DIREITO ADMINISTRATIVO I

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ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Introdução: entidades/órgãos/outras figuras (distinções e classificações)
Entidades: O enfoque desse tópico é o estudo jurídico da organização da administração pública, que se dá em 03 formas: 
· Municípios
· Estados-membros
· Distrito Federal (Estado anômalo, que assume função de Estado e município, ao mesmo tempo)
· União
Órgãos: A administração pública não se limita apenas a esses quatro corpos jurídicos, e não são as únicas de direito público, sendo que há também os órgãos, que se dão nas 04 formas:
· Autarquias
· Fundações Públicas
· Empresas Públicas
· Sociedades de Economia Mista
Principais diferenças entre os dois grupos:
· Natureza jurídica:
Do ponto de vista técnico-jurídico as entidades são pessoas jurídicas de direito público ‘’interno’’ (ou ainda, internacional), isto é, sujeito de direitos e deveres, podendo participar de relações jurídicas, que se submete ao regime jurídico publicista e suas características marcantes. A pessoa jurídica de direito público é também aquela predominantemente submetida ao direito público.
Já os órgãos, são unidades da administração pública de perfil jurídico híbrido, sendo para tanto, sujeitos de direito público-privado, tendo cada uma, suas respectivas peculiaridades. A diferença entre entidades e órgãos é principalmente este ponto, vez que os órgãos possuem menor grau de direitos públicos, e por esse motivo, muitas vezes são confundidas com as pessoas jurídicas de direito privado. 
· Funções/Finalidades:
Além disso, outra principal característica entre essas duas classes, são as funções e finalidades de cada uma. Enquanto as entidades são focadas na atividade política-administrativa, fazendo-o de forma descentralizada (ex: criação Cemig, etc) os órgãos apenas possuem capacidade administrativa-específica, cuidando de funções determinadas (ex: criação do BB = atividade financeira).
· Capacidade administrativa:
Por fim, a última característica de marcante distinção entre esses dois grupos é a forma com que elas se estruturam, ou seja, a autonomia que cada uma possui. 
As entidades possuem maior capacidade jurídica, isto é, a capacidade de dizer o direito de forma mais ampla, sendo que a União confere as entidades a capacidade de auto-organização (engloba-se tudo que não seja fazer lei, e são todas as atividades reguladas por lei). 
Os órgãos, por sua vez, têm menor capacidade e são criados por leis infra-constitucionais, além de que seus dirigentes não são eleitos, mas nomeados pelo chefe do poder executivo (lembrando que a escolha não é puramente política, e segue critérios técnicos definidos em lei). 
Outras figuras da Administração Pública
Territórios: apesar de ser uma entidade pública com capacidade administrativa mais ampla, não possuem capacidade política, já que é a lei que determina e especifica o que esse corpo jurídico poderá ou não fazer. Por esse motivo, os territórios acabam entrando no segundo grupo (órgãos), sendo considerado, assim, uma autarquia territorial (Atenção! Não é uma 5ª categoria do segundo grupo).
Poderes, Ministério Público, Tribunal de Contas: São órgãos, definidos por Celso Bandeira de Melo como ‘’unidades abstratas que sintetizam atribuições’’. São partes que integram o primeiro grupo (entidades), e são chamados de órgãos como forma de analogia ao corpo humano, sendo assim sub-dividisões que não tem personalidade jurídica, mas possuem funções. Ademais, entra aqui o Princípio da Imputação, em que se considera que os órgãos são imputações da entidade do qual se faz parte. Exemplo: quando se ingressa em juízo, é contra o ente público e não contra seus órgãos – vamos supor, que eu quero entrar na justiça contra a ALMG – eu devo entrar contra o município, e não esse órgão específico. 
Órgãos
Criação e Extinção: Estão pautados nos artigos abaixo:
· Artigo 61, p. 1º, CF: Esse artigo confere que o presidente da república tem a iniciativa para APRESENTAR projeto de lei, o que é diferente de criação de lei. OBS: medida provisória ainda assim será convertida em lei. O texto dispõe que:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
 § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
 II -  disponham sobre:
a)  criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b)  organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c)  servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d)  organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e)  criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
· Artigo 84, IV, A, CF: confere que o presidente da república usa decreto (que é um ato infra-legal) para criação e extinção de órgãos. A lei delegada é uma espécie alternativa para ‘’mexer’’ em estruturas organizacionais da administração pública.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
Desses dois artigos observa-se um impasse, pois o Artigo 61 fala em lei, enquanto que o Artigo 84 fala em decreto. Cabe lembrar que são normas federais, e assim, todos os cargos de chefia, seja prefeitos, governadores, etc., deverão segui-las. Em uma interpretação mais extensiva, fala-se que os órgãos não precisam estar pautados na lei, ou ainda, não é necessário haver uma decisão rigorosa à luz do princípio da legalidade (texto legal), em razão do princípio da eficiência. Dessa forma, a criação dos órgãos levará em conta uma intersubjetividade do intérprete, tendo em vista a grande sociedade em que vivemos, surgindo a necessidade de um grande contingente de normas e, por conseguinte, um extensivo corpo administrativo público.
· Exceções de extinção/criação:
1. Legislativo: extingue e cria seus órgãos através de resoluções, que são atos normativos aprovados pelo plenário, mas que não sofrem sanções. Quem resolve tudo é a própria casa legislativa, sendo que tudo é produzido unicamente nessa casa. O artigo 59 da CF elenca quais são as espécies normativas do processo legislativo, e dentre eles estão: A) Decreto legislativo (matérias relacionadas ao artigo 49 = câmara e senado deliberam juntos), B) Decreto (matéria relacionada nos artigos 51 e 52, e são feitos geralmente para regulamentar leis), C) Resoluções (câmara e senado deliberam separadamente a sua matéria).
2. Judiciário: seus serviços auxiliares não necessitam serem criados por lei. Cabe lembrar que o Judiciário é um conjunto de órgão e atribuições, e sua estrutura será criada pelos próprios Tribunais (Artigo 96, CF), através da Lei de Organização Judiciária. O Judiciário também se utiliza das resoluções, o que lhe confere maior autonomia para mexer em suas estruturas internas.
3. Ministério Público: também pode apresentar projeto de lei para mover suas estruturas. Logo, tem iniciativa legislativa apenas no que tange à sua administração e remuneração de seus agentes – Artigo 127, parágrafo 2º, CF.
4. Tribunal de Contas: funciona igualmente ao Judiciário. Cabe lembrar que sua peculiaridade é que a Constituição Federal compara os ministros do TCU aos ministros do STJ, e seus conselheiros aos desembargadores – motivos esses que é análogo ao judiciário.
Desconcentração (INTERNO):
Processo de repartição de novos órgãos de dentro para dentro, para o próprio corpo jurídico, ou seja, geração de órgão para integraro próprio funcionamento daquela unidade administrativa. A desconcentração poderá acontecer em qualquer entidade pública sem capacidade política, ou ainda em qualquer âmbito do poder público, pois o resultado é sempre o aumento de órgãos.
Descentralização (EXTERNO):
Processo de repartição que acontece de dentro pra fora, de modo a repartir e transferir tais repartições para outras pessoas jurídicas, gerando órgãos para outras unidades administrativas. A descentralização poderá acontecer para pessoas jurídicas ou naturais, e ocorrerá de duas formas:
· Outorga: por meio de lei, se opondo à administração direta (autarquias, fundações públicas, etc). Haverá outorgas em todos os níveis, quais sejam municipal, estatal e federal. Aqui impera o Princípio da Especialização Funcional (tarefas específicas), além de abranger qualquer atividade.
· Delegação: é feita predominantemente no setor privado, através de contratos ou similares (mas não necessariamente). Pode-se delegar serviços públicos de cunho econômico ou sociais, mas jamais o de polícia (por razões jurídicas e lógicas). Na delegação há um investimento por parte do Estado, em que o beneficiário o retorna/ressarce esse montante através da cobrança Estatal por estes serviços ofertados a seus usuários (impostos, taxas, tarifas, etc). Exemplo: concessão de serviços públicos à TIM, que cobra de seus usuários para pagar o Estado. Esse exercício de delegação ‘’melhora a saúde’’ do Estado, pois este ‘’não dá conta de cuidar de tudo’’. Demais particularidades:
1. Não delegação ao poder de polícia: não há lógica o poder de polícia ser delegado ao setor privado, pois acabaria gerando uma fiscalização e atividade multatória excessiva por força do lucro; além disso, a não delegação traz estabilidade e garantia aos servidores policiais do Estado. 
2. Contrato: a delegação se opera por essa, e há em todos eles a previsão de prazo determinado, podendo o Estado um dia retomar essa atividade delegada ao setor privado. Cabe lembrar que aqui o Estado deixa de prestar um serviço e o transfere (delega) para o setor privado, sem deixar de cumprir sua função normativa daquela certa atividade. É feito em regra, por licitação, com critério de escolhas. Exemplo: tarifa, maior pagamento de lance pela concessão, etc. 
3. Lógica/Origem: foi se percebendo que o Estado ao longo dos tempos, foi ficando muito caro, pecando por consequência, na eficiência de seu funcionamento, já que quanto maior o Estado, maiores serão os gatos e maiores serão os tributos. Logo, a delegação mostrou-se uma saída alternativa para o inchaço de funções. Neste ponto de vista, a desestatização através da parceria com o setor privado é benéfica.
4. Diferença com a terceirização: a terceirização tem como objeto das suas atividades instrumentais as atividades-meio (com tendência de ampliação para a atividade fim), e, no ambiente público, isso sempre foi restrito, sendo permitido somente as atividades de vigilância, limpeza e etc. A delegação, por sua vez, se dá por meio de cobrança de tarifas e impostos de seus usuários, sendo cobrado para os serviços econômicos as tarifas e para os serviços sociais os impostos.
5. Serviços Econômicos: como já dito, são os serviços remunerados por meio de tarifas. Possuem caráter econômico pois presta-se um serviço e paga-se por ele. Neste contexto, cabe lembrar que a delegação não engloba a intervenção do domínio econômico direto ou indireto. 
6. Serviços Sociais: são os serviços remunerados por meio dos impostos, realizados por sociedades sem fins lucrativos, que firmam parceria com o poder público por meio de contrato (chamado convênio/cooperação). Em suma, são instituições filantrópicas que exercem atividades sociais e gratuitos, e paga-se impostos para que elas possam funcionar. Seus objetos de atividades são por exemplo, da área da saúde, educação, etc. O Estado não pode deixar de prestar serviços dessa natureza, exatamente por ser de viés social, muito cristalizado na constituição, e assim é uma delegação com sentido amplo. Uma das críticas feitas é que o Estado transfere atividades importantes e de cunho constitucional para setores privados, o que não deveria ocorrer.
7. Delegação de serviço público para setor público: pode ocorrer, desde que sejam setores diferentes entre si. Hoje não é muito usual/comum. Exemplo 1: Estado de MG delegar função para CEMIG. Exemplo 2: Municípios contratando a COPASA.
Autarquias
· Criação: está pautada no Artigo 37, XIX, CF, que dispõe que somente lei institui/cria as autarquias, sendo que as demais, a lei apenas autoriza a criação. Logo, quando se institui uma autarquia, é como se fosse neste ato criado seu próprio estatuto (tendo incluído nome, sede, competência específica, órgãos componentes, postos de trabalhos e suas remunerações, regras básicas de funcionamento, etc). É, portanto, uma lei bem específica. Por outro lado, os demais órgãos que são autorizados, são menos específicos, e acompanham um decreto que autoriza o estatuto que deverá ser registrado em cartório - é o caso da Empresa pública, Sociedade de Economia Mista, Fundações Públicas, que são criadas como se PJ privada fossem. A autarquia, pelo contrário, é criada como se criam as PJ de direito público.
· Objeto: A área de atuação das autarquias são:
1. Poder de polícia (ligado aos órgãos militares)
2. Serviços públicos de cunho social (ligado à educação)
3. Fomento ligado à liberação de créditos, empréstimos e et, para fomentar a economia)
· Regime de Pessoal: estatutário (forma como é regida).
· Bens: são por excelência públicos, e, portanto, impenhoráveis. Execuções judiciais, ou seja, suas dívidas são pagas mediante precatório.
· Tributos: as autarquias possuem imunidade recíproca, a não ser que seja afetada pela área privada
· Aspectos jurídicos processuais: mesmo tratamento dos órgãos públicos, pois é o ‘’longa manos’’ do Estado, Município, União.
Fundações Públicas
· Criação/Histórico/Origem: O decreto Lei 200/1967 cuidou da organização das entidades, trazendo conceitos e dizendo que as fundações públicas são PJ de direito privado, criadas para exercer atividades que não empenham meramente atividades públicas (o que é bastante conflituoso), apesar de serem feitas com recursos públicos. Esse decreto tenta validar uma realidade que já acontecia, já que elas surgiram no governo Getúlio Vargas, sob uma ideologia patrimonialista. Com o passar do tempo, os governos que sucederam à Getúlio se sentiram incomodados com a administração burocrática, e por isso fez surgir o decreto lei descrito acima. A CF de 88 ampliou os mecanismos de controle sob o poder público, principalmente no que tange ao texto do Artigo 37, ganhando a fundação pública uma atenção especial, com o termo ‘’organização fundacional’’ ao lado da administração direta e indireta (cabe lembrar que a fundação pública faz parte da administração indireta). Hoje esse texto foi trocado, contudo a sua colocação à época se mostrou proposital, somente para deixar claro que a Fundação Pública é entidade pública e está submetida à regime de direito público, e não somente um cabide de empregos, como era vista. A alteração desse texto foi trazida pela Emenda 19, que retirou tal termo, já que a característica pretendida para a fundação se concretizou. 
· Crítica: Celso Antônio Bandeira de Melo e outros autores dizem que as fundações públicas são semelhantes à autarquia, embora sejam diferentes. A própria CF se refere às duas conjuntamente em vários artigos, colocando as duas lado a lado. Assim, essa vertente diz que a fundação nada mais é que uma modalidade de autarquia, mas instituída por lei e submetida à regime jurídico público. Assim também pensa a constituição Mineira. Vale lembrar que os órgãos são frutos do processo de descentralização, sendo que as autarquias cuidam das atividades públicas e as empresas estatais de outras ‘’não públicas’’ – então para que serviriam as fundações? Fazem a mesma coisa da autarquia, então em tese, seria ‘’desnecessária’’.
· Emenda 19: a criação de autarquias, fundações públicase empresas estatais dependem de lei específica, que autorizará a criação destas. Esse fato é contraditório e consequência do processo legislativo, pois as fundações públicas poderão também serem criadas na forma de PJ de direito privado. 
· Principal característica: poderá ser criada ora na forma do direito público, ora na forma do direito privado. Assim, ao mesmo regime jurídico que respondem as Estatais, poderá ser comparada com a fundação pública, pois se esta é criada na forma do direito público (1º modelo) será semelhante à autarquia (ou ainda, autarquia fundacional), mas, se criada na forma do direito privado (2º modelo), seu regime jurídico será semelhante ao das Estatais, sofrendo mutações jurídicas conforme a mudança na forma de criação. De 98 para cá, com a emenda 19, tem-se entendido que as fundações públicas vêm sendo criadas iguais às Estatais (2º modelo), sendo que as doutrinas se divergem sobre esse entendimento. A constituição mineira continua exigindo o 1º modelo, (de direito público). Desta forma resta claro o dilema das fundações públicas – são de natureza jurídica pública ou privada? É um problema constitucional, havendo antinomia de normas – exemplo: a lei federal ordena criar instituições previdenciárias na forma de fundações públicas de direito privado – se for aqui em Minas, como funcionará?
Empresas Estatais (SEM e EP)
· Introdução/Criação/Características: Lei 13.303/16
1. A lei apenas autoriza – assim, só são levadas para cartório para que sejam registradas.
2. Natureza jurídica híbrida = comporta regime público + privado.
3. Regime de pessoal = celetista
4. Bens = penhoráveis (salvo se afetados pelo serviço público)
5. Não entram em precatórios (princípio da continuidade do serviço público + livre concorrência)
6. Responsabilidade subsidiária = faltando patrimônio, responderá o Estado.
7. Concorrência = concorrem com o setor privado, e por isso em tese, não gozam de privilégios assim como os órgãos submetidos ao regime público.
8. Não se submetem à processos falimentares
9. Não tem imunidade tributária
10. Empresa Pública = 100% capital público
11. Sociedade de Economia Mista = 51% de ações da S/A com direito à voto (capital aberto ou fechado).
· Objetivos: A lei 13.303 fala resumidamente sobre as licitações e governança pública. Os conceitos de Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública estão elencados nos artigos 3º e 4º desta lei. A SEM e a EP podem deixar de serem um dia. Para isso, o Estado deverá vender suas ações, sendo necessário uma lei para modificar sua natureza e autorizar este ato. Entretanto, o artigo 1º traz uma incongruência/embromação linguística da lei, pois junta conceitos de atividade econômica e serviço público. Isso é feito para que possa serem exploradas suas áreas de atuação, quais sejam SERVIÇO PÚBLICO e EXPLORAÇÃO DIRETA DA ATIVIDADE ECONÔMICA. Para isso, as estatais deverão observar as regras de governança corporativa pública (diretoria, conselho de administração, etc), e das licitações (cabe lembrar que estas deveriam ser dirigidas apenas às EP e SEM, mas acabam se estendendo para outras empresas).
· Destinatários: 
1. Empresas com receita menor que 90 milhões: o poder executivo estabelecerá as regras de corporação destas por meio de decreto (realizado em 180 dias) para estatais deste caso. Caso não seja cumprida a regra dos 180 dias, valerá as regras da lei geral (13.303). Assim, todas são submetidas à lei, menos esta modalidade, que será regulamentada por decreto.
2. SPE controlada: é sociedade de proposta específica, sendo do setor privado e usada para determinada coisa. Exemplo: COPASA – usa SPE para fazer serviço de saneamento e por isso participa das ações dessa empresa, que deverá observar as normas de governança corporativa da lei. 
3. Estatal não dependente: É a empresa que não recebe recursos do erário para pagar funcionário e custeio geral/manutenção. Só recebe recursos para investimento, e caso receba recursos para os fins de custeio geral, será dependente e assim terá de seguir as normas de governança corporativa (se for só para investimento, não).
4. Sociedade não controlada: não necessita respeitar as diretrizes da lei 13.303 já que é controlada predominantemente pelo setor privado. É o caso da EM Estatal.
· Artigo 2º: dispõe sobre:
1. Limita exploração da atividade econômica: A constituição fala apenas da exploração da atividade econômica pelas SEM e EP, contudo a lei 13.303 limita essa atividade.
2. Autorização legal: a lei autorizadora precisa explicar porque ela está criando SEM e EP, para que se evite criação de empresas estatais inúteis, devendo haver relevante motivo de interesse nacional.
3. Subsidiárias: As SEM e EP que criam, sendo as subsidiárias um braço delas. A área de atuação delas é fim (se fosse meio, seriam igual à SEM e EP). A diferença destas para as SPE é que as subsidiárias são contínuas enquanto que as SPE são por tempo determinado. OBS: a CF esqueceu de colocar que as SEM e as EP podem criar apenas 1 subsidiária – ficou subentendido no texto legal que isso não é limitado.