Direito Administrativo - Serviços Públicos (Atualizado)

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CANAL CARREIRAS POLICIAIS 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
Leitura recomendada: 
▪ Fernanda Marinela – Direito Administrativo – Capítulo 8. 
▪ José dos Santos Carvalho Filho – Manual de Direito Administrativo – 
Capítulo 7. 
▪ Alexandre Mazza – Manual de Direito Administrativo – Capítulo 16. 
▪ Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo – Direito Administrativo 
Descomplicado – Capítulo 11. 
▪ Maria Sylvia Zanella Di Pietro – Direito Administrativo – Capítulo 4. 
 
CONCEITO 
 
Serviço público corresponde a toda atividade desempenhada direta ou 
indiretamente pelo Estado, visando solver necessidades essenciais do 
cidadão, da coletividade ou do próprio Estado. São os serviços prestados pela 
Administração ou por seus delegados, necessidades essenciais da 
coletividade ou simples conveniências do Estado. 
 
A titularidade da prestação de um serviço público sempre será da 
Administração Pública, somente podendo ser transferido a um particular a 
execução do serviço público. As regras serão sempre fixadas unilateralmente 
pela Administração, independentemente de quem esteja executando o 
serviço público. 
 
Importante destacar que a lei 13460/2017, que dispõe sobre participação, 
proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da 
administração pública, traz o conceito de serviços públicos em seu art. 2º, II: 
 
Art. 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
II - serviço público - atividade administrativa ou de prestação 
direta ou indireta de bens ou serviços à população, exercida por 
órgão ou entidade da administração pública; 
 
 
 
 
 
 
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TITULARIDADE E MODO DE PRESTAÇÃO 
 
Os serviços públicos são de titularidade do Poder Público (por suas entidades 
estatais). O seu exercício, quando admissível, pode ser transferido a outras 
pessoas jurídicas, sejam as cria das por desejo do próprio Poder (que podem 
ser públicas ou privadas), sejam as criadas por particulares (sempre privadas). 
 
PRINCÍPIOS 
 
Podemos encontrar os princípios norteadores dos “serviços públicos” na leitura 
do art. 6º da Lei 8987/95: 
 
Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a 
prestação de serviço adequado ao pleno atendimento 
dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas 
pertinentes e no respectivo contrato. 
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de 
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, 
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e 
modicidade das tarifas. 
§ 2º A atualidade compreende a modernidade das 
técnicas, do equipamento e das instalações e a sua 
conservação, bem como a melhoria e expansão do 
serviço. 
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço 
a sua interrupção em situação de emergência ou após 
prévio aviso, quando: 
I – motivada por razões de ordem técnica ou de 
segurança das instalações; e, 
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse 
da coletividade. 
 
Assim, podemos extrair dessa leitura os seguintes princípios: 
 
a) Princípio da adaptabilidade: impõe a atualização e modernização na 
prestação do serviço público; 
b) Princípio da universalidade (ou generalidade): significa que os serviços 
devem ser estendidos a todos administrados; 
c) Princípio da impessoalidade (variação da Igualdade): determina a 
vedação de discriminações entre os usuários; 
 
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d) Princípio da continuidade: impossibilidade de interrupção do serviço 
público (atenção ao § 3º); 
e) Princípio da modicidade das tarifas: impõe tarifas módicas aos usuários; 
f) Princípio da cortesia: prevê que os usuários devem ser tratados com 
urbanidade; 
g) Princípio da eficiência: estabelece que o serviço público deve ser 
prestado de maneira satisfatória ao usuário; 
h) Princípio da segurança: o serviço não pode ser prestado de forma que 
coloque em risco a vida dos usuários; 
i) Princípio da transparência (art. 7º, III): o usuário tem direito de receber 
do poder concedente e da concessionária, informações para defesa 
de interesses individuais ou coletivos. 
 
Ademais, temos sempre que lembrar que pelo fato dos Serviços Públicos 
seguirem regras de Direito Público, os mesmos se submetem também ao 
regime jurídico-administrativo. 
 
Importante destacar, também, que a doutrina diverge em relação aos 
princípios que regem os serviços públicos. Seguindo entendimento tradicional, 
temos três princípios: princípio da continuidade (dos serviços públicos), 
princípio da igualdade (dos usuários) e princípio da mutabilidade (do regime 
jurídico). A doutrina mais moderna insere nesse rol mais dois princípios: 
generalidade e modicidade. 
 
Com advento da lei 13460/2017, ganhou-se novo destaque aos princípios 
importantes no cumprimento no atendimento do interesse da coletividade 
através dos serviços públicos. Essa lei possui semelhanças com o Código 
Europeu de Boa Conduta Administrativa, que tem como intuito garantir a 
aplicabilidade do Princípio da Boa Administração (que se assemelha ao 
Princípio da Eficiência brasileiro). Esta lei contém normas básicas para 
participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos 
prestados direta ou indiretamente pela administração pública. 
 
SERVIÇOS ENTENDIDOS COMO ESSENCIAIS 
 
Encontramos no art. 10 da Lei 7783/89 (que disciplina o exercício do direito de 
greve), o rol de serviços entendidos como essenciais. 
 
a) tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia 
elétrica, gás e combustíveis; 
b) assistência médica e hospitalar; 
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c) distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; 
d) funerários; 
e) transporte coletivo; 
f) captação e tratamento de esgoto e lixo; 
g) telecomunicações; 
h) guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e 
materiais nucleares; 
i) processamento de dados ligados a serviços essenciais; 
j) controle de tráfego aéreo; 
k) compensação bancária. 
 
Convém dar destaque ao art. 5º da lei 13460/2017, que estabelece diretrizes 
a serem observadas pelos agentes públicos na prestação do serviço público: 
 
Art. 5o O usuário de serviço público tem direito à adequada 
prestação dos serviços, devendo os agentes públicos e 
prestadores de serviços públicos observar as seguintes diretrizes: 
I - urbanidade, respeito, acessibilidade e cortesia no atendimento 
aos usuários; 
II - presunção de boa-fé do usuário; 
III - atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos de 
urgência e aqueles em que houver possibilidade de 
agendamento, asseguradas as prioridades legais às pessoas com 
deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às pessoas 
acompanhadas por crianças de colo; 
IV - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de 
exigências, obrigações, restrições e sanções não previstas na 
legislação; 
V - igualdade no tratamento aos usuários, vedado qualquer tipo 
de discriminação; 
VI - cumprimento de prazos e normas procedimentais; 
VII - definição, publicidade e observância de horários e normas 
compatíveis com o bom atendimento ao usuário; 
VIII - adoção de medidas visando a proteção à saúde e a 
segurança dos usuários; 
IX - autenticação de documentos pelo próprio agente público, à 
vista dos originais apresentados pelo usuário, vedada a exigência 
de reconhecimento de firma, salvo em caso de dúvida de 
autenticidade; 
X - manutenção de instalações salubres, seguras, sinalizadas, 
acessíveis e adequadas ao serviço e ao atendimento; 
 
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XI - eliminação de formalidades e de exigências cujo custo 
econômico ou social seja superior ao risco envolvido; 
XII - observância dos códigos deética ou de conduta aplicáveis 
às várias categorias de agentes públicos; 
XIII - aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar 
processos e procedimentos de atendimento ao usuário e a 
propiciar melhores condições para o compartilhamento das 
informações; 
XIV - utilização de linguagem simples e compreensível, evitando o 
uso de siglas, jargões e estrangeirismos; e 
XV - vedação da exigência de nova prova sobre fato já 
comprovado em documentação válida apresentada. 
 
DIREITOS BÁSICOS DO USUÁRIO 
 
A lei 13460/2017 traz, em seu art. 6º, um rol com os direitos básicos dos usuários 
dos serviços públicos. Por se tratar de garantias de direitos essenciais para 
garantir a aplicabilidade da boa administração, este rol não pode ser 
interpretado como taxativo. 
 
Art. 6o São direitos básicos do usuário: 
I - participação no acompanhamento da prestação e na 
avaliação dos serviços; 
II - obtenção e utilização dos serviços com liberdade de escolha 
entre os meios oferecidos e sem discriminação; 
III - acesso e obtenção de informações relativas à sua pessoa 
constantes de registros ou bancos de dados, observado o 
disposto no inciso X do caput do art. 5º da Constituição Federal e 
na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011; 
IV - proteção de suas informações pessoais, nos termos da Lei nº 
12.527, de 18 de novembro de 2011; 
V - atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados, 
certidões e documentos comprobatórios de regularidade; e 
VI - obtenção de informações precisas e de fácil acesso nos locais 
de prestação do serviço, assim como sua disponibilização na 
internet, especialmente sobre: 
a) horário de funcionamento das unidades administrativas; 
b) serviços prestados pelo órgão ou entidade, sua localização 
exata e a indicação do setor responsável pelo atendimento ao 
público; 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5x
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
 
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c) acesso ao agente público ou ao órgão encarregado de 
receber manifestações; 
d) situação da tramitação dos processos administrativos em que 
figure como interessado; e 
e) valor das taxas e tarifas cobradas pela prestação dos serviços, 
contendo informações para a compreensão exata da extensão 
do serviço prestado. 
 
 
FORMAS DE REMUNERAÇÃO 
 
O ordenamento jurídico brasileiro prevê basicamente três formas de 
remuneração para a prestação de serviços públicos1: 
 
a) tarifa (preço público): é a remuneração paga pelo usuário quando serviço 
público uti singuli é prestado indiretamente, por delegação, nas hipóteses de 
concessão e permissão. Não é tributo; 
 
b) taxa: utilizada nas hipóteses de prestação direta pelo Estado de serviço 
público uti singuli. Em razão de sua natureza tributária, as taxas somente 
podem ser criadas ou majoradas por meio de lei (art. 150, I, da CR/88), e sua 
cobrança está submetida ao intervalo mínimo imposto pelo princípio da 
anterioridade (art. 150, III, b e c, da CR/88); 
 
c) imposto: no caso de serviços públicos uti universi, não se pode falar 
propriamente em remuneração, mas em prestação custeada pelas receitas 
derivadas de impostos. 
 
CLASSIFICAÇÃO 
 
Os serviços públicos estão classificados de diversas formas pela doutrina. Para 
Hely Lopes Meirelles, eles podem ser agrupados segundo critérios próprios: 
 
Quanto à essencialidade: 
 
a) serviços públicos propriamente ditos – são aqueles prestados diretamente 
pela Administração para a comunidade, por reconhecer a sua 
essencialidade e necessidade de grupo social. São privativos do Poder 
Público. 
 
1 MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 828. 
 
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b) serviços de utilidade pública – são os que a Administração, reconhecendo 
a sua conveniência para a coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce 
que sejam prestados por terceiros. 
 
Quanto à finalidade: 
 
a) serviços administrativos – visam atender necessidades internas da 
Administração. 
b) serviços industriais – seria a exploração de atividades econômicas pelo 
Estado, produzindo renda e lucro para o prestador. 
 
Quanto à adequação: 
 
a) serviços públicos próprios – são aqueles vinculados às atribuições essenciais 
do Poder Público, sendo em regra prestados diretamente pelo Estado, de 
modo gratuito ou mediante baixa remuneração. 
b) serviços públicos impróprios – aqueles que não afetam substancialmente as 
necessidades da coletividade, razão pela qual podem ter a prestação 
outorgada a entidades estatais descentralizadas ou delegada a particulares. 
 
Quanto aos destinatários: 
 
a) serviços gerais ou uti universi – são aqueles que a Administração presta sem 
ter usuários determinados para atender à coletividade no seu todo. Ex.: 
iluminação pública. São indivisíveis, isto é, não mensuráveis. Daí por que 
devem ser mantidos por tributo, e não por taxa ou tarifa. 
b) serviços individuais ou uti singuli – são os que possuem usuários determinados 
e utilização particular e mensurável para cada destinatário. São remunerados 
por taxa ou tarifa. 
 
José dos Santos Carvalho Filho classifica os serviços públicos de modo distinto, 
senão vejamos: 
 
Quanto à delegabilidade: 
 
a) serviços delegáveis – são aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de 
assim dispor o ordenamento jurídico, comportam ser executados pelo Estado 
ou por particulares colaboradores. Como exemplo, os serviços de transporte 
coletivo, energia elétrica, sistema de telefonia etc. 
b) serviços indelegáveis – são aqueles que só podem ser prestados pelo Estado 
diretamente, ou seja, por seus próprios órgãos ou agentes. Exemplifica-se com 
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os serviços de defesa nacional, segurança interna, fiscalização de atividades, 
serviços assistenciais etc. 
 
Quanto à fruição do serviço: 
 
a) serviços administrativos – aqueles que o Estado executa para compor 
melhor sua organização, como o que implanta centro de pesquisa ou edita a 
imprensa oficial para a divulgação dos atos administrativos. 
b) serviços de utilidade pública – se destinam diretamente aos indivíduos, ou 
seja, são proporcionados para sua fruição direta. Entre eles estão o de energia 
domiciliar, fornecimento de gás, atendimento em postos médicos, ensino etc. 
 
Quanto aos destinatários: 
 
a) serviços coletivos (uti universi) – são aqueles prestados a grupamentos 
indeterminados de indivíduos, de acordo com as opções e prioridades da 
Administração, e em conformidade com os recursos de que disponha. 
b) serviços singulares (uti singuli) – preordenam-se a destinatários 
individualizados, sendo mensurável a utilização por cada um dos indivíduos. 
 
Quanto ao interesse: 
 
a) serviços sociais – são os que o Estado executa para atender aos reclamos 
sociais básicos e representam ou uma atividade propiciadora de 
comodidade relevante, ou serviços assistenciais e protetivos. Evidentemente, 
tais serviços, em regra, são deficitários, e o Estado os financia através dos 
recursos obtidos junto à comunidade, sobretudo pela arrecadação de 
tributos. Estão nesse caso os serviços de assistência à criança e ao 
adolescente; assistência médica e hospitalar; assistência educacional; apoio 
a regiões menos favorecidas; assistência a comunidades carentes etc. 
b) serviços econômicos – são aqueles que, embora classificados como 
serviços públicos, rendem ensejo a que o prestador aufira lucros oriundos de 
sua execução, tendo esse tipo de atividade fisionomia similar à daquelas de 
caráter tipicamente empresarial (industrial e comercial). Não sãodeficitários, 
portanto, como os serviços sociais. Exemplos comuns são os serviços de 
energia elétrica, gás canalizado, transportes coletivos e outros do gênero. 
 
O professor Celso Antônio Bandeira de Melo classifica os serviços públicos por 
determinação constitucional. Para ele, ante o tratamento dado pela 
Constituição aos serviços públicos, podem ser distinguidas as seguintes 
hipóteses: 
 
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a) serviços de prestação obrigatória e exclusiva do Estado – há duas espécies 
de serviços que só podem ser prestados pelo próprio Estado, isto é, que não 
podem ser prestados por concessão, permissão ou autorização. São eles os 
de serviço postal e correio aéreo nacional, como resulta do art. 21, X, CR/88; 
b) serviços de prestação obrigatória do Estado e em que é também 
obrigatório outorgar em concessão a terceiros – há uma espécie de serviços 
públicos que o Estado, conquanto obrigado a prestar por si ou por criatura 
sua, é também obrigado a oferecer em concessão, permissão ou autorização: 
são os serviços de radiodifusão sonora (rádio) ou de sons e imagens (televisão). 
Isto porque o art. 223 determina que, na matéria, seja observado o princípio 
da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal. Se esta 
complementaridade deve ser observada, o Estado não pode se ausentar de 
atuação direta em tal campo, nem pode deixar de concedê-los, pena de 
faltar um dos elementos do trinômio constitucionalmente mencionado; 
c) serviços de prestação obrigatória pelo Estado, mas sem exclusividade – há 
cinco espécies de serviço que o Estado não pode permitir que sejam 
prestados exclusivamente por terceiros, seja a título de atividade privada livre, 
seja a título de concessão, autorização ou permissão. São os serviços: 1) de 
educação, 2) de saúde, 3) de previdência social, 4) de assistência social e 5) 
de radiodifusão sonora e de sons e imagens, tudo conforme fundamentos 
constitucionais já indicados; 
d) serviços de prestação não obrigatória pelo Estado, mas não os prestando 
é obrigado a promover-lhes a prestação, tendo, pois que outorgá-los em 
concessão ou permissão a terceiros – todos os demais serviços públicos, 
notadamente os arrolados no art. 21, XI e XII, da Constituição, o Estado tanto 
pode prestar por si mesmo (mediante administração direta ou indireta) como 
transferindo seu desempenho a entidade privada (mediante concessão ou 
permissão). 
 
Em uma prova, deve-se observar o enunciado para ver qual entendimento 
do examinador. 
 
 
FORMAS E MEIOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS 
 
Para simplificar as formas de prestação de Serviços Públicos, deve-se ter em 
mente quem presta esse serviço e a forma que o mesmo é prestado. Assim, 
eles podem ser: 
 
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a) Serviços centralizados (prestação direta) – aqueles que o Poder Público 
presta por seus próprios órgãos, em seu nome e sob sua exclusiva 
responsabilidade. É o serviço prestado pela Administração Pública direta. 
 
b) Serviços desconcentrados (prestação direta) – aqueles que a 
Administração executa centralizadamente, mas os distribui entre vários órgãos 
da mesma entidade, para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários, 
sendo fruto do poder hierárquico. 
 
c) Serviços descentralizados (prestação indireta) – aqueles que o Poder 
Público transfere a sua titularidade ou, simplesmente, sua execução, por 
outorga ou delegação, as autarquias, fundações, empresas estatais, 
empresas privadas. 
▪ outorga: o Estado na sua entidade, e a ela transfere, por lei, 
determinado serviço. (definitividade). 
▪ delegação: o Estado transfere por contrato (concessão) ou ato 
unilateral (permissão ou autorização) a execução do serviço, para que 
o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco 
(transitoriedade). 
 
SERVIÇOS CONCEDIDOS/PERMITIDOS/AUTORIZADOS 
 
a) Serviços concedidos – aqueles que o particular executa em seu nome, por 
sua conta e risco, remunerados por tarifa. A concessão dá-se por meio de 
contrato. 
 
b) Serviços permitidos – aqueles em que a Administração estabelece os 
requisitos para a sua prestação ao público e, por ato unilateral (termo de 
permissão), comete a execução aos particulares que demonstrarem 
capacidade para seu desempenho. A permissão é unilateral, precária e 
discricionária. Serve para serviços de utilidade pública. 
 
c) Serviços autorizados – aqueles que o Poder Público, por ato unilateral, 
precário e discricionário, consente na sua execução pelo particular para 
atender a interesses coletivos instáveis ou a emergência transitória. 
 
DELEGAÇÃO E OUTORGA DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
O serviço é outorgado por lei e delegado por contrato. Invariavelmente a lei 
outorga ao Poder Público a titularidade do serviço público e somente por lei 
se admite a mutação da titularidade (princípio do paralelismo das formas). 
 
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Nos serviços delegados há transferência da execução do serviço por contrato 
(concessão) ou ato (permissão e autorização) negocial. A outorga possui 
contornos de definitividade, posto emergir de lei; a delegação, ao contrário, 
sugere termo final prefixado, visto decorrer de contrato. 
 
Empresas públicas e sociedades de economia mista recebem a titularidade 
do serviço público (quando constituídas para esse fim), mas também podem 
ser meras executoras dos serviços que lhes sejam transferidos (quando 
celebram contrato de concessão, por exemplo). Assim, se uma empresa 
pública prestadora de serviço público constituída pelo Estado celebrar 
contrato de concessão com a União, ela não receberá a titularidade (que 
não se transfere por contrato), mas será mera concessionária ou delegatária 
da prestação do serviço contratado. 
 
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
Concessão de serviço público “é a transferência da prestação de serviço 
público, feita pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante 
concorrência, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas, que demonstre 
capacidade para o seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo 
determinado” (Lei 8987/95, art. 2º, II). Encontramos a base da concessão no 
art. 175 da CR/88. 
 
A concessão é uma forma de delegação de serviço público, ou seja, o poder 
concedente transfere ao particular somente a possibilidade de execução do 
serviço, retendo em suas mãos a titularidade do serviço, o que lhe permite 
controlar e retomar o serviço, se for relevante para o interesse público. 
 
Para a formalização da delegação de concessão de serviço público exige-se 
licitação (art. 37, XXI, c/c art. 175 da CR/88). Além da previsão constitucional, 
as licitações relativas às concessões e permissões comuns de serviços públicos 
serão regidas pelos arts. 14 a 22 da Lei 8987/95, legislação correlata e, por 
óbvio, a aplicação subsidiária da Lei 8666/93. 
 
Os contratos de concessão de serviços públicos são espécies de contratos 
administrativos, e como tal, devem possuir prazo determinado (arts. 2º, II e III, 
18, I, e 23, I, da Lei 8987/95). 
 
PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
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Permissão, tecnicamente, corresponde a ato administrativo, unilateral, 
portanto, discricionário, precário ou sem prazo determinado, pelo qual o 
Poder Público transfere ao particular a execução e responsabilidade de 
serviço público, mediante remuneração (preço público ou tarifa) paga pelos 
usuários. 
 
As permissões exigem licitação prévia (art. 175, CR/88); a Lei 8.987/95 
determina o seu instrumento - contrato de adesão (art. 40), não havendo 
possibilidade de sua formalização com consórcio de empresas, mas elas 
admitem a contratação com pessoas físicas, diferentemente do que ocorre 
com as concessões. 
 
AUTORIZAÇÃO 
 
A autorização possui a natureza de ato administrativo, discricionário, precário,pelo qual o Poder Público consente com o exercício de atividade, pelo 
particular, que indiretamente lhe convém. O interesse objeto da autorização 
toca, diretamente, ao próprio particular. 
 
PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA 
 
Refere-se a um tipo peculiar de contrato de concessão, bastante criticado 
pela doutrina por transformar o Estado em garantidor do retorno do 
investimento privado aplicado na parceria, tornando-se atrativo por reduzir 
demasiadamente, para o contratado, os "riscos do negócio". 
 
É um instrumento contratual concebido para incentivar o investimento privado 
no setor público, por meio da repartição objetiva dos riscos entre o Estado 
(parceiro público) e o investidor particular (parceiro privado). 
 
A Lei 11.079/04 em seu art. 2º da Lei estabelece que parceria público-privada 
é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou 
administrativa. 
 
Art. 1º Esta Lei institui normas gerais para licitação e 
contratação de parceria público-privada no âmbito dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
Parágrafo único. Esta Lei se aplica aos órgãos da 
Administração Pública direta, aos fundos especiais, às 
autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, 
 
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às sociedades de economia mista e às demais entidades 
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. 
Art. 2º Parceria público-privada é o contrato administrativo 
de concessão, na modalidade patrocinada ou 
administrativa. 
§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços 
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, 
de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, 
adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários 
contraprestação pecuniária do parceiro público ao 
parceiro privado. 
§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação 
de serviços de que a Administração Pública seja a usuária 
direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra 
ou fornecimento e instalação de bens. 
§ 3º Não constitui parceria público-privada a concessão 
comum, assim entendida a concessão de serviços 
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, 
de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver 
contraprestação pecuniária do parceiro público ao 
parceiro privado. 
§ 4º É vedada a celebração de contrato de parceria 
público-privada: 
I - cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 
(dez milhões de reais); (Redação dada pela Lei nº 13.529, 
de 2017) NOVIDADE LEGISLATIVA 
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 
(cinco) anos; ou 
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-
de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos 
ou a execução de obra pública. 
 
 
a) Concessão patrocinada, assim denominada porque admite a realização 
de investimentos pelo Poder Público (chamado de parceiro público), além da 
cobrança de tarifa dos usuários. 
 
b) Concessão administrativa, assim denominada porque envolve apenas 
serviços de que a Administração Pública seja a usuária (Lei 11.079/04, art. 2º, 
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§§ 1º e 2º), ainda que envolva a execução de obra ou o fornecimento e 
instalação de bens. 
 
Verifica-se que as parcerias não deixam de ser concessões, entretanto 
promovidas para uma categoria especial. Essa especialidade decorre de 
algumas características peculiares: 
 
a) a possibilidade de financiamento pelo setor privado, admitindo-se que o 
Poder Público não disponibilize integralmente os recursos financeiros para os 
empreendimentos de seu interesse, mesmo porque, em inúmeras 
circunstâncias, a Administração não teria essa disponibilidade e, por isso, 
estaria impedida de realizar o projeto, obstáculo que hoje pode ser superado 
com a aplicação desse novo instrumento; 
b) o compartilhamento dos riscos reconhecendo-se a aplicação da 
responsabilidade solidária, permitindo que o Estado e o parceiro privado 
sejam responsabilizados ao mesmo tempo, cada um podendo arcar com o 
todo, sem qualquer benefício de ordem. Essa regra significa um grande risco 
para o Poder Público e está sendo objeto de muitas críticas. A aplicação 
dessa responsabilidade contraria a teoria normalmente adotada nas 
concessões comuns, que é da responsabilidade subsidiária e exige do 
parceiro público cuidados na escolha do projeto a ser realizado por meio de 
parceria e, posteriormente, na administração do serviço e execução do 
contrato, haja vista que, se algo não der certo, o Estado também pagará a 
conta; 
c) a pluralidade compensatória ou variabilidade remuneratória. O Poder 
Público, no edital de licitação, deve estabelecer as formas de 
contraprestação ao investimento privado, apresentando a Lei 11.079/2004, 
em seu art. 6º, um rol de possibilidades. Admitem-se como remuneração paga 
pelo parceiro público: a ordem bancária (pagamento direto em pecúnia, que 
consiste numa forma comum de quitação); a cessão de créditos não 
tributários como, por exemplo, as indenizações devidas por terceiros; a 
outorga de direitos em face da Administração Pública, como no caso de 
outorga onerosa, definida no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), 
considerada como um consentimento para edificação, além do coeficiente 
de aproveitamento básico do local; a outorga de direitos sobre bens públicos 
dominicais, só sendo possível em face dessa espécie de bens como, por 
exemplo, o resultado de um contrato de locação ou de concessão de uso, 
além de outros meios admitidos em lei. A Lei 12.766/12 (conversão da Medida 
Provisória n2 575, de 07.08.2012), inseriu três parágrafos ao art. 6º 
regulamentando a possibilidade de o contrato prever aporte de recursos em 
 
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favor do parceiro privado, desde que autorizado por lei específica, para a 
construção ou aquisição de bens reversíveis. 
 
A Lei 11.079/2004 define, em seu art. 4º, sete diretrizes de observância 
obrigatória na celebração de PPPs: 
Art. 4º Na contratação de parceria público-privada serão 
observadas as seguintes diretrizes: 
I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego 
dos recursos da sociedade; 
II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e 
dos entes privados incumbidos da sua execução; 
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do 
exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do 
Estado; 
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das 
parcerias; 
V – transparência dos procedimentos e das decisões; 
VI – repartição objetiva de riscos entre as partes; 
VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos 
projetos de parceria. 
 
CONSÓRCIOS PÚBLICOS – L. 11.107/05 
 
O consórcio público é um contrato administrativo multilateral, firmado entre 
entidades federativas, para persecução de objetivos comuns, que resulta na 
criação de uma nova pessoa jurídica de direito público, caso em que recebe 
o nome de associação pública ou de direito privado. 
 
No consórcio, ao contrário dos contratos, existe convergência de vontades. 
Trata-se de uma gestão associada de pessoas públicas, entes federativos. Ex. 
União, Bahia, Ceará e Pernambuco se juntam para prestar auxilio e defesa às 
vitimas do semi-árido, formando a ADEVISA. O consórcio público visa dar maior 
eficiência ao serviço público. Não podem participar desses consórcios entes 
da administração indireta. 
 
Objetivos 
 
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Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da 
Federação que se consorciarem, buscando sempre a prestação de serviços 
públicos de interesse comum, devendo ser observados os limites 
constitucionais. 
 
Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados 
pelos entes da Federaçãoque se consorciarem, observados os 
limites constitucionais. 
 § 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio 
público poderá: 
 I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, 
receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou 
econômicas de outras entidades e órgãos do governo; 
 II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, 
promover desapropriações e instituir servidões nos termos de 
declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse 
social, realizada pelo Poder Público; e 
 III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos 
entes da Federação consorciados, dispensada a licitação. 
 
 
 
Formalização 
O consórcio público deve ser constituído por meio de um contrato, surgindo, 
assim, uma nova espécie de contrato administrativo. Para isso, se faz 
necessário a subscrição do protocolo de intenções, em que os partícipes 
definem as diretrizes dessa associação. 
 
Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja 
celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de 
intenções. 
Art. 4o São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que 
estabeleçam: 
 
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 I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a 
sede do consórcio; 
 II – a identificação dos entes da Federação consorciados; 
 III – a indicação da área de atuação do consórcio; 
 IV – a previsão de que o consórcio público é associação 
pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos; 
 V – os critérios para, em assuntos de interesse comum, 
autorizar o consórcio público a representar os entes da Federação 
consorciados perante outras esferas de governo; 
 VI – as normas de convocação e funcionamento da 
assembléia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e 
modificação dos estatutos do consórcio público; 
 VII – a previsão de que a assembléia geral é a instância 
máxima do consórcio público e o número de votos para as suas 
deliberações; 
 VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do 
representante legal do consórcio público que, obrigatoriamente, 
deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação 
consorciado; 
 IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos 
empregados públicos, bem como os casos de contratação por 
tempo determinado para atender a necessidade temporária de 
excepcional interesse público; 
 X – as condições para que o consórcio público celebre 
contrato de gestão ou termo de parceria; 
 XI – a autorização para a gestão associada de serviços 
públicos, explicitando: 
 a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio 
público; 
 b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área 
em que serão prestados; 
 c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, 
permissão ou autorização da prestação dos serviços; 
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 d) as condições a que deve obedecer o contrato de 
programa, no caso de a gestão associada envolver também a 
prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da 
Federação consorciados; 
 e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de 
outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou revisão; e 
 XII – o direito de qualquer dos contratantes, quando 
adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento 
das cláusulas do contrato de consórcio público. 
 § 1o Para os fins do inciso III do caput deste artigo, considera-
se como área de atuação do consórcio público, 
independentemente de figurar a União como consorciada, a que 
corresponde à soma dos territórios: 
 I – dos Municípios, quando o consórcio público for constituído 
somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com 
territórios nele contidos; 
 II – dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o 
consórcio público for, respectivamente, constituído por mais de 1 
(um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito Federal; 
 III – (VETADO) 
 IV – dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio 
for constituído pelo Distrito Federal e os Municípios; e 
 V – (VETADO) 
 § 2o O protocolo de intenções deve definir o número de votos 
que cada ente da Federação consorciado possui na assembléia 
geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado. 
 § 3o É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja 
determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente 
da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação 
ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências 
ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada 
de serviços públicos. 
 § 4o Os entes da Federação consorciados, ou os com eles 
conveniados, poderão ceder-lhe servidores, na forma e 
condições da legislação de cada um. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Msg/Vep/VEP-0193-05.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Msg/Vep/VEP-0193-05.htm
 
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 § 5o O protocolo de intenções deverá ser publicado na 
imprensa oficial. 
Art. 5o O contrato de consórcio público será celebrado com a 
ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções. 
 § 1o O contrato de consórcio público, caso assim preveja 
cláusula, pode ser celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos 
entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções. 
 § 2o A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita 
pelos demais entes subscritores, implicará consorciamento parcial 
ou condicional. 
 § 3o A ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição 
do protocolo de intenções dependerá de homologação da 
assembléia geral do consórcio público. 
 § 4o É dispensado da ratificação prevista no caput deste 
artigo o ente da Federação que, antes de subscrever o protocolo 
de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio 
público. 
 
 
CONTRATO ADMINISTRATIVO PLURILATERAL 
 
É formado por diversas entidades federativas firmando compromisso para 
defesa de interesses comuns e não conflitantes, sendo vedada a presença de 
particulares. Ex. consórcio público. 
 
Quando os entes se juntam, forma-se uma nova pessoa jurídica, diferente da 
personalidade jurídica dos entes formadores do consórcio. Pode ser criada 
essa nova pessoa jurídica como PJ de Direito Privado ou como PJ de Direito 
Público: 
 
1. Quando o consórcio é criado sob o regime privado, estaremos diante 
de uma “Associação Privada” e terá um regime misto próximo à 
empresa pública e sociedade de economia mista. Os consórcios de 
direito privado não integram a Administração; 
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2. Quando o consórcio é criado o consórcio sob o regime público, 
denomina-se ASSOCIAÇÃO PÚBLICA e será considerada ente da 
administração pública indireta relacionada aos entes que a compõe. 
 
A associação pública integra a Administração Pública Indireta de todos os 
entes consorciados. Predomina o entendimento de que as associações 
públicas são uma nova categoria de pessoas da Administração Indireta. José 
dos Santos Carvalho Filho, em posição minoritária, considera que é uma 
espécie de autarquia. Essa estranha característica inaugura no Brasil a figura 
da ENTIDADE TRANSFEDERATIVA porque a associação pública poderá ser ao 
mesmo tempo federal, estadual e municipal, integrando todas as esferas 
federativas das pessoas consorciadas. *** 
 
- As associações públicas possuem alguns privilégios, também extensivos aos 
consórcios com natureza de direito privado, tais como: 
a) poder de promover desapropriações e de instituir servidões – art. 2º, § 1º, II; 
b)possibilidade de serem contratadas pela Administração Direta ou Indireta, com 
dispensa de licitação – art. 2º, § 1º, III; 
c) o dobro do limite para dispensa de licitação em razão do valor – art. 24, I e II, Lei 
n. 8.666/93. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL 
 
A responsabilidade civil dos entes que formam o Consórcio Público é 
subsidiária a da nova pessoa jurídica formada através do convênio 
administrativo. 
 
Anote-se, portanto, que os consórcios públicos com personalidade de direito 
privado somente podem contratar pessoal no regime de emprego público. 
Nas associações públicas, ao contrário, deve predominar a contratação no 
regime estatutário, regime de cargo público. 
 
Os entes se juntam e formalizam sua convergência de interesses através de 
um PROTOCOLO DE INTENÇÕES, como forma de projeto de lei (A assinatura 
do protocolo de intenções deve ser prévia). A partir de então, o ente leva 
 
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para o legislativo a fim de ser ratificado. Somente após a votação e 
aprovação do legislativo estará formado o Consórcio Público, criando, por 
conseguinte a nova pessoa jurídica. O consórcio somente estará formado a 
partir da última lei aprovada. Ex. No caso da ADEVISA, participa a União, 
Bahia, Ceará e Pernambuco. Após formular o protocolo de intenções, cada 
ente leva ao seu legislativo o protocolo (na forma de projeto de lei) para 
ratificação (aprovação). Destarte, somente quando aprovada última lei é 
que restará formado o Consórcio Público. 
 
A ADEVISA (Consórcio Público) para contratar – seja ele de direito público ou 
privado - precisa preceder processo licitatório. 
 
 O consórcio formado por até 3 entes, o valor de limite de cada 
modalidade licitatória serão duplicados, quando por mais de 3 entes, 
triplicam os valores. 
 O consórcio público possui dispensa de licitação em dobro, conforme 
art. art. 24, XXVI da L.8666/96. 
 
Quando o Consórcio Público realiza contrato com ente da administração 
direta ou indireta de um dos entes consorciados teremos o CONTRATO DE 
PROGRAMA, pois está previamente previsto no programa de consórcios. Ex. 
Quando a ADEVISA contrato com o estado da Bahia. Imperioso mencionar as 
contratações previstas no CONTRATO PROGRAMA dispensam processo 
licitatório. Ademais, firmado o contrato de programa, se o ente que o 
contratou sair do consórcio, automaticamente este será rescindido. 
 
CONTRATO DE RATEIO 
 
Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público 
mediante contrato de rateio. Trata-se de negócio jurídico plurilateral de direito 
público, previsto em Lei, que se constitui como pressuposto para que os entes 
consorciados transfiram recursos ao consórcio público, sempre com a 
observância das normas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal – art. 8 da 
Lei de Consórcios Públicos. 
 
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IMPORTANTE: O município somente pode participar do consórcio se o estado 
daquele município estiver fazendo parte do consórcio. Assim, por exemplo, na 
ADEVISA, Maceió não poderia fazer parte do Consórcio, visto que Alagoas, 
seu Estado vinculado, não faz parte do Consórcio. A União somente 
participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os 
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. 
 
- DISTINÇÃO ENTRE CONSÓRCIOS E CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS: 
• Convênios Administrativos - são acordos firmados por entidades públicas de 
qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização 
de objetivos de interesse comum dos partícipes. 
• Consórcios Administrativos - são acordos firmados entre entidades estatais, 
autárquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para 
realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.