Direito Financeiro - Nova Concursos - 2020pgdf

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DIREITO FINANCEIRO
ÍNDICE
Direito financeiro. Conceito e objeto. O Direito financeiro na Constituição Federal de 1988. Normas gerais e orçamento...... 01
Despesa pública. Conceito e classificação de despesa pública. Disciplina constitucional dos precatórios................... 03
Receita pública. Conceito. Ingresso e receitas. Classificação das receitas públicas................................................................. 05
Dívida pública: conceito; evolução; classificação; disciplina jurídica e processamento.......................................................... 06
Orçamento público. Conceito, espécies e natureza jurídica. Princípios orçamentários......................................................... 09
Fiscalização e controle orçamentário......................................................................................................................................................... 15
Normas gerais de Direito Financeiro.......................................................................................................................................................... 18
Lei nº 4.320/1964 e suas alterações........................................................................................................................................................... 19
Lei Complementar nº 101/2000 e suas alterações (Lei de Responsabilidade Fiscal).............................................................. 20
Direito previdenciário: Seguridade social. Conceito, origem e evolução legislativa no Brasil............................................. 24
Organização e princípios. Custeio da seguridade social..................................................................................................................... 26
Receitas, contribuições sociais, saláriode-contribuição....................................................................................................................... 27
Regime geral de previdência social. Segurados e dependentes. Filiação – e inscrição. Carência. Espécies de benefícios 
e prestações, disposições gerais e específicas. Saláriode–benefício. Renda mensal inicial. Reajustamento e revisão. 
Prescrição e decadência. Acumulação de benefícios. Justificação. Ações judiciais em matéria previdenciária. 
Acidente de trabalho........................................................................................................................................................................................ 30
Regime próprio de previdência dos servidores públicos................................................................................................................... 35
Contagem recíproca de tempo de contribuição e compensação financeira.............................................................................. 35
Previdência complementar............................................................................................................................................................................. 38
Leis Complementares Distritais nº 769/2008 e nº 932/2017............................................................................................................ 38
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DIREITO FINANCEIRO; CONCEITO E 
OBJETO; O DIREITO FINANCEIRO NA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988; 
NORMAS GERAIS E ORÇAMENTO
O ramo de direito financeiro acaba sendo pouco lem-
brado nos cursos de graduação para bacharel em Direito. 
Todavia, são diversos os concursos públicos que exigem 
tal matéria em seu edital, seja aspectos doutrinários, ou 
até mesmo algo mais pontual, como a fiscalização or-
çamentária dos entes públicos. É imprescindível para 
qualquer concursando ter, pelo menos, uma noção geral 
dessa matéria.
DIREITO FINANCEIRO: CONCEITO E OBJETO
Doutrinariamente costuma-se definir o Direito Finan-
ceiro como o ramo do Direito Público que estuda o or-
denamento jurídico das finanças do Estado e as relações 
jurídicas decorrentes de sua atividade financeira e que se 
estabeleceram entre o Estado e o particular. Importante 
destacar que ele está contido no ramo de Direito Público, 
uma vez que seu objetivo principal é atender às necessi-
dades públicas do Estado de captar recursos e sua con-
sequente divisão isonômica entre os entres Federados e 
Particulares como um todo.
Apesar de serem muito parecidos, o direito 
financeiro não se confunde com o direito tri-
butário. O foco do direito financeiro é atender 
às necessidades públicas do Estado mediante 
um gasto inteligente de recursos, enquanto o 
direito tributário cuida apenas da execução/
arrecadação desses recursos. Pode-se afirmar 
que o direito financeiro é o corpo do Estado, 
enquanto o direito tributário são as mãos 
do mesmo.
#FicaDica
Como já foi exposto, o objeto do direito financeiro 
são as relações jurídicas de distribuição de receitas e ver-
bas públicas, por parte do Estado, para diversos setores 
da sociedade. Mais especificamente, o direito financeiro 
comporta o estudo da atividade financeira do Estado, 
que compreende os seguintes institutos: 
a) a fiscalização contábil; 
b) as receitas e despesas públicas; 
c) os créditos e dívidas públicas; e 
d) o orçamento público. Veremos cada um desses 
institutos mais detalhadamente.
Em relação as suas fontes, nós podemos verificar nor-
mas de direito financeiro tanto em âmbito constitucional 
como infraconstitucional.
1. Direito Financeiro na Constituição Federal de 
1988
A Constituição Federal (CF) de 1988, também conhe-
cida como “Constituição cidadã”, é um marco da rede-
mocratização do País, contendo dispositivos com ideo-
logias diversas e bastante eclética. É importante ressaltar 
que, mais do que uma simples “carta política”, a Consti-
tuição Federal é um instrumento normativo que origina e 
fundamenta todo o ordenamento jurídico brasileiro.
Sobre a matéria de direito financeiro, a CF é conside-
rada fonte primária, vez que ela inova no ordenamento 
jurídico ao regulamentar o orçamento público do Estado 
brasileiro. 
Os artigos 70 a 75 da CF/1988 dispõem sobre a fis-
calização contábil, financeira e orçamentária de todos os 
entes públicos, incluindo a União, Estados, Municípios, 
Distrito Federal, e os entes descentralizados da adminis-
tração pública indireta. Essa fiscalização é exercida pri-
mordialmente pelo Congresso Nacional (Poder Legisla-
tivo).
Já os artigos 163 a 169 da CF/1988 regulamentam 
o orçamento público, estabelecendo um procedimento 
complexo e cíclico, que envolve desde a elaboração de 
um planejamento por um período em torno de um man-
dato eletivo (4 anos aproximadamente), até a elaboração 
anual de uma lei orçamentária, determinando o que o Es-
tado deve arrecadar e gastar com cada setor relevante da 
sociedade, bem como o quanto deve gastar e arrecadar. 
No âmbito infraconstitucional, o direito financeiro 
também encontra-se presente, sobretudo na legislação. 
Primeiramente, cumpre ressaltar que a competência 
para legislar sobre direito financeiro é concorrente entre 
a União, Estados, Municípios e Distrito Federal, conforme 
o artigo 24, incisos I e II, da CF/1988. 
A Lei nº 4.320/1964, também conhecida como a Lei 
Orçamentária, estatui normas gerais de Direito Financei-
ro para elaboração e controle dos orçamentos e balan-
ços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal.
A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como 
Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na 
gestão fiscal do Estado. 
A seu devido tempo, passaremos a analisar toda essa 
normas jurídicas. 
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EXERCÍCIOS COMENTADOS
1. (PGE-PE – ASSISTENTE DE PROCURADORIA – CES-
PE – 2019) Para limitar os gastos do governo, um dos 
mecanismos utilizados é a publicação de decreto que 
disponha sobre a programação orçamentária e financeira 
bem como o cronograma mensal de desembolso.Acer-
ca desse assunto, julgue o item subsequente. O ato pelo 
qual determinada unidade orçamentária ou administrati-
va transfere a outras unidades orçamentárias ou adminis-
trativas o poder de utilizar créditos que lhes tenham sido 
dotados caracteriza o que se denomina descentralização 
de créditos.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Certo. A descentralização é uma transfe-
rência orçamentária entre órgãos e/ou entidades inte-
grantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da 
União, para execução de ações de interesse recíproco 
ou somente da unidade orçamentária descentraliza-
dora e consecução do objeto previsto no programa de 
trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional 
programática.
2. (TCE-PE – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO – CES-
PE – 2017) Com referência ao direito financeiro, julgue 
o item seguinte.
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o di-
reito financeiro regulamenta a atividade financeira do 
Estado no que diz respeito a orçamento público, receita 
pública, despesa pública, crédito público, responsabilida-
de fiscal e controle da execução orçamentária.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Errado. O Sistema Financeiro Nacional 
(SFN) é estudado pelo direito econômico, compreen-
dido como o conjunto de normas e regras que regu-
lam a produção e a circulação de produtos e serviços, 
com vista ao desenvolvimento econômico do país 
jurisdicionado, especialmente no que diz respeito ao 
controle do mercado interno, a luta e disputa lá esta-
belecida entre as empresas, bem como nos acertos e 
arranjos feitos para explorarem o mercado. O direito 
financeiro, ao contrário, ocupa-se com a atividade fi-
nanceira do Estado que, apesar de terem nomes pare-
cidos, não corresponde ao SFN.
2. Normas gerais de direito financeiro e orçamen-
to
No âmbito infraconstitucional, o direito financeiro 
também encontra-se presente, sobretudo na legislação. 
Primeiramente, cumpre ressaltar que a competência 
para legislar sobre direito financeiro é concorrente entre 
a União, Estados, Municípios e Distrito Federal, conforme 
o artigo 24, incisos I e II, da CF/1988. 
A Lei nº 4.320/1964, também conhecida como a Lei 
Orçamentária, estatui normas gerais de Direito Financei-
ro para elaboração e controle dos orçamentos e balan-
ços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal.
A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como 
Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na 
gestão fiscal do Estado. 
A seu devido tempo, passaremos a analisar toda essa 
normas jurídicas. 
EXERCÍCIOS COMENTADOS
1. (PGE-PE – ASSISTENTE DE PROCURADORIA – CES-
PE – 2019) Para limitar os gastos do governo, um dos 
mecanismos utilizados é a publicação de decreto que 
disponha sobre a programação orçamentária e financeira 
bem como o cronograma mensal de desembolso. Acer-
ca desse assunto, julgue o item subsequente. O ato pelo 
qual determinada unidade orçamentária ou administrati-
va transfere a outras unidades orçamentárias ou adminis-
trativas o poder de utilizar créditos que lhes tenham sido 
dotados caracteriza o que se denomina descentralização 
de créditos.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Certo. A descentralização é uma transfe-
rência orçamentária entre órgãos e/ou entidades inte-
grantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da 
União, para execução de ações de interesse recíproco 
ou somente da unidade orçamentária descentraliza-
dora e consecução do objeto previsto no programa de 
trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional 
programática.
2. (TCE-PE – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO – CES-
PE – 2017) Com referência ao direito financeiro, julgue 
o item seguinte.
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o di-
reito financeiro regulamenta a atividade financeira do 
Estado no que diz respeito a orçamento público, receita 
pública, despesa pública, crédito público, responsabilida-
de fiscal e controle da execução orçamentária.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Errado. O Sistema Financeiro Nacional 
(SFN) é estudado pelo direito econômico, compreen-
dido como o conjunto de normas e regras que regu-
lam a produção e a circulação de produtos e serviços, 
com vista ao desenvolvimento econômico do país 
jurisdicionado, especialmente no que diz respeito ao 
controle do mercado interno, a luta e disputa lá esta-
belecida entre as empresas, bem como nos acertos e 
arranjos feitos para explorarem o mercado. O direito 
financeiro, ao contrário, ocupa-se com a atividade fi-
nanceira do Estado que, apesar de terem nomes pare-
cidos, não corresponde ao SFN.
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DESPESA PÚBLICA; CONCEITO E 
CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA PÚBLICA; 
DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DOS 
PRECATÓRIOS
A importância da Despesa Pública no processo orça-
mentário, está no controle da execução que possibilita 
atingir metas governamentais, garantindo o cumprimen-
to dos limites legais de certas despesas.
Isso quer dizer que o Estado não pode gastar sua re-
ceita como bem entender, mas deve respaldá-la nas leis 
que assim as define para que o gasto seja (re)direcionado 
para sua real finalidade satisfazendo, assim, as necessi-
dades públicas e a sua manutenção. O dinheiro que o 
Estado possui não é tecnicamente dele, e sim do povo 
brasileiro. Por isso, surge essa necessidade de exercer 
um controle sobre aquilo com o que os governos devem 
gastar. 
Conceito de Despesa Pública
Despesas Públicas representam o conjunto de dispên-
dios do Estado, ou de outra pessoa de Direito Público, 
com a finalidade de funcionamento dos serviços públi-
cos e de atendimento às necessidades coletivas aplican-
do certa quantia dentro de uma autorização legislativa, 
buscando a manutenção das atividades do ente estatal 
ou para a conservação ou construção de bens públicos.
Essa estrutura de despesas varia com o tempo e re-
flete o próprio estágio de desenvolvimento econômico 
do País. Em países mais pobres predominam as despesas 
correntes, pois o setor público tem uma base menor para 
aplicar tributos, sobrando menos recursos para os gas-
tos de capital. O setor público brasileiro, por conta dos 
ajustamentos fiscais com vistas a controlar o processo 
inflacionário das últimas décadas, ficou com margem es-
treita para os gastos de capital em décadas recentes. Por 
isso, a venda de várias empresas estatais, especialmen-
te no período entre 1994 e 2002, e o recurso à Parceria 
Público-Privadas (PPP), ainda mantido, para aumentar a 
capacidade de investimento em infraestrutura.
A escolha do procedimento das despesas públicas a 
ser adotada dependerá das motivações e dos objetivos 
do governante, desde que este não perca o foco de me-
lhor satisfação social, sempre em benefício da coletivi-
dade.
As regras de despesas públicas encontram-se em 
âmbito constitucional e infraconstitucional. No âmbi-
to constitucional, temos algumas vedações em relação 
as despesas previstas na lei orçamentária. Segundo o § 
3º do artigo 166, as emendas ao projeto de lei do orça-
mento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso indiquem os recursos neces-
sários, admitidos apenas os provenientes de anulação 
de despesa, não podendo recair sobre: a) dotações para 
pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; e c) trans-
ferências tributárias constitucionais para Estados, Muni-
cípios e Distrito Federal. 
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda 
ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem 
sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suple-
mentares, com prévia e específica autorização legislativa 
(art. 166, § 8º). 
Mas os aspectos mais relevantes das despesas pú-
blicas encontram-se na legislação. Para sua execução a 
despesa deve percorrer os estágios, dispostos na Lei nº 
4.320, de 1964:
A) Empenho (artigo 58): o empenho de despesa é o 
ato emanadode autoridade competente que cria 
para o Estado obrigação de pagamento pendente 
ou não de implemento de condição.
B) Liquidação (artigo 63): a liquidação da despesa 
consiste na verificação do direito adquirido pelo 
credor tendo por base os títulos e documentos 
comprobatórios do respectivo crédito.
C) Pagamento (artigo 65): o pagamento da despesa 
será efetuado por tesouraria ou pagadoria regular-
mente instituídas, por estabelecimentos bancários 
credenciados e, em casos excepcionais, por meio 
de adiantamento. Para executar o pagamento, a 
ordem é o despacho exarado por autoridade com-
petente, determinando que a despesa seja paga. 
Há um sistema de classificação das despesas públicas 
em função do modo como afetam o patrimônio público, 
verificando se houve a diminuição patrimonial ou se o 
que ocorreu foi apenas uma mudança nos elementos pa-
trimoniais quando da realização dessa despesa orçamen-
tária. Como as despesas orçamentárias representam to-
dos os gastos públicos, é imprescindível que se observe 
na contabilidade estatal como o patrimônio foi afetado.
Sendo assim, as despesas legais são aquelas respal-
dadas pela Lei Federal 4.320/64, sendo classificadas em 
despesas correntes e despesas de capital.
I) Despesas correntes: São aquelas que, no momen-
to da sua realização, ocasionam uma redução do 
patrimônio do ente, constituindo fatos contábeis 
modificativos diminutivos, pois não contribuem de 
forma direta para a formação ou aquisição de um 
bem, destinadas à manutenção e ao funcionamento 
dos serviços públicos. Estão previstas no artigo 12 e 
seguintes a Lei nº 4.320/1964, podendo subdividir-
-se em: a) despesas de custeio, e b) transferências 
correntes.
II)Despesas de capital: são aquelas que, no momen-
to da sua realização, não ocasionam uma redução 
do patrimônio do ente, pois constituem fatos con-
tábeis permutativos que se conectam ao conceito 
de investimento do setor público, pois esses gas-
tos irão ser utilizados para aquisição ou constitui-
ção de bens de capital, criando, assim, a produção 
de novos bens e serviços. Também previstas no 
artigo 20 e seguintes da Lei nº 4.320/1064, essas 
despesas são divididas em investimentos, inver-
sões financeiras e transferência de capital.
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III) Despesas obrigatórias de caráter continuado: 
tal classificação encontra-se na Lei de Responsabi-
lidade Fiscal, em seu artigo 17. As despesas obriga-
tórias de caráter continuado é a despesa corrente 
derivada de lei, medida provisória ou ato admi-
nistrativo normativo, executadas por um período 
superior a dois exercícios. Os atos que criarem ou 
aumentarem tais despesas deverão ser instruídos 
com a estimativa de impacto orçamentário-finan-
ceiro no exercício em que deva entrar em vigor e 
nos dois subsequentes, além de demonstrar a ori-
gem dos recursos para seu custeio.
IV) Despesas com pessoal: previstas no artigo 18 
da LRF, correspondem ao somatório dos gastos 
do ente da Federação com os ativos, os inativos 
e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, 
cargos, funções ou empregos, civis, militares e de 
membros do Poder, com quaisquer espécies re-
muneratórias, tais como vencimentos e vantagens, 
fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposen-
tadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, 
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de 
qualquer natureza, bem como encargos sociais e 
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de 
previdência.
DISCIPLINA DOS PRECATÓRIOS
Precatório judicial é a carta de sentença remetida 
pelo juiz da comarca ao presidente do Tribunal de Justiça, 
para que este requisite pagamento de quantia certa, exe-
cutando condenação da administração direta, autarquias 
e fundações regidas pelo direito público. 
Esta dívida judicial é regulada no art. 100 da Cons-
tituição, norma que, entre vários comandos, prescreve 
a estrita ordem temporal dos desembolsos; proíbe a 
designação, no crédito de orçamento, de situações ou 
pessoas; estabelece a inclusão orçamentária dos preca-
tórios comparecidos até 1º de julho, devendo o paga-
mento acontecer até, no máximo, o término do exercício 
seguinte (31 de dezembro).
Para evitar favorecimento de tal ou qual credor, a se-
quência temporal (o texto constitucional fala em ordem 
cronológica) é requisito essencial no exame da despe-
sa com sentenças judiciárias, nisso também considera-
do que preterições acarretam sequestro de dinheiros do 
município infrator.
Todavia, essa regra da ordem cronológica apresenta 
exceções previstas na própria Constituição: é o caso dos 
precatórios de origem alimentícia, e os requisitórios de 
pequeno valor.
Precatórios alimentares são os que provêm de re-
clamações trabalhistas (salários, pensões, vantagens fun-
cionais) e indenizações fundadas na responsabilidade 
civil da Administração Pública (morte ou invalidez). Di-
ferente, os não-alimentares relacionam-se, sobretudo, à 
desapropriação de imóveis. 
Requisitórios de baixo valor da União são as quan-
tias inferiores a 30 (trinta) salários mínimos, nos termos 
da EC nº 37, de 2002. Atualmente (2019), é o equivalente 
a R$ 29.940,00‬. No Estado, é o equivalente a quarenta 
salários mínimos (R$ 39.920,00). Tais valores, por serem 
considerados ínfimos e de baixo vulto, essas pendências 
dispensam a formalização do precatório, devendo, con-
tudo, estarem quitadas em sessenta dias, sob pena de 
sequestro das disponibilidades de caixa (artigo 17, Lei nº 
10.259/2001). 
EXERCÍCIOS COMENTADOS
1. (MPC-PA – ASSISTENTE MINISTERIAL DE CONTRO-
LE EXTERNO – CESPE – 2019) A União poderá efetuar 
transferência voluntária de recursos para determinado 
município que esteja inadimplente com o pagamento de 
empréstimos anteriormente realizados, se:
a) A transferência for destinada ao financiamento de 
ações de educação, saúde e assistência social.
b) O município cumprir com os limites das dívidas conso-
lidada e mobiliária.
c) houver dotação orçamentária própria na lei orçamen-
tária anual da União.
d) A transferência se destinar ao pagamento de despesas 
com pessoal ativo, inativo e pensionista.
e) Os recursos forem utilizados em finalidade diversa da 
pactuada na transferência.
Resposta: Letra A. O artigo 25 da Lei de Responsabi-
lidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) dispõe 
sobre as transferência voluntária de recursos. Trata-se 
de um procedimento que pode ser suspenso se o ente 
federado estiver inadimplente com os empréstimos 
anteriormente realizados. Todavia, o § 3º do mesmo 
artigo 25 dispõe que Para fins da aplicação das san-
ções de suspensão de transferências voluntárias cons-
tantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas 
relativas a ações de educação, saúde e assistência so-
cial, dado o importante caráter nobre desses setores.
2. (MPC-PA – ASSISTENTE MINISTERIAL DE CONTRO-
LE EXTERNO – CESPE – 2019) Cumpridas todas as exi-
gências da etapa de planejamento de determinada des-
pesa, o próximo estágio a ser cumprido para a execução 
dessa despesa denomina-se
a) fixação.
b) liquidação.
c) empenho.
d) pagamento.
e) controle.
Resposta: Letra C. A questão exigia que o candida-
to tivesse conhecimento de todo o procedimento de 
execução, que ocorre depois do planejamento da des-
pesa. São, ao todo, três etapas: empenho, liquidação 
e pagamento. O empenho é o ato emanado de auto-
ridade competente que cria para o Estado obrigação 
de pagamento pendente ou não de implemento de 
condição.
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RECEITA PÚBLICA; CONCEITO; INGRESSO E 
RECEITAS; CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS 
PÚBLICAS
Conceito, ingresso e receitas
Entende-se por receitas públicas todo montante de 
valoresou bens que entram nos cofres públicos em defi-
nitivo, destinados a suprir as despesas públicas. De modo 
geral, pode-se afirmar que as receitas são tudo que “en-
tra” nos cofres públicos, enquanto que as despesas são 
tudo que “saem” do mesmo. 
A existência das receitas públicas deriva da necessi-
dade de arrecadação dos entes federativos para movi-
mento da máquina estatal.
Assim como ocorre com as despesas, as receitas pú-
blicas também passam por etapas até o seu devido in-
gresso nos cofres públicos. Podemos dividir as etapas 
das receitas em duas grandes fases também: a fase de 
planejamento, e a fase de execução.
A fase de planejamento compreende a previsão de 
arrecadação da receita orçamentária constante da Lei 
Orçamentária Anual – LOA, resultante de metodologias 
de projeção usualmente adotadas, observadas as dispo-
sições constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. A 
previsão de receita antecede à fixação do montante de 
despesas que irão constar nas leis de orçamento, além 
de ser base para se estimar as necessidades de financia-
mento do governo.
A fase de execução, por sua vez, divide-se em três 
etapas:
A) Lançamento: o lançamento, segundo o art. 53 da 
Lei nº 4.320/1964, é o ato da repartição compe-
tente, que verifica a procedência do crédito fiscal 
e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito 
desta.
B) Arrecadação: Corresponde à entrega dos recursos 
devidos ao Tesouro pelos contribuintes ou deve-
dores, por meio de agentes arrecadadores ou ins-
tituições financeiras autorizadas pelo ente. Confor-
me o art. 35 da Lei nº 4.320/1964, pertencem ao 
exercício financeiro as receitas nele arrecadadas, o 
que representa a adoção do regime de caixa para 
o ingresso das receitas públicas
C) Recolhimento: É a transferência dos valores arre-
cadados à conta específica do Tesouro, responsá-
vel pela administração e controle da arrecadação e 
programação financeira, observando se o princípio 
da unidade de tesouraria ou de caixa, conforme 
determina o art. 56 da Lei nº 4.320/1964.
1. Classificação das receitas
A Lei Orçamentária (Lei nº 4.320/1964) dispõe, em 
seu artigo 11, costumar classificar as receitas públicas 
baseado em diversos critérios:
I) Quanto ao aspecto contábil:
a) Receitas correntes: são as receitas que se esgo-
tam dentro do período anual, como os casos das 
receitas e impostos que se extinguem no decurso 
da execução orçamentária. Sua finalidade é a de 
cobrir os gastos das despesas correntes. 
b) Receitas de capital: são aquelas receitas públicas 
que alteram o patrimônio duradouro do Estado, 
como os produtos de empréstimo contraídos pelo 
Estado a longo prazo. É o caso das receitas que 
advém da cobrança de dívidas, a conversão em es-
pécie de bens e direitos, etc. 
II) Quanto à periodicidade:
a) Receitas ordinárias: são as receitas públicas rece-
bidas com regularidade no movimento normal das 
atividades do ente federativo, como a arrecadação 
de tributos.
b) Receitas extraordinárias: são receitas não-per-
manentes, que ocorrem em apenas alguns casos 
excepcionais. É o caso de recebimento de valores 
em período de guerra, ou alguma doação. 
III) Quanto à origem:
a) Receitas originárias: são as receitas que decorrem 
da exploração da própria atividade econômica do 
ente federativo. Podem também Decorrer dos pró-
prios bem do ente federativo (alienação de bens, 
locação de imóvel, etc).
O Estado pode explorar atividade econômi-
ca por conta própria, ou mediante alguns 
membros da administração indireta. É o caso 
das empresas públicas e das sociedades 
de economia mista, são pessoas jurídicas 
de direito privado que tem como principais 
atividades a prestação de serviços públicos, 
bem como a exploração de atividade econô-
mica, por sua conta, possuindo responsabi-
lidade objetiva pela prática de atos danosos 
de seus agentes. 
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b) Receitas derivadas: são as receitas que decorrem 
do patrimônio do particular ou do pagamento por 
este feito em contraprestação de serviços públicos 
prestados. Sendo compulsórias quando o compor-
tamento previsto em lei assim estabelecer, como 
nos casos de tributos e multas tributárias.
c) Receitas transferidas obrigatórias: são aquelas 
receitas públicas que foram arrecadas por um ente 
federativo, em razão de a este ter sido dada a com-
petência tributária, mas que, por determinação le-
gal, devem ser repassadas a outro ente federativo 
na totalidade ou em parte. É o caso do estado que, 
ao arrecadar o imposto sobre a propriedade de 
veículo automotor (IPVA) deve passar 50% das re-
ceitas aos municípios, por expressa previsão cons-
titucional (art. 158, III, CF/1988). 
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EXERCÍCIOS COMENTADOS
1. (PREFEITURA DE BOA VISTA-RR – PROCURADOR 
MUNICIPAL – CESPE – 2019) De acordo com a Consti-
tuição Federal de 1988, julgue o seguinte item, acerca de 
direito financeiro e princípios orçamentários.
É viável incluir na lei orçamentária municipal autorização 
para a contratação, pelo município, de operação de cré-
dito por antecipação de receita.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Certo. Por previsão constitucional, a pró-
pria Lei Orçamentária Anual poderá conter autoriza-
ção para contratação de operações de crédito por 
antecipação de receita. Segundo o artigo 165, § 8º, 
da CF/1988, A lei orçamentária anual não pode con-
ter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixa-
ção da despesa, não se incluindo na proibição a au-
torização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita, nos termos da lei. Trata-se de 
exceção ao princípio da exclusividade. 
2. (SLU-DF – ANALISTA DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓ-
LIDOS – CESPE – 2019) A respeito de receitas e dívida 
ativa, julgue o item subsequente.
Embora todas as receitas públicas passem obrigatoria-
mente pelo estágio de arrecadação, nem todas elas pas-
sam pelo estágio de lançamento.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Certo. A questão exigia que o candidato 
tivesse conhecimento das etapas da fase de execução 
das receitas públicas. São ao todo três: lançamento, 
arrecadação e recolhimento. Lançamento é ato da re-
partição competente, que verifica a procedência do 
crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscre-
ve o débito desta, sendo muito utilizado pelos Fiscais 
da Receita, na arrecadação de tributos. Já a arrecada-
ção corresponde à entrega dos recursos devidos ao 
Tesouro Nacional pelos contribuintes ou devedores, 
por meio dos agentes arrecadadores ou instituições 
financeiras autorizadas pelo ente. A frase está correta, 
pois existem créditos de natureza não tributária (recei-
tas de serviços, empréstimos creditícios, etc) que são 
considerados receitas públicas, mas que é dispensável 
o ato de lançamento, passando diretamente para o es-
tágio de arrecadação. 
DÍVIDA PÚBLICA: CONCEITO; EVOLUÇÃO; 
CLASSIFICAÇÃO; DISCIPLINA JURÍDICA E 
PROCESSAMENTO
Se o Estado possui competência para realizar gastos 
(despesas) e arrecadar valores (receitas), bem como ad-
mitir influxo de crédito, pela lógica, ele também deve ter 
competência para exigir seu crédito diante do particular. 
É sobre isso que trata a dívida pública.
A dívida pública (ou déficit público) corresponde a 
uma gama de encargos e obrigações cometidas pelo Po-
der Público para com terceiros.
1. financiamento do déficit; sustentabilidade da 
política fiscal
 Mas na legislação brasileira, temos um maior desta-
que para a dívida ativa, que não se confunde com a dívi-
da pública. Trata-se de uma espécie de crédito público, 
sendo sua gestão econômica, orçamentária e financeira 
resultante de uma conjugação de critérios estabelecidos 
em diversos outros textos legais. O que diferencia essas 
dívidas dos demais créditos públicos é o fato de que a 
sua exigibilidade é adquirida com o transcorrerdo prazo 
para seu pagamento. 
É o que prevê o artigo 39 da Lei nº 4.320/1964: Os 
créditos da Fazenda Pública, exigíveis pelo transcurso do 
prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da le-
gislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, 
após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva re-
ceita será escriturada a esse título. 
Assim, entende-se como dívida ativa os créditos da 
Fazenda Pública de natureza tributária ou não tributária, 
exigíveis em virtude do transcurso do prazo para paga-
mento. 
A Dívida Ativa Tributária, nos termos do artigo 39, § 
2º, da referida Lei, é o crédito da Fazenda Pública dessa 
natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tribu-
tos e respectivos adicionais e multas.
A Dívida Ativa não tributária, no mesmo dispositivo, 
são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os 
provenientes de empréstimos compulsórios, contribui-
ções estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou 
natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis 
ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de ser-
viços prestados por estabelecimentos públicos, indeniza-
ções, reposições, restituições, alcances dos responsáveis 
definitivamente julgados, bem assim os créditos decor-
rentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-ro-
gação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de con-
tratos em geral ou de outras obrigações legais.
A execução da dívida ativa da União, Estados, Municí-
pios e Distrito Federal, obedece ao procedimento da Lei 
nº 6.830/1980. 
Dá-se início a dívida ativa pelo Termo de Inscrição da 
Dívida Ativa, que deverá conter as seguintes informações 
(artigo 2º, § 5º): I - o nome do devedor, dos corresponsá-
veis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência 
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de um e de outros; II - o valor originário da dívida, bem 
como o termo inicial e a forma de calcular os juros de 
mora e demais encargos previstos em lei ou contrato; III - 
a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual 
da dívida; IV - a indicação, se for o caso, de estar a dívida 
sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo 
fundamento legal e o termo inicial para o cálculo; V - a 
data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; 
e VI - o número do processo administrativo ou do auto 
de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida. 
A Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presun-
ção de certeza e liquidez da dívida, não havendo necessi-
dade de ser conhecida em juízo. Tal presunção é relativa 
e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do exe-
cutado ou de terceiro, a quem aproveite. 
A dívida ativa da União será devidamente apurada e 
inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional. A dívida 
ativa dos Estados, Municípios e Distrito Federal serão 
apuradas e inscritas nas respectivas Procuradorias Regio-
nais. 
EXERCÍCIOS COMENTADOS
1.(CÂMARA DE ALTINÓPOLIS-SP – PROCURADOR 
JURÍDICO – VUNESP – 2017) Nos termos da Lei n° 
4.320/1964, as despesas empenhadas, mas não pagas 
até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processa-
das das não processadas, consideram-se
a) empréstimos públicos.
b) créditos suplementares.
c) transferências voluntárias.
d) subvenções sociais.
e) restos a pagar.
Resposta: Letra E. Os restos a pagar está previsto no 
artigo 36 da Lei nº 4320/1964, são as despesas em-
penhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro 
distinguindo-se as processadas das não processadas. 
Os empenhos que sorvem a conta de créditos com 
vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, 
só serão computados como Restos a Pagar no último 
ano de vigência do crédito.
2.(PGE-PE – ASSISTENTE DE PROCURADORIA – CES-
PE – 2019) Em sentido amplo, receita pública consiste 
no recolhimento de bens aos cofres públicos. No que se 
refere à receita pública, julgue o item subsecutivo.
Os débitos oriundos de imposto sobre a propriedade de 
veículos automotores (IPVA), exigíveis pelo transcurso do 
prazo regular para pagamento, serão inscritos pela fa-
zenda pública estadual como dívida ativa não tributária.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Errado. O enunciado, na verdade, descreve 
uma hipótese de dívida ativa tributária. Nos termos do 
artigo 39, § 2º, da Lei nº 4.320/1964, Dívida Ativa Tri-
butária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, 
proveniente de obrigação legal relativa a tributos e 
respectivos adicionais e multas. O IPVA é um tributo, 
na espécie imposto, de competência estadual, que re-
cai sobre as pessoas que adquirem a propriedade de 
veículo automotor. 
Critérios de equidade: capacidade contributiva, 
critério do benefício
A ordem tributária brasileira encontra-se regida pelas 
normas constitucionais dispostas na Carta Magna no Tí-
tulo IV Capítulo I.
Como bem observa o tributarista de escol Sacha Cal-
mon, no Brasil, a Constituição apresenta de forma deta-
lhada os princípios e regras relativas ao Direito Tributário, 
discorrendo de forma minuciosa as normas aplicáveis.
Tais princípios existem para proteger o cidadão con-
tra os abusos do poder do Estado. Dentre estes, encon-
tra-se o Princípio da Capacidade Contributiva, ditame 
moral, preceito orientador do Direito Tributário Brasileiro 
moderno, que surgiu na Constituição de 1824, e perma-
neceu dada a sua importância para alcançar a igualdade 
entre os contribuintes. Neste sentido, vale citar a obser-
vação do tradicional doutrinador Ruy Barbosa Nogueira:
O princípio da capacidade contributiva é um conceito 
econômico e de justiça social, verdadeiro pressuposto da 
lei tributária.
Trata-se de um desdobramento do Princípio da Igual-
dade, aplicado no âmbito da ordem jurídica tributária, na 
busca de uma sociedade mais igualitária, menos injusta, 
impondo uma tributação mais pesada sobre aqueles que 
têm mais riqueza.
Não obstante, existem ainda alguns impostos que, 
devido a técnica de arrecadação utilizada, dificultam a 
aplicação deste princípio. Os chamados pela melhor 
doutrina de impostos reais, que abrangem os impos-
tos indiretos, constitucionalmente conceituados como 
aqueles tributos que comportam a transferência do ônus 
tributário, e acabam por tributar o consumidor final do 
produto, sem nenhuma observância à capacidade con-
tributiva do mesmo. Em consequência, o contribuinte de 
jure não é aquele que efetivamente arca com o encargo 
do tributo, mas esse é assumido pelo chamado contri-
buinte de fato. Na tentativa diminuir as consequências 
desta transferência e, de certa forma, aplicar o Princípio 
da Capacidade Contributiva, o legislador criou o Princí-
pio da Seletividade, que, em proporções bem menores, 
rege a instituição dos impostos indiretos impondo uma 
mínima observância à capacidade contributiva daqueles 
que, ao final, pagam o tributo embutido no preço dos 
produtos adquiridos.
Daí a necessidade de confrontar o Princípio da Ca-
pacidade Contributiva com o Princípio da Seletividade, 
demonstrando o âmbito de atuação de cada um.
O presente trabalho tem como escopo demonstrar a 
importância da atividade legislativa ao tipificar os fatos 
tributáveis conjugando o referido princípio na criação 
dos tributos, o que muitas vezes não vai satisfazer o ape-
tite fiscal do Estado, mas pode ensejar a inconstituciona-
lidade de uma norma jurídica. Cumpre frisar também a 
importância da atividade jurisdicional que, quando pro-
vocada, poderá afastar a incidência de leis que não estão 
compatíveis com os ditames da ordem tributária brasi-
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leira. Pretende demonstrar ainda como este Princípio se 
concretiza, através da progressividade de alíquotas, e da 
conjugação com Princípios como o da Pessoalidade e Se-
letividade.
Porque constitui receita ordinária, o tributo deve serum ônus suportável, um encargo que o contribuinte deva 
pagar sem sacrifício do desfrute normal dos bens da vida.
Enfim, trata-se de um estudo que pretende analisar 
o aspecto social da arrecadação dos impostos no Brasil, 
diante de um sistema que excede a capacidade tributá-
ria dos contribuintes, fato este reconhecido pelo ilustre 
Hugo de Brito Machado, verbis:
É importante, porém, que a carga tributária não se 
torne pesada ao ponto de desestimular a iniciativa priva-
da. No Brasil, infelizmente, isto vem acontecendo. Nossos 
tributos, além de serem muitos, são calculados mediante 
alíquotas elevadas.
Por outro lado, o Estado é perdulário. Gasta muito, e 
ao fazê-lo privilegia uns poucos, em detrimento da maio-
ria, pois não investe nos serviços públicos essenciais dos 
quais esta carece, tais como educação, segurança e saú-
de. Assim, mesmo sem qualquer comparação com a car-
ga tributária de outros países, é possível afirmar-se que 
a nossa é exageradamente elevada, posto que o Estado 
praticamente nada nos oferece em termos de serviços 
públicos.” 
Conceito
A Carta Magna Federal prevê no texto do art. 145, 
§1º, o Princípio da Capacidade Contributiva, assim dis-
correndo:
Sempre que possível, os impostos terão caráter pes-
soal e serão graduados segundo a capacidade econômi-
ca do contribuinte, facultando à administração tributária, 
especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, 
identificar, respeitados os direitos individuais e nos ter-
mos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades 
econômicas do contribuinte.
O Princípio da Capacidade Contributiva é o princípio 
jurídico que orienta a instituição de tributos impondo a 
observância da capacidade do contribuinte de recolher 
aos cofres públicos. Neste sentido, vale transcrever os 
ensinamentos de Ruy Barbosa:
Griziotti propôs como conceito da capacidade de 
pagar imposto a soma da riqueza disponível, depois de 
satisfeitas as necessidades elementares de existência que 
pode ser absorvida pelo Estado, sem reduzir o padrão de 
vida do contribuinte e sem prejudicar as suas atividades 
econômicas. 
Bernardo Ribeiro de Moraes assim conceitua o refe-
rido princípio:
O princípio da capacidade contributiva, pelo qual cada 
pessoa deve contribuir para as despesas da coletividade 
de acordo com a sua aptidão econômica, ou capacidade 
contributiva, origina-se do ideal de justiça distributiva. 
Com a aplicação deste princípio haverá tratamento 
justo, se o legislador considerar as diferenças dos cida-
dãos, tratando de forma desigual os desiguais impondo 
o recolhimento de impostos considerando a capacidade 
contributiva de cada cidadão em separado. O tributo é 
justo desde que adequado à capacidade econômica da 
pessoa que deve suportá-lo. Não basta que o imposto 
seja legal, mister se faz que o mesmo seja legítimo. O 
eminente doutrinador Sacha Calmon teceu as seguintes 
considerações:
Por que deve o legislador considerar as disparida-
des? Para nós, a juridicidade da capacidade contributi-
va resulta, como vimos, do lado positivo do princípio da 
igualdade: o dever imposto ao legislador de distinguir 
disparidades. 
A capacidade contributiva a ser aferida é a capacidade 
subjetiva do contribuinte, a real aptidão de determinada 
pessoa para recolher ao Fisco. Assim, observa o ilustre 
mestre Aliomar Baleeiro, na sua obra clássica Limitações 
Constitucionais ao Poder de Tributar, verbis:
Do ponto de vista subjetivo, a capacidade econômica 
somente se inicia após a dedução das despesas neces-
sárias para a manutenção de uma existência digna para 
o contribuinte e sua família. Tais gastos pessoais obri-
gatórios ( com alimentação, vestuário, moradia, saúde, 
dependentes, tendo em vista as relações familiares e 
pessoais do contribuinte, etc.) devem ser cobertos com 
rendimentos em sentido econômico – mesmo no caso 
dos tributos incidentes sobre o patrimônio e heranças e 
doações – que não estão disponíveis para o pagamento 
de impostos. A capacidade econômica subjetiva corres-
ponde a um conceito de renda ou patrimônio líquido 
pessoal, livremente disponível para o consumo, e assim, 
também para o pagamento de tributo. Desta forma, se 
realizam os princípios constitucionalmente exigidos da 
pessoalidade do imposto, proibição do confisco e igual-
dade, conforme dispõem os arts. 145, §1º, 150, II e IV, da 
Constituição.
Toda pessoa que possui capacidade contributiva pos-
sui capacidade para ser sujeito passivo tributário. O tri-
buto é um dever e tem como finalidade captar recursos 
para os cofres públicos, tem natureza econômica, pa-
trimonial. Os cidadãos devem contribuir para a manu-
tenção do Estado, para que este possa atingir os seus 
fins, devendo esta contribuição operar-se na medida do 
possível, na proporção de suas respectivas capacidades. 
A observância deste princípio resulta na equidade da tri-
butação, ensinamentos já relevantes no final do século 
XVIII, tendo sua primeira manifestação sido percebida na 
Declaration des droits, a declaração francesa de direitos, 
de 1989, e profundamente difundido por Adam Smith.
Trata-se de uma verdadeira limitação ao poder do Es-
tado de instituir tributos, já que é de aplicação imperativa 
a referida norma constitucional. Assim, sempre que for 
possível, os impostos deverão ser graduados de forma 
progressiva em nome da justiça e da igualdade, sob pena 
de ser instituído imposto juridicamente inválido. Confi-
gura-se, enfim, como uma proteção ao contribuinte.
Misabel Abreu Machado Derzi, brilhante atualizadora 
da clássica obra de Aliomar Baleeiro, Limitações Consti-
tucionais ao Poder de Tributar, teceu a seguinte consi-
deração:
É que a capacidade contributiva é princípio que serve 
de critério ou de instrumento à concretização dos direi-
tos fundamentais individuais, quais sejam, a igualdade e 
o direito de propriedade ou vedação do confisco.
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Conclui-se, portanto, a grosso modo, que quem tem 
maior riqueza deve, em termos proporcionais, pagar 
mais impostos do que quem tem menor riqueza, ou seja, 
deve contribuir mais para a manutenção da coisa pública. 
Vale de transcrever um trecho da obra de Luciano 
Amaro, que importante colaboração deu à este estudo:
O princípio da capacidade contributiva inspira-se na 
ordem natural das coisas: onde não houver riqueza é inú-
til instituir imposto, do mesmo modo que em terra seca 
não adianta abrir poço à busca de água. 
A capacidade contributiva é, de fato, a espinha dor-
sal da justiça tributária. É um critério de comparação que 
inspira o princípio constitucional da igualdade. 
Capacidade contributiva x capacidade econômica
muitos autores fazem a distinção do conceito de ca-
pacidade contributiva e do conceito de capacidade eco-
nômica. As referidas expressões, muitas vezes, são usa-
das de forma geral como sendo equivalentes, todavia as 
mesmas não se confundem.
O texto constitucional do art. 145, §2º se utiliza da 
expressão “capacidade econômica”, e para Yves Gandra, 
o constituinte incorreu em um equívoco:
À luz de tal distinção, percebe-se que o constituinte 
pretendeu, ao mencionar a capacidade do contribuinte, 
referir-se à sua capacidade contributiva e não à sua ca-
pacidade econômica, nada obstante o núcleo comum de 
ambas, que implica densidade econômica capaz de su-
portar a imposição. 
A diferença entre as duas expressões, para muitos, 
deve ser enfatizada. Embora ambas constituam a dimen-
são da capacidade de pagar tributos do contribuinte, as 
mesmas não se confundem.
A capacidade contributiva, conforme já analisada no 
item anterior deste estudo, é a capacidade do contribuin-
te relacionada com a imposição do ônus tributário. É a 
dimensão econômica particular da vinculação do contri-
buinte ao poder tributante, ao Estado, de forma geral.
Pressupõe, portanto, uma relação jurídica entre o 
contribuinte o Fisco, em que este impõe ao primeiro o 
deverde arrecadar aos cofres públicos, nas medidas de 
suas possibilidades, ou seja, no limite de sua capacidade 
contributiva. Existe uma obrigação jurídica de prestação 
de natureza tributária.
Por sua vez, a capacidade econômica é a exteriori-
zação da potencialidade econômica de uma pessoa em 
razão de seus rendimentos, independente de sua vincu-
lação ao referido poder. É a aptidão dos indivíduos em 
obter riquezas, sendo que estas se expressarão através 
de sua renda, do consumo ou do seu patrimônio. Por-
tanto, tem capacidade econômica todo aquele indivíduo 
que disponha de alguma riqueza ou de aptidão para ob-
tê-la, de uma forma geral.
Desta feita, entende-se que a capacidade contributiva 
constitui uma capacidade econômica específica, referin-
do-se apenas a aptidão do contribuinte de arcar com de-
terminada imposição tributária. Assim, admite-se a pos-
sibilidade de uma pessoa tenha capacidade econômica, 
não ter condições de contribuir com o Fisco.
Um bom exemplo, para elucidar esta distinção, seria 
daquele cidadão que aufere renda inferior ao mínimo tri-
butável pelo Imposto de Renda, que tem condições de 
participar da economia, como consumidor, e, portanto, 
tem capacidade econômica, mas, para fins da tributação 
sobre a sua renda, especificamente, o mesmo não tem 
capacidade contributiva, não incidindo o ônus sobre os 
seus rendimentos.
Somente terá capacidade contributiva aquele indiví-
duo que tem legitimidade para figurar no pólo passivo 
da relação tributária firmada em decorrência da exigên-
cia de determinado tributo.
A Constituição, entretanto, não reconhece tal distin-
ção, tendo o constituinte, no art. 145, §1º, utilizado a ex-
pressão capacidade econômica como sinônimo de capa-
cidade contributiva.
ORÇAMENTO PÚBLICO; CONCEITO, ESPÉCIES 
E NATUREZA JURÍDICA; PRINCÍPIOS 
ORÇAMENTÁRIOS
Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tra-
dicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da 
política econômica que envolve o uso de medidas de tri-
butação e de dispêndios públicos. Esta expressão não é 
muito adequada, já que os problemas básicos não são 
financeiros, mas tratam do uso dos recursos econômicos, 
da distribuição da renda e do nível de emprego.
Ainda que a política orçamentária seja uma parcela 
importante deste tema tão amplo, dificilmente ela pode-
ria reivindicar uma participação exclusiva.
Há muito tempo, economistas e filósofos sociais 
preocupavam-se com a equidade fiscal. Seus pensamen-
tos geraram duas teorias básicas:
• dos “benefícios recebidos”; e
• da “capacidade de pagamento”.
A teoria dos benefícios foi a primeira a ser desenvol-
vida e utilizada extensivamente. Com o advento do mar-
ginalismo – utilidade marginal aplicada na determinação 
do valor e preço – o princípio da capacidade de paga-
mento evoluiu considera¬velmente.
Boa parcela do nexo desses princípios é devida ao 
próprio Adam Smith que, em “A Riqueza das Nações” 
(1776), estabeleceu que “os cidadãos de qualquer Esta-
do devem contribuir para o suporte do Governo, tanto 
quanto possível, na proporção de sua capacidade, ou 
seja, da renda que usufruem sob a proteção do Estado”.
Smith reconheceu o princípio da progres¬sividade na 
tributação. Na mesma obra, estipula que “não é irrazoá-
vel que os ricos devam contribuir para a despesa pública, 
não apenas na proporção de suas rendas, mas em algo 
mais do que essa proporção”. Esses três princípios – be-
nefício, capacidade e progressividade – fornecem as ba-
ses para as discussões correntes da equidade fiscal.
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Orçamento público.
A compreensão que durante muito tempo foi acei-
ta para orçamento público, de que esse era apenas uma 
peça que continha previsão de receitas e fixação de des-
pesas para um período determinado, ou seja, meramente 
peça contábil, hoje não tem mais espaço na compreen-
são atual.
Isso porque é impossível imaginar um orçamento 
público que não esteja alinhado aos planos de governo, 
sendo assim, a compreensão atual que temos para orça-
mento é que este é um instrumento de planejamento da 
ação governamental, possuindo um aspecto dinâmico, 
ao contrário do orçamento tradicional já superado, que 
possuía caráter eminentemente estático.
Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato 
pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislati-
vo autoriza, por certo período de tempo, a execução das 
despesas destinadas ao funcionamento dos serviços pú-
blicos e outros fins adotados pela política econômica ou 
geral do país, assim como a arrecadação das receitas já 
criadas em lei”.
Através desse instrumento é possível a sociedade 
acompanhar o fluxo de recursos do Estado, fluxo esse 
que é traduzido em lei orçamentária, que é elaborada 
pelo Executivo e aprovada pelo Legislativo, sendo assim, 
é saudável uma relação harmoniosa entre os dois pode-
res, para que ambos trabalhem juntos para que a saúde 
financeira do Estado seja promovida em paralelo aos in-
vestimentos em projetos necessários à sociedade, sendo 
esses, limitados ao previsto e fixado no orçamento.
Como dissemos, esse é um instrumento que permite 
que a sociedade possa acompanhar o fluxo de recursos 
do Estado, porém, não se trata de um instrumento tão 
facilmente compreendido devido a algumas complexi-
dades envolvidas, porém, através da técnica chamada 
análise vertical, agrupando as receitas e despesas em 
conjuntos (atividade, grupo, função), destacando-se in-
dividualmente aqueles que tenham participação signifi-
cativa, essa compreensão se torna facilitada, através de 
uma apresentação da participação percentual dos va-
lores destinados a cada item no total das despesas ou 
receitas, por exemplo, o governo aplicará 15% de seus 
recursos em saneamento básico, ou seja, o cidadão fica 
sabendo do montante disponível, qual o percentual para 
cada área ou projeto está previsto no orçamento.
Temos também a análise horizontal do orçamento, 
que retrata uma comparação entre os valores do orça-
mento atual com os valores correspondentes nos orça-
mentos anteriores (expressos em valores reais, atualiza-
dos monetariamente, ou em moeda forte).
Essas técnicas e princípios de simplificação devem ser 
aplicados na apresentação dos resultados da execução 
orçamentária (ou seja, do cumprimento do orçamento), 
confrontando o previsto com o realizado em cada pe-
ríodo e para cada rubrica. Deve-se apresentar, também, 
qual a porcentagem já recebida das receitas e a porcen-
tagem já realizada das despesas.
É fundamental que a peça orçamentária seja converti-
da em valores constantes, permitindo avaliar o montante 
real de recursos envolvidos.
Como sabemos a realidade não é estática, portanto, 
vezes se torna necessária alguma alteração na progra-
mação existente, exigindo assim alteração dos recursos 
e finalidades de seu uso, para isso, existe as margens de 
suplementação, que permitirão essa flexibilidade na exe-
cução do orçamento quando as prioridades estabeleci-
das exigirem alguma modificação.
Com a indexação orçamentária mensal à inflação real, 
consegue-se o grau necessário de flexibilidade na exe-
cução orçamentária, sem permitir burlar o orçamento 
através de elevadas margens de suplementação. Pode-se 
restringir a margem a um máximo de 3%.
Não basta dizer quanto será arrecadado e gasto. É 
preciso apresentar as condições que permitiram os níveis 
previstos de entrada e dispêndio de recursos.
No caso da receita, é importante destacar o nível de 
evolução econômica, as melhorias realizadas no sistema 
arrecadador, o nível de inadimplência, as alterações rea-
lizadas na legislação, os mecanismos de cobrança ado-
tados.
No caso da despesa, é importante destacar os princi-
pais custos unitários de serviços e obras, as taxas de juros 
e demais encargos financeiros, a evolução do quadro de 
pessoal, a política salarial e a política de pagamento de 
empréstimos e de atrasados.
Os resultados quea simplificação do orçamento ge-
ram são, fundamentalmente, de natureza política. Ela 
permite transformar um processo nebuloso e de difícil 
compreensão em um conjunto de atividades caracteriza-
das pela transparência.
Como o orçamento passa a ser apresentado de for-
ma mais simples e acessível, mais gente pode entender 
seu significado. A sociedade passa a ter mais condições 
de fiscalizar a execução orçamentária e, por extensão, 
as próprias ações do governo municipal. Se, juntamen-
te com esta simplificação, forem adotados instrumentos 
efetivos de intervenção da população na sua elaboração 
e controle, a participação popular terá maior eficácia.
Outra importante mudança ocorrida no cenário do 
orçamento público foi a redefinição das funções dos ato-
res envolvidos na gestão pública financeira, onde o Le-
gislativo passou a ter mais prerrogativas na condução do 
processo decisório no tocante à priorização do gasto e à 
alocação da despesa, ficando ainda mais claro isso com 
a unificação dos orçamentos do Governo Federal, com a 
criação da Secretaria do Tesouro Nacional, que redefiniu 
as funções do Banco do Brasil, do Banco Central e do 
Tesouro Nacional.
Com essas redefinições todas o planejamento orça-
mentário consolidou-se no formato de um Plano Pluria-
nual (PPA) e, a cada ano, uma Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO) que por sua vez deve preceder a elaboração 
da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Introduziu-se o conceito de responsabilidade fiscal, 
reconhecendo-se que os resultados fiscais e, por con-
sequência, os níveis de endividamento do Estado, não 
podem ficar ao sabor do acaso, mas devem decorrer de 
atividade planejada, consubstanciada na fixação de me-
tas fiscais. Os processos orçamentário e de planejamen-
to, seguindo a tendência mundial, evoluíram das bases 
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do orçamento-programa para a incorporação do concei-
to de resultados finalísticos, em que os recursos arreca-
dados devem retornar à sociedade na forma de bens e 
serviços que transformem positivamente sua realidade.
E o principal a ser destacado nesse processo evoluti-
vo todo que envolve o orçamento publico, é o nível de 
transparência que se alcançou com todas essas medidas 
e que foi potencializada com o uso de recursos tecnoló-
gicos que permitem confiança nos registros contábeis e 
controle, o uso de sistemas com finalidades específicas 
como vimos em tópico anterior e outros demais instru-
mentos de ferramentas de gestão.
Técnicas orçamentárias
Quando falamos em orçamento público, ao pontuar-
mos que ele é decorrente da necessidade de regular a 
discricionariedade dos governos na destinação dos re-
cursos públicos, automaticamente nosso pensamento é 
levado à ideia de controle.
Embora alguns aspectos do orçamento público te-
nham evoluído, percebe-se muito daquele modelo tradi-
cional nas técnicas atuais.
E são essas que vamos agora analisar.
 Orçamento Clássico ou Tradicional 
No Brasil a prática orçamentária federal – anteceden-
te à Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964 –, baseava-se 
na técnica tradicional de orçamento. Essa técnica clássica 
produz um orçamento que se restringe à previsão da re-
ceita e à autorização de despesas.
Sua principal característica é a ênfase no controle 
contábil do gasto em si, isto é, nos valores que serão gas-
tos. Esse tipo de orçamento deixa de lado a preocupação 
com os objetivos econômicos ou sociais que o governo 
busca com tais despesas. 
Não se verifica uma preocupação primária com o 
atendimento das necessidades bem formuladas da cole-
tividade ou da própria Administração Púbica. 
 Orçamento de Desempenho ou de Realizações 
A evolução do orçamento clássico trouxe um novo 
enfoque na elaboração da peça orçamentária. 
Passa a considerar não somente os valores das des-
pesas do governo, mas sim suas ações, o que ele faz com 
tais verbas, além de avaliar a relação entre o que se pre-
tendia fazer e o que realmente foi feito.
Evidenciar as “coisas que o governo compra” passa a 
ser menos importante em relação as “coisas que o go-
verno faz 
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos 
objetivos, não pode, ainda, ser considerado um orça-
mento-programa, visto que lhe falta uma característica 
essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamen-
to.
 Orçamento-Programa 
Surge da recente e crescente preocupação em for-
talecer a vinculação existente entre planejamento e or-
çamento. 
Trata-se do mais moderno tipo de Orçamento, que 
além de focar nas ações e realizações do governo, é uma 
ferramenta que permite operacionalizar tudo isso por 
meio do planejamento.
Ao contrário do que ocorria em períodos de altos 
índices inflacionários, hoje é possível planejar (pelo me-
nos a curto e médio prazo) ações voltadas à realização 
eficiente de políticas públicas de bem-estar. É a progra-
mação orçamentária voltada não só para o controle de 
gastos, mas também para a avaliação de resultados.
Essa técnica apresenta elementos bem definidos, 
como vemos a seguir:
a) Objetivos e propósitos perseguidos pelo ente pú-
blico, e para cuja execução são empregados os re-
cursos orçamentários;
b) Programas - instrumentos de integração dos esfor-
ços governamentais no sentido da concretização 
dos objetivos pretendidos;
c) Custos dos programas, quantificados através da 
identificação dos meios ou insumos (pessoal, ma-
terial de consumo, equipamentos, serviços de ter-
ceiros, etc) essenciais para a obtenção dos resulta-
dos;
d) Medidas de desempenho com a finalidade de per-
mitir a avaliação das realizações (produto final ob-
tido) e os esforços despendidos na execução dos 
diversos programas de governo;
e) A integração com o planejamento das atividades, 
na medida em que o orçamento deixa de ser ape-
nas um controle contábil e passa a funcionar tam-
bém como instrumento de gestão. 
Destaca-se que, essa técnica tem como principal cri-
tério classificatório o funcional e o programático
FIQUE ATENTO!
Com certa frequência percebemos que as 
diferenças entre as técnicas Tradicional e 
Orçamento-Programa são cobradas em 
concursos, então segue abaixo um quadro 
ilustrativo dessas diferenças.
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Orçamento Base Zero
Tende assegurar a sobrevivência das organizações em 
períodos críticos e criar uma diretriz de investimento se-
guro e eficiente.
Sua ideia é a de que todas as despesas devem ser jus-
tificadas a cada vez que se inicia um novo ciclo orçamen-
tário, ou seja, tudo tem que começar do zero novamente, 
de forma que sua realização contempla planejamento de 
curto prazo.
Usado como ferramenta de estratégia, ele visa ajustar 
os orçamentos, conhecer os custos envolvidos no negó-
cio e reduzi-los, definindo prioridades e elaborando pla-
nos de ação.
 Orçamento Participativo
Falar de processos participativos é falar da participa-
ção da sociedade nos processos de tomada de decisão, 
estimulando o exercício da cidadania. 
A legislação através da CF assegura várias formas 
desses processos participativos ocorrerem, tais como, 
conselhos de politicas publicas, conferencias, audiências, 
consultas publicas, entre outros.
IMPORTANTE: Sua aplicação se restringe ao âmbito 
municipal.
O Conselho Gestor é uma dessas formas da socieda-
de participar da gestão publica, desempenhando seu pa-
pel regulamentando as ações dos órgãos aos quais estão 
vinculados, onde ali deliberam ou não as reivindicações 
feitas pela sociedade, com caráter deliberativo e co-ges-
tor, funcionando como um canal de comunicação entre a 
sociedade civil e o poder publico.
Conforme afirmado pela CGU, “os conselhos são ins-
tâncias de exercício da cidadania, que abrem espaço para 
a participação popular na gestão pública. Nesse sentido, 
os conselhos podem ser classificados conforme as fun-
ções que exercem. Assim, os conselhos podem desem-
penhar conforme o caso, funções de fiscalização, de mo-
bilização, de deliberaçãoou de consultoria.”
Como função fiscalizadora, o conselho realiza o con-
trole e acompanha ações do governo.
Como função mobilizadora, o conselho estimula a so-
ciedade à participar, demonstrando a importância desse 
envolvimento.
Como função deliberativa, o conselho participa efeti-
vamente na tomada de decisões sobre as estratégias que 
a administração publica fará uso.
Como função consultiva, o conselho participa com 
sugestões e opiniões sobre politicas publicas junto aos 
gestores.
O orçamento participativo, segundo Boaventura de 
Souza Santos, é uma estrutura e um processo de parti-
cipação da comunidade, onde um conjunto de institui-
ções funciona como canal para garantir a participação 
no processo decisório do governo, tem como base três 
princípios, como vemos abaixo.
I- Abertura a todos os cidadãos 
II- Combinar democracia direta e representativa
III- Combinar critérios gerais e técnicos para alocar 
recursos destinados a investimentos
Como vimos acima, são várias as técnicas orçamentá-
rias existentes, mas, não podemos nos esquecer que, de 
acordo com o regime político adotado em cada país o 
orçamento também poderá ser classificado em: 
Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o 
controle do orçamento são competências do Poder Le-
gislativo. Ao Executivo cabe apenas a execução. 
Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o con-
trole e a execução são competências do Poder Executivo.
Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de 
competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a vo-
tação e o controle. 
No Brasil, adota-se o Orçamento Misto, haja visto que 
a competência para elaboração das propostas e envio ao 
Legislativo é privativa do Poder Executivo, competindo 
ao Poder Legislativo a sua aprovação e controle.
1.1. Princípios orçamentários.
O orçamento público está embasado em princípios 
regidos pela CF/88 e pela Lei 4.320/64, que apresenta 
normas para a elaboração, execução e controle desse or-
çamento.
Na concepção de CELSO BASTOS: 
“Os princípios constituem ideias gerais e abstratas, 
que expressam em menor ou maior escala todas as nor-
mas que compõem a seara do direito. Poderíamos mes-
mo dizer que cada área do direito não é senão a concre-
tização de certo número de princípios, que constituem o 
seu núcleo central. Eles possuem uma força que permeia 
todo o campo sob seu alcance.” 
Os princípios e as regras constituem a base, o ali-
cerce de um sistema jurídico, são consideradas normas 
jurídicas. São verdadeiras proposições lógicas que fun-
damentam e sustentam um sistema., porém, diferente-
mente das normas, os princípios possuem um papel mais 
generalizado que as regras, estas, possuem claramente 
a função de regular as relações jurídicas, enquanto os 
princípios, representa um limite de atuação do jurista, ou 
seja, estabelecem balizamentos dentro dos quais o juris-
ta exercitará sua criatividade, seu senso do razoável e sua 
capacidade de fazer a justiça do caso concreto. 
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De acordo com Silva (2002, p. 45), para que possam 
assegurar os fins a que se destinam, podem ser sintetiza-
dos em dois aspectos: gerais e específicos. Os aspectos 
gerais (receitas e despesas) subdividem-se em: a) subs-
tanciais: anualidade; unidade; universalidade; equilíbrio; 
e, exclusividade; b) formais ou de apresentação: especi-
ficação; publicidade; clareza; uniformidade; precedência. 
Nos aspectos específicos (só das receitas): não-afetação; 
e, legalidade da tributação.
A seguir os principais princípios orçamentários:
Princípio da Universalidade
Segundo esse principio, o orçamento deverá conter 
todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da administração 
direta e indireta.
A lei 4320/64 dispõe no mesmo sentido:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação 
da receita e despesa de forma a evidenciar a políti-
ca econômica financeira e o programa de trabalho do 
Governo, obedecidos os princípios de unidade, univer-
salidade e anualidade.
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as 
receitas, inclusive as de operações de crédito autori-
zadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as 
despesas próprias dos órgãos do Governo e da admi-
nistração centralizada, ou que, por intermédio deles se 
devam realizar, observado o disposto no art. 2°.
§ 5° A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, 
seus fundos, órgãos e entidades da administração di-
reta e indireta, inclusive fundações instituídas e man-
tidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que 
a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria 
do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo 
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da ad-
ministração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Princípio da Unidade
De acordo com o principio da unidade, o orçamento 
deve ser uno, ou seja, somente deve existir um único or-
çamento para cada ente da Federação em cada exercício 
financeiro.
Segundo a doutrina especializada, o objetivo princi-
pal desse princípio é evitar a existência de orçamentos 
paralelos e está amparado pelo disposto na Lei 4320/64:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação 
da receita e despesa de forma a evidenciar a políti-
ca econômica financeira e o programa de trabalho do 
Governo, obedecidos os princípios de unidade, univer-
salidade e anualidade.
Princípio da Totalidade
O principio da totalidade nasceu da necessidade de 
se possibilitar a coexistência de diversos orçamentos, 
que, entretanto, devem ser consolidados.
Surgiu após uma remodelação pela doutrina do 
princípio da unidade, de forma que abrangesse as no-
vas situações. A CF/88 determinou um modelo que se-
gue o princípio da totalidade, já que a composição do 
orçamento anual deve ser: orçamento fiscal, orçamento 
da seguridade social e orçamento de investimentos das 
estatais.
Na visão de José Afonso da Silva, o princípio da uni-
dade orçamentária, na concepção de orçamento-progra-
ma, não se preocupa com a unidade documental; ao con-
trário, desdenhando-a, postula que tais documentos se 
subordinem a uma unidade de orientação política, numa 
hierarquização dos objetivos a serem atingidos e na uni-
formidade de estrutura do sistema integrado.
Princípio Periodicidade ou da Anualidade
De acordo com esse principio, o orçamento deve ser 
elaborado e autorizado para um período de um ano. É o 
que dispõe a CF/88:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabe-
lecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Segundo a Lei 4320/64, o orçamento deve ter vigência 
limitada a um exercício financeiro, que coincide com 
o ano civil.
Parte da doutrina especializada entende que a há ex-
ceções ao principio da anualidade. 
Caso haja abertura de créditos especiais ou extraor-
dinários nos últimos 4 meses do ano, tais valores serão 
incorporados ao orçamento do ano seguinte
Princípio da Unidade de Tesouraria (ou de Caixa):
A Lei 4320/64 consagra o principio da unidade de te-
souraria:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á 
em estrita observância ao princípio de unidade de te-
souraria, vedada qualquer fragmentação para criação 
de caixas especiais.
Assim, todas as receitas devem ser recolhidas em uma 
conta única com o objetivo de confrontar os totais e apu-
rar o resultado deficitário, superavitário ou nulo.
Também, a CF/88 determina qual o destino deva ser 
dado as disponibilidades:
§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão de-
positadas no banco central; as dos Estados, do Distrito 
Federal,dos Municípios e dos órgãos ou entidades do 
Poder Público e das empresas por ele controladas, em 
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos 
previstos em lei.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Comple-
mentar 101, de 04 de maio de 2000, estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Em seu 
texto, mais especificamente no artigo 43, estabelece que 
as disponibilidades de caixa relativas à Previdência Social 
deverão ser separadas das demais disponibilidades do 
ente público:
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§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de pre-
vidência social, geral e próprio dos servidores públi-
cos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que 
se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão 
depositadas em conta separada das demais disponi-
bilidades de cada ente e aplicadas nas condições de 
mercado, com observância dos limites e condições de 
proteção e prudência financeira.
Princípio do Orçamento Bruto
Para o Ente Publico, existem despesas que, ao serem 
realizadas, geram receitas. De outro lado, há receitas que, 
quando de sua arrecadação, geram despesas. Exemplo 
prático é o pagamento de salários. Quando ocorre o pa-
gamento, o Estado realiza despesas. Porem, a partir de 
um determinado valor, há a incidência do imposto de 
renda sobre a remuneração paga. Esse valor de imposto 
de renda torna-se uma receita para o Ente Publico.
Pelo principio do orçamento publico, é vedado que as 
despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento nos 
seus montantes líquidos. 
É nesse sentido a previsão da Lei 4320/64:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei 
de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer 
deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública 
deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, 
no orçamento da entidade obrigada a transferência 
e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
Princípio do Equilíbrio Orçamentário
Tem como objetivo principal assegurar que as des-
pesas autorizadas não serão superiores à previsão das 
receitas. 
A própria Lei de Responsabilidade Fiscal determi-
na que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) trate do 
equilibrio entre receitas e despesas, nos seguintes ter-
mos:
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o 
disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas.
A CF/88 prevê possibilidade de ocorrência de déficit 
orçamentário, caso em que as receitas são inferiores 
às despesas. Assim, contabilmente, o orçamento esta-
rá sempre em equilíbrio pois o déficit aparece normal-
mente nas operações de crédito que, pelo art. 3º da Lei 
4320/64, também devem constar do orçamento.
Princípio da Exclusividade
O principio da exclusividade tem como objetivo prin-
cipal evitar que o orçamento seja utilizado para aprova-
ção de materiais que não tenham qualquer pertinência 
com o conteúdo orçamentário. Tal preocupação deve-se 
ao fato da maior celeridade do processo orçamentário. 
Assim, a lei orçamentária não deve conter matéria por 
exemplo, de direito penal.
A vedação encontra-se insculpida na CF/88: art. 165 
(...)
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo 
estranho à previsão da receita e à fixação da despe-
sa, não se incluindo na proibição a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de 
receita, nos termos da lei.
Assim, a lei orçamentária deve, em regra, conter ape-
nas a previsão de receitas e a fixação de despesas.
As exceções são as autorizações para aberturas de cré-
ditos suplementares e contratações de operações de crédi-
to, as quais também podem constar no orçamento.
Princípio da Publicidade
O princípio da Publicidade consta do artigo 37 da 
CF/88, como principio geral que deve ser seguido pela 
Administração Pública, juntamente com os princípios da 
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Eficiência.
De acordo com esse principio que também é orçamen-
tário, garante-se o acesso a qualquer interessados às in-
formações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a 
utilização dos recursos públicos. Também, determina que 
é condição de eficácia do ato sua divulgação em veículos 
oficiais de comunicação.
Princípio da não-vinculação ou não-afetação das 
receitas
De acordo com esse principio nenhuma receita de im-
postos poderá ser ou comprometida para atender a certos 
e determinados gastos conforme disposto na CF/88:
Art. 167. São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fun-
do ou despesa, ressalvadas a repartição do produto 
da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e 
serviços públicos de saúde, para manutenção e desen-
volvimento do ensino e para realização de atividades 
da administração tributária, como determinado res-
pectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e 
a prestação de garantias às operações de crédito por 
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem 
como o disposto no § 4º deste artigo.
O objetivo principal é inibir que as vinculações redu-
zam a liberdade do planejamento por parte do adminis-
trador publico.
Existem algumas exceções a este princípio. Primeira-
mente, somente as receitas provenientes de impostos é 
que não podem ser vinculadas, ou seja, aquelas provenien-
tes de taxas e contribuições de melhoria podem.
Além disso, tal regra não abrange os fundos consti-
tucionais em geral (fundos de manutenção e desenvolvi-
mento do ensino, fundos de participação dos Estados, etc).
Princípio da Legalidade 
O principio da legalidade impõe ao Poder Publico, em 
matéria orçamentária, subordinação às prescrições legais.
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Dessa forma, as leis orçamentárias, LOA, LDO e PPA 
assim como os créditos adicionais serão encaminhados 
pelo Poder Executivo para discussão e aprovação pelo 
Congresso Nacional. Portanto, a aprovação do orçamento 
deve observar o processo legislativo, conforme preceitua 
a CF/88: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabe-
lecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano pluria-
nual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual 
e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas 
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum.
EXERCÍCIOS COMENTADOS
1. (CESPE/2018 – ABIN – Oficial Técnico de Inteligen-
cia) Acerca do orçamento público, julgue o item a seguir.
São reservadas à lei de diretrizes orçamentárias disposi-
ções sobre exercício financeiro, vigência, prazos, elabora-
ção e organização do plano plurianual.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Resposta: Letra A. Compete à lei complementar faze 
as disposições constantes na afirmativa e não ao LDO.
2. (CESPE/2018 – TCM/BA- Auditor Estadual de Con-
trole Externo) A sistemática de elaboração orçamen-
tária que exige a justificativa de cada recurso solicitado, 
sem fixar de antemão um valor orçamentário inicial e 
sem considerar os valores previstos no orçamento ante-
rior, denomina-se
a) orçamento base zero. 
b) orçamento participativo. 
c) orçamento-programa. 
d) orçamento tradicional. 
e) orçamento de desempenho. 
Resposta: Letra A. A única técnica orçamentária que 
não considera um valor orçamentário inicial é o orça-
mento base zero, onde as despesas devem ser justifica-
das a cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentá-
rio, ou seja, tudo tem que começar do zero novamente.
3. (CESPE/2017