Fundamentos do direito_final

Prévia do material em texto

Fundamentos do direito
MARCELO PEREIRA
1ª Edição
Brasília/DF - 2018
Autores
Marcelo Pereira
Revisor 
William Rocha
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e 
Editoração
Sumário
Organização do Caderno de Estudos e Pesquisa ......................................................................................................4
Introdução ..............................................................................................................................................................................6
Aula 1
Direito Administrativo e Princípios .........................................................................................................................7
Aula 2
Governo e Administração Pública ......................................................................................................................... 13
Aula 3
Atos Administrativos, Poderes Administrativos e o Controle da Administração Pública ................... 22
Aula 4
Agentes públicos e Execução de Serviços Públicos ....................................................................................... 37
Aula 5
Licitações e Contratos Administrativos ............................................................................................................... 55
Aula 6
Outros Mecanismos de Atuação do Estado ....................................................................................................... 68
Referências .......................................................................................................................................................................... 79
4
Organização do Caderno de 
Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, 
de forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com 
questões para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam tornar sua leitura mais agradável. 
Ao final, serão indicadas, também, fontes de consulta para aprofundar seus estudos com leituras 
e pesquisas complementares.
A seguir, apresentamos uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de 
Estudos e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa 
e reflita sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. 
É importante que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus 
sentimentos. As reflexões são o ponto de partida para a construção de suas 
conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
5
Organização do caderno de estudos e pesquisa
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
6
Introdução
Neste Caderno você terá a oportunidade de estudar e discutir os seguintes temas:
As noções preliminares sobre Direito Administrativo, seus conceitos, princípios e suas fontes. 
A forma de organização do Estado brasileiro, os Poderes inerentes ao Estado, as características e 
funcionamento do Legislativo, do Judiciário e do Executivo. Assim como Administração Pública e 
os atos administrativos; os agentes públicos e os serviços públicos, com suas características, suas 
peculiaridades. Destacando seus princípios, finalidades e limitações, os processos administrativos; 
como o Estado exerce o controle da Administração Pública, quais as regras e modalidades 
previstas nos processos licitatórios, bem como a atuação do Tribunal de Contas; as modalidades 
de contratos administrativos, conceitos, características, e conteúdos. Controle, interpretação 
e formalização. Execução, inexecução, alteração e extinção; os outros mecanismos de atuação 
do Estado. Responsabilidade extracontratual do Estado. O Direito Municipalista brasileiro e os 
aspectos preponderantes da Lei de Improbidade Administrativa. Do exposto, esperamos que 
ao final do estudo deste Caderno os alunos possuam todas as condições para entender, refletir 
e aplicar os conhecimentos adquiridos sobre os fundamentos do Direito Administrativo e suas 
prerrogativas teóricas, na estrutura jurídica brasileira, no desempenho da atividade profissional 
de Tecnólogo em Gestão Pública, assim como a importância desse conteúdo, ora estudado, no 
atual mundo corporativo. Antecipadamente, esclarecemos que as competências estudadas 
nesta disciplina são de fundamental importância para a compreensão das relações jurídicas que 
envolvem o curso de Tecnólogo em Gestão Pública e a vida do profissional da área.
Objetivos
Este Caderno de Estudos tem como objetivos:
 » Definir Direito Administrativo, compreender as noções gerais sobre a organização do 
Estado brasileiro, os Poderes inerentes ao Estado, as características e o funcionamento 
do Legislativo, do Judiciário e do Executivo, o da Administração Pública como um todo. 
Apontar os aspectos preponderantes dos atos administrativos.
 » Entender os conceitos de agentes públicos e serviços públicos, suas características, suas 
peculiaridades, destacando seus princípios, finalidades e suas limitações.
 » Apontar como o Estado exerce o controle da Administração Pública, quais são as regras 
e as modalidades previstas. Identificar as características e as modalidades do processo 
licitatório.
 » Identificar as modalidades de contratos administrativos e discutir os efeitos destes na 
sociedade brasileira.
 » Refletir sobre outros mecanismos de atuação do Estado.
7
Apresentação
O propósito desta aula é apresentar ao aluno o conhecimento sobre Direito Administrativo, 
por meio das noções preliminares de Organização dos Estados, da divisão dos Poderes 
e das características gerais sobre a Administração Pública e as características dos atos 
administrativos. 
Preliminarmente, apresentaremos as definições de Direito Administrativo, os comentários 
sobre o surgimento do Estado, a divisão dos Poderes e como eles são utilizados para a função 
de controle da própria atuação do Estado. Assim, estudaremos como o Estado está organizado, 
qual o papel de cada Poder no contexto da Administração Pública. Em seguida, passaremos a 
discutir os atos administrativos. 
Será interessante discutir os aspectos constitucionais relacionados com os Poderes e a Administração 
Pública previstos na CF/1988. Assim, compreender a expressão Poderes independentes e 
harmônicos entre si. 
Objetivos
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:
 » Conceituar Direito Administrativo.
 » Conhecer os fundamentos históricos da Administração Pública.
 » Discutir as características dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo.
 » Identificar as peculiaridades dos atos administrativos.
1
AULA
DIREITO ADMINISTRATIVO E 
PRINCÍPIOS
8
AULA 1 • DIREITO ADMINISTRATIVO E PRINCÍPIOS
Direito Administrativo
Considerações preliminares
Bem-vindo ao universo do Direito Administrativo. Esta disciplina é parte integrante de todos 
os editais de concursos públicos e essencial para a compreensão do papel do Estado nas suas 
relações com a sociedade. Assim, conseguir bom aproveitamento no seu estudo é fundamental 
para o sucesso acadêmico e profissional...
Conceitos, princípios e fontes
Conceito
Muitos autores elaboraram conceitossobre Direito Administrativo. Entretanto, o mais difundido 
pelos doutrinadores é o do professor Hely Lopes Meirelles (2005, p. 40), que estabelece: “conjunto 
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas 
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. 
O saudoso administrativista explica, em seguida, os elementos que compõem a sua definição:
a. “conjunto harmônico de princípios” significa a sistemática de normas doutrinárias de 
direito, traduzindo o caráter científico da disciplina;
b. “que regem os órgãos e agentes” delimita parte da área de atuação, ou seja, a estrutura 
e o pessoal do serviço público;
c. “as atividades públicas”, também reguladas pelas normas de Direito Administrativo, 
representam os atos da Administração Pública praticados nessa qualidade, e não quando 
atua (em caráter excepcional), em condições de igualdade com o particular, sujeito, 
portanto, a normas de Direito Privado;
d. “tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado” 
caracterizam o objeto do Direito Administrativo, que não abarca a atividade estatal 
abstrata (legislativa), a indireta (judiciária) e a mediata (ação social). O objeto deste 
ramo de Direito tampouco se confunde com a determinação dos fins desejados pelo 
Estado, relacionando-se, apenas, com a disciplina das atividades dos órgãos estatais, 
para o eficiente funcionamento da Administração Pública.
Princípios
Para que possamos compreender o universo jurídico, temos necessidade de procurar outros 
elementos além das leis, decretos, regulamentos. Neste contexto, temos os princípios definidos 
como: 
9
DIREITO ADMINISTRATIVO E PRINCÍPIOS • AULA 1
São os pilares, as bases do ordenamento. Eles traçam as orientações, as diretrizes 
que devem ser seguidas por todo o Direito. A estrutura do Direito é corolário de 
tal forma dos princípios jurídicos, que dificilmente pode-se dissertar 
doutrinariamente sobre qualquer tema decorrente desta ciência, sem que haja 
uma série de princípios a serem citados.
Os princípios constitucionais do Direito Administrativo 
ou princípios da Administração Pública, verdadeiros 
cânones pré-normativos informadores dos institutos 
positivados ou não inerentes a este ramo da ciência 
jurídica, constituem os fundamentos norteadores da 
ação administrativa e da atividade pública como um 
todo. Em outras palavras, são os sustentáculos e os 
paradigmas de toda a atuação da Administração Pública.
Destarte, desconsiderar tais princípios, relegá-los a um segundo plano ou, de qualquer forma, 
desvirtuá-los significa inaceitável desmazelo (quando não má-fé) do agente na gestão dos negócios 
públicos e, consequentemente, prejuízo para os interesses da coletividade.
Tendo-se em conta o fato de o Direito Administrativo não encontrar codificação no ordenamento 
jurídico brasileiro, os princípios ganham ainda maior relevância. Isso porque passam a assumir a 
função de balizar, tanto para a Administração quanto para o Poder Judiciário, o estabelecimento 
do equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração Pública, 
equilíbrio este imprescindível no Estado Democrático de Direito.
Alguns princípios básicos de Direito Administrativo encontram-se expressos no texto constitucional, 
ao passo que outros, não necessariamente de menor importância, são considerados implícitos 
(também denominados princípios reconhecidos). Vejamos, em primeiro lugar, os princípios 
expressos no capítulo da Lei Fundamental dedicado à Administração Pública (Capítulo VII do 
Título III), mais precisamente no caput do art. 37.
Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o agente público, só 
pode fazer o que a lei permite e aí está uma grande diferença da Administração 
privada. Esta pode fazer tudo que a lei não proíbe. 
Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a necessidade da realização 
de compra por licitações e recrutamento de pessoal por concursos públicos. O 
princípio da impessoalidade também engloba outro aspecto: os atos praticados 
pelo agente público são imputados à entidade administrativa em que ele atua. 
Moralidade: representa o elemento ético de todo ato administrativo. Não se reduz 
à moral comum, e, sim, à moral jurídica: o bom administrador deve ser capaz de 
escolher entre o certo e o errado, o justo e o injusto, o bem e o mal.
Atenção
Os princípios do Direito Administrativo 
serão estudados no item 1.5. Por agora, 
podemos adiantar que fazem parte dos 
princípios o da Legalidade, Moralidade, 
Impessoalidade, Publicidade e Eficiência. 
Atenção: você pode encontrar outros, além 
dos acima citados. 
10
AULA 1 • DIREITO ADMINISTRATIVO E PRINCÍPIOS
Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela AP, seja por 
meio de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de licitação e editais etc. 
O princípio da publicidade também assegura, aos cidadãos, o direito de receber, 
dos órgãos públicos, informações de interesse particular, geral ou coletivo, 
ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e 
do Estado” (art. 5o, XI, CF). 
Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência com a gestão 
privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no atendimento ao 
público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à burocracia da AP.
Apesar da existência de algumas discordâncias entre os doutrinadores em relação à inclusão ou 
não de determinados princípios que não estão expressamente mencionados na Constituição no 
rol dos princípios básicos do Direito Administrativo, há certa convergência no que diz respeito 
aos a seguir relacionados:
a. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado;
b. Princípio da Razoabilidade;
c. Princípio da Proporcionalidade;
d. Princípio da Motivação;
e. Princípio do Controle.
Princípios de Direito Administrativo
 Legalidade 
 Impessoalidade 
Expressos (art. 37 da CF) Moralidade 
 Publicidade 
 Eficiência 
 
 Supremacia do Interesse Público 
 Razoabilidade 
Implícitos ou Reconhecidos Proporcionalidade 
 Motivação 
 Controle 
 
A Gestão Pública deve ser feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos 
(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e adequada, segundo os meios 
para atingir os fins (eficiência), em todos os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, 
seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão do Estado. 
A gestão de empresa privada não tem princípios tão bem definidos como os que regem a 
Administração Pública. Cada uma segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus 
fundadores ou por critérios de responsabilidade social. 
11
DIREITO ADMINISTRATIVO E PRINCÍPIOS • AULA 1
As empresas privadas não podem atuar apenas com foco no lucro. A ética, a honestidade, a 
confiança e a integridade é o que constrói a lealdade e a fidelidade dos clientes com a empresa.
Fontes de Direito Administrativo
O Brasil tem seu sistema jurídico formado com inspiração no Direito português, que, por sua 
vez, seguiu as orientações do sistema jurídico francês, daí nossa tradição marcante em ter a Lei 
Escrita em todos os seus níveis (federal, estadual e municipal), mas é importante registrar que 
o Brasil, em sua Lei de Introdução ao Código Civil, que recentemente foi alterada para Lei de 
Introdução do Direito estabelece que as fontes das normas são: a lei, os tratados e as convenções, 
a analogia, os princípios gerais do Direito, a jurisprudência, a doutrina e os costumes.
Nesse ponto, devemos entender o que é uma fonte. Fonte é o nascedouro, de onde faz surgir o 
meu, o seu, o nosso direito. Quando nos deparamos com a dúvida sobre se temos ou não direito 
de fazer determinada coisa, se podemos exigir de alguém certo modo de agir, devemos buscar 
a resposta nas fontes do Direito.
Para Maria Helena Diniz (2005, p. 283),
O termo“fonte do direito” é empregado metaforicamente, pois em sentido 
próprio fonte é a nascente de onde brota uma corrente de água. Justamente por 
ser uma expressão figurativa tem mais de um sentido. “Fonte Jurídica” seria a 
origem primária do direito, confundindo-se com o problema da gênese do direito.
Viver em sociedade requer o respeito a certas regras de conduta, que, por vezes, são estabelecidas 
nas leis, nos decretos, nos regulamentos, nos costumes, na jurisprudência, na doutrina. O conjunto 
dos dispositivos destinados a estabelecer as regras de convivência pacífica em sociedade é o que 
chamamos de Fontes. O Direito Administrativo utiliza as seguintes fontes: a lei, a doutrina, a 
jurisprudência e os costumes.
A lei é a principal fonte do Direito Administrativo. A lei abrange a Constituição Federal, as leis 
complementares, ordinárias, delegadas, decretos, resoluções e regulamentos.
A doutrina é a opinião produzida pelos renomados autores sobre temas do universo jurídico.
A jurisprudência pode ser entendida como o conjunto de decisões reiteradas produzidas pelos 
Tribunais Superiores, que passam a servir de referência para as sentenças judiciais futuras.
Os costumes são a prática de atos não previstos em lei que servem como referência para 
regra de conduta. Exemplo de costumes: o cheque é ordem de pagamento à vista. Entretanto, 
é usado, nas relações comerciais, para pagamento futuro, por meio dos famosos cheques 
pré-datados.
12
AULA 1 • DIREITO ADMINISTRATIVO E PRINCÍPIOS
Ao tratar do costume, a doutrinadora Maria Helena Diniz (2005, pp. 305-306) assevera que,
A lei, por mais extensa que seja em suas generalizações, por mais que se desdobre 
em artigos e parágrafos e incisos, nunca poderá conter toda a infinidade de 
relações emergentes da vida social que necessitam de uma garantia jurídica, 
devido à grande exuberância da realidade, tão variável de lugar para lugar, de 
povo para povo. Por isso, ante a insuficiência legal, é mister manter a seu lado, 
quando for omissa e quando impossível sua extensão.
Resumo
Vimos até agora:
 » Direito Administrativo.
 » Conceito: “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes 
e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados pelo Estado”.
 » Princípio: Para que possamos compreender o universo jurídico, temos necessidade de 
procurar outros elementos além das leis, decretos, regulamentos; nesse contexto, temos 
os princípios definidos como: “são os pilares, as bases do ordenamento. Eles traçam 
as orientações, as diretrizes que devem ser seguidas por todo o Direito. A estrutura 
do Direito é corolário de tal forma dos princípios jurídicos, que dificilmente pode-se 
dissertar doutrinariamente sobre qualquer tema decorrente desta ciência, sem que haja 
uma série de princípios a serem citados”.
 » Fontes do Direito Administrativo: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes.
13
Apresentação
Nesta aula, teremos a oportunidade de estudar os agentes públicos e os serviços públicos. Isso 
permitirá conhecer melhor a estrutura administrativa do Estado. Compreender os conceitos, as 
principais características sobre os temas. 
O propósito desta aula é apresentar ao aluno o conhecimento sobre como o Estado classifica 
seus agentes públicos e qual o seu papel no contexto da Administração Pública. 
Outro tópico de relevância no capítulo é o referente aos serviços públicos, o propósito é dar uma 
visão global sobre o tema. 
Inicialmente, apresentaremos as definições de agentes públicos, classificação, o regime jurídico, 
cargo, função, direitos, deveres, responsabilidade e processo administrativo disciplinar. Já nos 
serviços públicos, vamos discutir conceito, classificação e requisitos, regulamentação e controle, 
formas de gestão e a aplicação do Código de Defesa do Consumidor.
O estudo deste capítulo permitirá ao aluno refletir sobre o papel dos agentes e dos serviços 
públicos no cotidiano da sociedade moderna.
Objetivos
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:
 » Conhecer as características da estrutura administrativa brasileira.
 » Compreender as funções e os papéis do Estado.
 » Entender as diferenças entre Governo e Administração.
 » Conhecer exemplos de parcerias estatais com o terceiro setor.
2
AULA
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
14
AULA 2 • GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Organização do estado brasileiro
Estado, Governo e Administração Pública
O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos povo, território e 
governo soberano. Esses três elementos são indissociáveis e indispensáveis para a noção de 
um Estado independente: o povo, num dado território, organizado segundo sua livre e soberana 
vontade.
A expressão Governo tem sido utilizada para designar o conjunto de Poderes e órgãos 
constitucionais responsáveis pela função política do Estado. O Governo tem a incumbência de 
zelar pela direção suprema e geral do Estado, determinar os seus objetivos, estabelecer as suas 
diretrizes, visando à unidade da soberania estatal. Essa função política do Governo abrange 
atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta se regulam.
Como se vê, a noção de Governo está relacionada com função política de comando, de iniciativa 
e de estabelecimento de objetivos e diretrizes do Estado.
A Organização do Estado é estudada por meio dos conceitos estabelecidos pela disciplina Teoria 
Geral de Estado. Assim, como nos ensina Kildare de Carvalho (1999, p. 26):
A Teoria Geral do Estado é ciência teórica, especulativa, que se propõe a estudar 
o Estado em si mesmo, no que tem de essencial e permanente no tempo. [...] é 
ciência enciclopédica, pois se utiliza de conhecimentos da Sociologia, da História, 
da Matemática (teoria dos jogos), dentre outras ciências. 
O estudo sobre Teoria Geral do Estado leva-nos a discutir, sob a ótica científica, três temas: 
Sociedade, Política e Estado. O nosso conhecimento empírico já nos alerta que os temas se 
confundem, ou melhor, que são correlatos. Para explicar melhor, vamos procurar defini-los.
Sociedade: Para Carvalho(1999, p. 33),
Não há, todavia, uma unanimidade de pensamento quanto ao conceito de 
sociedade. Em seu sentido mais amplo, a sociedade refere-se à totalidade das 
relações sociais entre os homens. Mas a fim de evitar ambiguidade deste conceito 
lato, que parece comparar a sociedade com qualquer grupo social, tem-se 
entendido por sociedade o maior dos grupos que o indivíduo pertence, ou o 
grupo dentro do qual os membros compartilham dos elementos e condições 
básicas da vida em comum.
Nessa concepção, podemos dizer que a definição de sociedade tem como característica básica 
a convivência de pessoas sob determinadas regras ou condições e em determinado lugar ou 
região.
15
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 2
POLÍTICA: Segundo Moreira Neto (2005, p. 9),
A organização político-jurídica apresenta como elemento essencial à existência 
do Estado, é, todavia, um conceito dúplice, compreendendo estrutura 
e funcionamento, à semelhança de um corpo físico, que, para atingir suas 
finalidades, desenvolve funções específicas e, para desempenhá-las, cria órgãos 
especializados. 
Assim, a política é a forma de organização da sociedade, criando e desenvolvendo mecanismos 
para ajudar na organização do Estado. 
ESTADO: Conforme Alexandrino & Paulo (2005, p. 10),
Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos 
elementos povo, território e governo soberano. Esses três 
elementos são indissociáveis e indispensáveis para noção de 
um Estado independente: o povo, num território, organizado 
segundo sua livre e soberana vontade. 
Ao analisar a definição de Estado, podemos destacar seus elementos caracterizadores: povo, 
território e governo soberano.
Evolução histórica do Estado
O estudo do surgimento das civilizações e a sua influência no comportamento da sociedade 
moderna são os instrumentos utilizados pelosdoutrinadores para ajudar no entendimento do 
conceito moderno de Estado. Assim, ao estudarmos as características principais do Estado antigo 
(oriental), do Estado grego, do romano, do Estado no período medieval, teremos condição de 
compreender a Administração Pública do Estado moderno.
Estado oriental: com destaque para as civilizações egípcias, mesopotâmica, hebraica e persa, 
possuía como característica a teocracia, forma monárquica absoluta, com redução drástica 
dos direitos fundamentais e individuais. Geralmente possuía grande extensão territorial e seus 
monarcas eram tratados como divindades.
Estado grego: caracterizou-se por desenvolver uma sociedade com cidadãos livres conhecidos 
como a polis grega, embora sua população fosse composta também por maetecos (estrangeiros) 
e por escravos. Os dois últimos, sem nenhuma participação política. Cultuava os antepassados, 
na religião predominava o politeísmo. Conseguiu desenvolver com sua polis a democracia grega. 
Os cidadãos livres poderiam participar das decisões políticas. Seu território era pequeno, porém 
sua participação no desenvolvimento do pensamento humano é imensurável. 
Atenção
Elementos caracterizadores do Estado: 
povo, território e governo soberano.
16
AULA 2 • GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Estado romano: também cultuava os antepassados, sua base era o agrupamento familiar, em 
que o chefe da família detinha poder sobre todos os seus membros. Isso, de certa forma, serve 
para justificar os episódios históricos, nos quais os próprios filhos tramavam a morte do pai. Uma 
característica marcante dos romanos foi a separação entre o Poder Público e o poder privado. O 
surgimento do Direito Civil com o reconhecimento da propriedade, do casamento, dos contratos 
e das relações comerciais. Por um tempo foi considerado grande conquistador e o poder político 
era exercido, na maior parte do império, pelo seu Imperador. Consagrou a influência da política 
nas questões do império. Permitiu o surgimento do senado.
Estado medieval: esse período foi marcado pelo surgimento de vários feudos e a desintegração de 
um poder central. Nessa época não havia uma coesão, o poder político era exercido pelo senhor 
feudal. Esse período teve o fortalecimento da religião, no ocidente, em especial o cristianismo, 
que passou a ter até poder político.
Estado moderno: somente nesse período surge propriamente o Estado, onde o poder político passa 
a ser uno, concentrado no soberano. O rei passa a ter imediata ligação com o povo, que se sujeita 
ao seu poder. Surge a necessidade de desenvolver mecanismos de controle da atuação do Estado 
e Montesquieu desenvolve a teoria da tripartição dos Poderes, para que possam funcionar como 
mecanismo de freios e contrapesos. Daí surgem os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. 
Charles-Louis de Secondatt, ou simplesmente Charles de Montesquieu, senhor de La Brède ou 
barão de Montesquieu (castelo de La Brède, próximo a Bordéus, 18 de Janeiro de 1689 – Paris, 
10 de fevereiro de 1755), foi um político, filósofo e escritor francês. Ficou famoso pela sua Teoria 
da Separação dos Poderes, atualmente consagrada em muitas das modernas Constituições 
internacionais.
Poderes do estado
A estrutura organizacional do Estado brasileiro está consagrada na nossa Constituição Federal, nos seus 
arts. 1o e 2o: 
Art. 1o A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito.
Art. 2o São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, 
o Executivo e o Judiciário.
O Brasil está organizado, administrativamente, da seguinte forma: na esfera federal, pela União; 
na esfera estadual, pelos estado membro (ex.: Goiás, Pará, Paraná) e na esfera municipal, pelos 
municípios. 
17
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 2
Para facilitar a nossa compreensão sobre a estrutura organizacional do Estado, passaremos a 
analisar cada um dos Poderes do Estado, na esfera federal.
Legislativo
O Poder Legislativo Federal é composto pela Câmara dos Deputados (representantes do povo) 
e pelo Senado Federal (representante dos estado membro). Assim, fica fácil entender a forma de 
representação. No caso da Câmara dos Deputados, os estado membro elegem seus representantes 
de forma proporcional ao número de habitantes, estados mais populosos, maior o número de 
Deputados Federais. O Senado Federal é o representante dos estado membro. Como todos 
possuem o mesmo grau de importância, cada estado membro possui três representantes, assim 
como o Distrito Federal, que, mesmo sem ser considerado um estado, também possui representantes 
no Senado Federal.
O Poder Legislativo possui como função principal a 
elaboração das leis. Sendo responsável pelo processo 
legislativo, atuando no sistema bicameral, com uma casa 
iniciadora dos projetos de lei e outra revisora. Outras funções 
do Poder Legislativo: fiscalizar o Poder Executivo e processar 
e julgar algumas autoridades por crimes de responsabilidade 
e julgar as contas dos demais Poderes.
Judiciário
Atualmente, o Poder Judiciário brasileiro possui os seguintes órgãos: o Supremo Tribunal Federal; 
o Conselho Nacional de Justiça; o Superior Tribunal de Justiça; os Tribunais Regionais Federais 
e Juízes Federais; os Tribunais e Juízes do Trabalho; os Tribunais e Juízes Eleitorais; os Tribunais 
e Juízes Militares; os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
A função do Poder Judiciário é garantir os direitos individuais, coletivos e sociais e resolver conflitos 
entre cidadãos, entidades e estado. Para isso, tem independência e autonomia administrativa e 
financeira garantidas pela Constituição Federal (BRASIL).
Executivo
O Poder Executivo Federal atua para colocar programas de governo em prática ou na prestação de 
serviço público. É formado por órgãos de Administração direta, como os Ministérios, e indireta, 
como as empresas públicas.
Como atribuição atípica, o Executivo exerce o controle do Judiciário, nomeando os ministros 
do Supremo Tribunal Federal (STF) e dos demais tribunais superiores. Também age junto ao 
Legislativo, participando da elaboração das leis e sancionando ou vetando projetos.
Saiba Mais
Para aprender mais sobre processo 
legislativo consulte a constituição 
federal artigos 59 ao 69, no endereço 
eletrônico:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
18
AULA 2 • GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Poder Executivo Federal tem como chefe máximo o Presidente da República, que também é 
o chefe de Estado e de Governo, já que o Brasil adota o regime presidencialista. O presidente 
exerce, ainda, o comando supremo das Forças Armadas (BRASIL).
Fundamentos da República Federativa do Brasil (fazem parte da estrutura do Estado)
 » soberania;
 » cidadania;
 » dignidade da pessoa humana;
 » valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
 » pluralismo político.
Objetivos fundamentais (consistem em algo exterior que deve ser perseguido)
 » construir uma sociedade livre, justa e solidária;
 » garantir o desenvolvimento nacional;
 » erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
 » promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer 
outras formas de discriminação.
Administração pública
A expressão Administração Pública possui mais de um significado. Compreendê-los ajudará no 
desenvolvimento de conceitos e competências sobre o tema. 
Conceito
Segundo Meirelles (2005, p. 59):
O estudo da Administração Pública, em geral, compreende as suas atividades, deve 
partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna 
de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos 
administrados. 
A professora Di Pietro (2004, p. 54) alerta que a maioria dos doutrinadores costuma apresentar 
duas definições para a expressão Administração Pública, a primeira em sentidosubjetivo, formal 
ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa, compreende pessoas 
jurídicas, órgãos e agentes públicos; a segunda em sentido objetivo, material ou funcional, ela 
19
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 2
designa a natureza da atividade exercida pelo seus referidos entes. Nesse sentido, a Administração 
Pública é a própria função administrativa. 
Administração Pública direta e Administração Pública indireta
Com a finalidade de especificar, mais detalhadamente, o tema Administração Pública, os 
doutrinadores passaram a classificá-la em Administração Pública direta e Administração Pública 
indireta.
Compreendendo a Administração Pública direta:
“O conjunto de órgãos que integram as pessoas Políticas do Estado (União, 
estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência 
para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas” (PAULO; 
ALEXANDRINO, 2006, p. 19). 
Administração Pública indireta é:
“O conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à Administração Direta, 
têm a competência para o exercício, de forma descentralizada, da atividade 
administrativa” (PAULO; ALEXANDRINO, 2006, p. 19).
Fazem parte do universo da Administração Pública indireta as autarquias, as empresas públicas, 
as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
Autarquia é um tipo de Administração indireta que está diretamente relacionada à Administração 
central, visto que não pode legislar em relação a si, mas deve obedecer à legislação da Administração 
à qual está submissa.
É ainda importante destacar que as autarquias possuem bens e receita próprios, assim, não se 
confundem com bens de propriedade da Administração direta à qual estão vinculadas. Igualmente, 
são responsáveis por seus próprios atos, não envolvendo a Administração central, exceto no 
exercício da responsabilidade subsidiária.
O art. 5o, II, do Decreto-Lei no 200, com redação dada pelo Decreto-Lei no 900, de 1969, diz que 
empresa pública:
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade 
econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou 
de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas 
administrativas em Direito.
20
AULA 2 • GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De acordo com o Decreto-Lei no 900, sua definição é: 
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para 
a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas 
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade de 
Administração indireta.
Fundações públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público, sem fins 
lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa para o desenvolvimento de atividades de 
interesse público, como educação, cultura e pesquisa, sempre merecedoras de amparo legal. São 
criadas por lei específica e regulamentadas por decreto, independentemente de qualquer registro.
DIFERENÇAS ENTRE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO
GOVERNO ADMINISTRAÇÃO
Sentido formal
Conjunto de poderes e órgãos 
constitucionais (Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário).
Conjunto de órgãos instituídos 
para a consecução dos 
objetivos do governo.
Sentido material
É o complexo de funções estatais básicas 
(legislativa, executiva e judiciária).
Conjunto das funções 
necessárias aos serviços 
públicos em geral.
Sentido operacional
Condução política dos negócios públicos. É o desempenho perene e 
sistemático, legal e técnico, 
dos serviços próprios do 
Estado ou por ele assumidos 
em benefício da coletividade.
Natureza da atividade
Política e discricionária. Neutra, normalmente 
vinculada à lei ou à norma 
técnica.
Natureza da conduta Independente. Conduta hierarquizada.
Natureza da 
responsabilidade
Constitucional e política, sem 
responsabilidade profissional pela execução.
Técnica e legal pela execução 
e sem responsabilidade 
constitucional e política.
Natureza das decisões
Políticas. A faculdade de opções políticas é 
prerrogativa do governo.
Instrumentais, ou seja, apenas 
na área de suas atribuições 
e nos limites legais de sua 
competência executiva.
Fonte: MOTTA e BARCHET, Curso de Direito Constitucional. RJ: Elsevier, 2006, p. 575.
Resumo
Vimos até agora:
 » Organização do estado brasileiro.
 » Estado: conforme Alexandrino e Paulo (2006), “Estado é pessoa jurídica territorial 
soberana, formada pelos elementos povo, território e governo soberano. Esses três 
elementos são indissociáveis e indispensáveis para noção de um Estado independente: 
o povo, num território, organizado segundo sua livre e soberana vontade”. Ao analisar a 
21
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 2
definição de Estado, podemos destacar seus elementos caracterizadores: povo, território 
e governo soberano.
 » Poderes do estado: Legislativo, Judiciário e Executivo.
 » Administração Pública: A expressão Administração Pública possui mais de um significado, 
compreendê-los ajudará no desenvolvimento de conceitos e competências sobre o tema.
 » Conceito: segundo Meirelles (2005), “o estudo da Administração Pública, em geral, 
compreende as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa 
toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a 
serem prestados aos administrados”.
 » Administração Pública Direta e Administração Pública indireta: com a finalidade de 
especificar, mais detalhadamente, o tema Administração Pública, os doutrinadores 
passaram a classificá-la em Administração Pública direta e Administração Pública indireta.
 » Compreendendo a Administração Pública direta “o conjunto de órgãos que integram 
as pessoas Políticas do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aos 
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades 
administrativas”.
 » Administração Pública indireta é o “conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas 
à Administração Direta, têm a competência para o exercício, de forma descentralizada, 
da atividade administrativa”.
 » Fazem parte do universo da Administração Pública indireta as autarquias, as empresas 
públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
 » Autarquia é um tipo de Administração indireta que está diretamente relacionada à 
Administração central, visto que não pode legislar em relação a si, mas deve obedecer 
à legislação da Administração à qual está submissa.
22
Apresentação
Caro aluno, no estágio atual, já companheiro íntimo. Nesta aula, estudaremos como o Estado exerce 
o controle sobre a Administração Pública. Esta etapa é fundamental para o desenvolvimento do 
senso crítico. Por meio das competências desenvolvidas no estudo aqui realizado, poderemos, 
com maior propriedade, avaliar e criticar as notícias envolvendo desvio ou corrupção com o 
uso do dinheiro público. Ainda, na aula, teremos condição de entender as regras e modalidades 
previstas nos processos licitatórios, bem como a atuação do Tribunal de Contas.
Objetivos
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:
 » Apontar as formas de controle da Administração Pública.
 » Identificar as regras e as modalidades previstas para o exercício do controle por parte 
da Administração Pública. 
 » Discutir as características e as modalidades do processo licitatório.
 » Entender o papel do Tribunal de Contas no controle da Administração Pública. 
Ato administrativo
Conceito, Requisito e Elemento
Conceito de ato administrativo, segundo Meirelles (2010):
É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, 
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigação aos administrados 
ou a si própria.
3
AULA
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERESADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
23
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 3
REQUISITOS à Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto 
(COFIFOMOB)
Requisitos dos atos administrativos são descritos pela doutrina como os elementos necessários 
para dar validade ao ato praticado, são eles: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
Devem estar presentes todos, simultaneamente, para a validade do ato administrativo.
Competência refere-se às atribuições legais dos agentes ou dos órgãos para a prática dos atos 
administrativos.
Finalidade é a destinação do ato conforme previsão legal.
Forma é o modo pelo qual o ato deve ser praticado.
Motivo é o pressuposto de fato ou de direito que justifica o ato.
Objeto é o assunto que trato o ato.
Requisitos Tipo do Ato Características
Competência Vinculado
 » é o poder, resultante da lei, que dá ao agente 
administrativo a capacidade de praticar o ato 
administrativo. Admite delegação e avocação.
Finalidade Vinculado » é o bem jurídico objetivado pelo ato administrativo; é ao que o ato se compromete;
Forma Vinculado » é a maneira regrada (escrita em lei) de como o ato deve ser praticado; é o revestimento externo do ato.
Motivo Vinculado ou Discricionário
 » é a situação de direito que autoriza ou exige a prática do 
ato administrativo; é o porquê do ato.
Objeto Vinculado ou Discricionário
 » é o conteúdo do ato; é a própria alteração na ordem 
jurídica; é aquilo de que o ato dispõe, trata.
Característica e espécies
Característica: o ato administrativo possui como característica ser geral ou especial. No caso dos 
gerais, não há um destinatário determinado, são atos normativos editados pela Administração 
Pública. No caso dos atos administrativos individuais, destinam-se a determinada pessoa ou 
grupo de pessoas com situação jurídica particular. Ex.: nomeação de servidor, autorização aos 
morados para fechar a rua ao público.
Espécies: os atos administrativos possuem as seguintes espécies: de império, de gestão, de 
expediente, vinculado, discricionário, simples, complexo e composto.
24
AULA 3 • ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Invalidação, Revogação e Anulação
Invalidação: uma das características do ato administrativo é a sua vigência. Ele estará valendo 
para o mundo jurídico até que ocorra o desfazimento. Para facilitar o entendimento, uma vez 
publicado, esteja viciado ou não, terá vigência e deverá ser cumprido, com base nos princípios 
do Direito Administrativo, até que ocorra formalmente o seu desfazimento. 
É oportuno destacar que o desfazimento do ato administrativo pode ocorrer por vício, por 
ilegalidade, por falta de necessidade ou por força do princípio da discricionariedade, que permite 
ao administrador público, com base na lei, avaliar a conveniência e a necessidade do ato.
Revogação: ocorre em consequência do poder discricionário, somente sendo permitida sua 
realização pela própria Administração Pública, que possui competência para retirar do mundo 
jurídico atos válidos, legítimos, perfeitos, porém que se tornaram desnecessários, inconvenientes 
ou inoportunos. 
Anulação: esta decorre da existência de ilegalidade no 
ato administrativo, podendo ser realizada pela própria 
Administração Pública, por meio dos seus mecanismos de 
controle ou pelo Poder Judiciário.
Espécies Objeto Titular Efeitos 
Anulação Ilegalidade do ato. Administração
Judiciário (art. 5o, XXXV).
Ex tunc 
(já nasceu ilegal).
Revogação Razões de conveniência e 
oportunidade (o ato é válido, 
porém, não mais conveniente).
Administração Ex nunc (os efeitos 
gerados até o momento 
são válidos).
Ato e fato administrativo
Ato administrativo: é necessário estar atento ao estudo do ato Administrativo em comparação 
com o Fato Administrativo, conforme definido, o ato administrativo é proveniente da ação 
do administrador público, devidamente investido na função pública, dentro da sua esfera de 
competência e nos limites da lei. 
Fato administrativo: Carvalho Filho (2011, p. 89) define como “tudo aquilo que retrata a alteração 
da dinâmica na administração, um movimento na ação administrativa”. O fato administrativo 
pode surgir de um ato administrativo, por uma conduta da Administração Pública ou motivado 
por um fenômeno da natureza. Portanto, o fato administrativo engloba o ato administrativo. 
Atenção
Saber diferenciar revogação de 
anulação.
25
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 3
Poderes Administrativos
Para que a Administração Pública possa cumprir com suas atribuições, é necessário que o 
administrador seja investido nos poderes da Administração, definidos por Carvalho Filho (2010) 
como: 
“Conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica confere aos 
agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins”.
Os poderes são: vinculado, discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentar e de polícia. 
Os poderes podem ser compreendidos da seguinte forma: 
 » Vinculado: o administrador está limitado à lei para praticar os atos administrativos (ex.: 
para realizar uma obra é necessário observar o orçamento, que é uma lei). 
 » Discricionário: é a possibilidade de escolher qual ato irá praticar primeiro. (ex.: está 
prevista no orçamento a realização de cinco obras, qual irá começar primeiro?).
 » Hierárquico: na esfera administrativa do Estado existe a hierarquização das funções 
(servidores, chefes, diretores, secretários, ministros, prefeitos, governadores e presidentes). 
 » Disciplinar: os servidores públicos estão sujeitos aos processos disciplinares para apurar 
atos de indisciplina, faltas e práticas de atos ilícitos.
 » Regulamentar: é a prerrogativa de editar normas destinadas a regulamentar a atividade 
estatal (ex.: o poder Executivo fixa o teto para a isenção da declaração de ajuste anual 
do Imposto de Renda). 
 » De Polícia: não fica restrito apenas à ideia de polícia judiciária ou policiamento ostensivo, 
embora estes também façam parte do conjunto de poder de polícia. É caracterizado 
pelo poder de fiscalização, seja ela alfandegária, fazendária, vigilância sanitária, ordem 
pública, educação, saúde.
Controle da Administração Pública
Nas lições de Ronzani (2003, p. 290), 
“o tema controle conduz-nos à questão da imprescindível fiscalização dos atos 
praticados pela Administração, que precisa agir com absoluta transparência, sob 
pena de não justificar em si a confiança depositada pelo povo que, em última 
análise, é que escolhe os administradores e paga-lhes pelos serviços prestados”.
Assim, é fácil perceber a importância do controle exercido pela Administração 
Pública na gestão da coisa pública e nos gastos públicos, e como a eficiência ou 
a ineficiência do controle pode influenciar a vida da sociedade. 
26
AULA 3 • ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conceito
Pode-se conceituar controle como o poder-dever de vigilância, orientação e correção que a 
própria Administração, ou outro Poder, diretamente ou por meio de órgãos especializados, exerce 
sobre sua atuação administrativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2006, p. 496).
Na tentativa de ampliar essa definição, podemos acrescentar 
como controle da Administração Pública a fiscalização 
exercida pela sociedade por meio da imprensa, das 
organizações de classes, por que não dizer do cidadão 
comum pela propositura da ação civil pública e com maior 
abrangência a atuação do Ministério Público, que é um órgão 
independente, previsto na Constituição da República com 
o propósito de atuar em defesa da sociedade. 
O Ministério Público foi definido pela atual Constituição da 
República, em seu art. 127, como uma instituição permanente, 
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe 
a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos 
interesses sociais e individuais indisponíveis.Na Administração Pública, o controle não representa um fim em si mesmo, mas uma parcela 
imprescindível de um mecanismo regular que deve assinalar oportunamente os desvios normativos 
e as infrações aos princípios da legalidade, rentabilidade, utilidade e racionalidade das operações 
financeiras.
O controle administrativo pode ser exercido pelos próprios órgãos internos da Administração 
(controle hierárquico propriamente dito), como por órgãos externos incumbidos do julgamento 
dos recursos (tribunais administrativos) ou das apurações de irregularidades funcionais (órgãos 
correicionais).
O controle externo da Administração Pública é regulado principalmente pelos arts. 70 a 75 da 
Carta Magna, mas também são importantes os seguintes artigos da CF: 31; 34, VII, d; 35, II; 37; 
49, IX e X; 51, II; 52, III, b; 57, caput; 84, XV e XXIV; 102, I, d e q; 105, I, a; 161, parágrafo único.
Forma, meios e sistema de controle
Diferentemente do que ocorre com o particular, que pode fazer tudo aquilo que não é proibido 
em lei. O administrador público só pode praticar atos previstos em lei. Diante dessa premissa, 
podemos discutir as formas, os meios e o sistema de controle da Administração Pública. 
Saiba Mais
A ação civil pública, disciplinada 
pela Lei no 7.347/1985, é conceituada 
por Hely Lopes Meirelles como: “... 
instrumento processual adequado 
para reprimir ou impedir danos ao 
meio ambiente, ao consumidor, a bens 
e direitos de valor artístico, estético, 
histórico, turístico e paisagístico, 
protegendo os interesses difusos da 
sociedade. Não se presta a amparar 
direitos individuais, nem se destina à 
reparação de prejuízos causados por 
particulares pela conduta, comissiva 
ou omissiva, do réu”.
27
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 3
Formas de Controle da Administração Pública
Nessa órbita, temos as formas internas, que ocorrerão dentro 
da Administração Pública por meio dos peticionamentos 
e requerimentos, impetrados e decididos na esfera 
administrativa, assim como a revogação e a anulação de 
atos administrativos por parte do próprio administrador. 
Repare que o controle é exercido na Administração Pública 
dentro da sua esfera de atuação. Por essa razão, esse meio 
de controle é denominado meio interno de controle da 
Administração Pública. Na outra hipótese de argumentação, 
temos as formas externas de controle da Administração Pública, que são desencadeadas por 
disposição legal ou por iniciativa da própria sociedade. Como exemplos de disposições legais 
temos a própria Constituição Federal que outorga competência ao Poder Legislativo para 
exercer fiscalização quanto aos atos administrativos pelos outros Poderes da República; que 
cria o Tribunal de Contas para aprovar e fiscalizar os gastos públicos; que estabelece as formas 
de atuação do Ministério Público e consagra a possibilidade de utilização de medidas legais 
destinada a proteger o cidadão e a própria sociedade da ilegalidade, do abuso de poder e da 
malversação com os recursos públicos.
Meios de controle
Meios de Controle Administrativos
São os meios de controle exercidos pela própria Administração Pública por meio da fiscalização 
e controle dos atos administrativos, das respostas apresentadas aos requerimentos e petições, 
ao julgamento dos processos administrativos. 
Repare que a Administração pode rever o ato praticado por conta da fiscalização e controle. 
Como exemplos temos casos de denúncia sobre fraude nos processos de licitações; ainda dentro 
da esfera administrativa, é possível exercer o controle. 
Meios de Controle Políticos
São considerados meios políticos de controle dos atos praticados pela Administração Pública 
os julgamentos e pareceres emanados pelo Poder Legislativo, deliberados ou elaborados pelos 
parlamentares, pelas comissões parlamentares ou pelas mesas diretoras, com a finalidade de 
fiscalizar ou julgar atos praticados pela Administração Pública. 
Saiba Mais
O fato de existir processo 
administrativo ou decisão, não afasta 
o direito de propor nova discussão na 
esfera judicial art. 5o XXV CFRB/1988 
“XXXV - a lei não excluirá da 
apreciação do Poder Judiciário, lesão 
ou ameaça a direito;
28
AULA 3 • ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Como meio político, temos ainda o Tribunal de Contas (não faz parte do Poder Judiciário), um 
órgão independente ligado ao Poder Legislativo, com previsão constitucional destinada a fiscalizar 
as contas sobre os gastos públicos.
Existe o Tribunal de Contas da União (TCU), responsável em atuar na esfera federal; Tribunal 
de Contas do Estado (TCE), que atua na esfera estadual e fiscaliza as contas dos municípios 
pertencentes ao estado membro e que não possuem Tribunal de Contas. 
Por fim, o Tribunal de Contas do Município (TCM), que fiscaliza as contas do município. É 
relevante assinalar que o Tribunal de Contas pode atuar de forma preventiva que determina a 
paralisação ou suspensão de obras ou contratos por suspeita de irregularidades.
Controlar é qualquer ação tomada pela Administração Pública com o objetivo de atingir metas 
preestabelecidas. A Administração Pública planeja, organiza e supervisiona a execução de inúmeras 
funções, e essas atividades, caso sejam bem executadas, devem resultar no atingimento dessas 
metas. Nesse contexto, controle é o resultado de planejamento, organização e supervisão.
No Brasil, temos 34 órgãos de controle externo:
 » o Tribunal de Contas da União;
 » os 26 Tribunais de Contas dos Estados;
 » o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
 » os 2 (dois) Tribunais de Contas de Município (no singular): o do Município do Rio de 
Janeiro e o do Município de São Paulo;
 » os 4 (quatro) Tribunais de Contas dos Municípios (no plural) dos Estados da Bahia, do 
Ceará, de Goiás e do Pará.
A tabela seguinte resume a situação existente no País quanto ao exercício do controle externo.
Recursos do(a) União Estado Municípios DF Territórios 
Titular do 
Controle Externo 
Congresso 
Nacional 
Assembleia 
Legislativa 
Câmara 
Municipal 
Câmara 
Legislativa 
Congresso 
Nacional 
Órgão que 
presta auxílio 
TCU TCE TCE, ou TCM (RJ 
e SP);
TC dos Ms (PA, 
GO, BA, CE). 
TCDF TCU 
Conceito de Tribunal de Contas
Em relação ao Poder Executivo a função do Tribunal de Contas é de controle e 
revisão. (...) Relativamente ao Poder Legislativo que, além de legislar, tem amplo 
poder de fiscalização, o Tribunal de Contas coopera tecnicamente na realização 
29
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 3
do Controle Externo. Quanto ao Poder Judiciário tem com ele similitudes. Como 
órgão tem composição não idêntica, mas semelhante. Os ministros e conselheiros 
do Tribunal de Contas têm os mesmos direitos, garantias e impedimentos dos 
Magistrados do Poder Judiciário. (MARANHÃO, 2002, pp. 86-88).
Princípios de Controle
Princípio da Universalidade: submete ao controle todos os gestores públicos.
Princípio da Totalidade: sujeita ao controle a totalidade do patrimônio público, representado 
por dinheiros, bens e valores.
Princípio da Legalidade: obriga a que o controle haja com estreita obediência aos ditames legais.
Princípio da Imparcialidade: as ações devem ser desenvolvidas sem que se permita intromissão 
de questões de ordem política no desenvolvimento das atividades.
Princípio da Autonomia: é indispensável ao exercício do controle; a Constituição Federal dá aos 
Tribunais de Contas autonomia administrativa.
Princípio da Independência: obriga o controle a manter independência em relação a todos os 
agentes políticos ou servidores públicos.
Controle Externo na Constituição Federal 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, 
será exercido pelo CongressoNacional, mediante controle externo, e pelo sistema 
de controle interno de cada poder.
Parágrafo único do art. 70: prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada que (Princípio da Universalidade)
– utilize, arrecade, gerencie ou administre
– dinheiros, bens e valores públicos ou (Princípio da Totalidade)
– pelos quais a União responda, ou que,
– em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (grifo nosso). EC 
no 19/1998.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o 
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
30
AULA 3 • ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, 
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de 
seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, 
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações 
e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas 
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte 
prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, 
a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo 
de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, 
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o 
fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, 
de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas 
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no 
inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital 
social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado 
constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante 
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito 
Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer 
de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados 
de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade 
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, 
multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias 
ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão 
à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
31
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 3
§ 1o No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo 
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas 
cabíveis.
§ 2o Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não 
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3o As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão 
eficácia de título executivo.
§ 4o O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, 
relatório de suas atividades. 
Responsabilidade profissional
“Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, 
sob pena de responsabilidade solidária.” (CF, art. 74, § 1o).
Responsabilidade do cidadão
“Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, 
na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de 
Contas da União.” (CF, art. 74, § 2o).
Funções do controle na administração pública
 » Garantir atuação da Administração de acordo com os princípios explícitos e implícitos 
na Constituição Federal: legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, 
impessoalidade, publicidade, eficiência, supremacia do interesse público sobre o 
privado, indisponibilidade do interesse público, razoabilidade e proporcionalidade.
 » O controle decorre da necessidade de transparência no exercício do poder do Estado 
Þ informar o povo.
 » Princípio da prestação de contas dos agentes públicos (CF, art. 34, VII, d), instrumento 
que possibilita a Avaliação da Gestão Pública. 
Meios de Controle Judicial
Como já ficou consagrado anteriormente, não é possível afastar da análise do Poder Judiciário 
a lesão ou a ameaça de lesão de direito, seja individual ou coletivo. Portanto, o controle da 
32
AULA 3 • ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração Pública pode ser exercido pelo Poder Judiciário por meio do julgamento de ação 
civil pública, de ação popular ou de mandado de segurança.
Improbidade Administrativa 
Ao abordamos este tema, é pertinente ressaltar que o relevante para o setor público é o conceito 
de probidade administrativa, que se confunde com moralidade administrativa. Nessa perspectiva, 
não basta para o setor público a observância do princípio da legalidade, ou seja, na regra geral, 
tudo no setor público está previsto em lei. É necessário agregar à legalidade outro valor, ou 
melhor, outros princípios que são os da boa-fé, da lealdade, da ética, que juntos asseguram uma 
boa conduta na Administração Pública. Assim, ao buscar definir probidade, o Dicionário Aurélio 
apresenta os seguintes sinônimos: integridade de caráter, honradez, pundonor. 
Agora facilitou a nossa vida ao discutirmos a questão da improbidade administrativa.
A improbidade administrativa pode ser entendida como conjunto de atos e comportamentos 
praticados pelos servidores públicos desprovidos de integridade, honradez, pundonor, lealdade 
e moralidade, com o propósito de auferir vantagem para si ou para outrem, em prejuízo da 
Administração Pública e da sociedade.
Na definição de De Plácido e Silva (2001): 
IMPROBIDADE. Derivado do latim improbitas (má qualidade, imoralidade, 
malícia), juridicamente, liga-se ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, 
má conduta, má índole, mau caráter. Desse modo, improbidade revela a qualidade 
do homem que não procede bem, por não ser honesto, que age indignamente, 
por não ter caráter, que não atua com decência, por ser amoral. Improbidade é a 
qualidade do ímprobo. E ímprobo é o mau moralmente, é o incorreto, o transgressor 
das regras da lei e da moral. Para os romanos, a improbidade impunha a ausência 
de existimatio, que atribui aos homens o bom conceito. E sem a existimatio, os 
homens se convertem em homines intestabiles, tornando-se inábeis, portanto, 
sem capacidade ou idoneidade para a prática de certos atos. Improbidade. Na 
terminologia das leis trabalhistas, a improbidade é a desonestidade, a falta de 
retidão, o procedimento malicioso, a atuação perniciosa. E o empregado que 
se enquadra na improbidade dá razões para que seja justamente despedido. A 
improbidade demonstrada é, pois, justa causa para a dispensa do empregado, 
sem direito, portanto, a qualquer indenização.
O mesmo autor complementa e conclui essa exegese conceituando o atributo de ímprobo: 
“ÍMPROBO. Do latim in e probus, entende-se mau, perverso, corrupto, devasso, 
desonesto, falso, enganador. É atributivo da qualidade de todo homem ou de toda 
pessoa que procede atentando contra os princípios ou as regrasda lei, da moral e 
dos bons costumes, com propósitos maldosos ou desonestos. O ímprobo é privado 
33
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 3
de idoneidade e de boa fama...”O problema da improbidade administrativa na 
Administração Pública brasileira é tão sério que foi editada a Lei no 8.429, de 2 de 
junho de 1992, que visa estabelecer sanções de natureza penal aos agentes públicos 
que praticam atos tipificados como conduta de improbidade administrativa. 
Constitui ato de improbidade administrativa: enriquecimento ilícito, que cause 
prejuízo ao Erário, que atente contra os princípios da Administração Pública.
A Lei de Improbidade administrativa prevê as seguintes penas:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas 
previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade 
sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou 
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela 
Lei no 12.120, de 2009).
I – na hipótese do art. 9o, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao 
patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função 
pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa 
civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar 
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, 
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual 
seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou 
valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, 
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, 
pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar 
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, 
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual 
seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da 
função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento 
de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e 
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei, o juiz levará em conta a 
extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
A legislação prevê ainda a necessidade da apresentação da Declaração de Bens no ato da posse 
e o exercício de agente público fica condicionado à apresentação de declaração dos bens e 
valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal 
competente.
34
AULA 3 • ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para aprimorar seus estudos sobre o tema Improbidade Administrativa, pesquise no endereço 
eletrônico a seguir.
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>
Observação: Esse tema é muito importante e faz parte do cotidiano da sociedade brasileira; só 
para não esquecer, no primeiro ano do atual governo federal, 6 (seis) Ministros de Estado saíram 
do governo por suspeita de improbidade administrativa. A sociedade tem um papel fundamental 
na fiscalização dos atos praticados pelos agentes públicos. Pense nisso!
Resumo
Vimos até agora:
 » Ato administrativo: conceito, requisito e elemento: “é toda manifestação unilateral de 
vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato 
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigação 
aos administrados ou a si própria”.
 » Requisitos dos atos administrativos são descritos pela doutrina como os elementos 
necessários para dar validade ao ato praticado, são eles: competência, finalidade, forma, 
motivo e objeto. Devem estar presentes todos, simultaneamente, para a validade do ato 
administrativo.
 » Característica e espécies.
 » Característica: o ato administrativo possui como característica serem gerais ou especiais.
 » Espécies: os atos administrativos possuem as seguintes espécies: de império, de gestão, 
de expediente, vinculado, discricionários, simples, complexo e composto.
 » Invalidação, Revogação e Anulação.
 » Invalidação: uma das características do ato administrativo é a sua vigência. Ele estará 
valendo para o mundo jurídico até que ocorra o desfazimento.
 » Revogação: ocorre em consequência do poder discricionário, somente sendo permitido 
sua realização pela própria Administração Pública, que possui competência para 
Saiba Mais
Ação popular é o meio processual a que tem direito qualquer cidadão que deseje questionar judicialmente a validade 
de atos que considera lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural. 
35
ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • AULA 3
retirar do mundo jurídico, atos válidos, legítimos, perfeitos, porém que se tornaram 
desnecessários, inconvenientes ou inoportunos.
 » Anulação: esta decorre da existência de ilegalidade no ato administrativo, podendo 
ser realizada pela própria Administração Pública, por meio dos seus mecanismos de 
controle ou pelo Poder Judiciário.
 » Ato e Fato Administrativo.
 » Ato administrativo: é necessário estar atento ao estudo do ato administrativo em 
comparação com o fato administrativo.
 » Fato administrativo: “tudo aquilo que retrata a alteração da dinâmica na Administração, 
um movimento na ação administrativa”. O fato administrativo pode surgir de um ato 
administrativo, por uma conduta da Administração Pública ou motivado por fenômeno 
da natureza. Portanto, o fato administrativo engloba o ato administrativo.
 » Poderes administrativos: os poderes são: vinculado, discricionário, hierárquico, disciplinar, 
regulamentar e de polícia.
 » Controle da Administração Pública: nas lições de Ronzani (2003, p. 290), “o tema 
controle conduz-nos à questão da imprescindível fiscalização dos atos praticados pela 
Administração, que precisa agir com absoluta transparência, sob pena de não justificar 
em si a confiança depositada pelo povo, que, em última analise, é que escolhe os 
administradores e paga-lhes pelos serviços prestados.” (Conceito: pode-se conceituar 
controle como o poder-dever de vigilância, orientação e correção que a própria 
Administração, ou outro Poder, diretamente ou por meio de órgãos especializados, exerce 
sobre sua atuação administrativa. (ALEXANDRINO; PAULO, 2006, p. 496). Na tentativa de 
ampliar essa definição, podemos acrescentar como controle da Administração Pública a 
fiscalização exercida pela sociedade por meio da imprensa, das organizações de classes, 
por que não dizer, do cidadão comum por meio da propositura da ação civil pública.
 » Forma, Meios e Sistema de Controle: diferentemente do que ocorre com o particular, 
que pode fazer tudo aquilo que não é proibido em lei. O administrador público só pode 
praticar atos previstos em lei. Diante dessa premissa, podemos discutir as forma, os 
meios e o sistema de controle da Administração Pública.
 » Formas de Controle da Administração Pública: nesta órbita, temos as formas internas, 
que ocorrerão dentro da Administração Pública por meio dos peticionamentos e 
requerimentos, impetrados e decididos na esfera administrativa, assim como a revogação 
e anulação de atos administrativos por parte do próprio administrador. Reparem que o 
controle é exercido na Administração Pública, dentro da sua esfera de atuação. Por essa 
razão esse meio de controle é denominado meio interno de controle da AdministraçãoPública. Na outra hipótese de argumentação temos as formas externas de controle da 
36
AULA 3 • ATOS ADMINISTRATIVOS, PODERES ADMINISTRATIVOS E O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração Pública, que são desencadeadas por disposição legal ou por iniciativa 
da própria sociedade.
 » Meios de Controle.
 » Administrativo: são os meios de controle exercidos pela própria Administração Pública 
por meio da fiscalização e controle dos atos administrativos, das respostas apresentadas 
aos requerimentos e petições, ao julgamento dos processos administrativos.
 » Políticos: são considerados meios políticos de controle dos atos praticados pela 
Administração Pública os julgamentos e pareceres emanados pelo Poder Legislativo 
deliberados ou elaborados pelos parlamentares, pelas comissões parlamentares ou 
pelas mesas diretoras, com a finalidade de fiscalizar ou julgar atos praticados pela 
Administração Pública; existe ainda o Tribunal de Contas ligado ao Poder Legislativo.
 » Judicial: Como já ficou consagrado anteriormente, não é possível afastar da analise do 
Poder Judiciário a lesão ou a ameaça de lesão de direito, seja individual ou coletivo. 
Portanto, o controle da Administração Pública pode ser exercido pelo Poder Judiciário por 
meio do julgamento de ação civil pública, de ação popular ou de mandado de segurança.
 » Improbidade administrativa: ao abordamos este tema, é pertinente ressaltar que o 
relevante para o setor público é o conceito de probidade administrativa, que se confunde 
com moralidade administrativa. Nessa perspectiva, não basta para o setor público a 
observância do princípio da legalidade, ou seja, na regra geral, tudo no setor público 
está previsto em lei. É necessário agregar à legalidade outro valor, ou melhor, outros 
princípios que são os da boa-fé, da lealdade, da ética, que juntos asseguram uma boa 
conduta na Administração Pública.
 » O problema da improbidade administrativa na Administração Pública brasileira é 
tão sério que foi editada a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, que visa estabelecer 
sanções de natureza penal aos agentes públicos que praticam atos tipificados como 
conduta de improbidade administrativa. Constitui atos de improbidade administrativa: 
enriquecimento ilícito, que cause prejuízo ao Erário, que atente contra os princípios da 
Administração Pública.
37
Apresentação
Nesta aula, teremos a oportunidade de estudar os agentes públicos e os serviços públicos. Isso 
permitirá conhecer melhor a estrutura administrativa do Estado. Compreender os conceitos e 
as principais características sobre os temas. 
O propósito desta aula é apresentar ao aluno o conhecimento sobre como o Estado classifica 
seus agentes públicos e qual o seu papel no contexto da Administração Pública. 
Outro tópico de relevância no capítulo é o referente aos serviços públicos; o propósito é dar uma 
visão global sobre o tema. 
Inicialmente, apresentaremos as definições de agentes públicos, classificação, o regime jurídico, 
cargo, função, direitos, deveres, responsabilidade e processo administrativo disciplinar. Já nos 
serviços públicos, vamos discutir conceito, classificação e requisitos, regulamentação e controle, 
formas de gestão e a aplicação do Código de Defesa do Consumidor.
O estudo deste capítulo permitirá ao aluno refletir sobre o papel dos agentes e dos serviços 
públicos no cotidiano da sociedade moderna.
Objetivos
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:
 » Entender os conceitos de agentes públicos e serviços públicos. 
 » Identificar suas características e peculiaridades.
 » Apontar os princípios, as finalidades e as limitações, relacionadas com os agentes e os 
serviços públicos.
4
AULA
AGENTES PÚBLICOS E EXECUÇÃO DE 
SERVIÇOS PÚBLICOS
38
AULA 4 • AGENTES PÚBLICOS E EXECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
Servidores Públicos e Serviços Públicos
Agentes Públicos
Segundo Carvalho Filho (2011, p. 537):
A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o conjunto de pessoas 
que, a qualquer título, exercem uma função pública como prepostos do Estado. 
Essa função pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política 
ou jurídica. O que é certo é que, quando atuam no mundo jurídico, tais agentes 
estão de alguma forma vinculados ao Poder Público.
Na visão de Meirelles (2005, p. 75):
Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou 
transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente 
desempenham função do órgão, distribuídas entre os cargos que são titulares, 
mas excepcionalmente podem exercer função sem cargo. 
Classificação dos agentes públicos
Os agentes públicos se classificam em agentes políticos, agentes particulares, servidores públicos 
e agentes de fato. 
Agentes Políticos
São os componentes do Governo em seus primeiros escalões, para o exercício de atribuições 
constitucionais. Atuam com ampla liberdade funcional e possuem prerrogativas próprias, 
não estando sujeitos, em regra, a controle hierárquico, submetendo-se somente aos limites 
constitucionais e legais estabelecidos. Exercem funções governamentais, judiciais e quase judiciais, 
atuando com independência nos assuntos de sua competência. São remunerados por subsídio.
São exemplos de agentes políticos os chefes do Poder Executivo e seus auxiliares diretos, os 
parlamentares, os magistrados, os membros do Ministério Público, os membros dos tribunais 
de contas e os representantes diplomáticos.
Servidores públicos
Conceito
Na definição da ilustre professora Di Pietro (2004, p. 433):
“Servidores públicos em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviço 
ao Estado e às entidades da administração indireta, com vínculo empregatício 
e mediante remuneração paga pelos cofres públicos.”
39
AGENTES PÚBLICOS E EXECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS • AULA 4
Classificação
A doutrina costuma classificar os servidores públicos em 3 (três) grupos que são: servidores 
estatutários, empregados públicos e servidores temporários.
Servidores Estatutários
São os servidores sujeitos ao regime jurídico previsto em lei especial, que, no caso da União, é a 
Lei no 8.112/1990 (Estatuto do Servidor Civil da União). 
Empregados Públicos
São os servidores contratados pelo regime jurídico da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). 
Nessa condição, o servidor assemelha-se a um trabalhador comum quanto às garantias e direitos, 
relativas à relação de emprego.
Servidores Temporários
São aqueles contratados por tempo determinado para atenderem às necessidades temporárias 
de excepcional interesse público, previstos no art. 37, IX, da CF/1988.
Regime Jurídico
A contratação de servidor público deve respeitar as regras relativas ao regime jurídico que pode 
ser o estatutário ou celetista. A diferença básica entre eles é o fato de o regime estatutário ser 
disciplinado por lei e regras vigentes no momento da posse e que não podem ser alteradas pela 
vontade das partes, somente permitindo alterações advindas da edição de novas leis. Já no regime 
celetista, também conhecido como contratual, as partes podem, de comum acordo, dentro dos 
parâmetros legais, alterar as relações contratuais, sem que essas alterações configurem alguma 
ilegalidade. 
A expressão funcionário público não é empregada na Constituição Federal de 1988, devido ao 
regime contratual celetista que se assemelha ao empregado privado, que preferiu empregar a 
designação servidor público e agente público para referir-se aos trabalhadores do Estado. Agente 
público é a designação mais abrangente: alcança os agentes políticos, os servidores públicos e os 
particulares em atuação colaboradora. Os servidores públicos são referidos como categoria de 
agentes públicos: são os agentes permanentes, profissionais, a serviço da Administração Pública.
No Código Penal brasileiro, contudo, há referência a funcionário público, que tem abrangência 
maior que a do servidor público. Um mesário, por exemplo, ao exercer uma função pública