O processo de construção das políticas sociais_Livro

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O Processo de Construção 
das Políticas Sociais
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Autor: Prof. José Aparecido Batista Junior 
Colaboradores: Nome Nome Nome Nome Nome 
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O Processo de Construção 
das Políticas Sociais
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Professor conteudista: José Aparecido Batista Junior
José Aparecido Batista Junior é de Sorocaba – SP. É assistente social graduado pelo Instituto Manchester Paulista 
de Ensino Superior. Atuou como coordenador de projetos sociais em uma ONG de São Paulo e como educador social 
da Guarda Mirim em cidades próximas a Sorocaba, é assistente social da Prefeitura de Sorocaba, professor do curso de 
Serviço Social da Universidade Paulista na modalidade presencial e EaD, além de ocupar o cargo de coordenador geral 
de estágio, coordenador auxiliar dos campi da UNIP de Pinherios – SP e de Sorocaba – SP, todos referentes ao curso 
em Serviço Social.
Tem MBA em Gestão de Projetos, é mestre em Políticas Sociais e doutorando em Educação.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Z13 Zacariotto, William Antonio
Informática: Tecnologias Aplicadas à Educação. / William 
Antonio Zacariotto - São Paulo: Editora Sol.
il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2-006/11, ISSN 1517-9230.
1.Informática e tecnologia educacional 2.Informática I.Título
681.3
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Virgínia Bilatto
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Sumário
O Processo de Construção das Políticas Sociais
APRESENTAçãO ......................................................................................................................................................7
INTRODUçãO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 A QUESTãO SOCIAL, SEUS REFLEXOS E AS INFLUêNCIAS DOS MODELOS 
ECONôMICOS ..........................................................................................................................................................9
1.1 modelos econômicos .............................................................................................................................9
1.2 As questões sociais frente aos modelos econômicos ............................................................ 46
1.3 Políticas públicas sociais e suas demandas conforme legislação nacional. 
Os avanços e desafios das Constituições nacionais ....................................................................... 74
Unidade II
2 A OPERACIONALIZAçãO E GESTãO DAS POLíTICAS SOCIAIS NA LóGICA DA 
GARANTIA DE DIREITO: UM ESPAçO EM CONSTRUçãO ...................................................................102
2.1 O sistema de proteção social integral na lógica da garantia de direitos ....................102
2.2 Os critérios estabelecidos para a inclusão nas políticas publicas sociais ....................115
2.3 Organização nas três esferas de governo para o desenvolvimento das 
políticas publicas sociais .........................................................................................................................126
2.4 A efetivação da municipalização das políticas publicas sociais ......................................139
Unidade III
3 DIREITOS SOCIAIS COMO FERRAMENTA PARA A EFETIVAçãO DA CIDADANIA ...................151
3.1 Direitos sociais .....................................................................................................................................151
3.2 Direitos socioassistenciais ...............................................................................................................161
3.3 Direitos individuais e sociais na lógica do Sistema de Garantia de Direitos 
nas Políticas Intersetoriais ......................................................................................................................175
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IntrOduçãO
Dentro da história sociocultural da civilização, este livro tem a intenção de expor como os países se organizam 
diante das desigualdades sociais decorrentes do modelo econômico para atender às demandas dos sujeitos 
sociais. Muitas políticas públicas sociais são discutidas para atender à demanda da população, entretanto, 
apesar de muitas existirem na legislação, não são executadas. Para tal, pretende-se percorrer o caminho de 
sua elaboração, execução e implementação nas três esferas de governo e identificar sua operacionalização em 
nível específico dos municípios com identificação da peculiaridade de acordo com o porte destes.
Nossa disciplina tem como objetivos:
•	 Compreender o usuário das políticas sociais, como cidadão histórico, de sistemas econômicos, 
vitimados pelas desigualdades sociais.
•	 Reconhecer a histórica construção do processo de garantia de direitos individuais e sociais.
•	 Identificar a lógica da descentralização da gestão das políticas sociais e a atuação exigida do 
profissional que nela atua.
Ao operacionalizar as ações técnicas frente às políticas sociais, torna-se necessário o aprimoramento 
das interpretações que estão diretamente relacionadas no campo dos direitos legalmente instituídos. 
Neste sentido, buscou-se trazer a reflexão e análise crítica da construção das políticas públicas brasileiras, 
bem como a luta dos trabalhadores em prol do acesso a serviços e produtos que permitam garantir a 
continuidade da vida, respeitando a singularidade do sujeito.
Como marco histórico, enfatizou-se a Revolução Industrial, por ser uma forma política e econômica 
que transformou a sociedade contemporânea em detrimento dos interesses particulares dos detentores 
do meio de produção, o qual se denomina de sistema capitalista, estabelecendo a concentração da riqueza 
socialmente produzida e promovendo o conflito entre o capital e trabalho, o que gera contradições no 
cotidiano da massa populacional de cunho material, social e econômico.
O Brasil teve influência de potências capitalistas mundiais, como a Inglaterra e os Estados Unidos, 
posteriormente; neste aspecto foi pertinente compreender o processo de construção socio-histórico 
brasileiro, já que teve importantes ações desenvolvidas em detrimento dos interesses burgueses, como 
o fim da escravidão, que gerou e gera influências na operacionalização dos direitos.
Para que não se tenha uma interpretação fragmentada sobre a necessidade de haver políticaspúblicas de caráter protetor, estabelecemos uma inter-relação com diferentes políticas sociais para que 
seja possível a identificação do dever do Estado na viabilização de ações que permitam a continuidade 
da vida e garanta o preceito maior contido na Constituição Federal de 1988, que preconiza a vida como 
direito de todos os sujeitos, pois não é possível transferir toda a responsabilidade ao indivíduo quanto à 
sua proteção, já que a única forma de ser alcançada é mediante o trabalho, que contemporaneamente 
não se traduz como mecanismo para a autoproteção. Com isso, gera-se um movimento similar entre os 
demais que se encontram na condição de trabalhadores assalariados.
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É pertinente construir, nos técnicos que trabalharão com as políticas sociais de maneira direta ou 
não, a análise do processo de construção destas, para que seja possível o distanciamento de práticas que 
visem cercear o acesso aos direitos instituídos na Constituição Federal e legislações específicas, tomando 
como base o artigo 6º da Carta Maior em vigência, que estabelece os direitos sociais, fundamentais para 
a manutenção da vida; porém é preciso sua materialidade, crítica realizada em diferentes momentos 
desta disciplina.
As políticas públicas foram fragmentadas devido à influência exercida com maior evidência 
pelo mercado econômico, liberalismo, neoliberalismo e globalização mercadológica e industrial, que 
potencializam a transferência da responsabilidade ao sujeito e ao mercado quanto à proteção, além de 
garantir a liberdade econômica. Todavia, não é possível ser admitida tal interpretação por profissionais 
que intervêm para a viabilização dos direitos, visando a uma nova sociedade, livre de diferenciações de 
todo tipo, bem como mais justa e igual, interpretações descritas na Constituição Federal de 1988; porém 
é possível verificar a fragilidade em sua operacionalização.
Outra observação realizada nesta disciplina foi estabelecida pela dificuldade de gestão das políticas 
sociais, característica fundamental para os que atuam em tal realidade, sendo pertinente apontar 
diversas considerações sobre a administração dos direitos sociais e não apenas suas conceituações.
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O PrOcessO de cOnstruçãO das POlíticas sOciais
Unidade I
1 A queStãO SOCIAl, SeuS reflexOS e AS InfluênCIAS dOS mOdelOS 
eCOnômICOS
1.1 modelos econômicos
Ao remeter as indagações acerca da conceituação dos modelos econômicos, faz-se necessário um 
ensaio a respeito da política e sua terminologia. Neste aspecto, o termo em destaque origina-se do 
adjetivo grego polis, palavra associada a uma cidade-estado, ou seja, espaço privilegiado geograficamente 
e visualmente, possibilitando maior segurança para os que estiverem instalados.
O Estado – e, de um modo geral, o poder instituído em uma sociedade – é sempre 
e em todo lugar, ao mesmo tempo, instrumento de dominação de certas classes 
sobre outras [...] e um meio de assegurar certa ordem social, certa integração de 
todos na coletividade para o bem comum. A proporção de um e outro elemento 
é muito variável, segundo as épocas, as circunstâncias e os países; mas os dois 
coexistem sempre (DUVERGER apud PEDROSA, 1988, p. 25).
A polis tinha característica similar a uma cidade, comparada na contemporaneidade; seu surgimento 
possibilitou o desenvolvimento significativo da civilização grega. Na polis havia grupos urbanos que viviam 
em aglomerados, nos quais se tomava a responsabilidade de tratar do cotidiano público de todos que 
faziam parte da polis, porém era evidente a exclusão dos que estavam na situação de escravos e julgados 
como não pertencentes à polis, como os metecos, que eram estrangeiros que viviam nesses espaços.
O surgimento da polis foi influenciado pelo progresso mercantil, principalmente a agricultura, o 
comércio e locais que produziam tecidos, fazendo com que as pessoas se sentissem seguras em residir 
próximos às fortalezas que eram feitas nas polis; assim, a acrópole, ponto mais alto da polis onde 
ficavam os governantes, tornava-se seu centro político, ou seja, onde eram revolvidos os problemas.
Portanto, ao referenciar o termo polis, o associamos a uma organização entre as pessoas livres 
(social) que interagiam a respeito das legislações relativas ao território; e era na ágora que se discutiam 
as questões cotidianas, onde havia manifestações e ações comerciais, por ser um espaço para um fácil 
encontro entre os indivíduos, sendo comparada a uma praça.
[...] a polis nasce por convenção entre os seres humanos quando percebem 
que lhes é mais útil a vida em comum do que em isolamento. Convencionam 
regras de convivência que se tornam leis, nomos. A justiça é o consenso 
quanto às leis, e a finalidade da política é criar e preservar esse consenso 
(CHAUI, 1995, p. 381).
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Unidade I
Com a convivência coletiva e a necessidade da resolução dos problemas que surgiam no cotidiano, 
formava-se a necessidade de se pensar a estrutura urbana, a vida pública e civil; porém a terminologia 
política surge para representar a condução do governo, contando com intenções que normatizariam ou 
descreveriam suas ações. Concomitante a esta interpretação do termo, podem ser associadas aos estudos 
direcionados as ações humanas que influenciavam o Estado; neste sentido, para fins de exemplificação, 
tem-se a obra de Aristóteles denominada A Política, que é considerada por grande parte da sociedade 
acadêmica como a incipiente abordagem do Estado – divisão, funções e objetivos.
Aristóteles (384–322 a.C.) representou um marco tendo em vista a futura 
formação da Ciência Política. Isso porque, mesmo no âmbito da filosofia 
e orientado pela Política ideal, adotou o método indutivo, realçando a 
observação das diversas formas de poder (e não poder) político, conforme 
atesta a sua análise das constituições e dos regimes políticos gregos e das 
constituições e dos regimes impolíticos ou não políticos (BARBOSA, s.d.).
Aristóteles acreditava que a política associava-se à moral, devido ao objetivo central das ações do 
Estado ser a virtude, já que teria como responsabilidade a formação moral das pessoas. Para isso, deveria 
promover condições para tal operacionalização. Para o estudioso, o Estado é superior ao indivíduo, por 
representar a coletividade; neste sentido, o bem comum se sobrepõe ao interesse particular, e apenas o 
Estado pode proporcionar todas as necessidades do indivíduo.
Como o Estado é formado pelo coletivo e este pelo conjunto de famílias que, consequentemente, é 
formado por inúmeras pessoas, tal fato nos faz refletir que o homem surge primeiro que o Estado, mas 
troca sua liberdade para viver em comunidade. A família para Aristóteles tinha característica patriarcal, 
sendo composta por quatro elementos básicos:
•	 mulher;
•	 filhos;
•	 bens e escravos;
•	 chefe.
Ao chefe cumpre o dever de conduzir a mulher e os filhos, pois eram considerados imperfeitos em 
relação ao pai, e este também tinha que multiplicar as posses da família, pois é um item relevante para 
sua manutenção. Para isso, contava com os escravos, que eram analisados como seres animados.
A política começa a ser associada ao poder; neste sentido, a tirania é utilizada como instrumento de 
dominação, fortalecida pelo aspecto da diferenciação entre os indivíduos na sociedade.
Há na espécie humana indivíduos tão inferiores a outros como o corpo é em 
relação à alma, ou a fera ao homem; são os homens nos quais o emprego 
da força física é o melhor que se obtém. Partindo dos nossos princípios, 
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O PrOcessOde cOnstruçãO das POlíticas sOciais
tais indivíduos são destinados, por natureza, à escravidão; porque, para eles, 
nada é mais fácil que obedecer. Tal é o escravo por instinto: pode pertencer 
a outrem [...] e não possui razão além do necessário para dela experimentar 
um sentimento vago; não possui a plenitude da razão (ARISTóTELES, s.d., 
cap. II, p. 7 e 13).
O estudioso não nega a essência humana ao escravo, porém discursa que devem ser favorecidos os 
bens por meio dos trabalhos materiais desenvolvidos por pessoas tidas como “particulares”.
Aristóteles não nega a natureza humana ao escravo; mas constata que 
na sociedade são necessários também os trabalhos materiais, que exigem 
indivíduos particulares, a que fica assim tirada fatalmente a possibilidade 
de providenciar a cultura da alma, visto ser necessário, para tanto, tempo e 
liberdade, bem como aptas qualidades espirituais, excluídas pelas próprias 
características qualidades materiais de tais indivíduos. Daí a escravidão 
(MOURA, s.d.).
Como a política é feita por meio do Estado, Aristóteles estabelece três formas de Estado:
•	 monarquia: governo unitário, apenas de um indivíduo, tendo como característica a tirania, pois 
suas vontades se estabelecem na coletividade;
•	 aristocracia: governo de poucos, concentrando o poder nas mãos de indivíduos selecionados e 
considerados superiores aos demais pela condição que ocupam, formando-se a oligarquia;
•	 democracia: governo de muitos, em que é prevalecida a liberdade.
Como constituição e governo significam a mesma coisa, e o governo é o 
poder soberano da cidade, é necessário que esse poder soberano seja exercido 
por um só, por poucos ou por muitos. Quando um só, poucos ou muitos 
exercem o poder buscando o interesse comum, temos necessariamente 
as constituições retas; quando o exercem no seu interesse privado, temos 
desvios [...]. Chamamos reino ao governo monárquico que se propõe a 
fazer o bem público; aristocracia, ao governo de poucos [...] quando tem 
por finalidade o bem comum; quando a massa governa visando ao bem 
público, temos a república, palavra com que designamos em comum a todas 
as constituições [...]. As degenerações das formas de governo precedentes 
são a tirania, com respeito ao reino; a oligarquia, com relação à aristocracia; 
e a democracia, no que diz respeito à república. Na verdade, a tirania é 
o governo monárquico exercido em favor do monarca; a oligarquia visa 
ao interesse dos ricos; a democracia, ao dos pobres. Mas nenhuma dessas 
formas tem vista à utilidade comum (ARISTóTELES, Livro Terceiro, capítulo 
V, apud BARBOSA, s.d.).
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Unidade I
Aristóteles acreditava que era primordial, para uma constituição das ações do Estado de forma 
positiva, o atendimento aos interesses do bem comum, sem privilegiar os interesses particulares dos 
governantes. Ponto primordial para a democracia, já que visa proporcionar o poder coletivo para que, 
assim, possa-se pensar de maneira ampla os interesses particulares que se transformam em comuns ao 
se estabelecerem socialmente.
Platão afirmava que a polis e as pessoas tinham a mesma base, assim os seres humanos tinham três 
almas, que são:
A alma concupiscente ou desejante, situada no ventre, que busca a satisfação 
dos apetites do corpo, tanto os necessários à sobrevivência, quanto os que 
causam prazer.
[...] A alma irascível ou colérica, situada no peito, que defende o corpo contra 
as agressões do meio ambiente e de outros humanos, reagindo à dor na 
proteção de nossa vida.
[...] A alma racional ou intelectual, situada na cabeça, que se dedica ao 
conhecimento, tanto sob a forma de percepções e opiniões vindas da 
experiência quanto sob a forma de ideias verdadeiras, contempladas pelo 
puro pensamento (CHAUI, 1995, p. 381).
Já as cidades, possuíam três tecidos sociais que eram direcionados a determinadas almas que tinham 
os indivíduos, como observamos a seguir:
1. A classe econômica dos proprietários de terra, artesãos e comerciantes, 
na qual predomina a alma concupiscente ou desejante, dos que 
garantem a sobrevivência material da cidade.
2. A classe dos guerreiros, na qual predomina a alma irascível ou colérica, 
responsável pela defesa da cidade.
3. A classe dos magistrados, na qual predomina a alma racional ou 
intelectual, que garante o governo da cidade sob a lei (BARBOSA, s.d.).
Para Platão havia a divisão das funções das pessoas na polis, pois deveriam existir os que garantiriam 
a manutenção da existência material, os que defenderiam a cidade e os que conduziriam seu governo 
por meio das leis, sendo este último mais forte que os demais; assim, o superior deve cumprir o papel de 
dominar os considerados inferiores.
Platão defendia que uma sociedade justa deveria ser hierarquizada, com rigidez no cumprimento 
dessa divisão; desta forma, no topo estaria o clero, tendo a incumbência de governar os demais, se 
baseando nas literaturas sagradas; logo após, deveria estar a nobreza, com o dever de garantir a 
integridade das pessoas; e por fim, os que estariam na condição de trabalhares, sendo responsáveis pela 
produção dos bens cotidianos, necessários para a manutenção da vida.
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O PrOcessO de cOnstruçãO das POlíticas sOciais
Após o desmoronamento do Império Romano devido às crises provocadas por questões internas 
e devido à invasão de povos bárbaros, foi estabelecida uma nova atividade comercial, denominada 
feudalismo, ou seja, a terra começa a ter valor de comércio, bem como nos territórios dos feudos, 
começavam a surgir poderes locais, individualizados.
Com a caída do Império surge outra instituição que tinha seu poder crescente: a Igreja.
Após a queda do Império Romano a Igreja torna-se formuladora das teorias 
políticas cristãs para os reinos e para o Sacro Império Romano-Germânico. 
Tais teorias elaborarão a concepção teológico-política do poder, isto é, o 
vínculo interno entre religião e política (BARBOSA, s.d.).
No feudalismo a divisão do trabalho era evidente, pois os senhores feudais possuíam a propriedade de 
terras e instalações, enquanto os camponeses detinham as ferramentas para exercer o trabalho, situação 
que proporciona determinada liberdade para estes; este sistema é denominado senhorial-feudal.
Mesmo que incipiente no decorrer da construção da sociedade, há a presença de atividades 
econômicas que estabelecem as relações entre as pessoas, nas quais é possível incluir a transformação 
que a política teve em relação a sua aplicabilidade, como veremos nos próximos itens.
O sistema feudal encontra-se em formação desde o Baixo Império Romano. 
A crise do Império fez com que os claríssimos (descendentes da nobreza 
senatorial) superem a sua condição absenteísta e tornem a habitar o campo. 
Os domínios (villa) são então divididos em reserva senhorial, explorada e 
comandada diretamente pelo senhor, e manso, loteado e explorado por seus 
protegidos que, em contrapartida pagam em produtos, dinheiro e serviços 
ao senhor. O manso é dividido, ainda, em manso livre ou ingênuo (ingénuile), 
cultivado pelos colonos (cuja lei proíbe camponeses de abandonar a terra, 
trabalhadores de abandonar a profissão, e filhos são obrigados a seguir a 
atividade do pai), e manso servil, cultivado pelos escravos assentados na 
terra, chamados servi casatti (BARBOSA, s.d.).
Devido ao surgimento do feudalismo, estabelecia-se nova realidade social, que desenvolvia relações 
políticas entre Estado e sociedade inovadora, como a vassalagem:
Na vassalagem, tão comum durante a Idade Média, o Estado vassalo tem 
seu território próprio, sua Constituição independente, mas é obrigado a 
pagar tributo pecuniário e prestar serviço militar ao Estado soberano que, 
em compensação, lhe dá auxílio e proteção.
A vassalagem é uma etapa no caminho da independência,como disse 
Lapadelle, uma transição entre a condição inferior de província e a condição 
superior de Estado (AZAMBUJA, 2008, p. 168).
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Unidade I
A crise do feudalismo começa na Baixa Idade Média (século XIV), com os problemas climáticos e pelo 
uso do solo objetivando apenas sua exploração. Com isso, não eram tomadas iniciativas para cultivação:
O determinante mais profundo dessa crise provavelmente estará num 
“emperramento” dos mecanismos de reprodução do sistema até o ponto das 
suas capacitações básicas. Em particular, parece claro que o motor básico 
da recuperação dos solos, que impulsionara toda a economia feudal por 
três séculos, acabou ultrapassando os limites objetivos da estrutura social e 
das terras disponíveis. A população continuou a crescer e a produção caiu 
nas terras marginais ainda disponíveis para uma recuperação aos níveis da 
técnica existente, e o solo deteriorava por causa da pressa e do mau uso 
(ANDERSON, 1985, p. 191-192).
Todavia, outros condicionantes levaram ao declínio do feudalismo, como, por exemplo, doenças, 
perda do valor da moeda local, inflação, conflitos entre governadores e governados, conflitos armados 
locais e regionais, problemas sociais, como a fome, entre outros, como observamos a seguir:
A superfície agitada da crise revela-se: a escassez monetária decorrida da 
grande expansão urbano-mercantil leva reis a adulterar o valor das moedas 
cunhadas em ouro e em prata, desencadeando desvalorização monetária 
e inflação; o conflito entre senhores e reis pelos excedentes é responsável 
por infinitos conflitos e guerras locais e regionais e por conflitos amplos e 
duradouros (Guerras dos Cem Anos, Guerras das Duas Rosas etc.); levantes e 
rebeliões urbanas e rurais, a exemplo, respectivamente, da Jacquerie, revolta 
camponesa na França em 1358, e do Ciompi, levante dos trabalhadores 
assalariados de Florença em 1378; a Peste Negra manifesta nos surtos de 
1348, de 1350-60 e 1373-75, que ao ceifar aproximadamente 30% da 
população desarticula a produção pela carência de mão de obra e abandono 
de atividades; e a fome, a exemplo da cidade francesa de Ypres em 1316, 
quando aproximadamente 15% da sua população morre de fome, também 
concorrendo para desarticular a produção, intensificar conflitos e ceifar 
vidas (BARBOSA, s.d.).
Com a crise do feudalismo, a Europa Ocidental externava potencialidades em relação ao seu 
desenvolvimento, devido ao estabelecimento das cidades em ritmo frenético, concomitante com a 
ampliação da economia de mercado. As cidades começam a possuir novas características no período 
moderno devido à economia que era influenciada pela atividade comercial-manufatureira, aumento da 
população, em função do êxodo rural e liberdade política.
Devido à vinda do homem do campo para as cidades, a região rural começou a atender aos interesses 
das regiões urbanizadas, iniciando sua dominação, urbanização e independência de outros espaços 
territoriais. Neste sentido, o campo passa a servir, tendo o engendramento de uma nova forma de 
utilização da terra: arrendamento, ou seja, os que arrendam (trabalhadores) pagam uma quantia para 
utilizar o solo.
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O PrOcessO de cOnstruçãO das POlíticas sOciais
O processo de cercamento dos campos na Europa, a partir dos séculos 
XV e XVI, tem como grande efeito a separação do produtor direto dos 
bens naturais (terra, madeira etc.) e dos meios de produção (ferramentas, 
excedentes etc.). Dessa forma, é lançada definitivamente a base das relações 
capitalistas de produção – na medida em que separa riqueza e capital, 
concentrado em poucas mãos que gera uma população desprovida de 
propriedade e bens para o capital e passiva de contrato via assalariamento – 
e do controle progressivo do capital sobre a produção em geral – na medida 
em que articula atividades produtivas sob as novas relações de produção 
(manufatura, agricultura comercial etc.) e desarticula atividades tradicionais 
(corporações, economia senhorial feudal etc.) (BARBOSA, s.d.).
Com as características mencionadas, surge o Estado absolutista, que refere-se a um Estado feudal 
reformulado para garantir a aristocracia feudal, sendo que esta continua dona dos meios de produção 
de base, possibilitando a dominação política e econômica.
O Estado absolutista é uma resposta da hegemonia aristocrática devido ao processo intensificado de 
urbanização, atividades econômicas e a relação entre o campo e a cidade, como já informado. Portanto, 
é estabelecido o convívio baseado na desigualdade entre as classes.
Quando se respalda em Hobbes, é possível perceber que o homem tem na sociedade civil mecanismo 
para sua proteção, pois é estabelecido que a melhoria da qualidade de vida é interferida pela ordem 
social legal, transferindo a liberdade inerente ao ser humano para um órgão soberano, que tem a 
responsabilidade de criar e operacionalizar as legislações, por meio de um contrato social.
[...] na teoria jurídica romana, o contrato ou pacto é válido somente quando 
estabelecido entre as partes reconhecidas como livres e iguais e se livre e 
voluntariamente for estabelecido. A teoria do direito natural garante estas 
condições, isto é, reconhece que as partes contratantes possuem os mesmos 
direitos naturais e são livres, possuem o direito e o poder para transferir a 
liberdade a um terceiro, e se consentem voluntária e livremente nisso, então 
dão ao soberano algo que possuem, legitimando o poder da soberania. Assim, 
por direito natural, os indivíduos formam a vontade livre da sociedade, 
voluntariamente fazem um pacto ou contrato e transferem ao soberano o 
poder para dirigi-los (CHAUI, 1995, p. 400).
No final do século XVII, na Inglaterra, houve a Revolução Gloriosa, marcada pelo golpe do parlamento, 
pois queriam que o trono fosse assumido por Guilherme de Orange e não por Jaime II, como se esperava 
após a morte de seu irmão Carlos II. Esta Revolução não contou com nenhuma espécie de violência e 
Jaime II se refugiou na França após a mudança política.
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Com o episódio, a política da Inglaterra começa a adotar novos caminhos, pois permitiu a introdução 
da ordem liberal1 burguesa; desta maneira, o novo rei, que tinha características liberais, tomou posse e 
aceitou reconhecer a Toleration Act (Ato de Tolerância) que objetivava a tolerância religiosa exceto entre 
os católicos, e a Bill of Rights (Declaração de Direitos), que buscava a transformação das características 
liberais. Os dois documentos foram redigidos pelo parlamento e se tornaram importantes para a 
instalação e posterior desenvolvimento do capitalismo britânico.
Neste momento, trataremos de questões oriundas da formação do sistema econômico baseado no 
capital, principalmente devido ao fato de estar em vigência no Brasil e em grande parte dos países 
existentes; todavia, iniciaremos as interpretações no final do século XVII, quando:
Foi, então, assinado a Bill of Rights, “Declaração de Direitos”, que reiterou os 
direitos individuais e firmou a supremacia institucional de um parlamento 
bicameral na Inglaterra. Implantou-se a liberdade de imprensa, a livre iniciativa 
econômica desvencilhou-se de restrições anteriores, e logo desenvolveram-se 
outras reformas que permitiram a acumulação privada de lucro erigir-se em meta 
dominante das políticas governamentais. Os resquícios do problema camponês 
foram “resolvidos” pelo Enclosure Acts (“Decretos de Cercamentos”), pelos quais 
as antigas terras de uso comum foram cercadas e interditadas aos camponeses, 
forçando seu êxodo massivo para as cidades e dando lugar ao surgimento de 
extensas fazendas para a produção de lã (TRINDADE, 2002, p. 82-83).Durante o século XVIII, houve fatos históricos que marcaram o período: os ideais iluministas, 
objetivando a liberdade econômica e o término das amarras políticas próprias da monarquia; além do 
objetivo de estabelecer a economia em todo globo, influenciada pelo capitalismo industrial.
Neste contexto, a França presenciava uma situação conflituosa, pois era berço para os iluministas, tinha 
um Estado monárquico e apresentava costumes oriundos das tradições feudais; o que fazia com que a 
sociedade neste país fosse dividida em tecidos sociais conforme sua situação econômica, principalmente. 
No topo da pirâmide social ficava a nobreza e o alto clero, que usufruía da posse de terras e era isento de 
impostos; havia também a família real, que vivia com os impostos recolhidos pelo governo, oriundos da 
sociedade; mas, nos centros urbanos, havia a classe burguesa, que não recebia nenhum auxílio do governo, 
sendo cobrada destes alta carga tributária, e os operários viviam em situação vulnerável.
1 Politicamente, o liberalismo apresenta-se no seu início como o grande promotor dos governos constitucionais, da 
liberdade individual, e campeão da luta pela liberdade de expressão. Historicamente, é com o liberalismo que pela primeira 
vez se criam oposições sustentadas ao centralismo e ao absolutismo políticos, sabendo-se que os primórdios da criação da 
economia como ciência são contemporâneos dos primeiros levantamentos liberais em diversos países. Em termos relativos, 
estaria situado à esquerda dos regimes tradicionais de então.
Para os economistas, o conceito clássico de liberalismo econômico rompe com o sistema secular de organização 
econômica medieval, baseado em princípios e regras estreitas a que os grêmios de ofícios tinham que obedecer, e despolitiza 
a liberdade individual de decidir e atuar, que encontra eco numa racionalidade natural de cada agente econômico, conceito 
que induz mais tarde à concepção de racionalidade de todo o sistema capitalista, filho bastardo e braço econômico do 
liberalismo político (COSTA, s.d.).
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No campo, tínhamos os camponeses, que ficavam sujeitos aos poderes econômicos dos senhores 
feudais e seus interesses; por consequência, as condições de vida eram precárias. Devido a tal situação, 
ocupavam os espaços urbanos visando dirimir os problemas, como a fome e o desemprego, porém nem 
todos adequavam-se aos interesses do capitalismo industrial que surgia.
Na segunda metade do século XVIII, a França perdeu alguns conflitos militares e presenciou colheitas 
ruins, o que culminou em crises econômicas e desconforto social, iniciando manifestações populares 
descrentes das ações dos governantes – ações que eclodiram a Revolução Francesa.
Essa Revolução contou com a participação de diferentes atores da sociedade, como desempregados, 
camponeses, pobres e pequenos comerciantes, pois estes deveriam custear as despesas do clero (1º 
estado) e nobreza (2º estado). Ela teve seu início em 1789, pois viram que estavam sendo ameaçados em 
relação aos seus privilégios, pressionando o rei para convocar uma Assembleia dos Estados Gerais para 
que fosse exigido do povo que custeassem os tributos. A Assembleia formava-se por representantes dos 
três grupos, cada um com direito a um voto; assim, tinham vantagens o clero e a nobreza, que somavam 
dois votos por combinarem as opiniões.
Após a reunião, começou o conflito do 1º e 2º estado contra o 3º estado (povo), pois perceberam 
que o povo tinha vantagens, já que contava com a maioria dos deputados. Assim, pleiteavam que as 
votações fossem através da ordem social, e o povo vislumbrava o voto individual, mas, para que isso 
fosse viável, a constituição deveria sofrer alterações, sem o consentimento do 1º e 2º estado, o que fez 
com que o povo se revoltasse, deixasse os Estados Gerais e formasse a Assembleia Nacional Constituinte. 
Houve a tentativa de reação do rei Luís XVI, mas o povo com a união não cedeu e a Revolução teve como 
base a “liberdade, igualdade e fraternidade”.
Ao analisar os modelos econômicos na perspectiva dos direitos sociais e do bem comum, precisamos 
evidenciar quais são os reais interesses existentes neles. Perceptível na interpretação de Trindade (2002), 
na Inglaterra houve um preparo para a implantação da Revolução Industrial no século XVIII, porém 
esta pagou o preço: a massa populacional, ou seja, camponeses, em função do interesse individual dos 
detentores da terra, se viram obrigados a irem para as cidades, favorecendo diretamente a produção de 
lã e a formação de uma mão de obra tida como “livre” para o mercado, diferentemente do Brasil, que 
ainda vivia a escravidão.
Com a mão de obra livre, surge o trabalhador que vende sua força de trabalho a um valor bem 
inferior ao que de fato valeria, com o estabelecimento de exigências feitas pelo comprador deste serviço, 
que na essência era visto como mercadoria:
Formou-se assim na Inglaterra, à força e em poucas décadas, uma numerosa 
classe operária urbana: economicamente, “livre” de seus antigos meios de 
produção, e, juridicamente, “livre” para locomover-se do campo para os 
bairros miseráveis das cidades e lá abraçar a perspectiva de vida que lhe 
restava; vender as força de trabalho a baixíssimo preço a quem quisesse 
empregá-la (TRINDADE, 2002, p. 83).
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Neste momento, o “trabalhador livre” começa a perder autonomia sobre sua vida, já que para tê-la 
depende do comprador de sua mão de obra, situação que o deixa em posição inferior comparado ao 
empregador que detinha poder sobre o trabalhador, que carecia de recursos para sua subexistência, 
ficando alijados a situações sub-humanas, tendo que morar em locais inapropriados, sem saneamento 
básico, espaços insalubres e ou construções precárias.
Surge o trabalho assalariado, o qual deixa na posição de submissão os que estão nesta situação, 
promovendo uma transformação ou o início nas relações de trabalho, pois era de responsabilidade do 
comprador da força de trabalho disciplinar e estabelecer o horário de trabalho dos seus empregados.
Em paralelo, ainda no século XVIII, nos Estados Unidos, ocorria a Revolução Americana, que visava 
à independência das colônias da América do Norte da Grã-Bretanha e, com a vitória, constituíram 
a república independente, com princípios democráticos, e tinham força de Estado. O país tornou-se 
referência com o ideário libertador às demais colônias ibero-americanas.
Este panorama faz-nos compreender simultaneamente o retrocesso em que o Brasil vivia sob a 
interpretação inglesa, pois o trabalho escravo era um impeditivo para que houvesse a liberdade 
econômica e de produção. Com suas ações, a Inglaterra tinha grande império colonial e havia se tornado 
potencial comercial, sendo intensificado tal desenvolvimento no final do século XVIII com o
[...] intenso desenvolvimento tecnológico – invenção da fiandeira e do tear 
mecânicos, produção de ferro com carvão de coque, fabricação de navios 
e locomotivas movidas a vapor etc. -, a burguesia britânica pôde tirar 
partido da reunião privilegiada dessas duas condições (abundância de força 
de trabalho “livre” e monopólio quase solitário do mercado mundial) para 
promover a substituição das antigas manufaturas pela indústria mecanizada 
moderna. O país ganhou dianteira no desenvolvimento do capitalismo e, em 
1780, já iniciava o grande salto produtivo dessa Revolução Industrial, que 
converteria a Inglaterra na principal potência econômica, militar e colonial 
do planeta por mais de cem anos (TRINDADE, 2002, p. 83).
A partir da economia, a Inglaterra tinha conseguido sua hegemonia; com a ascensão na produção 
e mecanismos que fortalecem tal objetivo, levou a sua centralidade, não apenas a economia, mas 
tornou-sepotência militar e colonial.
Paralelamente, no Brasil, ainda havia a escravidão, como informado, e a Inglaterra, por meio de 
sua autoridade, recomendou a abolição da escravatura no país. Assim, diversos fatores favoreceram 
tal questão, como a existência de alguns grupos heterogêneos abolicionistas no Brasil e as pressões 
inglesas que pleiteavam um aumento do mercado consumidor, pois estavam no auge do processo de 
industrialização (Revolução Industrial) e a escravidão do seu parceiro comercial não proporcionava poder 
de aquisição, que por sua vez não vinha de encontro com o interesse inglês, já que a Inglaterra já havia 
findado a escravidão, potencializando efetivação para o fim desta no território brasileiro. Os grandes 
latifundiários das colônias britânicas estavam se sentindo lesados, já que, devido ao aparecimento nessas 
regiões do trabalho assalariado, aumentara o custo da produção inglesa e, como o Brasil não tinha tal 
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custo, acabava tornando seus produtos mais baratos. Assim, os donos de terras inglesas pressionaram o 
parlamento para que fosse tratado o fim da escravidão de maneira mais direta.
Em 1845, foi aprovada a Lei Aberdeen Act (Lei Bill Aberdeen), que autorizava a Marinha Real Britânica a 
apreender qualquer navio envolvido no tráfico negreiro; como consequência, cinco anos mais tarde em solo 
brasileiro, foi aprovada a Lei Eusébio de Queirós, que proporcionou substancialmente a diminuição do tráfico, 
que era a forma mais usada para conseguir escravos. Somente não o fez totalmente em função de alguns 
senhores contrabandearem ilegalmente escravos africanos, mas tal medida já proporcionou o aumento 
significativo do preço a ser pago para obtenção de escravos, causando sua redução em relação à procura.
Em 1871, foi promulgada a Lei do Ventre Livre, que garantia a liberdade dos filhos dos escravos, mas 
como a criança viveria sozinha e indefesa? Os senhores com o apoio do governo resolveram tal questão, 
já que os nascidos “ficariam em poder dos senhores de suas mães até a idade de oito anos. A partir dessa 
idade, os senhores podiam optar entre receber do Estado uma indenização ou utilizar os serviços do 
menor até ele completar 21 anos” (FAUSTO, 2006, p. 121).
Intelectuais e políticos da época ajudaram na campanha abolicionista e, devido às pressões internas 
e externas, o movimento escravista continuou em decadência. A Lei dos Sexagenários, de 1885, que 
previa a libertação de todos os escravos com idade superior a 60 anos, potencializou-o; no entanto, 
eram poucos que conseguiam alcançar esta idade, em função de como eram tratados no decorrer de sua 
vida. Em 5 de maio de 1888, o Papa Leão XIII, na encíclica2 In Plurimis encaminhada aos bispos brasileiros, 
solicita o apoio do Imperador e da sua filha Princesa Isabel na luta contra a abolição da escravatura. Oito 
dias depois, a princesa assina a Lei Áurea, extinguindo oficialmente a escravidão no Brasil, havendo a 
libertação de todos os escravos sem a oferta de condições para que pudessem se manter.
Apenas para realizar um paralelo desse momento histórico, ou seja, fim do século XIX, deve ser 
apontada a crise do capitalismo na década de 1870, em função da elevada especulação, sobretudo 
alemã, que fez com que a Bolsa de Valores de Viena entrasse em colapso. Em 8 de maio de 1973, devido 
ao excesso de investidores, acabou a entrada de dinheiro nos bancos falidos, o que culminou na falência 
das empresas que recebiam o auxílio desses locais, promovendo grande taxa de desemprego dos que 
estavam tanto nas cidades como no campo.
Voltando para a realidade brasileira, os “ex-escravos” ganharam liberdade burocrática somente, 
pois não foram alteradas em nada as suas condições socioeconômicas, porque eles continuavam na 
miséria, não tinham acesso à escola e todos exerciam preconceito contra os agora vistos como negros, 
ponto que se percebe até a contemporaneidade. Isso agravou suas condições, por haver preferência pelo 
trabalhador imigrante nas áreas regionais mais dinâmicas da economia e escassas oportunidades abertas 
aos ex-escravos, restando a exploração exaustiva desta mão de obra e acarretando assim o aumento do 
abismo no campo da desigualdade social da população negra em relação aos brancos. Fausto (2006, p. 
124-125) relata que “sobretudo nas regiões de forte imigração, ele foi considerado um ser inferior, útil 
quando subserviente ou perigoso por natureza, ao ser visto como vadio e propenso ao crime”.
2 Documento pontifício dirigido aos cardeais de todo o mundo e, por meio deles, a todos os fiéis com recomendações 
de ações.
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Após este paralelo em relação à influência da Inglaterra na abolição da escravatura e o início da 
Revolução Industrial, que culminou na industrialização que apenas no século XX teve grande ascensão 
no Brasil, faremos o resgate histórico dos principais pontos após a Proclamação da República, fazendo 
uma interlocução com as questões econômicas que estão direcionadas no processo histórico brasileiro.
Concomitantemente, as indústrias transformavam-se na medida em que houvesse a possibilidade 
de maior produtividade, bem como a diminuição das despesas, incluindo os salários dos trabalhadores. 
Um bom exemplo disso é o fordismo que:
Hoje, o termo tornou-se a maneira usual de se definirem as características 
daquilo que muitos consideram constituir-se um modelo/tipo de produção, 
baseado em inovações técnicas e o consumo em massa. Nesse sentido, 
referindo-se ao processo de trabalho propriamente dito, o fordismo 
caracterizar-se-ia como prática de gestão na qual se observa a radical 
separação entre concepção e execução, baseando-se esta no trabalho 
fragmentado e simplificado, com ciclos operatórios muitos curtos, 
requerendo pouco tempo para formação e treinamento dos trabalhadores. 
O processo de produção fordista fundamenta-se na linha de montagem 
acoplada à esteira rolante, que evita o deslocamento dos trabalhadores e 
mantém um fluxo contínuo e progressivo das peças e partes, permitindo a 
redução dos tempos mortos, e, portanto, da porosidade. O trabalho, nessas 
condições, torna-se repetitivo, parcelado e monótono, sendo sua velocidade 
e ritmo estabelecidos independentemente do trabalhador, que o executa 
através de uma rígida disciplina. O trabalhador perde suas qualificações, as 
quais são incorporadas à máquina. Na concepção de Ford, o operário da 
linha de montagem deveria ser recompensado por esse tipo de trabalho 
através de um salário mais elevado – o famoso Five dolars Day proposto na 
fábrica de Ford (LARANJEIRAS, 1997, p. 89-90).
Neste aspecto, o fordismo pode ser considerado como um conjunto de atividades que envolvem 
a economia, a administração, o gerenciamento, políticas e sociabilização; assim, mediante técnicas, é 
possível potencializar a reprodução do capital em detrimento dos interesses da classe dos detentores do 
meio de produção.
Em 15 de novembro de 1889, houve a Proclamação da República, na qual foi presenciada grande 
disputa para obter o poder da República Federativa do Brasil. Não tendo consenso de como seria sua 
organização, os representantes da classe dominante que atuavam principalmente nas províncias de São 
Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul defendiam a ideia da República Federativa, pois proporcionaria 
autonomia significativa às unidades regionais. Já o Partido Republicano Paulista (PRP) e os políticos 
mineiros entendiam que o melhor era o modelo liberal; os republicanos gaúchos, por sua vez, eram 
positivistas; não se tem uma certeza do motivo por preferirem esta linha de atuação, tendo uma das 
possibilidades enfatizada por Fausto:
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O PrOcessO de cOnstruçãO das POlíticas sOciais
É possível que para isso tenha ocorrido a tradição militar naquela área e o 
fato de que os republicanos era aí uma minoria, em busca de uma doutrina 
capaz de lhes dar forte coesão. Eles teriam de se impor a uma corrente 
política tradicional, representada no Império pelo Partido Liberal (FAUSTO, 
2006, p. 139).
Os militares também exerceram influência nos primeiros anos da República, tendo como representante 
do Governo Provisório o Marechal Deodoro da Fonseca (Presidente da República), e contavam com um 
número expressivo de oficiais no Congresso Constituinte, mas não poderia ser atribuída característica 
de um grupo homogêneo, já que havia inúmeras rivalidades entre o exército e a marinha, pois esta 
última era associada à Monarquia, além de existirem conflitos pessoais e de entendimento entre os 
partidários de Deodoro e Floriano Peixoto (vice-presidente), uma vez que os seguidores do Marechal não 
concordavam com os ideais positivistas por não terem frequentado a Escola Militar. Já que possuíam a 
formação influenciada pelo positivismo e eram inseridos na sociedade como soldados-cidadãos, com a 
missão de dar um sentido ao rumo do país, foram um grupo que teria ajudado a derrubar a Monarquia, 
com o intuito de manter a honra do exército. Floriano Peixoto não era positivista, mas os oficiais que 
estavam presentes ao seu lado haviam frequentado a Escola Militar. Fausto relata que “A República 
deveria ter ordem e também progresso. Progresso significava a modernização da sociedade através da 
ampliação dos conhecimentos técnicos, do industrialismo, da expansão das comunicações” (FAUSTO, 
2006, p. 139).
Embora existissem tais contradições, esses grupos não expressavam interesses de uma determinada 
classe social, como faziam os defensores da República liberal. O primeiro decreto do novo regime é 
assinado por Rui Barbosa.
A proclamação comunicava que “o povo, o exército e a armada nacional” 
haviam deposto a família imperial e que o Governo Provisório dirigia 
a nação até que fosse escolhido um governo definitivo [...]. O decreto 
declarava “proclamada provisoriamente e decreta como forma de governo 
da nação brasileira a República Federativa”. As províncias, reunidas em 
federação, constituiriam os Estados Unidos do Brasil. Cada Estado faria sua 
Constituição, elegeria seus governantes. Os compromissos internacionais 
contraídos durante o Império seriam respeitados (ALENCAR, 1996, p. 219).
Outras medidas desse governo foram influentes no cotidiano do povo, como a grande neutralização, 
ou seja, a facilidade de mudança da naturalidade dos estrangeiros residentes no Brasil, a reforma do 
ensino que seguiu os ditames positivistas e a separação da Igreja Católica do Estado. Além disso, o 
Governo Provisório criou símbolos para efetivar sua legitimação e afirmação, como a nova bandeira a 
ser adotada, contendo o lema positivista “ordem e progresso”, e o hino nacional, escolhido mediante 
concurso; com passos lentos, resgata-se a figura de Tiradentes como herói nacional.
A Monarquia deixou heranças difíceis para a República, pois era grande o desequilíbrio das transações 
econômicas do Brasil com o exterior e sobretudo os gastos com importação eram enormes. Assim:
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No final do século, as despesas com o desenvolvimento de atividades 
urbanas e industriais eram elevadas: expansão da rede ferroviária, melhoria 
dos portos, instalação de fábricas, tudo exigia mais e mais recursos. A 
abolição também representou aumento dos déficits do Tesouro Nacional: 
os fazendeiros – escravocratas ou não – precisavam de recursos (em forma 
de créditos), sobretudo para a remuneração da nova força de trabalho, os 
assalariados (ALENCAR, 1996, p. 232).
A população vivenciando tais questões cada vez mais ficava a mercê da sorte, pois inexistiam políticas 
públicas protetivas; como dito anteriormente, existia um enorme contingente de ex-escravos que não 
possuíam meios para se manter, em especial, no que tange aos itens essenciais para a manutenção da 
vida: moradia, alimentação e vestuário, não necessariamente nesta ordem.
Devido a esta realidade, a massa de “trabalhadores livres” ou ex-escravos se sujeitava a atividades 
desumanas em troca de um pouco de comida e ou moradia; os analfabetos, as mulheres, os membros de 
ordens religiosas e os soldados (“praças de pé”) eram impedidos de votar, além de se retirar a obrigação 
do Estado em fornecer ensino primário a população.
Marechal Deodoro da Fonseca assume a presidência mediante eleição indireta e teve seu governo 
constituído por crises, visto que herdara conflitos anteriores que intensificou por não representar 
exclusivamente as camadas médias e urbanas nem diretamente as oligarquias mais poderosas nos 
estados. Contudo, sua linha de atuação falhou e imediatamente houve reações, que foram ajudadas 
pelo vice-presidente Floriano Peixoto e por militares liderados pelo Oficial da Marinha; trabalhadores da 
Central do Brasil entraram em greve para protestar contra o fechamento do Congresso, e o presidente 
renuncia em 23 de novembro de 1891, posto assumido posteriormente por Floriano Peixoto, que tinha 
o apoio de boa parte do exército e possuía como objetivo o estímulo da industrialização.
Para a próxima disputa, a função de representante maior do governo Floriano iria enfrentar o representante 
da burguesia do café Prudente de Moraes, do Partido Republicano Paulista. Tais oligarquias já estavam mais 
solidificadas e organizadas em partidos estaduais, controlando os votos da maioria, sobretudo dos camponeses; 
por outro lado não era viável e fácil manter o Marechal de Ferro (nome dado a Floriano Peixoto por não ter 
tido medo de enfrentar turbulências difíceis durante seu governo) como presidente, como destaca Alencar:
[...] não seria fácil para o “Marechal de Ferro” transgredir as leis da república 
que ele acabara de consolidar. Os militares acataram a legalidade, mas 
com ressentimento: quando o “casaca” Prudente de Moraes chegou ao 
palácio do Itamarati, no Rio de Janeiro, para tomar posse, havia apenas um 
representante do governo anterior para recebê-lo. E secamente.
[...] Mesmo conseguindo concluir seu mandato, Prudente de Moraes não 
governou em paz. Foram anos agitados, que culminaram com uma tentativa de 
assassinato realizado contra ele, quando morreu o Ministro da Guerra, marechal 
Carlos Bittencourt. A república, porém, já estava nas mãos da oligarquia paulista. 
Restava organizar e consolidar a dominação (ALENCAR, 1996, p. 236-237).
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O PrOcessO de cOnstruçãO das POlíticas sOciais
Prudente de Moraes foi eleito em 1 de março de 1894, passagem que trouxe o fim da presença do Exército 
na Presidência da República, com exceção do Marechal Hermes da Fonseca, eleito para o período de 1910 a 
1914. O novo presidente era representante do café que se expandia. Em 1890 o Estado de São Paulo tinha cerca 
de 200 milhões de cafeeiros e, 15 anos depois, o número ultrapassava 680 milhões. Em 1930, atingiu a marca de 
mais de um bilhão, fazendo com que São Paulo fosse responsável pela comercialização da metade do consumo 
mundial deste produto. No entanto, o café realmente trazia muitos benefícios, mas não para a população de 
massa, ou seja, aos trabalhadores rurais, mas, sim, aos plantadores, comerciantes e banqueiros que investiam 
capital com o intuito de fazer crescer as lavouras, obtendo lucro das transações comerciais e financeiras.
O café trouxe inúmeros benefícios para o país na área econômica, como maior empregabilidade, 
arrecadação fiscal e alargamento do mercado interno, além de promover o desenvolvimento da rede 
ferroviária e a ampliação dos portos e serviços urbanos, seduzindo o desenvolvimentoda imigração, 
pois, conforme a indústria ia crescendo nos países europeus e havia a substituição da mão de obra por 
máquinas, europeus vinham ao Brasil para tentarem uma vida melhor.
Contudo, o setor social foi esquecido, pois acabara a escravatura, mas não o trabalho exploratório, o 
que criou disparidades entre as regiões do país e diferentes classes econômicas, uma vez que a burguesia 
detinha a concentração do capital junto com as casas exploradoras estrangeiras que acentuavam as 
desigualdades, principalmente nos períodos de crise. Sales destaca que era a
[...] cultura da dádiva, que é a expressão política de nossa desigualdade social, 
mediante a relação de mando/subserviência cuja manifestação primeira se deu 
no âmbito do grande domínio territorial que configurou a sociedade brasileira 
nos primeiros séculos [...]. A dádiva chega a nossa república substituindo os 
direitos básicos de cidadania, que não nos foram outorgados pelo liberalismo 
caboclo que aqui aportou na passagem do século. E, nessa medida, a saída para 
as relações de mando/subserviência que estão na base da cultura da dádiva, 
contribuindo para aprofundar nossas desigualdades, tem se dado em duas 
direções: em situações de fuga ou itinerância por parte do trabalhador rural e 
das populações pobres em geral, do que a história das migrações internas no 
Brasil é o exemplo mais contundente; e na reificação em todas as situações, dos 
que permanecem no local de origem ou dos que buscam saída na itinerância, 
do fetiche da igualdade. O fetiche da igualdade, para a definição do qual me vali 
dos conceitos “democracia racial” de Gilberto Freyre e “homem cordial” de Sergio 
Buarque de Holanda, são os fatores mediadores de nossas relações de classe, 
que têm ajudado a dar uma aparência de encurtamento das distâncias sociais, 
contribuindo, dessa forma, para que situações de conflito frequentemente não 
resultem em conflito de fato, mas em conciliação (SALLES, 1993).
Com o início do processo transitório das atividades agrícolas para as industriais, teve-se também o 
da urbanização, formando as classes econômicas médias: funcionários públicos, profissionais liberais, 
empregados das firmas de serviços públicos e do comércio. Outro grande número fazia parte da classe 
baixa, pertencente ao proletariado, que começava a se formar; estima-se que em 1910 a população de 
São Paulo girava em torno de 375.000 habitantes, e a do Rio de Janeiro cerca de 850.000.
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Havia um grande número de imigrantes, muitos ex-operários, que eram mantidos como trabalhadores 
de reserva, usados também nas indústrias, principalmente nos momentos da crise do café; como diz 
Alencar (1994, p. 249) “Portanto, apesar da dependência, a economia cafeeira acabaria favorecendo, 
indiretamente, o crescimento industrial no Sudeste”. Como é sabido, essa realidade não era para todos, 
pois ainda havia aqueles destacados por Freyre (1973, p. 35-36):
São milhões que se acham nessa condição intermédia, que não é o escravo, 
mas também não é o cidadão [...]. Párias inúteis vivendo em choças de palha, 
dormindo em rede ou estrado, a vasilha de água e a panela seus únicos 
utensílios, sua alimentação a farinha com bacalhau ou charque; e “a viola 
suspensa ao lado da imagem”.
Nesta primeira fase da República, final do século XIX até 1930, a imigração foi um dos traços mais 
significativos no patamar socioeconômico, pois acredita-se que entraram no Brasil nesta época cerca 
de 3,8 milhões de estrangeiros. Houve um declive durante a Primeira Guerra Mundial (1914–1918), que 
causou o medo nos latifundiários, já que temiam a falta de mão de obra, pois acontecia o desenvolvimento 
da indústria neste período no Brasil e no início do século XX. Contava-se com os operários estrangeiros, 
principalmente italianos, portugueses e espanhóis, que se instalavam na região Centro-Sul do país; no 
entanto, após o fim da guerra houve novamente a procura dos emigrantes pelo país.
O aparecimento da indústria não trouxe melhoria para a vida dos, então, operários; eram excluídos e 
marginalizados, uma vez que não tinham a fortuna da burguesia, sobrando para eles morarem em favelas e 
cortiços. Os salários ofertados flutuavam, variando de acordo com a vontade do empregador, e com isso a 
vida do operário ficava cada vez mais vulnerabilizada e propensa a piorar, não permitindo que vivessem com 
dignidade devido aos baixos e miseráveis salários pagos, realidade igual a dos ingleses no início deste subitem.
Os patrões não tinham problemas com seus empregados por dois principais fatores, que são: um 
que estava associado à imigração e o outro na vinda do homem do campo para a cidade, formando 
uma massa trabalhadora, ou seja, o exército de reserva de mão de obra destacado por Marx. Era fácil 
trocar de empregado caso houvesse descontentamento, devido a sua grande oferta. Homens, mesmo 
trabalhando exaustivamente junto com suas mulheres e filhos que mantinham o mesmo ritmo de 
trabalho, não conseguiam prover meios para suprirem suas necessidades emergenciais, já que ficavam à 
mercê desse sistema controlador e manipulador. Como dito anteriormente, o salário não era suficiente 
para as despesas básicas da família, como enfatiza Silva:
As fábricas podiam ser comparadas a verdadeiros presídios, com seus guardas 
armados, com os operários trabalhando doze, quatorze e até dezesseis horas 
diárias, com os mestres e contramestres que abusavam sexualmente das 
meninas e mulheres e agrediam fisicamente os menores, forçando-os à 
pederastia. A impunidade aumentava o grau de prepotência e a violência 
daqueles indivíduos (SILVA, 1992, p. 227).
Acredita-se que os operários ganhavam somente 50% do que necessitavam para o sustento de 
sua família. Com todos estes problemas, os operariados urbanos constantemente estavam em greve 
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buscando melhores condições de vida para si e sua família; percebendo a falta de interesse do Estado na 
melhoria da condição de vida desta parcela da população, eram vistos pelos empregadores como mera 
extensão das máquinas que serviam somente para dar lucro.
 Observação
Pederastia: palavra de origem grega para representar a relação sexual 
forçada de homens jovens com mais velhos.
Em 1934, foram convocadas novas eleições para uma Assembleia que rapidamente proporcionou 
uma nova Constituição Federal, culminando no fim da República Velha, que:
Desmoronara-se, mais pelo deterioramento das instituições do que pelo 
impacto do acontecimento revolucionário. Tornava-se velha, no sentido 
da caducidade, sem ter sido jamais República. Mas, assim como os males 
do Império, tornaram-se os vícios da República, porque a renovação 
revolucionária apenas começara (SILVA, 1998, p. 25).
A vinda de Getúlio Vargas à presidência da república se deu em meio aos conflitos, pois os militares 
mais graduados haviam deposto o governo do Presidente Washington Luís (1926-1930) e impediram 
que Júlio Prestes assumisse a presidência, já que este derrotara Getúlio na eleição presidencial de março, 
ou seja, pela primeira vez desde a proclamação da República, em 1889, o ganhador não conseguiria 
chegar ao governo, então, Vargas assume o cargo em caráter provisório em novembro de 1930.
O número era tão grande de pessoas sem trabalho que em 1931 girava em torno de 2 milhões 
de desempregados e subempregados no país, principalmente em São Paulo e Rio de Janeiro. Estes 
esperavam em praças para saber sobre alguma oportunidade de emprego. A força animal utilizada no 
campo gradativamente foi sendo substituída pelas máquinas e o alimento, também antes colhido da 
terra para subsistência, agora começava a ser comercializado em armazéns e supermercados.
Os colonos foram dispensados e obrigados a ir paraa cidade, faltando assim espaço físico e alimento para 
todos; a falta de comida e não ter como a prover obrigava as famílias em meio ao desespero da fome a saquearem 
armazéns e lojas, muitos eram presos, sumiam e nunca mais eram vistos. Neste momento, a questão social era 
analisada como pobreza, portanto ela era vista pelos burgueses como caso de polícia, pois a elite se sentia 
ameaçada pelas manifestações operárias e passaram a aceitar o Estado como mediador dos conflitos.
O governo de Vargas teve como uma das principais características o populismo3, e neste momento 
a classe trabalhadora admite ser controlada pelo Estado populista, por acreditar ser seu defensor frente 
à classe dominante.
3 O populismo pode ser definido, em síntese, como a política estatal de controle das classes trabalhadoras urbanas 
(operariado, classes médias assalariadas, pequena burguesia proprietária).
Em outras palavras, no populismo os grupos burgueses que exercem o poder, incapacitados de controlar as camadas 
populares, recorrem ao Estado para que este intermedeie os conflitos de classes, como relata Silva (1992, p. 253).
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Vale ressaltar que houve o declínio do tenentismo, visto que desde a Constituinte de 1933 
e a promulgação da Constituição Federal de 1934 apresentava este quadro e, neste mesmo ano, o 
tenentismo já tinha deixado de existir como movimento organizado. Em seu lugar, novas organizações 
políticas começaram a surgir, influenciadas pelos acontecimentos europeus. Destacando na época, como 
representantes das forças repressoras, Eduardo Gomes e Eurico Gaspar Dutra.
Os direitos sociais estavam afincados aos interesses econômicos do país e conjuntamente ao da 
classe burguesa, uma vez que a massa era dada pela classe trabalhadora. Portanto o governo de Getúlio 
Vargas pretendia disciplinar o capital e o trabalho por meio do controle dos sindicatos e pela concessão 
lenta das Leis Trabalhistas, como enfatiza Santos (1979) “[...] política social do Estado teria instaurado, 
no pós-trinta, uma anomalia – a ‘cidadania regulada’ –, ao invés de uma cidadania verdadeiramente 
universal”. Como exemplo, tem-se:
•	 jornada de trabalho de oito horas;
•	 descanso semanal obrigatório;
•	 férias remuneradas;
•	 regulamentação do trabalho da mulher e do menor;
•	 assistência médico-hospitalar;
•	 indenização por dispensa sem justa causa;
•	 instituição do salário mínimo em 1940, tendo como base uma pesquisa que verificou quanto era 
necessário ganhar para que uma família pudesse atender às necessidades básicas como alimentar, 
de transporte, habitacional e de vestuário.
Em 10 de novembro de 1937, Getulio Vargas outorgou uma nova Constituição com o apoio 
dos generais Góis Monteiro e Eurico Gaspar Dutra; o Estado Novo não dependia de apoio popular 
organizado na sociedade e não tinha nenhuma base ideológica consistente, pois para Vargas sua criação 
era de cunho absolutamente pessoal. Como Skidmore (1982, p. 54) discursa “A despeito das roupagens 
corporativistas, o seu Estado Novo era uma criação altamente pessoal”, o país não fora capaz de encontrar 
soluções democráticas para solucionar os problemas que acarretou no fim da República Velha. Francisco 
Campos, um dos seus idealizadores, acreditava que a liberal-democracia não era aceitável, pois atendia 
a problemas pessoais, locais, de alguns grupos, e o grande medo que pairava era que essas medidas 
estimulassem o comunismo.
A nova Carta Constituinte transferia poder absoluto ao então presidente, como se percebe com Silva:
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A Polaca4 suprimia a autonomia dos estados e dava a Vargas o poder de 
dissolver o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas estaduais e as 
Câmaras Municipais, substituir governadores e nomear interventores [...]. 
Facultava também ao governo reformar a própria Constituição, controlar 
as Forças Armadas e concentrar em suas mãos o controle dos poderes 
Executivo, Judiciário e Legislativo (SILVA, 1992, p. 255).
O Estado Novo trouxe importantes reflexos à vida política e administração pública, como, por 
exemplo, na transformação das relações entre o poder federal e estadual e, com isso, aproximou o Brasil 
para um governo nacional, pelo fato de os governos estaduais e municipais exercerem muitas funções 
que eram da alçada do poder federal, e assim se distribuiu tais atribuições para esta última esfera, como 
a educação e o trabalho.
Vargas acreditava que o Estado tinha que ser controlador e não participante. Com os novos órgãos 
federais que se instalavam, os estados e municípios, por sua vez, iam perdendo cada vez mais seus 
poderes e, com o crescimento da responsabilidade federal, crescia na mesma proporção a burocracia, 
assumindo um papel ditador.
No inicio de 1940, intelectuais e políticos manifestavam-se contra essa forma de aplicar o poder 
e estavam querendo de volta a democracia. Escritores pediam a liberdade de expressão, os protestos 
populares ganhavam dimensões maiores, os estudantes formaram agremiações para manifestar o 
descontentamento; mas os conflitos foram atenuados quando Vargas anunciou que não iria se candidatar 
a presidência. Então, a campanha presidencial teve três principais nomes: o Brigadeiro Eduardo Gomes 
(União Democrática Nacional), o General Eurico Gaspar Dutra (Partido Social Democrático e Partido 
Trabalhista Brasileiro) e Yedo Fiúza (Partido Comunista Brasileiro), já que o Mario Rolim Teles não tinha 
expressividade se comparado aos outros candidatos. No entanto, Getúlio não esperava o golpe, como 
escreve Silva:
O golpe articulado pela UDN e pelas Forças Armadas, em que se destacavam 
os generais Góis Monteiro e Eurico Gaspar Dutra, foi finalmente desfechado 
em 29 de outubro de 1945. Naquele dia tropas comandadas por Góis 
Monteiro cercaram o Palácio Guanabara e forçaram Getúlio a renunciar.
Era o fim do Estado Novo (SILVA, 1992, p. 259).
Devido às manifestações populares que se faziam em 29 de outubro de 1945, Getúlio Vargas foi 
obrigado a deixar o cargo que imediatamente foi entregue a José Linhares, presidente do Supremo 
Tribunal Federal, o qual imediatamente tratou de alterar o código eleitoral e instituiu eleições para 2 
de dezembro desse mesmo ano apenas para presidência da República e para o Congresso Nacional, que 
posteriormente se transformaria na Assembleia Nacional Constituinte.
4 Nome dado à nova carta, pois “era uma verdadeira colcha de retalhos, na medida em que seu conteúdo era 
mesclado por elementos fascistas italianos, alemães, austríacos e poloneses, o que lhe valeu o nome de Polaca, segundo 
alguns historiadores” (SILVA, 1992, p. 254).
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O general Dutra ganhou as eleições contando com grande vantagem em relação ao seu principal 
concorrente Eduardo Gomes. Ele tinha apoio da elite do país que representava 80% dos constituintes e 
vinha com ideias também autoritárias; porém, como Silva (1992, p. 265) expôs, “Não nos esqueçamos 
de que essas mesmas forças derrubaram o ditador e que, por isso mesmo, apareciam, aos olhos do povo, 
como as novas forças democratas”.
Acredita-se que o novo presidente Dutra manteve em vigor a Lei de Segurança Nacional e a 
Constituição de 1937 para evitar problemas maiores com os comunistas, trabalhadores e socialistas; no 
entanto, em setembro de 1946 era promulgada a nova Constituição, propondo, dentre outras coisas:
•	 manter a República Federalista Presidencialista;
•	 estabelecer cinco anos de mandato para o presidente e seu vice;
•	 conservar a autonomia dos três poderes: Executivo, Judiciário e Legislativo;
•	 estabelecer o direito de voto secreto e universal para todo cidadãomaior de dezoito anos, exceto 
analfabetos, soldados e cabos;
•	 conceder ampla autonomia política e administrativa aos estados e municípios;
•	 garantir liberdade de opinião e de pensamento;
•	 assegurar o direito de greve e da livre associação sindical;
•	 defender a propriedade privada, conservando a antiga estrutura da propriedade de terra.
Há aspectos nesta nova Constituição que satisfaziam os anseios dos liberais-democráticos 
da sociedade; no entanto, em função de ter tido o apoio da classe burguesa, o que na realidade se 
pretendia nas entrelinhas era manter a classe operária sob controle, pois algumas palavras poderiam 
ser confundidas, como, por exemplo, livre negociação sindical com autonomia sindical, coisa que estava 
longe de acontecer, já que os sindicatos ficavam sujeitos a uma legislação que os subordinavam ao Estado 
e só se tinha o direito à greve mediante parecer da Justiça do Trabalho. Porém, a massa trabalhadora, 
mesmo sendo reprimida, adquiria consciência de classe e buscava autonomia em relação ao Estado, 
pois os descontentamentos vividos eram inúmeros, tendo como maior reivindicação a falta de moradia, 
condições de trabalho, falta de meios para suprir as necessidades alimentares e liberdade.
Os problemas apresentados eram cada vez mais evidentes devido ao processo de industrialização 
que intensificava a urbanização, por proporcionar emprego urbano à população rural, mas o número 
oferecido era inferior aos de candidatos para as vagas, e os centros urbanos não estavam preparados 
para receber esse excesso de contingente, tendo, como consequência “a miserabilização da população 
urbana e uma pressão enorme na competição por empregos” (RIBEIRO, 2003, p. 198). O campo, por sua 
vez, não sofria a falta de mão de obra porque gradativamente também estava trocando os trabalhadores 
por máquinas, que faziam mais rápido e melhor as atividades.
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Nesta época São Paulo e Rio de Janeiro contavam com uma das maiores populações do mundo, 
possuindo o dobro da de Paris e Roma. A falta de serviços urbanos adequados e de oportunidades 
empregatícias fez com que a população trabalhadora urbana gerasse pressões em busca de oportunidades, 
e o governo Dutra queria satisfazer os interesses dos detentores do capital, sendo que estas manifestações 
dificultariam a modernização do país, pois “[...] a população deixada ao abandono mantém sua cultura 
arcaica, mas muito integrada e criativa. Dificulta, porém, uma verdadeira modernização, porque nenhum 
governo se ocupa efetivamente da educação popular e da sanidade” (RIBEIRO, 2003, p. 200).
O caso brasileiro da massa urbana tinha que ser diferentemente tratado se comparado aos da Europa, 
pois lá era comum exportar mão de obra para outros países, característica que não era empregada no 
Brasil; então o problema deveria ser tratado e resolvido no próprio país, estava no limite em relação aos 
problemas sociais, mas a prioridade dada no governo Dutra foi para o desenvolvimento da industrialização 
com o liberalismo econômico, organizando o crédito bancário e liberando o câmbio, abrindo o país às 
importações de bens manufaturados no exterior. No entanto, essa ação foi catastrófica, porque todo 
o ouro guardado por Vargas nos bancos americanos foi gasto na importação de produtos de luxo e 
supérfluos – o que culminou, em julho de 1947, na reintrodução do controle cambial, fazendo com que 
o governo selecionasse os produtos a serem importados, acabando com o entusiasmo das importações. 
Era facilitada somente a entrada de produtos que eram necessários ao crescimento industrial, como 
máquinas, combustíveis e equipamentos em geral.
Porém, com essa medida, a vida dos operários não mudou em nada – pelo contrário, em função da 
dificuldade de exportação pela alta valorização do cruzeiro em relação ao dólar, tais transações ficavam 
com um custo elevado e foi necessário desviar capital ao setor industrial, acarretando no achatamento 
salarial da classe trabalhadora. O governo, por meio do Plano Salte, mostrou certo interesse em investir 
nos setores da saúde, alimentação, transporte e energia, mas em 1949 veio o fracasso de tal plano, 
depois de um ano de existência, devido à falta de recursos financeiros para a continuidade, mesmo sem 
nunca ter sido inteiramente aplicado.
Chegando próximo das eleições de 1950, Getúlio Vargas decide assumir outra postura para uma 
possível recandidatura, ou seja, procurava estar entre a democracia ao invés da ditadura e, para isso, 
precisava de um partido com esse perfil. Assim, filiou-se ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), pois este 
grupo populacional estava ganhando força frente à sociedade devido ao descontentamento vivido pelos 
trabalhadores, e virou líder do partido.
Uma das grandes marcas de Getúlio na sua campanha eleitoral foi a intenção de expandir e fortificar 
a legislação da previdência social, que começara em 1930 e, segundo Skidmore (1982, p. 107) “em 1946, 
pronunciara a sentença de morte da ‘velha democracia liberal e capitalista’, a qual tem ‘fundamento na 
desigualdade’”, pois pretendia fazer a democracia dos trabalhadores e Dutra já havia perdido seu campo 
eleitoreiro mediante sua atuação na presidência.
Getúlio candidatou-se para as eleições de 1950 e ganhou com 48,7% dos votos totais, confirmando 
o interesse do povo em sua volta, já que estava sendo eleito pela vontade do povo. Então, em 31 de 
janeiro de 1951, a faixa presidencial foi passada a Getúlio Vargas por Dutra, que receberia o nome pelos 
simpatizantes de “pai dos pobres”.
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Já no poder, notou um país diferenciado daquele de seu primeiro mandato, pois as diferenças entre 
as classes econômicas (industriais, operários e classe média urbana) estavam mais latentes devido ao 
processo de industrialização que era vivido, porém nenhum destes grupos tinha criado a autoconsciência 
política que poderia exercer a seu favor por questões múltiplas, tais como o desinteresse, desarticulação 
e falta de liderança. Todas as classes estavam produzindo para uma finalidade: o crescimento; no 
entanto, para benefício de uma pequena minoria detentora de capital, a burguesia. Conforme estes três 
grupos iam aumentando seu número, outras faziam o caminho inverso, por exemplo, os fazendeiros de 
café, os comerciantes de exportação e importação, os produtores nacionais de artigos alimentícios e os 
produtores de subsistência.
Pequenos proprietários rurais nunca tiveram importância para o desenvolvimento político e no 
processo de industrialização, pois havia grande número de analfabetos, e não tinham expressividade 
nas eleições, uma vez que analfabetos eram proibidos de votar.
O presidente já tinha claro que havia vários “’Brasis’ dentro do Brasil”, o da desigualdade, indiferença, 
exclusão, subalternidade, ganância, exploração e tantos outros; por tal motivo ele precisaria ser cauteloso 
quanto ao método utilizado para o desenvolvimento do país frente a industrialização.
Os desequilíbrios regionais, especialmente entre o centro-sul, industrializado, 
e o nordeste, empobrecido, havia tornado o Brasil um dos principais 
exemplos de “economia dual”. A correção desses desequilíbrios requeria uma 
política de investimentos ponderada. A solução mais lógica deveria conjugar 
a promoção de empresas estatais com o uso de meios para coordenar e 
dirigir os investimentos particulares (SKIDMORE, 1982, p. 122).
Vargas, entre o fim de 1953 e o início do próximo ano, marcou seu governo com o nacionalismo 
mais duro e a busca de apoio político e retomou as denúncias levantadas em meados de 1951 referente 
às excessivas remessas de lucros para outros países, já que estariam liberadas, acusando empresas de 
outros países de fraudarem seu faturamento