a 
descentralização. 
1.5 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
Para entender a descentralização é preciso começar pelo seu oposto que é a centralização. 
Denomina-se centralização a técnica de cumprimento de competências administrativas por 
uma única pessoa jurídica governamental. Exemplo: Município que exerce diretamente 
todas as suas tarefas administrativas, não tendo nenhuma entidade indireta. 
Na descentralização, pelo contrário, as competências administrativas estão repartidas entre 
pessoas jurídicas (entidades) distintas. Exemplos: autarquias, agências reguladoras, 
sociedades de economia mista etc. 
 
Sempre que o Estado Cria Entidade ocorre desCEntralização. 
 
A prova da Defensoria Pública/BA elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a 
afirmação: “A descentralização pressupõe a criação de pessoas jurídicas 
diversas”. 
A diferença entre centralização e descentralização está baseada na noção de entidade. 
Conforme dispõe o art. 1º, § 2º, II, da Lei n. 9.784/99, entidade é a unidade de atuação 
dotada de personalidade jurídica autônoma. 
Devido à sua personalidade jurídica autônoma, toda entidade estatal responde 
judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos. 
Outra informação importante para registrar é que o art. 6º do Decreto-Lei n. 200/67 define 
a taxonomia (natureza jurídica) da descentralização como princípio fundamental da 
organização administrativa. 
O conjunto formado pela somatória das pessoas jurídicas autônomas criadas pelo Estado 
denomina-se Administração Pública Indireta ou Descentralizada. 
1.5.1 relações entre os fenômenos 
Vimos que a diferença entre concentração e desconcentração é baseada na quantidade de 
órgãos públicos exercendo competências administrativas. 
Já a distinção entre centralização e descentralização leva em consideração o número de 
entidades estatais desempenhando tarefas públicas. 
 
 
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A prova de Procurador do Trabalho considerou INCORRETA a assertiva: “A ideia 
de Administração Pública direta e indireta equivale aos conceitos de 
Administração Pública concentrada e desconcentrada”. 
Observe que é possível combinar de quatro formas distintas as técnicas que estudamos: 
a) centralização concentrada (unipessoalidade mono-orgânica): a competência é 
exercida por uma entidade estatal sem divisões internas. Exemplo: Município pequeno 
que exerce todas as suas competências sem órgãos internos; 
b) centralização desconcentrada (unipessoalidade pluriorgânica): a atribuição é 
exercida por uma única entidade estatal dividida em órgãos. Exemplo: competências 
da União Federal repartidas entre seus Ministérios; 
c) descentralização concentrada (multipessoalidade mono-orgânica): competências 
administrativas conferidas a pessoa jurídica autônoma sem divisões internas. 
Exemplo: empresa pública sem órgãos internos; 
d) descentralização desconcentrada (multipessoalidade pluriorgânica): as 
competências administrativas são atribuídas a pessoa jurídica autônoma internamente 
dividida em órgãos. Exemplo: agência reguladora internamente dividida em órgãos. 
1.5.2 Comparação Entre Desconcentração e Descentralização 
A dificuldade dos candidatos na comparação entre desconcentração e descentralização está 
basicamente na semelhança entre os nomes. 
Se você lembrarda minha dica (desCOncentração = Cria Órgão; desCEntralização = Cria 
Entidade) boa parte do problema já está resolvida. 
Para ajudar com os demais pontos, vou sistematizar abaixo as outras diferenças: 
 
Desconcentração Descentralização 
desCOncentração = Cria Órgão desCEntralização = Cria Entidade 
Depende de lei Depende de lei 
Divisões internas (órgãos) sem personalidade 
própria 
Entidades com personalidade jurídica autônoma 
O conjunto de órgãos forma a Administração Pública 
Direta ou Centralizada 
O conjunto de entidades forma a Administração 
Pública Indireta ou Descentralizada 
Órgãos não podem atuar junto ao Poder Judiciário, 
exceto alguns órgãos dotados de personalidade 
judiciária e desde que na defesa de suas 
Entidades descentralizadas atuam judicialmente 
pelos prejuízos causados a particulares 
 
 
 14 
185 
prerrogativas 
Exemplos: MP, Tribunais de Contas, Polícia Federal, 
Tribunais e Casas Legislativas 
Exemplos: Autarquias, Agências Reguladoras, 
Empresas Públicas e Sociedades de Economia 
Mista 
 
Existe uma diferença entre Administração Pública introversa e Administração 
Pública extroversa. A Administração Pública introversa designa o complexo das 
vinculações internas envolvendo agentes públicos, órgãos estatais e entidades 
administrativas. A Administração Pública extroversa é o conjunto de relações 
jurídicas externas entre o Poder Público e os administrados. 
 
1.6 TEORIA DO ÓRGÃO PÚBLICO 
Vamos entender agora um assunto bem interessante: a teoria do órgão público. 
Você já sabe que órgão é uma unidade de atuação estatal sem personalidade jurídica 
própria. Mas, como se dá a relação entre o agente público, o órgão e a entidade estatal que 
o órgão integra? 
Tudo isso é respondido no estudo da teoria do órgão. 
Sendo o agente público uma pessoa física, os administrativistas sempre tentaram explicar 
como a atuação do agente é atribuída ao Estado, que é uma pessoa jurídica. 
Em termos gerais, merecem destaque quatro teorias diferentes concebidas na tentativa de 
explicar tal relação (DICA: na sua prova podem perguntar o conteúdo de cada teoria e, 
principalmente, os argumentos de refutação... foque nisso, ok?): 
a) teoria da identidade: o primeiro, e mais rudimentar, esforço para explicar o 
assunto resultou na afirmação de que o órgão e o agente constituem uma unidade 
indistinta, ou seja, o órgão público e o agente constituem a mesma realidade. A teoria 
da identidade foi rapidamente refutada na medida em que sua aceitação implicaria 
concluir o absurdo de que a morte do agente extingue o órgão; 
b) teoria da representação: de origem civilista, a teoria da representação foi um 
segundo esforço na tentativa de explicar as relações entre o agente e o órgão. 
Defendia que o Estado é juridicamente incapaz, estando por isso impossibilitado de 
defender seus próprios interesses. Por isso, o agente público exerceria uma espécie de 
curatela dos interesses estatais superando a incapacidade. A teoria da representação 
também foi facilmente refutada. Primeiro, porque modernamente o Estado é dotado 
tanto de personalidade como de plena capacidade jurídicas. Segundo, na medida em 
 
 
 15 
185 
que, se fosse incapaz, o Estado não poderia nomear seu representante (os agentes 
públicos) como ocorre na realização de concurso público; 
c) teoria do mandato: outra teoria de origem civilista, a teoria do mandato sustentava 
que haveria entre o Estado e o agente um contrato de representação, ou seja, o 
agente receberia uma delegação para atuar como mandatário em nome do Estado. A 
refutação da teoria do mandato baseou-se no fato de que não existe tal contrato 
(Quando seria firmado? Onde ficaria depositado?), isto é, seus defensores nunca 
conseguiram indicar em qual momento se daria a contratação e quem realizaria a 
outorga do mandato. 
Após a refutação das teorias da identidade, da representação e do mandato, surgiu a teoria 
atualmente aceita: a teoria da imputação volitiva, desenvolvida por Otto Gierke. 
d) teoria da imputação volitiva: aceita e utilizada pelos administrativistas modernos, a 
teoria da imputação volitiva, criada pelo alemão Otto Gierke (já falamos dele, 
lembra?) afirma que, quando investido na função pública, o agente titulariza as 
competências integrantes do órgão público (conjunto de competências), razão pela 
qual todas as condutas do agente no exercício da função pública são juridicamente 
atribuídas (ou imputadas) à pessoa jurídica estatal. 
 
A prova da Advocacia Geral da União elaborada pelo Cespe considerou CORRETA 
a afirmação: “A teoria do órgão, atualmente adotada no sistema jurídico, veio 
substituir as teorias do mandato e da representação”. 
Vamos entender melhor como Gierke concebeu sua teoria da imputação volitiva. 
1.6.1 Teoria da imputação volitiva de Otto Gierke 
Imputar, como vimos, é atribuir. A imputação é uma técnica utilizada pelo ordenamento 
jurídico para atribuir (imputar) a conduta, realizada no mundo fático por uma pessoa, a 
outra. 
Entenda como a imputação funciona. 
Imagine o seguinte exemplo. Se João é servidor municipal que atua varrendo ruas, o 
comportamento fático da varrição é realizado por João. Porém, o ordenamento imputa 
juridicamente tal conduta, por ser realizada no exercício da função pública, ao Município. 
Ocorreu uma imputação. A ação concreta executada pelo agente considera-se, para fins de 
direito, realizada pelo Município. 
Pois bem. Foi Gierke quem aplicou o conceito de imputação à realidade dos órgãos 
públicos. 
 
 
 16 
185 
Gierke partiu da comparação entre o Estado e o corpo humano. Os órgãos públicos são 
como partes do corpo. Essa é a origem do termo “órgão” público. A personalidade é própria 
do corpo todo, não das partes. Pela mesma razão, os órgãos públicos não têm 
personalidade jurídica, sendo meras partes integrantes da pessoa estatal. 
Da mesma forma como ocorre no corpo humano, o Estado tem uma especialização de 
funções nos diferentes órgãos, com órgãos superiores competentes para a direção, e outros 
órgãos periféricos incumbidos de executar as ordens superiores. 
 
A prova de Procurador Federal considerou CORRETA a afir­mação: “Foi o jurista 
alemão Otto Gierke quem estabeleceu as linhas mestras da teoria do órgão e 
indicou como sua principal característica o princípio da imputação volitiva”. 
A perfeita analogia utilizada por Gierke entre o corpo humano e a estrutura estatal garante 
à teoria da imputação volitiva o status de “explicação definitiva” acerca da relação entre o 
agente, o órgão e a personalidade jurídica estatal. 
 
Pela teoria da imputação volitiva de Otto Gierke, o órgão público é uma parte 
despersonalizada da estrutura estatal, consistente num conjunto de 
competências. Somente o Estado como um todo (entidades políticas) é que 
possui personalidade jurídica. Assim que é investido na função, o agente público 
titulariza as competências do órgão (titulariza o próprio órgão) e seus 
comportamentos no mundo fático são juridicamente atribuídos à entidade 
estatal. Tal atribuição é o que denominamos “imputação”. 
1.6.1.1 Teoria da imputação volitiva na CF/88 
Não se esqueça que a teoria da imputação volitiva foi expressamente adotada pelo 
constituinte brasileiro. 
A teoria consta do art. 37, § 6º, da CF/88, ao afirmar que as pessoas jurídicas de direito 
público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos 
que seus agentes “NESSA QUALIDADE” causarem a terceiros. A locução “nessa qualidade” 
impõe que a conduta tenha sido realizada no exercício da função pública para que haja 
dever de indenizar. Atuando como o status de “agente público”, o ordenamento realiza a 
imputação da conduta à pessoa jurídica estatal à qual o agente está vinculado. 
 
 
 
 17 
185 
No RE 327.907/SP, o STF confirmou que a teoria da imputação está 
expressamente prevista na CF/88 (art. 37, § 6º). 
Interessante destacar a existência de alguns desdobramentos decorrentes da adoção da 
imputaçãovolitiva em nosso ordenamento: 
a) vedação de ação de indenizatória proposta contra o agente no caso de dano causado no 
exercício da função pública (precedente do STF: RE 327.907/SP); 
b) exclusão da responsabilidade estatal se o dano foi causado fora do exercício da função 
pública. Exemplo: policial de folga que atira no vizinho. Nesse caso, a demanda deve ser 
intentada contra a pessoa física do policial já que ele não agia “na qualidade” de agente; 
c) as prerrogativas públicas somente podem ser invocadas nas condutas realizadas pelo 
agente durante o exercício da função pública. Aposentado, de folga, de férias, no trânsito, 
em casa, o agente não possui as prerrogativas especiais decorrentes da sua função pública. 
1.6.2 A teoria de Hely Lopes sobre as espécies de órgãos públicos 
É bastante conhecida a classificação criada por Hely Lopes Meirelles sobre os diversos tipos 
de órgãos públicos a partir de três critérios diferentes: posição hierárquica, estrutura, 
atuação funcional, atividade e situação estrutural. 
 
Quando trata da classificação dos órgãos públicos, Hely Lopes Meirelles utiliza 
algumas expressões fora do sentido cientificamente mais apropriado. Vou dar 
um exemplo. Sabemos que, como regra, os órgãos vinculam-se entre si por uma 
relação de subordinação hierárquica, enquanto as entidades estatais possuem 
autonomia. Hely Lopes, no entanto, fala em “órgãos autônomos” para se referir 
a ministérios e secretarias. Ora, autonomia é um grau de liberdade inexistente na 
relação entre órgãos. O certo seria falar em autonomia somente para se referir a 
autarquias, empresas públicas e demais entidades descentralizadas. Mas o autor, 
nessa classificação, parece fazer pouco caso do sentido convencional em que 
alguns termos são utilizados pela doutrina. Cuidado para não se confundir! 
1) Quanto à posição hierárquica os órgãos podem ser: 
a) independentes/primários: previstos na CF/88, representam a cúpula dos Poderes 
estatais, não tendo qualquer subordinação hierárquica ou funcional. São exemplos: 
Senado Federal, Presidência da República, Tribunais, Ministério Público e Tribunais de 
Contas; 
b) autônomos: posicionados imediatamente abaixo dos órgãos independentes, 
possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. São dotados de 
 
 
 18 
185 
competências de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos. Exemplos: 
Ministério da Justiça, Secretarias estaduais ou municipais, Advocacia-Geral da União; 
c) superiores: são dotados de competências diretivas e decisórias, estando, porém, 
subordinados a uma chefia superior. Os órgãos superiores não possuem autonomia 
administrativa ou financeira. São exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, 
Procuradorias e Coordenadorias; 
d) subalternos: órgãos comuns dotados de atribuições predominantemente 
executórias. Exemplo: delegacias, escolas públicas, postos de saúde, repartições 
comuns. 
 
Note que a classificação dos órgãos públicos quanto à posição hierárquica é uma 
fotografia da estrutura verticalizada do Poder Executivo federal. Na cúpula está a 
Presidência da República (órgão independente); logo abaixo, os Ministérios 
(órgãos autônomos); no terceiro nível, os gabinetes ministeriais (órgãos 
superiores); e na base, repartições comuns (órgãos subalternos). Hely Lopes 
nada mais fez do que dar nomes (infelizes!) aos diversos níveis orgânicos já 
existentes na estrutura de qualquer Poder Executivo. 
2) Quanto à estrutura, existem órgãos: 
a) simples/unitários: possuem apenas um centro de competências. Exemplo: Chefia 
do Executivo; 
b) compostos: têm diversos órgãos menores. Exemplos: Secretarias estaduais. 
3) Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser: 
a) singulares/unipessoais: quando compostos por um único agente. Exemplo: 
Presidência da República; 
b) colegiados/pluripessoais: integrados por vários membros. Exemplo: Tribunal de 
Contas. 
4) Quanto à atividade: 
a) ativos: executam as decisões administrativas. Exemplo: órgãos de controle sobre a 
realização de obras públicas1; 
b) consultivos: atuam na assessoria e aconselhamento de autoridades administrativas, 
por meio de pareceres e respostas a consultas. Exemplo: Conselho de Defesa 
Nacional; 
 
1
 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Curso de direito administrativo, p. 79. 
 
 
 19 
185 
c) de controle: promovem a fiscalização de outros órgãos. Exemplos: Controladorias e 
Corregedorias. 
5) Quanto à situação estrutural2: 
a) diretivos: atuam no comando e direção de outros órgãos. Exemplos: Prefeitura, 
Presidência da República; 
b) subordinados: atuam com tarefas de mera execução. Exemplo: Departamento de 
recursos humanos. 
 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que há no Brasil três tipos de órgãos 
administrativos especiais com previsão constitucional (art. 25, § 3º, da CF), 
caracterizados por serem agrupamentos de municípios limítrofes. São eles: 
1) regiões metropolitanas; 
2) aglomerações urbanas; 
3) microrregiões. 
ATENÇÃO: Esses três órgãos podem também cair na sua prova como o nome de 
“órgãos administrativos despersonalizados anômalos” 
1.6.2.1 Taxonomia do Tribunal de Contas, Ministério Público e Defensoria 
Dentro da estrutura organizacional atualmente existente no Brasil, o Tribunal de Contas, o 
Ministério Público e a Defensoria são órgãos públicos com natureza jurídica (taxonomia) 
peculiar. Essas três instituições formam uma categoria à parte. O nome mais 
frequentemente utilizado é “órgãos públicos primários” devido à sua previsão 
constitucional (norma primária). 
Os três órgãos primários possuem as seguintes peculiaridades: 
a) são órgãos primários ou independentes: isso porque a própria CF/88 disciplina sua 
estrutura e atribuições, não as sujeitando a qualquer subordinação hierárquica ou 
funcional; 
b) não integram nem o Legislativo, nem o Executivo, nem o Judiciário: os Tribunais 
de Contas, o Ministério Público e as Defensorias Públicas não integram a Tripartição 
de Poderes; 
 
2
 José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 17. 
 
 
 20 
185 
 
Atenção para não cair nessa pegadinha clássica: de acordo com o art. 71 da 
CF/88 “o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o 
auxílio do Tribunal de Contas da União”. Assim, o Tribunal de Contas é órgão 
auxiliar do Poder Legislativo, MAS NÃO PERTENCE AO PODER LEGISLATIVO! 
c) não têm personalidade jurídica: os órgãos primários, como qualquer órgão, não 
possuem personalidade jurídica autônoma. Na verdade, integram a estrutura da 
Administração Direta da respectiva entidade federativa; 
d) gozam de personalidade judiciária: os órgãos primários têm capacidade processual 
especial (personalidade judiciária) para atuar na defesa de suas prerrogativas em juízo. 
No caso do Ministério Público e das Defensorias, a capacidade processual é geral e 
irrestrita; 
e) mantêm relação jurídica direta com a entidade federativa: os três órgãos primários 
relacionam-se diretamente com a respectiva entidade federativa, sem integrar a 
Tripartição dos Poderes. 
A Lei n. 9.784/99 conceituou órgão, entidade e autoridade (art. 1º, § 2º). Por se 
tratar de conceitos legislativos, sempre muito valorizados pelas bancas, vale a 
pena memorizar: 
ÓRGÃO: a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e 
da estrutura da Administração indireta; 
ENTIDADE: a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; 
AUTORIDADE: o servidor ou agente público dotado de poder de decisão. 
1.7 PESSOA JURÍDICA ESTATAL 
Atualmente é inquestionável que o Estado é uma entidade dotada de personalidade jurídica 
própria, titularizando direitos e deveres. No Brasil, sendo nossa estrutura federativa, existe 
uma verdadeira “constelação” de pessoas jurídicas integrando o Estado, ou seja, temos a 
coexistência de múltiplas personalidades jurídicas estatais. 
Essa multiplicidade é fácil de constatarse lembrarmos que, além das entidades federativas, 
existem ainda milhares de entidades descentralizadas integrando a Administração Indireta, 
nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. 
 
A prova do TRT8 elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação: “O 
Estado é um ente despersonalizado”. 
 
 
 21 
185 
Nesse sentido, art. 41 do Código Civil lista as pessoas jurídicas de direito público:
 
Além disso, a União possui dupla personalidade, uma para o direito interno e outra para o 
direito internacional. A União é ao mesmo tempo pessoa jurídica de direito público interno 
e pessoa jurídica de direito internacional público. 
Na Administração Pública Descentralizada, o artigo 37, XIX, da CF/88 permite que o 
legislador crie pessoas jurídicas de direito público (autarquias, agências reguladoras, 
fundações públicas e associações públicas) e pessoas jurídicas de direito privado (empresas 
públicas, sociedades de economia mista, subsidiárias e consórcios públicos de direito 
privado). 
 
Pessoas Jurídicas de Direito Público Pessoas Jurídicas de Direito Privado 
Autarquias Empresas Públicas 
Agências Reguladoras Sociedades de Economia Mista 
Fundações Públicas Subsidiárias 
Associações Públicas Consórcios Públicos de Direito Privado 
 
Curioso notar que só existam pessoas jurídicas estatais de direito privado na 
Administração Indireta. Porém, as pessoas jurídicas de direito público podem 
existir tanto na Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e 
Município), quanto na Administração Indireta (autarquias, agências reguladoras, 
fundações públicas e associações). 
Embora as PJs estatais de direito público existam tanto na Administração Direta quanto na 
Indireta, o regime jurídico das entidades federativas é bastante diferente do regime das 
entidades públicas descentralizadas. 
Vou te explicar isso com mais detalhes no tópico seguinte! 
• I - a União; 
• II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; 
• III - os Municípios; 
• IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; 
• V - as demais entidades de caráter público criadas por lei” 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: 
 
 
 22 
185 
1.7.1 Comparando entidades federativas e entidades públicas da Administração 
Indireta 
Antes de falar das diferenças, preciso lembrar que existem muitas semelhanças entre os 
diversos tipos de entidades estatais de direito público. Não importa se integrante da 
Administração Direta ou Indireta, toda entidade estatal de direito público: 
Semelhanças entre as ENTIDADES FEDERATIVAS E PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO 
DESCENTRALIZADAS 
1) Devem de licitar; 
2) Realizam concurso público; 
3) Contratam pessoal em regime estatutário; 
4) Vinculam-se ao teto remuneratório constitucional; 
5) Sujeitam-se ao controle do tribunal de contas; 
6) Gozam das prerrogativas típicas da Fazenda Pública; 
7) Têm bens públicos (Inalienáveis, Impenhoráveis e Imprescritíveis); 
8) Praticam atos administrativos e celebram contratos administrativos; 
9) Não podem falir; 
10) Nunca exploram atividade econômica. 
 
Por outro lado, as principais diferenças entre as entidades federativas e as pessoas jurídicas 
de direito público da Administração Indireta (autarquias, por exemplo) são as seguintes: 
 
a) entidades federativas integram a Administração Pública Direta, enquanto as 
entidades públicas descentralizadas são da Administração Pública Indireta; 
b) entidades federativas são pessoas político-administrativas, enquanto as entidades 
descentralizadas têm personalidade puramente administrativa; 
c) entidades federativas exercem funções legislativas, executivas e jurisdicionais 
(exceto os Municípios), enquanto as entidades públicas descentralizadas exercem 
funções exclusivamente administrativas; 
d) entidades federativas são multicompetenciais, enquanto as pessoas jurídicas da 
Administração Indireta são especializadas em um setor de atuação; 
 
 
 23 
185 
e) entidades federativas são imunes a todos os impostos (art. 150, VI, a, da CF), 
enquanto as pessoas jurídicas de direito público da Administração Indireta são imunes 
somente aos impostos incidentes sobre patrimônio, renda e serviços vinculados a suas 
finalidades essenciais (art. 150, § 2º, da CF); 
f) entidades federativas são criadas pela Constituição Federal, enquanto as pessoas 
jurídicas de direito público da Administração Indireta são instituídas por lei (art. 37, 
XIX, da CF); 
g) entidades federativas não podem ser extintas sob a vigência da ordem 
constitucional atual (art. 60, § 4º, I, da CF), enquanto as entidades públicas da 
Administração Indireta podem ser extintas por lei (art. 37, XIX, da CF); 
h) entidades federativas podem celebrar entre si convênios e consórcios públicos 
visando a persecução de objetivos de interesse comum, enquanto as entidades 
públicas da Administração Indireta estão proibidas de participar de tais parcerias (art. 
241 da CF); 
i) entidades federativas têm competência tributária (art. 145 da CF), enquanto as 
entidades públicas da Administração Indireta podem, no máximo, exercer por 
delegação legal as funções de arrecadação e fiscalização (art. 7º do Código Tributário 
Nacional); 
j) a cúpula diretiva das entidades federativas é formada por agentes políticos 
diretamente eleitos pelo povo, enquanto os dirigentes das entidades públicas da 
Administração Indireta são ocupantes de cargos comissionados nomeados pelo 
poder central; 
k) entidades federativas respondem objetiva, direta e exclusivamente pelos danos 
que seus agentes causarem a terceiros, enquanto as entidades públicas da 
Administração Indireta respondem objetiva e diretamente pelos danos que seus 
agentes causarem a terceiros mas não exclusivamente, porque se a entidade não 
conseguir pagar a indenização integral a pessoa federativa poderá ser acionada 
subsidiariamente; 
l) entidades federativas têm competência para desapropriar, enquanto as entidades 
públicas da Administração Indireta, como regra, não possuem tal competência 
(exceto Aneel e Dnit)3. 
 
 
3
 A Aneel e o Dnit, duas autarquias federais, são os únicos casos de entidades da Administração Indireta dotadas, pelo 
legislador, de competência para desapropriar. Estudaremos esse ponto com mais calma na matéria sobre 
desapropriação 
 
 
 24 
185 
Para facilitar sua vida, vou esquematizar no quadro abaixo as diferenças entre 
entidades federativas e pessoas jurídicas de direito público descentralizadas 
 
ENTIDADES FEDERATIVAS 
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO 
DESCENTRALIZADAS 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
Autarquias, Fundações Públicas, Agências 
Reguladoras e Associações Públicas 
Pessoas jurídicas de direito público interno (e de 
direito internacional, no caso da União). Natureza 
político-administrativa 
Pessoas jurídicas de direito público interno. 
Personalidade puramente administrativa 
Integram a Administração Pública Direta ou 
Centralizada 
Integram a Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada 
Funções legislativas, executivas e jurisdicionais Somente funções administrativas 
São multicompetenciais Especializadas em um setor de atuação 
Imunidade a todos os impostos 
Imunes a impostos sobre patrimônio, renda e 
serviços vinculados a suas finalidades essenciais 
Criadas pela Constituição Federal Criadas por lei 
Não podem ser extintas na ordem jurídica atual Podem ser extintas por lei específica 
Podem celebrar convênios e consórcios públicos Não podem 
Dotadas de competência tributária Não têm competência tributária 
Dirigentes são agentes políticos eleitos pelo povo 
Dirigentes são ocupantes de cargos em comissão 
nomeados pelo poder central 
Responsabilidade objetiva, direta e exclusiva 
Responsabilidade objetiva, direta e não exclusiva 
(a entidade federativa responde 
subsidiariamente) 
Têm competência para desapropriar Não têm competência para desapropriar 
1.8 CRIAÇÃO DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
Muito bem. Agora que você já conhece as semelhanças e diferenças entre entidades 
federativas e pessoas estatais da Administração indireta, chegou o momento de 
 
 
 25 
185 
entendermos melhor como são criadas pelo legislador as entidades estatais 
descentralizadas. Vem comigo! 
A primeira informação importante é que todas as entidades descentralizadas são criadas 
em razão do princípio da especialidade ou especialização, com o objetivo de atuar 
concentradamente em um único ramo de atividade. Pressupõe-se, assim, que ao contrário 
das entidades federativas (multicompetenciais) as entidades descentralizadas exercerão de 
forma mais eficiente suas atribuições justamente por serem especializadas somente em 
uma tarefa. 
A prova de Delegado de Polícia/SP considerou CORRETA a afirmação: “A 
existência de uma autarquia pressupõe a aplicação do princípio da 
especialidade”. 
Como você já sabe, a Administração Pública Indireta (ou Descentralizada) é integrada por 
pessoas jurídicas autônomas que podem ser de direito público ou de direito privado. 
Ser de direito público ou de direito privado implica diversas características normativas que 
definem o regime jurídico aplicável à entidade. Ou seja, o regime jurídico (normas 
aplicáveis) das PJs de direito público é de um jeito, enquanto que o regime jurídico das PJs 
de direito privado é de outro. 
Quanto ao processo de criação, o artigo 37, XIX, da CF/88 define um rito de criação para as 
PJs de direito público e outro para as PJs de direito privado. 
 Assim, podemos falar que existem no Brasil dois devidos processos legais distintos para 
criação de entidades descentralizadas: um para as PJs de direito público e outro para as PJs 
de direito privado. 
 
Embora a doutrina identifique com clareza os dois devidos processos legais na 
redação do art. 37, XIX, da CF, nem sempre sua visualização é muito simples ao 
analisarmos a norma. Veja você mesmo o que diz a CF/88: “XIX - somente por lei 
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Se você 
reparar bem, o regime de criação das PJs públicas consta da primeira parte do 
dispositivo (que grifei em amarelo), ou seja, as PJs de direito público são 
CRIADAS por lei específica. Já o processo de criação das PJs de direito privado 
consta da segunda parte da norma (em verde), a saber, são AUTORIZADAS por lei 
específica. Leia de novo porque, agora, tenho certeza que você vai enxergar! 
As pessoas jurídicas de direito público são criadas por lei específica, ou seja, o nascimento 
da personalidade jurídica ocorre com a entrada em vigor da lei instituidora, sem 
necessidade de registro em cartório. Trata-se de um devido processo legal público de 
 
 
 26 
185 
criação. Se não houver previsão de vacatio legis, a entrada em vigor da lei instituidora 
ocorre na data de sua publicação da lei. Existindo previsão de vacatio legis, a personalidade 
jurídica surge somente após o encerramento do intervalo entre a publicação e a entrada em 
vigor. 
Porém, as pessoas jurídicas de direito privado são autorizadas por lei específica (arts. 37, 
XIX, da CF, 3º e 4º da Lei n. 13.306/2016), quer dizer, é publicada uma lei permitindo a 
criação, depois o Chefe do Executivo expede um decreto regulamentando a criação e, por 
fim, a personalidade surge com o registro dos atos constitutivos em cartório. Trata-se de 
um devido processo legal privado de criação, conforme disposto no art. 45 do Código Civil. 
É isso. Para que a compreensão da diferença entre os dois regimes fique completa só falta 
agora quais são as PJs de direito público (criadas por lei) e quais as PJs de direito privado 
(autorizadas por lei). Vamos relembrar? 
São pessoas de direito público da Administração Indireta: 
a) autarquias; 
b) fundações públicas; 
c) agências reguladoras; e 
d) associações públicas. 
Ao contrário, são pessoas jurídicas de direito privado da Administração indireta (autorizadas 
por lei): 
a) empresas públicas; 
b) sociedades de economia mista; 
c) subsidiárias; 
d) fundações governamentais; e 
e) consórcios públicos de direito privado. 
 
CRIADAS POR LEI AUTORIZADAS POR LEI 
Autarquias Empresas Públicas 
Fundações Públicas Sociedades de Economia Mista 
Agências Reguladoras Subsidiárias 
Associações Públicas Fundações Governamentais 
 Consórcios Públicos de Direito Privado 
 
 
 27 
185 
Muito bem. Agora que nós já estudamos toda a teoria geral da organização administrativa 
vamos analisar uma a uma as entidades da Administração indireta. Começando pelas 
autarquias. 
Vamos juntos! 
1.8.1 Autarquias 
As autarquias constituem a mais importante figura da Administração indireta brasileira. 
Cabe lembrar que existe um conceito legislativo de autarquia. 
De acordo com o art. 5o, I, do DL 200/67, autarquia é todo “serviço autônomo, criado por 
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades 
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada”. 
A referência inicial a “serviço autônomo” é relevante porque o nome “autarquia” vem o 
grego “autós” + “arco”, ou seja, um “governo de si mesmo”. Nesse sentido, as autarquias 
são unidades de atuação dotadas de uma capacidade de autogoverno. 
Tecnicamente, autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, integrantes 
Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para exercer atividades típicas da 
Administração Pública. 
 
A 177ª prova da Magistratura/SP considerou CORRETA a afirmação: “Pessoa 
jurídica de Direito Público, com autonomia, com patrimônio e receita próprios, 
criada por lei para executar atividades típicas da Administração Pública, para seu 
melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada, 
constitui conceito de autarquia”. 
São exemplos de autarquias federais: 
a) INSS - Instituto Nacional do Seguro Social; 
b) Cade - Conselho Administrativo de Defesa Econômica; 
c) Bacen - Banco Central; 
d) Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; 
e) Incra - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. 
 
Embora as mais famosas (INSS, Bacen, Incra, Ibama) sejam federais, existem no 
Brasil centenas e centenas de autarquias estaduais, distritais e municipais. Em 
 
 
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185 
regra, a primeira entidade criada na Administração indireta de qualquer esfera 
federativa foi uma autarquia (quase sempre um “serviço autônomo de água e 
esgoto – SAAE”) 
 
O nome “instituto”, quando usando dentro da estrutura estatal, quase sempre 
designa entidades com natureza autárquica. Instituto é nome de autarquia. 
Exemplos: INSS, Ibama, Incra, Itesp (Instituto de Terras do Estado de São Paulo). 
Não é uma coincidência! 
Vamos estudar mais detalhadamente as características jurídicas específicas das autarquias. 
1.8.1.1 Características autárquicas 
São características jurídicas das autarquias: 
a) personalidade de direito público: o regime jurídico das autarquias é o regime jurídico 
público, típico das entidades estatais, e não as regras de direito privado; 
b) são criadas e extintas por lei específica: como já vimos, a personalidade jurídica de uma 
autarquia nasce com a entrada em vigor da lei que a institui, dispensando o registro dos 
atos constitutivos em cartório (art. 37, XIX, da CF). Lei específica é aquela que trata 
exclusivamente da criação da autarquia, sua estrutura e atribuições. Pelo princípio do 
paralelismo, se a criação exige lei, então a extinção de autarquia também depende de lei 
específica. Importante destacar que não se aplica o regime falimentar às autarquias. 
Autarquias não podem falir pois o único mecanismo para sua extinção é por meio de lei; 
 
A prova do Ministério Público/RNconsiderou ERRADA a afirmação: “As 
autarquias, depois de autorização expressa da lei, podem ser criadas por ato do 
Poder Público”. 
 
c) possuem autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia é capacidade de 
autogoverno que consiste num grau de liberdade na gestão de seus próprios assuntos, 
intermediário entre a subordinação hierárquica e a independência. Desse modo, está 
errado afirmar que as autarquias são entidades independentes, assim como está errado 
afirmar que são subordinadas. 
Importante insistir nesse ponto: as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à 
Administração Pública Direta, sujeitando-se somente a um controle finalístico chamado de 
supervisão ou tutela ministerial. Obviamente, nos âmbitos estadual, distrital e municipal 
fala-se em supervisão ou tutela secretarial. 
 
 
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A prova da Magistratura/GO considerou CORRETA a assertiva: “A autarquia é 
pessoa jurídica de Direito Público, criada por lei, com patrimônio próprio e 
funções típicas do Estado, sem subordinação hierárquica”. 
 
O art. 26 do Decreto-lei 200/67 lista as finalidades da tutela/supervisão 
ministerial e os poderes do Ministro Supervisor. 
 
FINALIDADES DA TUTELA / SUPERVISÃO 
MINISTERIAL 
PODERES DO MINISTRO SUPERVISOR 
I - A realização dos objetivos fixados nos atos de 
constituição da entidade. 
a) indicação ou nomeação pelo Ministro ou, se for o 
caso, eleição dos dirigentes da entidade, conforme 
sua natureza jurídica; 
II - A harmonia com a política e a programação do 
Governo no setor de atuação da entidade. 
b) designação, pelo Ministro dos representantes do 
Governo Federal nas Assembleias Gerais e órgãos de 
administração ou controle da entidade; 
III - A eficiência administrativa. 
c) recebimento sistemático de relatórios, boletins, 
balancetes, balanços e informações que permitam 
ao Ministro acompanhar as atividades da entidade e 
a execução do orçamento-programa e da 
programação financeira aprovados pelo Governo; 
IV - A autonomia administrativa, operacional e 
financeira da entidade. 
d) aprovação anual da proposta de orçamento-
programa e da programação financeira da entidade, 
no caso de autarquia; 
 
e) aprovação de contas, relatórios e balanços, 
diretamente ou através dos representantes 
ministeriais nas Assembleias e órgãos de 
administração ou controle; 
 
f) fixação, em níveis compatíveis com os critérios de 
operação econômica, das despesas de pessoal e de 
administração; 
 
g) fixação de critérios para gastos de publicidade, 
divulgação e relações públicas; 
 
h) realização de auditoria e avaliação periódica de 
rendimento e produtividade; 
 
 
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 i) intervenção, por motivo de interesse público 
d) nunca exercem atividade econômica: autarquias só exercem atividades típicas da 
Administração Pública (art. 5º, I, do Decreto-Lei n. 200/67), ou seja, serviços públicos, poder 
de polícia ou fomento. Por isso, é impossível autarquia exercer atividade econômica 
porque, sendo legalmente atribuída a uma autarquia, imediatamente a atividade sai do 
domínio econômico e se transforma em serviço público; 
e) têm imunidade a impostos: conforme prescreve o art. 150, § 2º, da CF, autarquias não 
devem imposto sobre patrimônio, renda e serviços vinculados a suas atividades finalísticas. 
A proteção só vale para impostos. Taxas, contribuições de melhoria, empréstimos 
compulsórios e contribuições especiais são devidos normalmente; 
f) seu patrimônio é composto por bens públicos: de acordo com o art. 98 do Código Civil, 
os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público interno são bens públicos, ou 
seja, possuem os atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade, imprescritibilidade e 
não-oneração; 
 
A prova da Defensoria Pública/BA elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a 
afirmação: “Os bens de uma autarquia são impenhoráveis”. 
 
g) seus atos jurídicos são atos administrativos: os atos praticados pelos pelas autarquias 
são atos administrativos, sendo dotados de presunção de legitimidade, exigibilidade, 
imperatividade, tipicidade e autoexecutoriedade; 
h) seus contratos são contratos administrativos: os contratos celebrados pelas autarquias 
com terceiros têm natureza de contratos administrativos, ou seja, submetem-se ao regime 
especial da Lei n. 8.666/63, cujas regras estabelecem uma posição de superioridade 
contratual da Administração Pública frente os contratados; 
i) o regime de pessoal é, em regra, estatutário: os agentes públicos que atuam nas 
autarquias, como regra, titularizam cargos públicos, integrando a categoria dos servidores 
públicos estatutários. A contratação celetista em regime de emprego público é excepcional; 
 
A prova da Procuradoria da República con­si­derou ERRADA a assertiva: “A 
natureza das atividades desempenhadas pelas agências reguladoras não impõe o 
regime de cargo público para seus agentes, estando compatibilizada com o 
regime de emprego, nos termos da Consolidação da Legisla­ção Trabalhista”. 
 
 
 
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j) são dotadas das prerrogativas especiais da Fazenda Pública: as autarquias possuem 
todos os privilégios característicos da atuação da Fazenda Pública em juízo, como prazos em 
dobro para recorrer, contestar e responder recurso, desnecessidade de adiantar custas 
processuais e de anexar procuração do representante legal, dever de intimação pessoal, 
execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios etc.; 
k) a responsabilidade é direta e objetiva: as autarquias respondem objetivamente pelos 
danos causados a terceiros, isto é, sem necessidade de comprovação de culpa ou dolo. 
Além de objetiva, a responsabilidade é direta na medida em que é a própria entidade que 
deve ser acionada judicialmente para reparar os danos patrimoniais causados. A entidade 
federativa da Administração direta a que a autarquia se vincula só poderá ser acionada em 
caráter subsidiário, vale dizer, na hipótese de a autarquia não possuir condições 
patrimoniais e orçamentárias de indenizar a integralidade do valor da condenação; 
l) demais características: fora as características mencionadas, as autarquias também 
sofrem controle dos tribunais de contas, têm o dever de observar as regras de 
contabilidade pública, estão sujeitas à vedação de acumulação de cargos e funções públicas, 
devem realizar licitação, e seus dirigentes ocupam cargos em comissão de livre provimento 
e exoneração. 
1.8.1.2 Espécies do gênero autárquico 
Ao contrário do que se costuma pensar, as autarquias não formam uma categoria jurídica 
uniforme. Ao contrário, as autarquias são um gênero que integra todas as pessoas jurídicas 
de direito público da administração indireta. 
Desse modo, a doutrina identifica diversas espécies de autarquias: 
a) autarquias administrativas ou de serviço: são as autarquias comuns, possuindo o regime 
jurídico normal dentro do gênero autárquico. Exemplo: INSS; 
b) autarquias especiais: são marcadas por uma mais acentuada autonomia. Essa espécie de 
autarquias se subdivide em: 
b1) autarquias especiais stricto sensu: como o Instituto Chico Mendes (ICMBio), Banco 
Central, a Sudam e a Sudene; 
b2) agências reguladoras: dotadas de uma qualificada autonomia garantida pela presença 
de dirigentes com mandatos fixos e estabilidade no exercício das funções. Exemplos: Aneel, 
Ancine e ANTT; 
 
Embora utilizando o impróprio nome “independência administrativa”, a prova da 
PGE/SP considerou CORRETA a assertiva: “Por autarquia de regime especial 
entende-se aquela que desfruta de maior grau de independência administrativa 
em relação à Administração Direta, nos termos da lei”. 
 
 
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c) autarquias corporativas: são os conselhos de classe, corporações profissionais ou 
autarquias profissionais, entidades estatais que fiscalizam (poder de polícia) profissões de 
interesse coletivo. Exemplo: Crea, CRO e CRM. A Ordem dos Advogados do Brasil perdeu o 
status de autarquia no Supremo Tribunal Federal, como veremos o item a seguir; 
d) autarquiasfundacionais: criadas pela afetação legal de determinado patrimônio 
governamental a certa finalidade de interesse público. São também conhecidas como 
fundações públicas. Exemplos: Procon, Funasa e Funai; 
e) autarquias territoriais: na CF/88 as autarquias territoriais recebem o nome de territórios 
federais (art. 33 da CF), constituem-se como departamentos geográficos administrados 
diretamente pela União; 
f) autarquias associativas ou contratuais: são associações públicas instituídas após a 
celebração de consórcio entre entidades federativas (art. 6º da Lei n. 11.107/2005 – Lei dos 
Consórcios Públicos). Nos termos do art. 6o§ 1º Lei dos Consórcios Públicos, as associações 
públicas pertencem à Administração indireta de todas as entidades consorciadas, na 
condição de autarquias transfederativas (art. 6º, § 1º). 
1.8.1.2.1 A peculiar condição da OAB 
Não sei se você sabe, mas a natureza jurídica da OAB sempre despertou controvérsia. Para 
os administrativistas tradicionais, a OAB nunca deixou de ser um Conselho de Classe como 
os demais (CRM, Crea, Creci, Corecon), sendo uma entidade autárquica incumbida de 
licenciar e fiscalizar o exercício da advocacia. 
Com o advento da CF/88, porém, a OAB recebeu do Texto Constitucional atribuições 
bastante diversas se comparadas aos demais conselhos profissionais, especialmente a 
legitimidade ativa do Conselho Federal da OAB para propor ação declaratória de 
inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade (art. 103, VII, da CF), além 
de integrar diversos conselhos em âmbito federal. 
O enquadramento como autarquia trazia vantagens e desvantagens para a OAB. 
Como benefícios de ser autarquia podem ser destacadas a imunidade tributária, conferida 
pelo art. 150, § 2o, da CF, e a possibilidade de cobrar tributo (anuidade, prevista no art. 195 
da CF) de seus associados mediante parafiscalidade (art. 7o do CTN). Em nenhuma hipótese, 
pessoas jurídicas privadas gozam desses dois privilégios. 
Entre as inúmeras desvantagens, ser autarquia impõe a obediência a deveres públicos como 
realizar licitação e contratar funcionários mediante concurso público. 
A verdade é que institucionalmente a OAB sempre lutou para ter o melhor dos dois 
mundos, ou seja, os benefícios tributários de uma autarquia sem os rigores legais de uma 
entidade estatal, o que, em tese, seria algo impossível. 
 
 
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Ocorre que o STF, no julgamento da ADIn 3.026/2006, firmou a orientação de que a OAB é 
“entidade sui generis”, um “serviço público independente” destituído de natureza 
autárquica. Todavia, o caráter aberto dessa natureza “sui generis” não inviabilizaria 
claramente a manutenção das vantagens institucionais da OAB. 
 
A prova da Magistratura do Tocantins/2007 considerou INCORRETA a assertiva: 
“As autarquias profissionais de regime especial, como a Ordem dos Advogados 
do Brasil e as agências reguladoras, submetem-se ao controle do Tribunal de 
Contas da União”. 
COMENTÁRIO: A afirmativa está incorreta porque, para o STF, a OAB não é 
autarquia 
 
No referido acórdão, o Relator Ministro Eros Grau definiu 10 características jurídicas da 
OAB, desde então aceitas pelo STF: 
 
1. Não integra a estrutura estatal; 
2. Não se sujeita aos ditames impostos à Administração Pública Direta e Indireta; 
3. Não é uma entidade da Administração Indireta da União, mas um serviço público 
independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no 
direito brasileiro; 
4. Não se inclui na categoria das “autarquias especiais”; 
5. Não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está 
vinculada; 
 6. Ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem função 
constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis à 
administração da Justiça (art. 133 da CF/88). É entidade cuja finalidade é afeita a 
atribuições, interesses e seleção de advogados. 
7. Não há relação ou dependência entre a OAB e qualquer órgão público. 
8. A OAB, cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida 
como congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está 
voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional; 
9. Embora decorra de determinação legal, o regime estatutário imposto aos 
empregados da OAB não é compatível com a entidade, que é autônoma e 
independente. 
 
 
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10. Incabível a exigência de concurso público para admissão dos contratados sob o 
regime trabalhista pela OAB. 
1.8.2 Fundações públicas 
Olha só, chegamos agora num assunto polêmico: as fundações criadas pelo Estado. 
 
Segundo a lei civil, fundação é a personificação de um acervo de bens, destinados pelo 
instituidor a finalidade não-lucrativa. 
O Estado também pode, por meio de lei, instituir fundações. 
Com fundamento nos dois devidos processos legais distintos para criação de suas entidades 
(art. 37, XIX, da CF, lembra?), o Estado teria liberdade para escolher o regime de 
personificação de suas fundações, podendo optar entre o modelo de fundação pública 
(espécie de autarquia) ou a fundação governamental de direito privado. 
A coexistência, na ordem jurídica brasileira, de fundações estatais de direito público e 
fundações estatais de direito privado tem confundido o legislador, a jurisprudência e parte 
da doutrina. 
Parece que ninguém se entende. 
Quase sempre, a raiz da confusão está em misturar características dos dois regimes. 
Quando tratarmos das fundações governamentais de direito privado, falarei como mais 
calma do assunto. Por ora, guarde que o Estado pode instituir fundações optando pela 
personificação pública ou privada. 
Fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público interno, criadas por lei 
específica por meio da afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma determinada 
finalidade de interesse público. Exemplos: Procon, Funai, Funasa, IBGE, Funarte e Fundação 
Biblioteca Nacional. 
Conforme entendimento adotado pela maioria da doutrina e pela totalidade das bancas, as 
fundações públicas são espécies de autarquias, ou seja, compartilham as mesmas 
características jurídicas aplicáveis ao gênero autárquico. 
 As fundações públicas podem exercer todas as atividades típicas da Administração Pública, 
dedicando-se especialmente a prestar serviços públicos (Ex.: Funasa) e exercer poder de 
polícia (Ex.: Procon). 
•“Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pública ou testamento, 
dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se 
quiser, a maneira de administrá-la” 
O artigo 62 do Código Civil prescreve que: 
 
 
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A prova do Ministério Público/MS considerou INCORRETA a afirmação: “As 
fundações públicas não podem exercer poder de polícia administrativa”. 
COMENTÁRIOS: Nada impede que fundações públicas exerçam poder de polícia, 
como ocorre, por exemplo, com o Procon (fiscaliza a aplicação das regras do 
Código de Defesa do Consumidor) 
Caso típico de confusão entre os regimes fundacionais público e privado, o art. 5º, II, do 
Decreto-Lei n. 200/67, conceitua fundação “pública” como “a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de 
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por 
órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio 
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da 
União e de outras fontes”. 
O dispositivo claramente não trata das fundações autárquicas, mas das fundações 
governamentais de direito privado. Desse modo, o mais adequado seria o legislador falar 
em fundação “estatal”, “governamental” ou “governamental de direito privado”. A 
referência à “fundação pública”, contida no DL 200/67, é incoerente com a personalidade 
de direito privado ali indicada. 
1.8.3 Agências reguladoras 
Vamos falar um pouco