Resumos Lessa

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“O plano de metas – 1957/60” Lessa (1975)
No fim de 1956, foi criado o conjunto de objetivos setoriais conhecido por Plano de Metas, que consistiu na mais sólida decisão em prol da industrialização na história brasileira. Esses objetivos nortearam a política econômica nos cinco anos que se seguirão: prioridade à construção dos estágios superiores da pirâmide industrial e do capital social básico de apoio a esta estrutura. Além disso, deu continuidade ao processo de substituição de importações. No entanto, não deu atenção à transformação estrutural do setor agropecuário nem ao problema de má distribuição da renda. Ocupavam posição de reduzido destaque os investimentos e gastos sociais. Apenas em 1959 houve a criação da SUDENE, com o propósito de dinamização das antigas regiões primário-exportadoras. 
O plano postulava investimentos diretos do governo no setor de energia-transporte e em algumas atividades industriais básicas, como siderurgia e refino de petróleo, assim como favores e estímulos à expansão e diversificação do setor secundário, produtor de equipamentos e insumos com funções de produção de alta intensidade de capital. Em segundo plano ficou o equilíbrio de preços, a situação da balança de pagamentos e o comportamento sadio do setor monetário, fiscal e cambial. Com um sistema intermediário-financeiro voltado para uma economia mercantil e um setor público desprovido de mecanismos eficazes de captação de recursos, o financiamento do Plano implicou na intensificação dos desequilíbrios econômicos já existentes.
Fatores de adoção do Plano de Metas
Cenário: estancamento do setor externo, novo ciclo de expansão da produção interna de café e grandes desequilíbrios fiscais. 
O programa implicava em investimentos que dependiam de uma forte elevação dos gastos públicos e de ampliadas importações de equipamentos e insumos industriais, acentuando as pressões sobre a capacidade para importar. Na ausência de reajustes do sistema financeiro, folga na situação externa e ausência de política de estabilização, os desequilíbrios se acentuariam. 
A economia brasileira dispunha de um maior raio de manobra que fez possível a coexistência entre desenvolvimento e estabilidade. Isso se deu pela conscientização do problema econômico em termos de desenvolvimento industrial, sob a bandeira do nacionalismo e pela inexistência de conflito entre os propósitos políticos e os setores mais dinâmicos da classe empresarial. O financiamento expansionista proposto pelo Plano abria possibilidades financeiras atraentes às empresas privadas nacionais e estrangeiras, diferentemente do desagrado que causaria um esquema de coleta de poupanças, via tributação ou emissão de títulos de crédito públicos. 
Em relação ao primeiro conjunto de metas (energia-transporte), o Plano foi uma ampliação e consolidação dos programas iniciados na primeira metade da década. No tocante à montagem das indústrias intermediárias básicas, o caráter não seletivo do sistema anterior de estimulo de substituição das importações, levou a constituição de um setor industrial inflado nas faixas menos relevantes. Sendo assim, o setor industrial não tinha por que se opor, em 1956, à adoção de um sistema corretivo, que postulava investimentos complementares à estrutura industrial preexistente. Essa ação era indispensável ao funcionamento da economia. Um segundo conjunto de metas diz respeito à instalação de um setor produtor de equipamentos. Esta não se trata de objetivos “obrigados” pela evolução anterior da economia como no caso anterior, mas sim de uma adoção induzida pela evolução anterior. Contrastando com as metas anteriores, a meta especial de construção da nova capital (Brasília) foi formulada num plano de decisão autônoma do governo.
O governo não elaborou, em simultâneo ao programa, um plano de financiamento, pois este causaria resistências por parte do setor privado, que já havia demonstrado não estar disposto a aceitar cortes em seus programas de expansão. Preferiu-se adotar o esquema de financiamento inflacionário.
O Plano de Metas – objetivos e resultados
A economia realizou um esforço no período para que o profundo processo de transformações estruturais ocorresse. Existia uma preocupação dominante com a transformação qualitativa da economia, via montagem de indústrias produtivas de insumos básicos, do setor produtor de bens de capital e dos serviços públicos de apoio.
Meta 1 – Energia: ampliação da capacidade geradora de energia elétrica. Tais objetivos foram praticamente atingidos, não se configurando oferta deficiente de energia ao longo do programa. Dada a mais elevada relação produto/capital dos projetos de grandes dimensões, o esforço de construção de novas hidrelétricas esteve basicamente concentrado em usinas de grande porte. Os vultuosos recursos exigidos, os longos períodos de maturação e a baixa rentabilidade levaram o setor público a uma ampliação de sua importância como produtor no setor energético. Em 1954, com a criação da empresa estatal Petrobrás, pretendia-se a substituição integral das importações de combustíveis líquidos, através da instalação de parque refinador e a ampliação da produção nacional de petróleo.
Meta 2 – Transporte: intensificação do processo de transformação da anterior estrutura de transportes, herdada da fase primário-exportadora. Previa investimentos concentrados no reequipamento do sistema ferroviário, na ampliação e pavimentação das rodovias e na melhoria dos portos e modernização da frota comercial. Contrastando com o setor ferroviário, no qual não foram obtidos brilhantes resultados, o setor rodoviário cresceu vertiginosamente em extensão e qualidade. Em relação ao transporte marítimo (notório ponto de estrangulamento no sistema nacional de transporte), o êxito, no tocante à ampliação da frota, foi praticamente integral. Houve também um parcial reaparelhamento dos serviços portuários, visto que é complexo por envolver aspectos de ordem administrativa, cabendo ao Plano de Metas o aspecto físico da questão. Quanto ao transporte aeroviário, nunca houve problemas de maior grandeza, tendo este setor sempre acompanhado satisfatoriamente as necessidades. 
Meta 3 – Indústrias intermediárias: expansão de atividades já existentes e instalação de novos e importantes segmentos para integração do parque industrial. No campo siderúrgico, o objetivo não era a autossuficiência, mas sim garantir o suprimento necessário para fazer frente ao crescimento da economia, sem onerar a balança de pagamentos, o qual obteve total êxito. Na indústria de cimento, o objetivo era a total independência do suprimento externo, que foi plenamente alcançado. Os demais setores produtores de insumos contemplados pelo Plano foram os de metais não-ferrosos, álcalis, celulose e papel de imprensa, borracha e fertilizantes. 
Meta 4 – Indústrias produtoras de equipamentos: abrangia as indústrias automobilísticas, de construção naval, mecânica e de material elétrico pesado. A decisão de instalar no país uma indústria automobilística é, em parte, fruto do aumento da participação do sistema rodoviário de transporte, e consistiu em um dos pontos mais importantes do Plano de Metas. Essa meta tinha um duplo aspecto: simultaneamente meta de produção e de índice de nacionalização. A meta foi praticamente atingida em ambos aspectos.
Brasília: um dos aspectos mais importantes do Plano, devido à grande magnitude dos recursos comprometidos e de seus aspectos de promoção política. Contudo, não foram sem importância os aspectos econômicos, visto do que significou como ampliação do espaço econômico do sistema, principalmente pela montagem do sistema de interligações rodoviárias que veio a atravessar grandes extensões do território nacional. 
Características da política econômica do período
Desafio: conciliar a parcela de recursos reais comprometidos com a execução dos objetivos do Plano e captar recursos nominais importantes ao seu financiamento.
Pode-se dividir a política econômica do Plano de Metas em quatro componentes:
a) Política de capital estrangeiro
Quadroherdado: as exportações que cresceram na primeira metade da década, por conta da melhoria do preço internacional do café, começaram a declinar em 55. O governo teria que fazer um esforço adicional de pagamentos externos, devido aos compromissos assumidos anteriormente. Além disso, a evolução da economia tendia a tornar mais rígida a pauta de importações.
Para a economia sustentar seu nível de investimento, fez-se um forte endividamento externo. Sendo assim, a política de capital estrangeiro consistiu na única possibilidade, de acordo com as regras de jogo das instituições brasileiras, de dar continuidade ao processo de substituição de importações. A importação de equipamentos e consequente elevação da taxa de investimento, se encontrava vinculada às entradas líquidas de poupança do exterior, seja através de investimentos diretos, seja via concessão de financiamentos pelo resto do mundo. Esse processo se deu por conta do comprometimento das receitas de exportação com importações incompreensíveis e amortização de compromissos assumidos no passado e outros dispêndios cambiais rotineiros.
A partir de 1953, há uma adoção de política extremamente liberal quanto à incorporação de poupança externa. As transações neste setor passaram a ser determinadas pela livre formação da taxa de câmbio. A CACEX (Carteira de Comércio Exterior) poderia conceder taxa cambial favorecida para a remessa de rendimentos e amortizações das inversões diretas do exterior, até o limite de 10% do capital de rendimentos da empresa. Lançou-se mão destes instrumentos criados pela administração anterior para estimular a industrialização em faixas de maior interesse. Essa política é de extrema importância, por conta da indispensabilidade dos equipamentos importados ao tipo de industrialização que estava em curso. Então, na ausência de receitas de exportação disponíveis, fazia-se necessária a obtenção de financiamentos externos. Além disso, o financiamento externo era condição mínima à efetivação do investimento em atividades de longa duração pelos empresários, visto a ausência de um mercado interno de capitais. Houve também a participação do BNDE, permitindo acesso a créditos do exterior aos empresários via corresponsabilidade com a liquidação do débito externo assumida por aquela instituição de crédito. O BNDE foi uma peça fundamental na fisiologia do Plano, dado seu aval decisivo para o êxito das operações de financiamento externo.
Mesmo com fortes entradas de recursos exteriores no período do Plano, a redução das receitas de exportação e as crescentes amortizações, fizeram necessárias operações de regularização. No entanto, as linhas tradicionais de crédito externo se esgotaram nos anos finais do quinquênio e foram contraídos swaps. Essas práticas permitiram a coleta de divisas e serviram para minimizar um estrangulamento ameaçador, mesmo sendo uma forma onerosa de obter poupança do exterior.
De modo geral, a política de capital estrangeiro do Plano de Metas consistiu em um conjunto de medidas eficazes à obtenção de recursos externos vitais ao êxito do Plano, mesmo com os altos custos destes recursos em virtude da forma que foram obtidos.
b) Ampliação da participação direta do setor público
Naturalmente há razões que conduzem os países subdesenvolvidos a um crescimento mais que proporcional da participação direta do Estado nos fluxos integrantes da demanda global. Isso se dá por conta de maiores necessidades de capital social básico, devido à maior pressão por serviços públicos e gastos sociais reflexos da urbanização e pela inércia empresarial na abertura de determinadas faixas industriais.
A participação do governo na formação bruta de capital fixo cresceu de 25,6% no período 1953-56 para 37,1% nos quatro anos do Plano. Se incluídas, apenas as empresas estatais do governo federal, a participação sobe para 47,8%. Mais ainda, se a acumulação de estoques invendáveis do café for inclusa, 75% dos investimentos na formação de estoque dos anos do Plano seriam de responsabilidade estatal. Quanto as operações creditícias, a participação do setor público cresce de 15,3% no triênio 1954-56 para 19,5% no triênio seguinte. Neste período, a participação do Banco do Brasil no total das operações bancárias também cresce, sendo a metade do total de empréstimos ao setor privado, no fim da década de 50, concedidos por ele. (LESSA, 1975; p.70).
Diante desse cenário, pode-se inferir o papel do Estado como orientador das atividades econômicas. Essa ampliação da participação pública requereu mecanismos de financiamento, que por mais que tenham vindo também de fontes tradicionais, a parte mais significativa veio de via expansionista, por meio de déficits de caixa do setor público, com subsequente incremento no total de meios de pagamento.
c) O estímulo as inversões privadas prioritárias
A concessão de estímulos aos investimentos privados se deu de três principais formas: acesso a condições extremamente favoráveis a obtenção de financiamentos externos; concessão de créditos a longo prazo, com baixa taxa de juros e longos períodos de carência e amortização (BNDE como principal agencia financiadora); mercado interno reservado para os novos setores industriais a instalar. Essa última forma, teve seu mecanismo mais eficiente com a reforma da tarifa aduaneira de 1957: “Não apenas as alíquotas elevadas foram impostas às importações, como também se manteve, em certas faixas, o controle direto da oferta de taxas cambiais e regulamentou-se o estatuto de registro de similar, que uma vez concedido a um setor industrial julgado maduro, impedia qualquer importação favorecida do produto, mesmo quando objeto de financiamento externo. ” (LESSA, 1975, p.72). Além disso, há um estímulo para implantação da indústria automobilística e de construção naval, através da concessão de câmbio subsidiado para a importação de insumos utilizados por esses setores.
d) O tratamento do problema da estabilidade
À medida que se observa as preocupações da política econômica, se torna evidente a subordinação da política de estabilidade ao atendimento dos objetivos de transformação da economia, particularmente ao de industrialização pesada. O problema da recuperação do equilíbrio econômico não era a meta maior. “O processo de industrialização já havia atingido um estágio em que explicava seus interesses. ” (LESSA, 1975; p.73). As providências estabilizadoras foram usadas até o ponto em que não afetavam a execução dos objetivos propostos no Plano. A opção se dava no sentido do desenvolvimento industrial. Os instrumentos direta ou indiretamente atuantes sobre os desequilíbrios, eram orientados a outros propósitos que não o da contenção da alta dos preços. Não se deu uma ação paralela, mas condicionada, de contenção dos desequilíbrios. As ações instrumentais se preocuparam em fornecer um esquema de financiamento eficiente para o Plano ou em criar condições políticas favoráveis à sua execução. 
Na verdade, mais do que só a subordinação da política anti-inflacionária, a formulação do Plano de Metas promovia uma intensificação da alta de preços. “Na ausência de um esquema de financiamento voluntário, utópico em país subdesenvolvido, o esforço industrial postulado supunha, implicitamente, a formação de poupanças forçadas e a provável ativação dos mecanismos de propagação das pressões inflacionárias. ” (LESSA, 1975; p.75). “ [...] a reduzida preocupação com o problema geral da estabilidade fica evidenciada pela não consideração do anterior movimento inflacionário e pela proposição de um esforço adicional de investimento em projetos de longa maturação, sem a rigorosa previsão do correspondente esquema de financiamento. ” (LESSA, 1975, p.75). 
Página 76: resumo do tópico. Fim da página 76 até 78: falam da política de preços adotada no Plano. Página 79 até 82: políticas contemporizadoras atreladas à remoção de obstáculos para execução do Plano e esquema de financiamento do Plano. Página 83: sugestões de esquemas alternativos de financiamento para menor impacto no nível de preços. Página 84: resumodo tópico com todas as ideias gerais.
O saldo do período
O Plano de Metas se encerra com a finalização do processo de diversificação industrial no contexto do modelo de desenvolvimento por substituição de importações. A industrialização induzida pelo estrangulamento externo característica do modelo, iniciada em 1929, se concretiza nesse momento. De acordo com Lessa, página 85, no período 57/61 o PBI cresceu 7,9% aa contra 5,2 aa no quinquênio precedente. Esse resultado se deu pela concentração de investimentos na construção de um sistema vertical integrado em termos verticais, com maior relevância aos setores produtores de bens de capital e insumos básicos. Esta estrutura ainda apresenta algumas falhas, mas o principal foi realizado. O brasil, portanto, abre os anos 60 com um perfil industrial de economia madura, em termos qualitativos.
Segundo um trabalho do Centro de Desenvolvimento Econômico – CEPAL/BNDE, a industrialização nas faixas de substituição tinha como principal elemento dinamizador o montante de gasto autônomo do setor público e não a demanda insatisfeita (estrangulamento externo). “Poderia este estrangulamento continuar induzindo inversões substitutivas marginais na economia, porém, o montante de inversões daí resultante não seria capaz de sustentar o ritmo passado de crescimento, devendo o impulso principal derivar de crescentes investimentos”. (LESSA, 1975; p.86).
Para a evolução posterior da economia, o fato mais marcante foi o processo de substituição de importação de bens de capital. Um estudo da CEPAL analisou que 80% dos equipamentos necessários à expansão de setores básicos poderiam ser produzidos internamente com o parque industrial que se montou (pag 86). Em paralelo a industrialização, a conformação da conquista dos centros de decisão política foi um fator igualmente marcante. “Contudo, o enunciar destes aspectos não significa ter a industrialização, via substituição, conduzido à configuração de economia desenvolvida. Pelo contrário, na medida em que uma homogeneidade relativa de situações é atributo específico de país desenvolvido, a evolução parece ter acentuado os desníveis pré-existentes na economia. Ao manter à parte do progresso econômico, sob distintos ângulos, o setor primário, as regiões menos desenvolvidas e o segmento majoritário da população, a evolução econômica acentuou os desníveis setoriais, regionais e sociais. Porém, simultaneamente, dispôs as pré-condições necessárias para a correção destas disparidades, ao montar uma estrutura industrial integrada. ” (pag 86). 
Devido ao fato de apenas a região centro-sul ter concebido um processo substitutivo, há um amplo desnível regional no território brasileiro. Além disso, há desnível entre o setor primário e o urbano, visto a presença de mais metade da população brasileira neste setor estancado. “Tem-se por provável que os desníveis sociais se ampliaram com o processo industrial. Apesar do vertiginoso crescimento industrial, foram criados empregos industriais no decênio 50/60 à taxa inferior à da expansão demográfica. O emprego da indústria nesse período cresceu e 29% contra 37,2% da população. Tal comportamento, aliado a expulsão do campo e a atração metropolitana de populações rurais, conduziu à formação do terciário ocioso onde se deposita parcela importante da população urbana brasileira, cujo montante está por definir, mas cuja presença é visível no crescimento populacional da periferia urbana pauperizada. Em alguma medida, esta oferta abundante de mão-de-obra não qualificada prejudicou a barganha salarial. Ademais, o tipo de industrialização processada tendeu a favorecer, mais que proporcionalmente, em termos de oportunidade de emprego e incrementos salariais, a faixa qualificada. ” (pag 88).
Quanto ao esgotamento das possibilidades de financiamento da formação de capital ao longo do Plano de Metas, procurou-se mitigar os efeitos imediatos do problema inflacionário, com simultânea sustentação do núcleo de decisões alimentador do próprio processo. O êxito do Plano tornou possível esta política, minimizando no curto prazo as tensões advindas dela. Portanto, estas só tiveram suas datas de eclosão adiadas numa exponencial de preços. “Assim sendo, coloca-se como natural decorrência do Plano de Metas – na ausência de ampliação substancial do mercado de capitais, seja para valores públicos ou privados – uma intensificação do processo inflacionário. As possibilidades do modelo antigo de financiamento por via inflacionária se esgotou antes de ter surgido um mecanismo alternativo na economia. Diante disso, não poderia o governo continuar financiando a expansão de seu gasto com base na geração adicional de meios de pagamento. Isso conduziria a um quadro de hiperinflação insustentável. No entanto, tendo que contrair seus gastos diminuiria o mais importante componente autônomo da demanda global, desestimulando a atividade econômica. Essas custosas alternativas conduziram à colocação da política fiscal do período que se seguiu. ” (pag 89)
“No que se relaciona ao setor privado, o esquema do Plano lhe possibilitou um mecanismo de autofinanciamento, via captação de poupanças forçadas, que repousou no escasso controle sobre a alta extensiva de preços e na subsequente sanção monetária, oriunda da combinação de vultuosos déficits com o pronto atendimento às solicitações creditícias do setor privado. Entretanto, esse mecanismo, tornado possível pelo rápido crescimento, também tende ao esgotamento. Por conta da maior prontidão e intensidades dos reajustes salariais, resta ao setor privado intensificar o processo inflacionário por meio da antecipação do reajuste de preços, com defesa de suas altas taxas de lucros. No entanto, encontraria dificuldades no outro suporte: a sanção monetária-creditícia. Tanto pela diminuição do ritmo de expansão da moeda escritural quanto pela redução da fonte primária de expansão monetária, as empresas privadas se defrontariam com o problema de financiar suas operações correntes ao nível crescente de preços. ” (pag 90)
“Ao abrir-se, por conseguinte, o outro período, a economia nacional se defrontaria com a maturação de todas essas tensões latentes. Tais desajustes encontram uma economia mais diversificada, com processos mais capitalistas de produção e com importantes setores altamente sensíveis a inflexões no ritmo de crescimento, portanto, vulnerável a uma depressão conjuntural gerada internamente. ” (pag 90)
Da página 92 a 113 fala sobre o problema instrumental-institucional do Plano de Metas.