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Direito Administrativo p/ Advogado da União 2015 
Teoria e exercícios comentados 
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Olá pessoal! O tema da aula de hoje é Bens Públicos. Estudaremos os 
seguintes assuntos: 
SUMÁRIO 
Bens públicos ............................................................................................................................................................................................ 3 
Classificação dos bens públicos ..................................................................................................................................................... 8 
Quanto à titularidade ......................................................................................................................................................................... 8 
Quanto à destinação ........................................................................................................................................................................ 11 
Quanto à disponibilidade .............................................................................................................................................................. 16 
Características dos bens públicos ............................................................................................................................................. 18 
Inalienabilidade relativa ............................................................................................................................................................... 18 
Impenhorabilidade .......................................................................................................................................................................... 21 
Imprescritibilidade .......................................................................................................................................................................... 23 
Não onerabilidade ............................................................................................................................................................................ 27 
Aquisição de bens públicos ........................................................................................................................................................... 28 
Formas de aquisição........................................................................................................................................................................ 29 
Afetação e desafetação ..................................................................................................................................................................... 34 
Uso dos bens públicos por particulares ................................................................................................................................. 37 
Autorização de uso........................................................................................................................................................................... 40 
Permissão de uso .............................................................................................................................................................................. 41 
Concessão de uso .............................................................................................................................................................................. 43 
Concessão de direito real de uso ............................................................................................................................................... 47 
Cessão de uso ..................................................................................................................................................................................... 49 
Principais espécies de bens públicos ...................................................................................................................................... 56 
Terras devolutas ............................................................................................................................................................................... 56 
Terrenos de marinha e seus acrescidos ................................................................................................................................. 58 
Terrenos reservados ou marginais........................................................................................................................................... 60 
Terras ocupadas pelos índios ..................................................................................................................................................... 61 
Plataforma continental e mar territorial ............................................................................................................................... 62 
Ilhas ........................................................................................................................................................................................................ 63 
Faixa de fronteiras ........................................................................................................................................................................... 64 
Águas públicas ................................................................................................................................................................................... 66 
Jurisprudência ...................................................................................................................................................................................... 68 
RESUMÃO DA AULA ............................................................................................................................................................................ 72 
Questões comentadas na aula ..................................................................................................................................................... 74 
Gabarito .................................................................................................................................................................................................... 79 
 
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BENS PÚBLICOS 
A doutrina não é unânime ao apresentar o conceito de bem público. 
Para alguns autores, o parâmetro que deve ser levado em conta é a 
titularidade dos bens. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles define bens 
públicos como “todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, 
móveis ou semoventes 1 , créditos, direitos e ações, que pertençam, a 
qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e 
empresas governamentais”. Note que, para o autor, são bens públicos os 
bens pertencentes às entidades administrativas, de direito público ou 
privado. 
Outra corrente doutrinária toma como parâmetro a finalidade a que 
se destinam os bens. Por esse critério, também chamado de critério da 
afetação ou da destinação, se o bem é pertencente a uma pessoa, de 
direito público ou privado,e estiver voltado à prestação de serviço 
público, será considerado bem público. 
Há ainda quem adota um conceito que mescla os critérios da 
titularidade e da finalidade. É o caso, por exemplo, de Celso Antônio 
Bandeira de Mello, para quem bens públicos são os que “pertencem às 
pessoas jurídicas de direito público, isto é, União, Estados, Distrito 
Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público, 
bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam 
afetados à prestação de um serviço público”. 
Em nosso ordenamento jurídico, o conceito de bem público é dado 
pelo Código Civil de 2002: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja 
qual for a pessoa a que pertencerem. 
Portanto, segundo o art. 98 do Código Civil, só são considerados bens 
públicos aqueles pertencentes a pessoas jurídicas de direito público, 
isto é, os bens de propriedade da União, dos Estados, do Distrito Federal, 
dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas de 
direito público. 
Perceba que o Código Civil não faz nenhuma exigência quanto à 
destinação dos bens. Ele adota apenas o critério da titularidade, ou seja, 
 
1 Semovente = dotado de movimento próprio; o termo é utilizado para designar os animais que constituem 
patrimônio (bovinos, ovinos, suínos, caprinos, equinos, etc.). 
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o fator determinante para um bem ser considerado bem público é que sua 
propriedade esteja sob a titularidade de pessoas de direito público2. 
Todos os demais bens – ou seja, os bens de todas as pessoas que 
não sejam pessoas de direito público – são bens privados (particulares). 
Aí se incluem tanto os bens das pessoas da iniciativa privada como os 
bens das empresas públicas, das sociedades de economia mista e 
das fundações públicas que tenham personalidade jurídica de direito 
privado. 
Ressalte-se que, embora os bens das entidades administrativas de 
direito privado sejam bens privados, a doutrina e a jurisprudência 
reconhecem que, caso sejam diretamente empregados na prestação de 
serviço público, ficam submetidos a regras características do regime 
jurídico dos bens públicos, especialmente a impenhorabilidade e a não 
onerabilidade3. 
É o caso, por exemplo, dos bens da Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos, uma empresa pública – pessoa jurídica de direito privado – 
prestadora de serviço postal; os bens da empresa que estiverem sendo 
diretamente empregados na prestação do serviço, embora sejam bens 
privados, se sujeitam ao regramento aplicável aos bens públicos, não 
podendo ser penhorados ou onerados. Idêntico raciocínio é estendido para 
os bens de concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos4. 
Essa sujeição dos bens das entidades de direito privado a regras do 
regime público decorre do princípio da continuidade dos serviços 
públicos, vale dizer, serve para proteger aqueles bens considerados 
essenciais à prestação do serviço, visando à sua não interrupção. Tal 
sujeição, contudo, não transforma o bem da pessoa jurídica de 
direito privado em bem público. Ainda que se tornem impenhoráveis 
ou que não possam ser onerados enquanto estiverem afetados à 
prestação de um serviço público, tais bens continuam sendo privados. 
Mas qual a diferença entre bens públicos e bens privados? Bom, 
basicamente, os bens públicos – corpóreos e incorpóreos, móveis e 
imóveis, qualquer que seja a sua utilização – estão integralmente sujeitos a 
regime jurídico próprio, o denominado “regime jurídico dos bens 
 
2 Diferentemente do conceito de Hely Lopes Meirelles, a definição do Código Civil exclui os bens das 
entidades administrativas de direito privado. 
3 Estudaremos o que vem a ser essas características no decorrer da aula. 
4 STJ ‒ Resp 1070735 
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públicos", traduzido nas características de imprescritibilidade, 
impenhorabilidade, não onerabilidade e na existência de restrições e 
condicionamentos a sua alienação5 . São essas características protetivas 
(verdadeiras prerrogativas) que os diferenciam dos bens privados. 
A doutrina, ao introduzir o tema bens públicos, costuma 
discorrer sobre os conceitos de domínio público e 
domínio eminente. 
A expressão domínio público admite vários significados. De um lado, pode ser 
empregada para fazer referência aos bens que pertencem ao domínio do Estado ou 
que estejam sob sua administração e regulamentação. De outro lado, numa visão 
mais ampla, pode o domínio público ser visto como o conjunto de bens destinados à 
coletividade, incluindo não só os bens do patrimônio do Estado, como aqueles que 
servem para a utilização do público em geral (a exemplo das praças públicas). Enfim, 
a expressão domínio público diz respeito à prerrogativa que detém o Estado de 
controlar, proteger e regulamentar todos os tipos de bens públicos, incluindo 
aqueles que não são de sua propriedade direta (como os bens de uso comum). 
O domínio eminente, por sua vez, como expressão da soberania nacional, é o 
poder político pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas situadas em 
seu território, alcançando todos os tipos de bens, públicos e privados. O domínio 
eminente confere ao Estado o poder de disciplinar todos os temas, áreas, atividades, 
bens, direitos, obrigações, etc. Enfim, tudo o que possa ser objeto de regulação pelo 
Direito está sujeito ao domínio eminente do Estado. É a partir do domínio eminente 
que o Estado pode, por exemplo, regulamentar situações relativas ao ar atmosférico 
ou às águas do mar. 
Note que o domínio eminente não tem relação com a ideia de propriedade. O 
fato de o Estado regular matérias relativas ao ar atmosférico (como o controle dos 
níveis de poluição) não converte esse bem em propriedade do Estado. Assim, não se 
pode afirmar, por exemplo, que o território nacional é propriedade da União ou da 
República Federativa do Brasil. É possível afirmar, tão somente, que o território 
nacional constitui o âmbito para o exercício do domínio eminente do Estado, o que, 
como dito, não importa em converter o território em bem submetido ao direito de 
propriedade 6. 
s Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 1000). 
6 Lucas Furtado (2014, p. 663) 
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Enfim, fizemos um rápido passeio pelos vários conceitos de bem 
público apresentados pela doutrina. Não obstante, a definição mais aceita 
- e que você deve levar para a prova - é a presente do Código Civil, que 
restringe os bens públicos aos de propriedade das entidades de 
direito público. Quanto aos demais conceitos, é im portante conhecê- los 
para não ser surpreendido(a ) na prova . 
São bens 
públicos 
Não são bens 
públicos 
1. (Cespe - DP/DF 2013) Segundo o ordenamento jurídico vigente, são 
considerados públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público interno; sendo os demais considerados bens particulares, 
seja qual for a pessoa a que pertencerem. 
Comentário: A assertiva reproduz o art. 98 do Código Civil. Vejamos: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas 
de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a 
que pertencerem. 
A despeito da falta de uniformidade na doutrina quanto à definição de 
bens públicos, ora utilizando a destinação dos bens, ora a sua titularidade, o 
certo é que nosso ordenamentojurídico considera que são bens públicos 
apenas aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Todos os 
demais são bens privados, inclusive os pertencentes às entidades de direito 
privado que prestam serviços públicos. Embora os bens destas entidades que 
estejam diretamente empregados na prestação do serviço se submetam ao 
regramento próprio dos bens públicos, incluindo as proteções características 
- em especial a impenhorabilidade e a não onerabilidade - , nem por isso tais 
bens passam a ser bens públicos. E isso pelo simples fato de pertencerem a 
uma pessoa jurídica de direito privado. Tais bens continuam sendo bens 
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privados, mas com características de bens públicos. 
 Gabarito: Certo 
2. (Cespe – TJ/PI 2012) Consideram-se bens públicos apenas os que constituem o 
patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, sendo eles objeto de 
direito pessoal ou real de cada uma das entidades federativas. 
Comentário: São bens públicos não apenas os que constituem o 
patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, mas também os 
das respectivas autarquias e fundações públicas, ou seja, são bens públicos 
os que pertencem a todas as pessoas jurídicas de direito público. 
Gabarito: Errado 
3. (ESAF – SUSEP 2006) O chamado domínio eminente, como expressão da 
soberania nacional, é o poder político, pelo qual o Estado submete à sua vontade 
a) os bens públicos de uso comum. 
b) os denominados bens dominiais. 
c) todos os bens próprios do Estado. 
d) todas as coisas de seu território. 
e) todas as coisas de interesse público. 
 Comentários: O chamado domínio eminente, como expressão da 
soberania nacional, é o poder político pelo qual o Estado submete à sua 
vontade “todas as coisas de seu território”. Esse domínio, como ressaltado, é 
de natureza política, e não alcança apenas bens, mas também as pessoas. 
Refere-se ao poder que o Estado possui para regulamentar todos os temas, 
áreas, atividades e demais coisas que estão sobre o seu território. Não se 
confunde, todavia, com o direito de propriedade. O fato de o Poder Público 
regulamentar, por exemplo, o funcionamento de restaurantes, não faz com que 
todos os restaurantes localizados em seu território sejam bens públicos. Em 
outras palavras, o domínio eminente não se confunde com o domínio 
patrimonial do Estado, também chamado de domínio público, que diz respeito 
à prerrogativa que o Poder Público detém de controlar, proteger e 
regulamentar todos os tipos de bens públicos, incluindo aqueles que não são 
de sua propriedade direta (como os bens de uso comum). 
 Em suma: 
 Domínio eminente: incide sobre todas as coisas de seu território. 
 Domínio público: incide sobre bens públicos. 
 Gabarito: alternativa “d” 
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Após essa parte introdutória, passemos ao estudo dos demais tópicos 
re lacionados ao tema bens públicos. 
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS 
Os bens públicos são tradicionalmente classificados levando-se em 
conta três aspectos: quanto à titularidade; quanto à destinação e quanto 
à disponibilidade. Vejamos. 
QUANTO À TITULARIDADE 
Os bens públicos, quanto à pessoa titular, classificam-se em 
federais, estaduais, distritais e municipais, conforme pertençam, 
respectivamente, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios. 
Registre-se que os bens das entidades da administração indireta 
de direito público - autarquias e fundações de direito público -
devem ser classificados de acordo com a vinculação destas com as 
entidades políticas. Por exemplo, os bens de uma autarquia estadual são 
bens estaduais. 
Bens Federais 
O art. 20 Constituição Federal enumera de forma exemplificativa os 
bens da União. São eles: 
• os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
• as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das 
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação 
e à preservação ambiental, definidas em lei; 
• os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, 
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros 
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, 
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; 
• as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; 
as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, 
destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas 
afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as de domínio 
dos Estados; 
• os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva; 
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 o mar territorial; 
 os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
 os potenciais de energia hidráulica; 
 os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
 as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos; 
 as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
Note que a lista presente na CF é formada a partir de alguns critérios 
ligados à esfera federal, como a segurança nacional (ex: terras 
devolutas necessárias à defesa das fronteiras, ilhas fluviais nas zonas 
limítrofes com outros países), a proteção à economia do país (ex: 
recursos naturais da plataforma continental, potenciais de energia 
hidráulica, recursos minerais), o interesse público nacional (ex: terras 
devolutas indispensáveis à preservação ambiental, sítios arqueológicos) e 
a extensão do bem (ex: lagos e rios que banhem mais de um Estado). 
Quanto aos recursos minerais e aos potenciais de energia hidráulica, 
apesar de serem de propriedade da União, o §1º do art. 20 da CF atribui 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos 
da administração direta da União, participação no resultado da 
exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de 
energia elétrica e de outros minerais no respectivo território, ou 
compensação financeira por essa exploração. São os chamados royalties. 
Ressalte-se que a lista acima é meramente exemplificativa. A União 
possui outros bens além dos previstos na CF, afinal pode adquirir 
patrimônio de outras formas, como por meio de atos negociais (por 
exemplo, contrato de compra e venda, doação, permuta), desapropriação, 
dívida ativa, valores depositados judicialmente, dentre outros. 
Vale a pena ainda acrescentar que litígios que envolvam bens 
públicos federais devem ser dirimidos na Justiça Federal. 
 
 
 
 
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4. (Cespe - AGU 2013) Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos 
acrescidos, pertencem à União por expressa disposição constitucional. 
Comentário: o quesito está correto, nos termos do art. 20, VII da CF: 
Art. 20. São bens da União: 
( .. .) 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
Gabarito: Certo 
Bens Estaduais e Distritais 
No art. 26, a Constituição enumera os bens dos Estados, também de 
forma exemplificativa: 
• as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em 
depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de 
obras da União; 
• as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu 
domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
• as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
• as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
Perceba que osbens estaduais listados na CF são, de regra, 
residuais em relação aos da União, ou seja, se determinado bem não 
possuir as características que o enquadrem na propriedade da União, ele 
pertencerá aos Estados. Tomemos como exemplo as terras devolutas. As 
terras devolutas que pertencem à União são apenas aquelas 
indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções 
militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental. 
Assim, se determinada terra devoluta não for indispensável a nenhuma 
dessas finalidades, será um bem estadual. 
Bens Municipais 
Os Municípios não foram contemplados na partilha 
constitucional de bens públicos. Porém, isso não significa que eles não 
possuem bens. Como regra, as ruas, praças e os jardins públicos 
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pertencem aos Municípios. Também integram seus bens os edifícios 
públicos onde funciona a administração municipal. 
Ademais, com a EC 46/2005, o art. 20, IV da Constituição passou a 
ter a seguinte redação: 
Art. 20. São bens da União: 
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as 
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que 
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço 
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; 
Em síntese, o dispositivo informa que as ilhas marítimas (costeiras 
e oceânicas) podem pertencer aos Municípios. Isso ocorre se, na ilha, 
estiver localizada a sede do Município, como ocorre, por exemplo, em São 
Luís, Florianópolis, Vitória, Ilha de Marajó e Ilha Bela. 
QUANTO À DESTINAÇÃO 
Considerando o objetivo a que se destinam, os bens públicos 
classificam-se em: 
 Bens de uso comum do povo; 
 Bens de uso especial; 
 Bens dominicais. 
Ressalte-se que essas três categorias de bens estão previstas no 
art. 99 do Código Civil, da seguinte forma: 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e 
praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço 
ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de 
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas 
entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os 
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado 
estrutura de direito privado. 
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Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são 
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei 
determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as 
exigências da lei. 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, 
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração 
pertencerem. 
Vejamos os dados mais significativos dessa classificação. 
Bens de uso comum do povo 
Os bens de uso comum do povo, como o próprio nome sugere, são 
aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo 
ser usufruídos por todos em igualdade de condições, sendo 
desnecessário consentimento individua lizado por parte da Administração 
para que isso ocorra. Ressalte-se que os bens de uso comum do povo 
podem ser federa is, estaduais, distritais ou municipais. 
São exemplos as ruas, as praças, os logradouros públicos, as 
estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis, etc. 
Nessa categoria de bens não está presente o sentido técnico de 
propriedade. Afinal, o ente público não pode comprar ou vender um mar 
ou um rio, por exemplo. Aqui, o que prevalece é a destinação pública, 
no sentido de sua utilização efetiva pelos membros da coletividade. 
De regra, o uso dos bens de uso comum do povo é gratuito, mas 
pode ser oneroso, tal como na cobrança de pedágio em estradas 
rodoviárias ou na cobrança de estacionamento rotativo em áreas públicas 
(ruas e praças) pelos Municípios. 
Quando existe alguma restrição sobre os bens de uso comum, não 
apenas a cobrança de tarifas para uti lização, mas também limitações 
decorrentes do poder de polícia ( como a proibição de tráfego de veículos 
com peso ou altura superiores a determinados limites), diz-se que se trata 
de um bem de uso comum extraordinário ou de uso especial7 . Por 
outro lado, quando o bem se encontra aberto a todos de forma ind istinta, 
7 Os bens de uso comum podem ser submetidos a um tipo de uso especial quando existe alguma restrição 
a sua utilização. Cuidado, porém, para não confundir com os "bens de uso especial", tratados no item 
seguinte, que são uma espécie de bem diferente dos bens de uso comum. 
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sem retribuição ou maiores exigências de uso, trata-se de um bem de 
uso comum ordinário. 
Bens de uso especial 
Os bens de uso especial são todos aqueles que visam à execução dos 
serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. Tais bens 
constituem o aparelhamento material das pessoas jurídicas de direito 
público utilizados para atingir os seus fins. Da mesma forma que os de 
uso comum do povo, podem ser federa is, estaduais, distritais e 
municipais. 
São exemplos os edifícios públ icos onde se situam as repartições 
públicas, as escolas públicas, os hospitais públicos, as universidades, os 
quartéis, os cemitérios públicos, as terras reservadas aos indígenas, os 
veículos oficiais, o material de consumo da Administração, dentre muitos 
outros. 
Vale a pena ressaltar que os bens de uso especial podem ser tanto 
móveis como imóveis. 
Bens dominicais 
Segundo o Código Civil, os bens dominicais são os que constituem o 
patrimônio das pessoas jurídicas de direito públ ico, como objeto de direito 
pessoal ou real de cada uma dessas entidades. 
Note que essa definição do Código não é nada esclarecedora, não é 
mesmo? Então guarde o seguinte: bens dominicais são todos aqueles que 
não têm uma destinação pública definida e que, por isso, constituem 
o patrimônio disponível do Estado (podem ser alienados para fazer 
renda). Sendo assim, o beneficiário direto dos bens dominicais é o 
próprio Estado, pois inexiste utilização imediata pelo cidadão. 
São exemplos as terras devolutas e todas as terras que não possuam 
uma destinação pública específica; os terrenos de marinha; os prédios 
públicos desativados; os móveis inservíveis; a dívida ativa etc. 
Os bens dominicais constituem uma categoria residual, na qual se 
situam todos os bens que não se caracterizem como de uso comum do 
povo ou de uso especial. Se o bem, portanto, serve ao uso do público em 
gera l, ou se presta à consecução das atividades administrativas, não será 
enquadrado como dominical. 
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Bens de uso 
comum 
Utilizados pela 
coletividade em 
geral 
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Bens de uso 
especial 
Utilizados para a 
prestação de 
serviços 
Ex: edifícios públicos, 
cemitérios públicos, 
veículos oficiais. 
Bens 
dominicais 
Não têm 
destinação pública 
definida 
Ex: terras devolutas, 
prédios públicos 
desativados, móveis 
inservíveis. 
Segundo Maria Sylvia Oi Pietro, os bens de uso comum do 
- 0~·-tome nota! povo e os bens de uso especial possuem como 
característica comumo fato de possuírem uma destinação 
pública, o que os diferencia dos bens dominicais, que não têm destinação pública 
definida. Por essa razão, segundo a autora, pode-se dizer que existem duas 
modalidades de bens públicos: 
• os do DOMÍNIO PÚBLICO DO ESTADO, abrangendo os de uso comum do povo 
e os de uso especial; 
• os do DOMÍNIO PRIVADO DO ESTADO, abrangendo os bens dominicais. 
5. (Cespe - AE/ES 2013) Os hospitais públ icos e as universidades públicas, que 
visam à execução de serviços administrativos e de serviços públicos, classificam-se, 
quanto à sua destinação, como 
a) enfiteuse. 
b) bens de uso comum do povo. 
c) bens dominicais. 
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d) bens de uso especial. 
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e) bens de concessão de direito real de uso. 
Comentário: Os hospitais públicos e as universidades públicas 
classificam-se como bens de uso especial, porque se destinam ao uso pelas 
entidades e órgãos da Administração Pública para a execução de atividades 
administrativas ou para a prestação de serviços públicos, e não ao uso pela 
população em geral. Evidente que toda estrutura do Estado está voltada para o 
atendimento dos interesses da população. No entanto, se o bem é utilizado 
diretamente por uma unidade administrativa qualquer, e apenas indiretamente 
pela população em geral, trata-se de bem de uso especial. A estrutura do 
hospital público, por exemplo, não pode ser pura e simplesmente utilizada pelo 
cidadão comum como se fosse uma praça ou uma praia. Ao contrário, essa 
estrutura é utilizada pelos servidores do hospital público para a prestação de 
um serviço à população, daí a sua caracterização com bem de uso especial. 
Gabarito: alternativa "d" 
6. (Cespe - T JDFT 2013) Consideram-se bens públicos dominicais os que 
constituem o patrimônio das pessoas juríd icas de direito público, como objeto de 
direito pessoal ou real de cada uma delas, os quais se submetem a um regime de 
direito privado, pois a administração pública age, em relação a eles, como um 
proprietário privado. 
Comentário: A questão está de acordo com a definição de bens 
dominicais presente no Código Civil. Vejamos: 
Art. 99. São bens públicos: 
( .. .) 
Ili - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito 
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado. 
Vamos aprofundar um pouco mais na análise desse artigo. A redação do 
inciso Ili não permite identificar exatamente quais bens seriam considerados 
bens dominicais. Tampouco o parágrafo único é esclarecedor. A doutrina, 
inclusive, critica bastante a redação do parágrafo único do art. 99. Lucas 
Furtado, contudo, ensina que a expressão "estrutura de direito privado" se 
refere aos bens das pessoas de direito público, ou seja, aos bens públicos. 
Assim, se em razão da finalidade dada aos bens pertencentes às pessoas de 
direito público verificar-se a aplicação do direito privado, ou seja, se a relação 
que os afeta for estruturada com base no direito privado - de que seriam 
exemplos os títulos da dívida pública ou os bens públicos objeto de contrato 
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de locação ou de cessão (contratos regidos pelo direito privado) -, referidos 
bens são reputados dominicais. Ainda que pertencentes às pessoas de direito 
público, ou seja, ainda que sejam bens públicos sujeitos ao regime jurídico 
dos bens públicos, os bens dominicais, por não estarem afetados a uma 
finalidade pública, também se submetem a um regime de direito privado. 
Assim, por exemplo, é que a Administração pode utilizar, além das formas de 
direito público, também formas de direito privado para outorgar o uso privativo 
de bens dominicais, como a locação e o comodato. 
Ressalte-se que o uso de estruturas de direito privado somente é legítimo 
para a utilização dos bens públicos dominicais, não sendo admissível para os 
bens de uso comum ou de uso especial. 
 Gabarito: Certo 
7. (ESAF – Ministério da Fazenda 2013) Sob o aspecto jurídico, há duas 
modalidades de bens públicos: os do domínio público do Estado e os do domínio 
privado do Estado. 
Comentário: A classificação dos bens públicos definida no Código Civil 
toma como critério a utilização conferida ao bem. São apresentadas, conforme 
examinado, três categorias: bens de uso comum, bens de uso especial e bens 
dominicais. Maria Sylvia Di Pietro afirma que, não obstante “a classificação do 
Código Civil abranja três modalidades de bens, quanto ao regime jurídico 
existem apenas duas”. A autora apresenta, em seguida, a divisão dos bens 
públicos em razão do regime jurídico adotado, dividindo-os em bens de 
domínio público – que compreenderia os bens com alguma destinação pública 
específica, quais sejam, os bens de uso comum e os de uso especial – e os 
bens do domínio privado, categoria que abarcaria somente os bens 
dominicais, ou seja, aqueles sem destinação pública específica. 
Gabarito: Certo 
 
QUANTO À DISPONIBILIDADE 
Quanto à disponibilidade, os bens públicos classificam-se em: 
 Bens indisponíveis por natureza; 
 Bens patrimoniais indisponíveis; 
 Bens patrimoniais disponíveis. 
Essa classificação tem por fim distinguir os bens públicos no que diz 
respeito à sua disponibilidade em relação às pessoas de direito público a 
que pertencem. Vejamos. 
Bens Indisponíveis por Natureza 
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Os bens indisponíveis por natureza são aqueles que não 
ostentam natureza tipicamente patrimonial (vale dizer, não podem 
ser ava liados em termos monetários) e que, por isso mesmo, as pessoas 
que os detêm não podem deles dispor, ou seja, não podem aliená-los 
ou onerá-los. 
São bens indisponíveis por natureza os bens de uso comum do 
povo, como os mares, os rios, as estradas, o espaço aéreo etc. 
Bens Patrimoniais Indisponíveis 
Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que, embora 
tenham natureza patrimonial , o Poder Público não pode deles 
dispor, em razão de estarem afetados a uma destinação pública 
específica. 
Tais bens possuem caráter patrimonia l porque são suscetíveis de 
avaliação pecuniária, ou seja, são bens que possuem valor patrimonial. 
Entretanto, são indisponíveis porque são efetivamente uti lizados pelo 
Estado para alcançar os seus fins. 
Enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, sejam 
móveis ou imóveis, de que são exemplo os prédios das repartições 
públicas, os veículos oficiais, as universidades públicas etc. Enquanto 
esses bens forem utilizados pela Administração para uma finalidade 
pública específica, serão bens patrimoniais indisponíveis. 
Vale ainda destacar o art. 225, §5º da CF, que confere caráter de 
indisponibilidade às "terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por 
ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturaisH. 
Como tais terras são utilizadas na defesa do patrimônio ambiental, vale 
dizer, possuem uma destinação pública específica, se enquadram na 
categoria dos bens de uso especial e, nessa condição, são indisponíveis. 
Bens Patrimoniais Disponíveis 
Os bens patrimoniais disponíveis são todos aqueles que possuem 
natureza patrimonial e, por não estarem afetados a certa fina lidade 
pública, podem ser alienados, obviamente nas condições que a lei 
estabelecer (por exemplo, necessidade de avaliação prévia, autorização 
legislativa para imóveis, presença de interesse público e, em regra, 
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licitação) . Não se trata, portanto, de livre alienação, e sim de 
disponibi lidade dentro das condições legalmente fixadas. 
Os bens patrimoniais disponíveis são os bens dominicais em geral, 
exatamente porque esses bens não se destinam ao público em geral, nem 
são utilizados para o desempenho das atividades administrativas. 
CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS 
Como já assinalado, os bens públicos se distinguem dos bens 
privados em razão do regime jurídico aplicável : os bens públicos estão 
sujeitos a regime jurídico de direito públ ico e os bens privados a regime 
jurídico de direito privado. A diferença fundamenta l entre esses dois 
regimes são algumas regras de proteção presentes no regime de direito 
público, a saber: a inalienabilidade relativa, a impenhorabi lidade, a não-
onerabilidade e a imprescritib il idade. Essas, portanto, são as principais 
características dos bens públicos, conforme veremos a seguir. 
alienados. 
• Bens desafetados podem ser alienados, observando as normas legais. 
• Bens públicos NÃO podem ser objeto de penhora; 
• As dívidas da Fazenda Pública são quitadas mediante o regime de 
precatório. 
• Bens públicos NÃO podem ser objeto de usucapião, inclusive os 
dominicais. 
• Bens públicos NÃO podem constituir garantia real, como hipoteca e 
anticrese. 
INALIENABILIDADE RELATIVA 
Costuma-se dizer que os bens públicos são ina lienáveis, no sentido 
de que as pessoas jurídicas de direito público não podem transferir a 
terceiros os bens móveis e imóveis de sua propriedade. Porém essa regra 
não é tão ríg ida como parece. 
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Segundo o art. 100 do Código Civil, "os bens públicos de uso 
comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto 
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar". 
O art. 101, por seu turno, dispõe que "os bens públicos dominicais 
podem ser alienados, observadas as exigências da lei" . 
Portanto, como se nota, a inalienabi lidade dos bens públicos não é 
absoluta. Afinal, possuem essa característica apenas os bens de uso 
comum do povo e os de uso especial e, mesmo assim, apenas enquanto 
conservarem essa qualificação. Já os bens dominicais, que são exatamente 
os bens públicos que não se encontram vinculados a uma destinação 
específica, podem ser objeto de alienação, observados os requisitos legais. 
Daí porque a doutrina considera ser impróprio falar-se tão somente em 
inalienabilidade, sendo melhor dizer que os bens públicos possuem como 
característica a inalienabilidade relativa ou a alienabilidade 
condicionada. 
Os bens públicos de uso comum do povo e de 
uso especial são inalienáveis, porém, só 
enquanto estiverem afetados à destinação 
ão pública. Logo, a partir da desafetação, os .------~- bens poderão ser alienados, observadas as 
condições previstas na Lei de Licitações. 
Dessa forma, caso o Estado pretenda, por exemplo, alienar parte de 
uma Avenida (bem de uso comum do povo), deverá primeiro retirar essa 
destinação específica, transformando-a num bem público dominical, para 
aí sim consumar a venda8 . 
A rigor, somente são absolutamente inalienáveis os bens 
indisponíveis por sua própria natureza, ou seja, aqueles bens que não 
têm valor patrimonial mensurável, como os rios, os mares e as praias. 
Cabe lembrar que os requisitos para a alienação de bens públicos 
constam da Lei 8 .666/1993, que exige demonstração do interesse público, 
prévia avaliação, licitação (em regra) e, caso se trate de bem imóvel, 
autorização legislativa ( art. 17). 
Por fim, esclareça-se que os bens públicos, mesmo afetados, 
podem ser alienados entre as entidades do Estado. Ou seja, a União, 
s Veremos que, para ocorrer a desafetação, de regra, não é necessário um rito ou ato específico. Basta, por 
exemplo, a ocorrência de um fat o administrativo, como, por exemplo, o início do processo de venda pelo 
Poder Público. 
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por exemplo, poderia vender ou doar um edifício a um Estado. Assim, esta 
característica de alienabi lidade condicionada diz respeito a transações de 
bens públicos com particulares, não atingindo transações entre 
integrantes do Estado . Alguns autores, então, dizem que os bens públicos 
estão fora do comércio privado, mas não fora do comércio público. 
8. (Cespe - DP/DF 2013) Sendo uma das características do regime jurídico dos 
bens públicos a inal ienabilidade, é correto afirmar que, segundo o ordenamento 
juríd ico brasileiro vigente, todos os bens públicos são absolutamente inalienáveis. 
Comentário: A inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Os 
bens de uso comum e dos de uso especial podem ser alienados desde que 
percam essa qualificação, ou seja, desde que sejam desafetados. Já os bens 
dominicais podem ser regularmente alienados, afinal, por definição, já são 
bens desafetados. 
Além da desafetação, as demais condições para a alienação dos bens 
públicos encontram-se previstas no art. 17 da Lei 8.666/93: 
:> Alienação de bens imóveis: 
• Autorização legislativa; 
• Interesse público devidamente justificado; 
• Avaliação prévia; 
• Licitação na modalidade concorrência, ressalvadas as hipóteses previstas 
na Lei de Licitações, em que é admitido o leilão (art. 19, Ili), ou em que a 
licitação é dispensada. 
:> Alienação de bens móveis: 
• Interesse público; 
• Avaliação prévia; 
• Licitação na modalidade leilão, ressalvadas as hipóteses em que a Lei de 
Licitações obriga a concorrência (art. 17, §62), ou aquelas em que a licitação 
é dispensada (art. 17, §22). 
Gabarito: Errado 
9. (Cespe - PRF 2012) Em decorrência do pnnc1p10 da indisponibilidade do 
interesse público, não é permitido à administração alienar qualquer bem público 
enquanto este bem estiver sendo utilizado para uma destinação pública específica. 
Comentário: Nos termos do Código Civil, são inalienáveis os bens de uso 
comum e os de uso especial, enquanto conservarem essa qualificação, ou 
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seja, enquanto estiverem sendo destinados para alguma função pública 
específica. Daí decorre que, se perderem essa qualificação, tais bens poderão 
ser alienados. A perda da qualificação recebe o nome de desafetação. Uma vez 
desafetados, os bens de uso comum e de uso especial passam à categoria de 
dominicais, e, assim, passam a integrar o patrimônio disponível do Estado. 
 Gabarito: Certo 
IMPENHORABILIDADE 
A penhora é ato de natureza constritiva que recai sobre os bens do 
devedor para propiciar a satisfação do credor no caso do não cumprimento 
da obrigação. Ou seja, quando uma pessoa deve a outra, pode ter parte 
de seus bens penhorados para fazer frente à dívida. Os bens penhorados 
podem ser alienados a terceiros para que o produto da alienação satisfaça 
o interesse do credor9. 
Os bens públicos, porém, não se sujeitam ao regime de penhora 
e, por esse motivo, são caracterizados como impenhoráveis. Ressalte-se 
que a impenhorabilidade recai, inclusive, sobre os bens dominicais. 
Sendo assim, a pessoa que tiver algum crédito perante o Estado 
jamais poderá ter como garantia a penhora de algum bem público que ela 
possa vender para satisfazer a dívida. 
E como então o Estado paga as suas dívidas? 
De acordo com o art. 100 da Constituição Federal, as dívidas da 
Fazenda Pública serão, de regra, quitadas mediante a expedição de 
precatórios. O regime de precatóriospossui como objetivo proteger o 
patrimônio público do regime de execução a que se submetem os bens 
dos particulares em geral. Assim, quando o Poder Público é condenado 
judicialmente a saldar uma dívida perante terceiros, ao invés de ocorrer a 
penhora do patrimônio público para garantir o pagamento, são 
consignadas dotações no orçamento com esse objetivo. Vejamos: 
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, 
Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão 
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à 
conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas 
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. 
 
9 Carvalho Filho (2014, p. 1170). 
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Ressalte-se que há uma única exceção: estão excluídos do regime 
de precatórios os pagamentos de obrigações definidas em lei como de 
pequeno valor (art. 100, §3º). 
Embora o caput do art. 100 determine que o pagamento ocorrerá 
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios, o 
§1º do mesmo artigo dispõe que os débitos de natureza alimentícia 
têm preferência. Além disso, consoante o art. 100, §2º, também terão 
prioridade os débitos de natureza alimentícia que não ultrapassem o 
triplo da importância fixada em lei como “obrigação de pequeno valor” e 
devam ser pagos a titulares que tenham sessenta anos de idade ou 
mais, ou, nos termos da lei, sejam portadores de doença grave10. 
Para o fim de preferência no pagamento dos precatórios, consideram-
se débitos de natureza alimentícia aqueles decorrentes de salários, 
vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios 
previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em 
responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em 
julgado (art. 100, §1º). 
As entidades de direito público estão obrigadas a incluir, nos 
respectivos orçamentos, a verba necessária ao pagamento de seus 
precatórios apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o 
final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados 
monetariamente (art. 100, §5º). 
As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados 
diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal 
que proferir a decisão condenatória determinar o pagamento integral e 
autorizar o sequestro da quantia respectiva, a requerimento do credor, 
nos casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não 
alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito 
(art. 100, §6º). 
Portanto, embora os bens públicos sejam realmente impenhoráveis, 
é possível ocorrer o sequestro de valores (dinheiro público) necessários à 
satisfação de dívidas constantes de precatórios judiciais, no caso de 
ofensa à ordem de pagamento ou de não alocação orçamentária dos 
valores correspondentes. 
 
10 No julgamento da ADI 4.425/DF e da ADI 4.357/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou 
inconstitucional a expressão ╉na data de expedição do precatório╊ constante do art┻ などど┸ すにえ da CF┻ Dessa 
forma, a regra de prioridade vale inclusive para os titulares que tenham completado sessenta anos de 
idade após a expedição do precatório. 
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IMPRESCRITIBILIDADE 
A imprescritibilidade significa que os bens públicos, seja qual for a 
sua natureza, são insuscetíveis de aquisição por decurso de prazo, vale 
dizer, não podem ser objeto de usucapião11 . 
Dessa forma, diferentemente do que ocorre com os bens privados, 
mesmo que o interessado tenha a posse do bem público por determinado 
período, não nascerá para ele o direito de propriedade sobre esse bem. A 
ocupação ilegítima em área de domínio público, ainda que por longo 
período, permite que o Estado formule a respectiva ação reintegratória, 
sendo incabível a alegação de omissão administrativa 12 . 
A Constituição Federal estabelece regra específica a respeito, 
vedando qualquer t ipo de usucapião de imóveis públ icos, quer localizados 
na zona urbana (CF, art. 183, §3º) , quer na área rural (CF, art. 191, 
parágrafo único) . Embora a CF se refira apenas aos bens imóveis, 
ressalte-se que a imprescritibil idade é característica tanto dos bens 
públicos imóveis como dos bens públicos móveis. Ademais, conforme o 
entendimento do STF, aplica-se também aos bens públicos dominicais13 . 
10. (Cespe - Juiz Federal TRFS - 2013) Consoante o disposto na CF, os bens 
públicos são passíveis de aquisição por meio de usucapião. 
Comentário: Ao contrário do que afirma o quesito, os bens públicos, 
qualquer que seja a sua qualificação - uso comum, especial ou dominical -
são imprescritíveis, ou seja, não são passíveis de aquisição por meio de 
usucapião. Assim, mesmo que um particular tenha a posse pacífica de um bem 
público por qualquer período de tempo, não adquirirá direito de propriedade 
sobre esse bem. 
Gabarito: Errado 
11. (Cespe - CNJ 2013) A ocupação de bem público, ainda que dominical, não 
passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção 
11 De fato, os bens públicos não estão sujeitos à usucapião; no entanto, os bens particulares de posse do 
Estado poderão, cumpridos os requisitos da Legislação Civil, ser objeto de prescrição aquisitiva. Em outras 
palavras, o Estado poderá adquirir bens de particulares por usucapião. 
12 Inclusive, para o STJ, a ocupação irregular, sem qualquer autorização da Administração, implica para o 
particular o dever de indenizar o Poder Público pelo uso, além de indenizar eventuais prejuízos que tenha 
causado ao patrimônio público do Estado ou coletividade (STJ - REsp 425.416) 
13 Súmula 340. 
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possessória contra o órgão público. 
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Comentário: Trata-se de verbete da jurisprudência do STJ. Vejamos: 
REsp 146.367 
Ementa: INTERDITO PROIBITÓRIO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA, 
PERTENCENTE À COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP. 
INADMISSIBILIDADE DA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA NO CASO. A ocupação de 
bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se 
afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público. 
Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do CC/ 1916 ). Recurso 
especial não conhecido. 
Esse entendimento decorre da imprescritibilidade dos bens públicos, que 
os protege de ser objeto de usucapião. Assim, em caso de ocupação irregular, 
não se admite a ação de proteção possessória contra o órgão público, ou seja, 
ação judicial com vistas a discutir a posse do bem. 
Gabarito: Certo 
12. (Cespe - MPTCF 2013) É possível usucapir imóvel rural administrado pela 
Companhia Imobiliária de Brasília (TERRACAP). 
Comentário: Os bens públicos possuem algumas características 
protetivas decorrentes do regime jurídico-administrativo, verdadeiras 
prerrogativas que visam a evitar a dilapidação do patrimônio público utilizado 
em benefício da coletividade. Entre tais características se destaca a 
imprescritibilidade, pela qual os bens públicos não podem ser objeto de 
usucapião. Assim, diversamente do que afirma o quesito, não é possível a um 
particular adquirir a posse legítima de um imóvel rural da Terracap apenas por 
tê-lo ocupado por um determinado período de tempo. Vale salientar que, 
diversamente, o Poder Público pode adquirir bens privados por usucapião, 
hipótese na qual esses bens passarão a ser bens públicos. 
Gabarito: Errado 
13. (Cespe - GDF 2013) É impossível a prescriçãoaquisitiva de bens públicos 
dominicais, inclusive nos casos de imóvel rural e de usucapião constitucional pro 
labore. 
Comentário: Os bens dominicais também contam com a característica da 
imprescritibilidade, assim como as demais espécies de bens públicos. Nesse 
sentido é a Súmula 340 do STF: 
Súmula 340 - STF: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os 
demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
Quanto aos imóveis rurais de propriedade do Poder Público, a própria 
Constituição é expressa em vedar o usucapião, ainda que para torna-lo 
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produtivo (usucapião constitucional pro labore): 
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como 
seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não 
superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, 
tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. 
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 Portanto, o quesito está correto. 
Gabarito: Certo 
14. (Cespe – Bacen 2013) Uma pessoa que ocupe, por mais de vinte anos e, de 
forma ininterrupta, um imóvel rural pertencente a uma autarquia terá direito, desde 
que requeira em juízo, à propriedade desse bem por usucapião. 
 Comentário: Os bens públicos, dentre os quais os bens das autarquias, 
não podem ser adquiridos por usucapião, em hipótese alguma, nem mesmo se 
tiverem sido ocupados por mais de vinte anos de forma ininterrupta. 
Gabarito: Errado 
15. (Cespe – STJ 2012) Os bens públicos, sejam eles de uso comum, de uso 
especial ou dominicais, são imprescritíveis, não sendo, pois, suscetíveis de 
usucapião. 
 Comentário: A imprescritibilidade é uma característica presente em todos 
os bens públicos, sejam eles de uso comum, de uso especial ou dominicais. 
 Gabarito: Certo 
16. (Cespe – TCE/RO 2013) É possível a obtenção, mediante ação de usucapião, 
da propriedade de bem pertencente a autarquia e ocupado por particular por mais de 
quinze anos ininterruptos. 
 Comentário: A imprescritibilidade dos bens públicos é um assunto 
bastante explorado nas provas do Cespe. Conforme comentado anteriormente, 
não é possível a obtenção, mediante ação de usucapião, da propriedade de 
bem pertencente a autarquia e ocupado por particular por mais de quinze anos 
ininterruptos. 
Gabarito: Errado 
17. (Cespe – MPE/TO 2012) A respeito dos bens públicos e do controle da 
administração pública, assinale a opção correta. 
a) Os bens, da mesma forma que as coisas, se caracterizam pelos mesmos 
atributos: escassez, valor econômico e livre circularidade. 
b) No caso de sentença judicial transitada em julgado que imponha créditos contra a 
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fazenda pública, o pagamento efetuar-se-á por meio de precatórios, conforme o 
disposto na CF, uma vez que os bens públicos não estão sujeitos aos efeitos 
jurídicos do regime da penhora. 
c) Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são os únicos 
imprescritíveis, isto é, insuscetíveis de aquisição da propriedade mediante 
usucapião. 
d) A transferência do direito real de propriedade dos bens públicos imóveis, em 
qualquer dos poderes da República, dependerá de autorização do chefe máximo do 
poder a que estiver submetido o órgão alienante. 
e) Os bens públicos de uso comum do povo e aqueles que tenham natureza jurídica 
especial serão passíveis de alienação, ainda que se mantenha incólume a sua 
qualificação, na forma que a lei determinar. 
 Comentário: 
 a) ERRADA. Há uma discussão doutrinária que diferencia bens e coisas; 
determinados autores dizem que possuem o mesmo significado; outros dizem 
que bem é gênero e coisa espécie; outros dizem exatamente o contrário. Mas 
não precisamos aprofundar nessa celeuma. Para responder o quesito, basta 
lembrar que os bens públicos possuem a característica da inalienabilidade 
relativa ou alienabilidade condicionada para concluir que eles não podem 
possuir o atributo da livre circularidade, como afirma o quesito. Ademais, 
dentre o bens públicos, existem aqueles indisponíveis por natureza, ou seja, 
bens que não possuem natureza patrimonial por não serem passíveis de 
avaliação monetária, como os mares, os rios e o espaço aéreo. Por essa razão, 
também é errado afirmar, genericamente, que todos os bens públicos possuem 
valor econômico. 
 b) CERTA. Os bens públicos são impenhoráveis, ou seja, não podem ser 
utilizados para satisfazer os débitos do Poder Público perante terceiros. Para 
tanto, a CF instituiu o regime de precatórios, que consiste na consignação de 
dotações orçamentárias para a quitação dessas dívidas, observada a ordem de 
apresentação (em suma, quem obteve a decisão judicial reconhecendo o 
crédito perante o Poder Público primeiro tem direito a ser contemplado 
primeiro no orçamento). Ressalte-se que as dívidas de pequeno valor, 
conforme definidas em lei, dispensam a inscrição em precatórios. 
 c) ERRADA. Além dos bens de uso especial e de uso comum, os bens 
dominicais também são imprescritíveis. 
d) ERRADA. Nos termos do art. 23 da Lei 9.636/1998, a alienação de bens 
imóveis da União (de qualquer dos Poderes) dependerá de autorização do 
Presidente da República (que poderá ser delegada ao Ministro da Fazenda, 
permitida, ainda, a subdelegação) e será sempre precedida de parecer da 
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Secretaria de Patrimônio da União (SPU) quanto à oportunidade e 
conveniência do ato. Vejamos: 
Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante 
ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU 
quanto à sua oportunidade e conveniência. 
§ 1 o A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social 
em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação 
ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade. 
§ 2o A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de 
Estado da Fazenda, permitida a subdelegação. 
A União, no caso, é a pessoa jurídica à qual pertencem os órgãos de 
todos os Poderes. Portanto, a lei exige autorização do Presidente da 
República, e não do chefe máximo de cada Poder. Ademais, a Lei 8.666/1993 
determina que a alienação de bens imóveis dependerá de prévia autorização 
legislativa, exceto no caso de bens oriundos de procedimentos judiciais ou 
dação em pagamento (art. 17, 1). Mas em nenhum momento a Lei 8.666 exige 
autorização do chefe máximo de cada Poder. Assim, por falta de previsão 
legal, o item está errado. 
e) ERRADA. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso 
especial são inalienáveis, enquanto mantiverem a sua qualificação. 
Gabarito: alternativa "b" 
NÃO ONERABILIDADE 
Onerar um bem significa deixá-lo como garantia para o credor no 
caso de inadimplemento da obrigação 14 . Exemplos de direitos reais de 
garantia sobre a coisa alheia são o penhor, a hipoteca e a anticrese 
(Cód igo Civil, art. 1.419) . 
Os bens públicos não podem ser gravados com esse tipo de 
garantia em favor de terceiros. Afinal, como dito, a própria 
Constituição contemplou o regime de precatórios para o pagamento dos 
créditos contra a Fazenda Pública. Dessa forma, o credor do Poder Público 
não pode ajustar garantia real sobre bens públicos, sob pena de nulidade 
da garantia. 
14 Carvalho Filho (2014, p. 1172) 
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É importante ressa ltar que os bens públicos podem ser 
objeto de oneração, desde que não se tenha por fim a ~ 1' INDO 
Ornais fundo 
constituição de direito real de garantia. Ou seja, a não 
onerabilidade não é absoluta. 
É admit ida, por exemplo, a oneração com direitos rea is de fru ição. Outro 
exemplo está na Lei 11.079/2004 (parceria público-privada), cujo art. 62, IV autoriza 
a Administração outorgar direitos sobre bens públicos dominicais a título de 
contraprestação do parceiro público para o privado (art. 62). 
Já o art. 16 autoriza a União a constituir o Fundo Garantidor de Parceiras 
Público-Privadas - FGP, podendo, para tanto, integralizar bens imóveis dominicais, 
entre outros meios. 
AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS 
O Poder Público pode adquirir bens para o seu patrimônio de diversas 
formas. Esses bens geralmente são privados, mas quando adquiridos 
pelas pessoas públicas convertem-se em bens públicos. 
A doutrina ensina que existem dois tipos de aquisição de bens 
públicos: 
:, Aquisição originária 
:, Aquisição derivada 
Na aquisição originária não há a transmissão de propriedade 
por qualquer manifestação de vontade. A aquisição é direta, ou seja, não 
existe um proprietário anterior do bem. Exemplo de aquisição originária é 
o da acessão por aluvião, em que a margem ribeirinha se amplia em razão 
da ação das águas. A pesca e a caça também propiciam a aquisição 
originária dos animais. 
Já na aquisição derivada alguém transmite um bem ao 
adquirente mediante certas condições por eles estabelecidas. Exemplo 
de aquisição derivada é a que resulta de contrato de compra e venda 15 . 
Dito isso, vamos aprender, de forma sucinta, as principais formas de 
aquisição de bens públicos, nos valendo, para tanto, dos ensinamentos de 
Carvalho Filho. 
is Carvalho Filho (2014, p. 1174) 
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Contratos 
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FORMAS DE AQUISIÇÃO 
Como qua lquer particular, o Estado pode celebrar contratos para 
adquirir bens. Além dos contratos de compra e venda, o Poder Público 
também pode celebrar contratos de doação, de permuta e de dação em 
pagamento. 
Assim, por exemplo, é possível que uma entidade privada faça 
doação de bens ao Município ou que um contribuinte em débito com 
tributos estaduais celebre com o Estado um ajuste de dação em 
pagamento. Ingressando no acervo das pessoas de direito público, tais 
bens passarão a ter a qualificação de bens públicos. 
Ressalte-se que os contratos de aquisição de bens podem ser tanto 
de direito privado como de direito público. Os contratos de doação e dação 
em pagamento, por exemplo, são contratos de direito privado. Já a 
compra de bens móveis necessários aos fins administrativos se caracteriza 
como contrato administrativo, ou seja, trata-se de um contrato de direito 
público. 
Por fim, cabe anotar que a aquisição de bem imóvel objeto do 
contrato, mesmo se efetivada pelo Poder Público, se sujeita a registro no 
cartório do Registro de Imóveis, sem o que a transferência da 
propriedade não se consuma. Em outras palavras, os contratos não 
transferem por si mesmos a propriedade, sendo necessário, ainda, o 
registro no cartório. 
Usucapião 
Embora os bens públicos não possam ser objeto de usucap1ao, é 
perfeitamente possível que as pessoas de direito público (União, 
Estados, DF, Municípios e respectivas autarquias e fundações públicas) 
adquiram bens por usucapião. Basta que sejam observados os 
requisitos lega is exigidos para os particulares em geral, como a posse do 
bem por determinado período, a boa-fé e a sentença declaratória da 
propriedade. Esses bens, uma vez consumado o processo aquisitivo, 
tornar-se-ão bens públicos. 
Desapropriação 
Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público, fundado 
na necessidade pública, util idade pública ou interesse social, 
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compulsoriamente, transfere para si a propriedade de terceiro, 
mediante justa e prévia indenização. 
Os bens desapropriados transformam-se em bens públicos tão logo 
ingressem no patrimônio do ente expropriante. 
Registre-se que a doutrina classifica a desapropriação como forma 
originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum 
título anterior. 
A desapropriação é forma originária de 
ão aquisição de bens públicos . .------~-
Acessão 
A acessão é forma de aquisição de bens prevista no Código Civi l, pela 
qual passa a pertencer ao proprietário tudo o que aderir à propriedade, 
revelando um acréscimo a esse direito. 
A acessão pode efetivar-se, por exemplo, pela formação de ilhas, 
por aluvião16 ou pela construção de obras ou plantações. 
Assim, por exemplo, caso se forme uma ilha num rio de propriedade 
da União, tal ilha será um bem federa l. Igualmente haverá aquisição de 
bem federal se a União t iver propriedade ribeirinha e nela ocorra o aluvião 
ou, ainda, se o ente construir ou plantar em um terreno seu, hipótese em 
que adquirirá a propriedade das construções e plantações por acessão. 
Repare que, em todos esses casos, temos exemplos de aquisições 
originárias, pois os bens não são adquiridos de um terceiro. 
Aquisição causa mortis 
Dispõe o art. 1.822 do Código Civi l que "a declaração de vacância da 
herança não prejudicará os herdeiros que legalmente se habilitarem; 
mas, decorridos cinco anos da abertura da sucessão, os bens arrecadados 
passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados 
nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União 
quando situados em território federal". 
Ademais, o art. 1.844 do Código consigna que "não sobrevivendo 
cônjuge, ou companheiro, nem parente algum sucessível, ou tendo eles 
16 Aluvião é o fenômeno pelo qual as águas vão vagarosamente aumentando as margens dos rios, 
ampliando a extensão da propriedade ribeirinha. 
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renunciado a herança, esta se devolve ao Município ou ao Distrito 
Federal, se localizada nas respectivas circunscrições, ou à União, quando 
situada em território federar'. Assim, os bens oriundos desse tipo de 
herança "sem dono" passam a qualificar-se como bens públicos. 
Note que não é correto apontar o Poder Público como herdeiro, ou 
que ele adquire a propriedade por força de herança. Porém, se os 
herdeiros não forem identificados, os bens que compõem a herança 
poderão ser incorporados ao patrimônio público. 
Arrematação 
Arrematação é o meio de aquisição de bens através da alienação de 
bem penhorado, em processo de execução, em praça ou leilão judicial. 
Nada impede que as pessoas de direito públ ico participem dos processos 
públicos de alienação de bens penhorados e sejam vitoriosas no 
oferecimento do lance. Os bens adquiridos por esse sistema também se 
classificam como bens públicos. 
Adjudicação 
A adjudicação assemelha-se à arrematação, pois se constitui na 
aquisição de bens penhorados e praceados. A diferença é que o 
adquirente, na adjudicação, é credor da pessoa proprietária dos bens. 
Desse modo, situando-se as pessoas de direito públ ico na posição de 
credoras, podem requerer que lhes sejam adjudicados os bens praceados 
e, assim, adquirir-lhes a propriedade. 
Resgate na enfiteuse 
Enfiteuse era o direito real sobre a coisa alheia, pelo qual o uso e o 
gozo do bem ( domínio útil) pertenciam ao enfiteuta; ao proprietário ( ou 
senhorio direto) cabia apenas a nua propriedade (propriedade abstrata). O 
antigo Código Civil disciplinava o instituto, mas o Código vigente não mais 
incluiu a enfiteuse entre os direitos reais. Não obstante, manteveas já 
existentes, que continuam regu ladas pelo Código anterior (art. 2 .03817) . 
11 Art. 2.038. Fica proibida a constituição de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando-se as existentes, até 
sua extinção, às disposições do Código Civil anterior, Lei no 3. 071, de 1 o de janeiro de 1916, e leis posteriores. 
§ lo Nos aforamentos a que se refere este artigo é defeso: 
I • cobrar laudêmio ou prestação análoga nas transmissões de bem aforado, sobre o valor das construções ou 
plantações; 
II· constituir subenfiteuse. 
§ 2o A enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos regula-se por lei especial. 
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Dentre as regras que disciplinavam a enfiteuse, uma referia-se ao 
resgate, situação jurídica que permitia ao enfiteuta, após o prazo de 
10 anos, consolidar a propriedade, pagando ao senhorio direto 
determinado valor previsto em lei . Assim, se o enfiteuta for pessoa de 
direito público - considerando os direitos reais constitu ídos antes do 
novo Código Civil - , poderá ela efetuar o resgate por meio do devido 
pagamento ao senhorio direito; dessa forma, passará a ter a propriedade 
do bem que até então era privado. 
Aquisição ex vi /egis 
Trata-se de formas de aqu1s1çao previstas em normas de direito 
público, não enquadradas nos regimes usuais de aquisição de bens. 
Uma dessas modalidades é a que ressai dos loteamentos. A lei que 
regula o parcelamento do solo urbano18 estabelece que algumas áreas dos 
loteamentos serão reservadas ao Poder Público, as quais constituirão as 
ruas, as praças, os espaços livres e, se for o caso, as áreas para a 
construção de prédios públicos. A aquisição desses bens dispensa 
qualquer instrumento especial, ingressando automaticamente na categoria 
dos bens públicos. 
Outra forma é o perdimento de bens. Nessa categoria se enquadra, 
por exemplo, a perda, em favor do Poder Público, dos bens obtidos 
il icitamente por condenados pela prática de crimes ou de atos de 
impropriedade administrativa. 
A reversão nas concessões de serviços públicos também importa a 
aquisição de bens pelas pessoas públicas. No caso, a reversão consiste na 
transferência ao poder concedente dos bens do concessionano 
empregados na execução do serviço, após o término do contrato de 
concessão. 
Por fim há a figura do abandono, em que o proprietário exclui o bem 
de sua propriedade sem manifestação expressa de vontade; simplesmente 
se desinteressa dele. Diz a lei civil que o imóvel abandonado, não se 
encontrando na posse de outrem, "poderá ser arrecadado, como bem 
vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do 
Distrito Federal", caso se trate de imóvel urbano (art. 1.276) ou à da 
União, se imóvel rural (art. 1.276, §1º). 
1s Lei 6 .766/1979 
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18. (ESAF – AFRFB 2014) Quanto às formas de aquisição dos Bens Públicos, é 
correto afirmar: 
a) aluvião é uma das formas de efetivação da acessão. 
b) a legislação atual manteve as enfiteuses já existentes no antigo Código Civil, por 
meio das quais o credor obtém o direito de adquirir os bens praceados. 
c) a arrematação exige a posse do bem por determinado período e a boa-fé. 
d) o contrato é uma forma de aquisição originária da propriedade. 
e) os bens desapropriados repassados a terceiros, no caso da reforma agrária, não 
mais possuem natureza de bens públicos, mesmo que não se dê a transferência. 
 Comentários: 
 a) CERTA. A acessão é forma de aquisição de bens prevista no Código 
Civil, pela qual passa a pertencer ao proprietário tudo o que aderir à 
propriedade, revelando um acréscimo a esse direito. A acessão pode efetivar-
se, por exemplo, pela formação de ilhas, por aluvião (aumento da área das 
margens por ação das águas) ou pela construção de obras ou plantações. 
 b) ERRADA. De fato, a legislação atual manteve as enfiteuses já 
existentes no antigo Código Civil. Assim, se alguma pessoa de direito público 
for enfiteuta de bem privado, poderá efetuar o resgate junto ao senhorio direto 
e passar a ser proprietária do bem. O erro do item é que o direito do credor 
adquirir os bens praceados se dá por meio da adjudicação, e não da enfiteuse. 
 c) ERRADA. Arrematação é o meio de aquisição de bens através da 
alienação de bem penhorado, em processo de execução, em praça ou leilão 
judicial. A aquisição de bens públicos por usucapião é que exige a posse do 
bem por determinado período e a boa-fé. 
 d) ERRADA. O contrato é forma de aquisição derivada, pois existe um 
proprietário anterior que transmite o bem ao poder público, mediante o ajuste 
de certas condições por eles estabelecidas no contrato (como o preço da 
venda, por exemplo). 
 e) ERRADA. Os bens desapropriados transformam-se em bens públicos 
tão logo ingressem no patrimônio do Estado. Caso esses bens venham a ser 
posteriormente repassados a terceiros, como no caso da reforma agrária, eles 
permanecem como bens públicos enquanto não se dá a transferência. Em 
outras palavras, se não ocorrer a transferência, os bens continuam a ser bens 
públicos, daí o erro do item. 
 Gabarito: alternativa “a” 
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AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO 
A destinação dos bens públicos pode ser modificada ao longo do 
tempo. Um bem que hoje possui uma destinação pública específica 
amanhã pode não ter mais, e vice-versa. É aí que entram os institutos da 
afetação e da desafetação. 
Se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja 
diretamente pelo Estado, seja pelos particulares em geral, diz-se que o 
bem está afetado a determinado fim público. Por exemplo: uma praça, 
como bem de uso comum do povo, se estiver sendo utilizada pela 
população, será considerada um bem afetado ao fim público; da mesma 
forma, um prédio em que funcione um hospital público também estará 
afetado a um fim público, na qualidade de bem de uso especial. 
Ao contrário, caso o bem não esteja sendo utilizado para qualquer 
destinação pública, diz-se que está desafetado. Por exemplo: um imóvel 
do Município que não esteja sendo utilizado para qualquer fim é um bem 
desafetado de fim público; uma viatura policial recolhida ao depósito como 
inservível igualmente se caracteriza como bem desafetado. Os bens 
desafetados, a bem da verdade, são bens dominicais. 
Ocorre que os bens públicos não necessariamente permanecem para 
sempre na mesma categoria em que foram classificados em decorrência 
da sua destinação. Se o bem está afetado e passa a desafetado, ocorre a 
desafetação; se, ao revés, o bem está desativado, sem utilização, e 
passa a ter uma finalidade pública, tem-se a afetação. 
Um exemplo para ilustrar o assunto19: um prédio onde haja uma 
Secretaria de Estado em funcionamento pode ser desativado para que o 
órgão seja instalado em local diverso. Esse prédio, como é lógico, sairá de 
sua categoria de bem de uso especial e ingressará na de bem dominical. A 
desativação do prédio implica sua desafetação. Se, posteriormente, no 
mesmo prédio, for instalada uma creche organizada pelo Estado, haverá 
afetação, e o bem, que estava na categoria dos dominicais, retornará a 
sua condição de bem de uso especial. Outro exemplo é o da 
desestatização (privatização), que também pode render ensejo à 
desafetação. 
Ressalte-se que até mesmo os bens de uso comum do povo podem 
sofrer alteração em sua finalidade. Uma praça pública, por exemplo, pode 
desaparecer em razão de alteração no projeto urbanístico. 
 
19 Carvalho Filho (2014,