ESTRUTURA DO SERVIÇO PÚBLICO 1

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ESTRUTURA E ATUAÇÃO DO ESTADO NA SOCIEDADE ATUAL
DEFINIÇÃO
Formação dos Estados Contemporâneos, das suas características, funções e história. Formação dos Estados a partir da Teoria Geral dos Estados (TGE) e do estudo de alguns pensadores clássicos. Características do Estado Brasileiro, de modo a discutir a sua forma de Estado, de governo e seu regime político, bem como o sistema de governo adotado. Separação de poderes no caso brasileiro, funções típicas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
PROPÓSITO
Reconhecer o processo de formação dos Estados Contemporâneos a partir da visão da Teoria Geral dos Estados (TGE). Definir o caso brasileiro e discriminar suas particularidades, assim como as funções típicas do Estado e a tripartição dos poderes.
INTRODUÇÃO
Você já deve ter ouvido falar em impeachment ao estudar a história do nosso país. Na época das eleições locais, você provavelmente deve se perguntar “qual proposta é mais interessante para minha região?” Às vezes, até se pergunta como foi que um candidato conseguiu se eleger tendo baixa visibilidade.
 	Você também deve ter se questionado: “por que a Inglaterra ainda tem uma rainha?” ou “para que serve o cargo de primeiro-ministro se eles já têm uma governante?” Pode se perguntar também o motivo de a nossa Constituição ser tão grande (250 artigos mais emendas!) enquanto a dos Estados Unidos ter apenas 7 artigos e 27 emendas.
 	Algumas dessas perguntas são objeto de estudo bastante aprofundado das Ciências Política e Jurídicas. Entretanto, questões mais cotidianas podem ser respondidas a partir do entendimento mais básico de como a nossa sociedade se estruturou e deu origem a um Estado – o Estado brasileiro.
 	Neste tema, vamos estudar a formação dos Estados Contemporâneos, de modo a construir uma perspectiva histórica e entender a dinâmica atual dos Estados ao redor do mundo. No segundo módulo, vamos estudar particularmente a formação do Estado Contemporâneo Brasileiro e suas particularidades e separação de poderes. Com isso, esperamos responder às perguntas anteriores, assim como instigar sua curiosidade acerca do tema.
· MÓDULO 1
FORMAÇÃO DOS ESTADOS E A TEORIA GERAL DO ESTADO: INTRODUÇÃO
 	Historiadores, Cientistas Políticos, Filósofos e outros estudiosos buscam entender a formação da sociedade atual, na tentativa de fixar um ponto inicial para as transformações que resultaram na organização mundial que temos hoje. É instigante pensar em como passamos de uma sociedade organizada em tribos para as megalópoles atuais, em como o Estado se tornou soberano (conceito que vamos tratar em detalhe neste módulo), ou em quão complexo o mundo atual, globalizado, tornou-se.
 	Fato é que diversos grupos, tribos e culturas foram se constituindo e se aglutinando ao longo do tempo. Quanto mais pessoas se uniam e passavam a compartilhar seu convívio, seu trabalho, suas experiências e invenções, mais complexo se tornava esse pluralismo social. Surge, portanto, uma necessidade de organização social em torno de valores e ideias comuns para garantir o bom funcionamento da sociedade.
Diante da complexidade do mundo em que vivemos, para qualquer discussão fundamentada sobre política, atualidade e questões sobre o nosso país e o mundo, é importante que tenhamos bem delineados alguns conceitos básicos sobre os elementos que formam o Estado. Para entender esses conceitos, vamos estudar principalmente a Teoria Geral do Estado (TGE).
A TGE busca entender a origem, a formação, a estrutura, a organização, o funcionamento e as funcionalidades do Estado. Ela aborda diversos aspectos de todas as dimensões de uma sociedade, da dinâmica jurídica à econômica, da sociológica à filosófica. Portanto, entende a formação do Estado como um processo amplo e complexo.
Nas próximas seções, vamos introduzir elementos da Ciência Política e da História que nos permitem compreender a evolução dos Estados e suas características. Posteriormente, vamos destacar conceitos e elementos do Direito que permitem compreender a evolução dos Estados a partir da TGE. Especificamente, vamos tratar das Gerações dos Direitos Fundamentais e dos conceitos de soberania, território e povo.
CONCEITOS E TRAJETÓRIAS DOS ESTADOS CONTEMPORÂNEOS
Define-se Estado como uma organização de caráter político e jurídico de uma sociedade que tem a finalidade de realizar o bem público e comum, com governo próprio e território determinado.
Enquanto alguns estudiosos afirmam que o Estado sempre esteve presente nas sociedades, outros destacam que ele se constituiu para atender às necessidades sociais, com o aumento da complexidade das sociedades.
Neste módulo, vamos estudar a evolução do Estado sob uma perspectiva histórica, buscando responder como surgiram os Estados contemporâneos da forma que hoje os conhecemos. Sob essa perspectiva, podemos destacar cinco principais formas de Estado em ordem cronológica, a saber:
ESTADO ANTIGO
Presente nas civilizações antigas do Oriente e do Mediterrâneo, foi caracterizado pela religiosidade e pela natureza unitária, com a ideia de que o Estado era expressão de um poder divino, e nega divisões territoriais ou de função;
ESTADO GREGO
Sua característica principal é o conceito de cidade-Estado (polis), autarquia autossuficiente governada pelas elites da classe política, responsáveis por debates nas decisões do Estado e de assuntos públicos. No entanto, a autonomia privada era bastante restrita. Apesar de tido como uma democracia, o Estado Grego permitia que apenas a elite desempenhasse participação política;
ESTADO ROMANO
Apesar de difuso, ele destaca-se pela base familiar na organização, o que garantia privilégios a algumas famílias em detrimento de outras. Assim como o Estado Grego, decisões políticas eram tomadas apenas pela elite;
ESTADO MEDIEVAL
Foi caracterizado por um período bastante heterogêneo e instável, mas com constante busca por uma maior unidade política. Estados Medievais tinham características em comum, como o cristianismo, as invasões bárbaras e o feudalismo.
O Cristianismo inspirava a universalidade, fazendo afirmações de igualdade. Foi um período de grande destaque para a Igreja, que advogava que todos os cristãos deveriam formar uma sociedade integrada e única. Estimulou a formação de grandes Impérios como unidades políticas.
A invasão de povos bárbaros, oriundos de várias partes da Europa, Ásia e África, introduziu novos costumes e estimulou as regiões invadidas a se unirem politicamente, dando forma aos Estados. O Estado Medieval se viu obrigado a se adaptar, promovendo um movimento que deu origem ao Estado Moderno.
A influência do feudalismo foi marcada pelas relações de vassalagem, em que proprietários de terra se colocavam a serviço dos senhores feudais em troca de proteção. Os indivíduos que não possuíam terra trocavam seu trabalho e uma parcela da sua produção agrícola pela proteção e por uma faixa de terra do senhor feudal. Portanto, a vassalagem era uma relação jurídica de caráter pessoal, tendo o feudo uma ordem jurídica própria.
Esses três fatores, conjugados, caracterizam o Estado Medieval, como um poder superior difuso exercido pelo Imperador, contando com muitos poderes menores com diferentes ordens jurídicas, incluindo feudos, cleros e monarquias inferiores. A consequência dessa forma de Estado foi de instabilidades políticas econômicas e sociais, que culminaram no Estado Moderno.
ESTADO MODERNO
É caracterizado pela busca da unidade, com a afirmação de um poder soberano com capacidade de delimitar seu próprio território. O processo de formação do Estado Moderno, que segue em desenvolvimento até os dias de hoje, passou por diferentes estágios de evolução.
DO ESTADO MEDIEVAL AO ESTADO MODERNO
O Estado Medieval, a partir das características explicadas, deu origem ao período que chamamos de Absolutismo. Esse período foi um marco para o poder concentrado dos reis absolutistas, que afirmavam que sua legitimidade para ocupar aquele trono vinha das palavras de Deus. Destacamos Luís XIV, o ‘rei sol’, que cunhou a famosa frase “O Estado sou eu”.
Na prática,governos absolutistas foram autoritários e dispunham de muito poder concentrado nas mãos do governante, com poucos direitos destinados ao povo. As principais características dos governos absolutistas eram:
Defesa do poder absoluto nas mãos do Monarca;
Relação de vassalagem e de exploração do povo;
Determinação de leis, impostos e justiça pelo Rei.
Os privilégios obtidos pelas elites (em especial os reis absolutistas) e os problemas causados pela excessiva centralização de poder foram palco para o movimento iluminista do século XVIII. Pensadores desse movimento interpretavam a figura do rei como contrária aos direitos de liberdade, igualdade e fraternidade. A opressão de camponeses, o aumento dos tributos e a ascensão da burguesia, somados ao fortalecimento do Iluminismo, culminaram na Revolução Francesa de 1789.
A partir da emblemática Tomada da Bastilha, prisão símbolo do absolutismo, a Revolução Francesa se caracterizou por um movimento de caráter burguês que visava à universalização dos direitos sociais e das liberdades individuais. A partir de uma Assembleia Nacional, alguns privilégios foram retirados da nobreza, instituiu-se a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e uma nova Constituição foi promulgada.
A partir da Revolução Francesa, precursora da Idade Contemporânea, instaurou-se o que chamamos de Estado Moderno Liberal, que se espalhou por países europeus nos anos que seguiram.
Durante o Estado Moderno surgiram as quatro gerações dos Direitos Fundamentais, vamos começar pelos direitos fundamentais de primeira geração.
DIREITOS FUNDAMENTAIS DE PRIMEIRA GERAÇÃO
Primeiramente, a formação do Estado Moderno Liberal no contexto pós-absolutista, apesar de conter diferenças entre os países, configurou-se pela proteção ao que chamamos de Direitos Fundamentais de Primeira Geração. São caracterizados por um direito fundamental e outros que decorrem dele, a saber:
O direito fundamental era o da liberdade individual, a partir da autorregulação da atuação de cada indivíduo no Estado perante a sociedade. Dele, derivaram:
Proteção da propriedade privada com base no liberalismo econômico;
Igualdade entre os indivíduos a partir de uma atuação negativa do Estado, ou seja, daquela que atua somente para garantir o bom funcionamento do setor privado.
O conceito de Estado Moderno se estabelece a partir dos elementos de povo, soberania e território (Dallari, 2013), que serão tratados em detalhe nas próximas seções. Esses conceitos se unificam para dar palco ao Estado Moderno. A partir daí, muita teorização ocorreu a fim de tentar descrever a finalidade de sua constituição na sociedade.
Apesar dos esforços, os Estados caracterizados pelos direitos de primeira geração, pautados fortemente na liberdade individual e na atuação negativa do Estado, eram incapazes de garantir igualdade a todos os cidadãos.
A igualdade se restringia à formalidade das leis, mas pouco fazia o Estado a respeito de intervenções para garantir as liberdades e a inclusão. Com isso, a sociedade continuou bastante desigual e os governos não se esforçavam para resolver os problemas da sociedade.
DIREITOS FUNDAMENTAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO
O Estado Liberal Moderno criou desigualdades que cada vez mais vieram à tona. O surgimento de monopólios, a defesa ilimitada da propriedade privada e a ascensão de correntes sociais que pregavam maior igualdade (não só perante a lei, mas também nas dimensões materiais e sociais) fez surgir o Estado Social e os Direitos Fundamentais de Segunda Geração.
O Estado passou a tomar um perfil mais intervencionista e positivo do que negativo, isto é, o Estado passou a atuar mais ativamente em assuntos de bens comuns como saúde e educação.
Com isso, o Estado Social ficou caracterizado pelos direitos sociais, econômicos e culturais com caráter positivo, de atuação direta na promoção da igualdade. Esse movimento foi impulsionado pelas consequências da Revolução Industrial, de condições de trabalho precárias e do aumento da desigualdade.
· Exemplo
Os direitos sociais estão presentes na Constituição do México (1917), na Constituição de Weimar (1919), da primeira República Alemã, no Tratado de Versalhes (1919) e na Constituição Brasileira de 1934.
Esses direitos são, portanto, de cunho social e representam direitos fundamentais garantidos a partir da atuação de um Estado mais intervencionista do ponto de vista da aplicação da lei. A preocupação deixa de ser com as liberdades privadas e negativas, alterando o contexto de igualdade até então consolidado para uma igualdade mais substancial.
DIREITOS FUNDAMENTAIS DA TERCEIRA GERAÇÃO
O período que sucedeu essa fase foi de grandes transformações. Após a Segunda Guerra Mundial, visando a frear o surgimento de novos governos autoritários e buscando mais equilíbrio entre Estado e sociedade, surgiu o Estado Social-Democrático, dando origem aos Direitos Fundamentais de Terceira Geração.
O contexto de devastação do pós-guerra levou à criação de organismos internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU), e a aprovação de uma série de tratados internacionais que visavam a garantia dos direitos universais básicos de todos os indivíduos. Os valores associados a essa nova forma de Estado eram a solidariedade, o desenvolvimento e progresso das nações como um todo e o direito à proteção do meio ambiente.
As Constituições passaram a ser empregadas de fato, de forma positiva. Deixaram de ser enunciações políticas e tomaram o modelo de Leis formais.
· Comentário
Por serem hierarquicamente superiores às leis, as Constituições se transformaram em parâmetro de adequação para o restante da legislação como um todo, impedindo que novas leis que desrespeitassem a igualdade e os direitos fundamentais fossem aprovadas.
O Poder Judiciário se fortaleceu pela tomada de consciência dos erros de gestões anteriores, controlando a ação dos outros poderes com base na legalidade da Constituição.
Destaca-se, portanto, que muitos dos valores adotados pelos Estados tomaram caráter internacional e hoje são constantemente debatidos em nível global. Entretanto, cada Estado soberano do mundo tem suas características, sua estrutura específica e sua origem histórica de formação. Isso faz com que países vizinhos tenham culturas e hábitos radicalmente diferentes, como é bem exemplificado pelo caso das Coreias do Sul e do Norte.
Dessa maneira, entendemos que o “Estado não é só um” (Dallari, 2013) e que, apesar de os Estados Democráticos Contemporâneos terem muitas características em comum, as formas de organização são moldadas por aspectos culturais e socioeconômicos de cada local.
DIREITOS FUNDAMENTAIS DA QUARTA GERAÇÃO
Atualmente, novas teorias discutem os Direitos Fundamentais de Quarta Geração, que se situam no âmbito da globalização política, cada vez mais intensa, e advoga por direitos como a democracia, a informação e o pluralismo. Essa é uma corrente que vem sendo debatida no presente, com temas como bioética e o biodireito em pauta. Apesar de pouco explorado, há razões para acreditar que o futuro dos Estados pode estar relacionado com essas novas dimensões tecnológicas.
Como visto pela trajetória dos Estados, que teve seu início no Estado Antigo – um berço teórico para o seu surgimento –, são vários os elementos que compõem a sua estrutura. Ao estudarmos os tópicos que fazem parte de sua formação e a origem histórica da sua evolução até chegarmos ao ponto em que nos encontramos hoje, podemos estabelecer de maneira bastante genérica a conceituação de Estado.
Portanto, o Estado pode ser entendido, de maneira geral, como:
"...a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território." (DALLARI, 2013)
Esse conceito traz consigo exatamente todos os elementos que podem nos auxiliar a identificar e a distinguir um Estado do outro: soberania, território e povo. Vamos tratar de cada um em detalhe a seguir.
ELEMENTOS DO ESTADO
Dentre os elementos do Estado que surgiram no Estado Moderno, destacam-se os três mais importantes para a distinção de um Estado para outro: sãoaqueles vistos no tópico anterior – soberania, território e povo. Dentro de cada um desses assuntos, serão abordadas algumas diferenças fundamentais para que não haja mais confusão na hora de utilizar qualquer um destes termos.
SOBERANIA
Desde a Modernidade, a conceituação de soberania é de extrema importância para a definição do que é o Estado e de como ele se comporta atualmente. É importante mencionar que aqui vamos tratar do conceito de soberania que produz efeitos e implicações diretas no universo jurídico, ou seja, implicações nas normas jurídicas dos Estados.
“O conceito jurídico de soberania aponta para situação de pleno desembaraço de limitações jurídicas, o que remete à noção de ‘ação ilimitada’ (...).” (MENDES e BRANCO,2019)
Indo mais além, Dallari afirma que soberania tem relação com independência, tendo sido invocada por diversos governantes que não mais se submetem a qualquer exercício de força por qualquer outra grande potência estrangeira (Dallari, 2013, p. 90). Tem a ver também com o poder jurídico mais alto, ou seja, o poder de decisão em uma instância superior, dentro dos limites de atuação jurisdicional deste Estado.
Dizer que um Estado detém todo o poder jurídico indica, portanto, que há igualdade jurídica entre os Estados no mundo, impondo entre eles respeito recíproco para que a convivência seja exercida de maneira plena e vantajosa para todos.
Isso é dizer que, se uma potência – cujo poder é claramente muito maior do que a de outro Estado – tiver sua manifestação de vontade acatada em detrimento de um Estado mais fraco, internacionalmente isso será considerado um “ato irregular, antijurídico, configurando uma violação de soberania, passível de sanções jurídicas”. (DALLARI, 2013, p. 90).
Resumindo: A soberania, portanto, é imprescindível para um Estado se manter politicamente estável diante das relações internacionais.
TERRITÓRIO
A noção de Território nacional, assim como os outros elementos caracterizadores do Estado, surgiu como um desejo dos pensadores e governantes no período de ascensão do Estado Moderno. A multiplicidade de ordens e de autoridades gerava conflitos intermináveis entre os senhores feudais durante a Idade Média, o que gerava um gasto enorme de tempo e energia em conflitos territoriais. O anseio por centralização nas mãos de um governante – antes absolutista, depois, um governo parlamentarista representativo – posteriormente deu origem à noção de território nacional.
Ao contrário do que muitos de nós chegamos a pensar, soberania e território não devem se confundir. O território, claro, nada mais é do que uma área que um Estado-nação possui para exercer plenamente todos os seus poderes, abrangendo, inclusive, territórios localizados a certa distância sobre o mar. Entretanto, o conceito de soberania não se reduz a um território.
· Exemplo
O reconhecimento de poder deve se estender inclusive sobre os seus cidadãos que estiverem em terras estrangeiras – daí as questões ligadas à extradição, por exemplo, em países que possuem pacto para tal. Esse é o pleno reconhecimento do poder jurídico de um Estado soberano sendo exercido também fora dos seus limites territoriais.
Entretanto, é apenas com a ideia de limitação geográfica que a soberania pode ser consolidada, uma vez que pode trazer ideia de território como patrimônio do Estado, que deverá ser cuidado e protegido. O território é visto como espaço, sendo esta a extensão da soberania. Ou até mesmo pode ser visto como competência, onde poderá ser exercida a jurisdição. (DALLARI, 2013, p. 92-95).
Povo
“Os elementos clássicos de um Estado são seu território, sua soberania e seu povo. Para a formação deste último, é necessário que se estabeleça um vínculo político e pessoal entre o Estado e o indivíduo. É a nacionalidade que efetiva tal conexão e faz com que uma pessoa integre dada comunidade política. Portanto, é natural e necessário que o Estado distinga o nacional do estrangeiro para diversos fins.” (MENDES e BRANCO, 2019)
A noção de povo merece várias acepções neste tópico.
· Povo
Povo, ao contrário do que a linguagem coloquial parece nos demonstrar, aparta-se tanto do conceito de população quanto do conceito de nação.
· População
A população, por si só, delimita-se a um aspecto puramente demográfico e numérico.
· Nação
Nação é um termo cunhado no auge da Revolução Francesa, cuja aspiração democrática permitiu o estabelecimento de um governo popular. A ideia de nação aparece como um centro unificador de vontades e de interesses em torno de culturas, normas e ideais comuns.
Você sabia: A população do Brasil, em termos numéricos, é 209,5 milhões.
O povo brasileiro – mais do que um vocativo que está na ponta da língua de todos os políticos – tem uma extensão jurídica muito interessante e que demorou anos para ser formada.
“Deve-se compreender como povo o conjunto dos indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano.” (DALLARI, 2013)
O vínculo citado pelos autores é elemento fundamental. Os cidadãos de um Estado se unem por um vínculo jurídico, político e pessoal, fazendo com que sejam dotados de capacidade para se manifestarem pelo Estado, desde que sigam algumas regras de Direito Internacional e outros procedimentos correlatos. A vontade do povo é externada a partir da escolha de seus governantes, que contribuem para moldar o Estado.
A nossa Constituição Brasileira mais recente, de 1988, anuncia que todo o poder emana do povo. E assim foi, inclusive, durante o processo de elaboração: o povo, de maneira geral, foi ouvido e teve seus anseios, a princípio, debatidos na Assembleia Constituinte e, posteriormente, após muita deliberação, sistematizados na Constituição.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
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1. Qual foi a principal característica do Estado a partir dos Direitos Fundamentais de Primeira Geração?
Restrição da liberdade individual de modo a garantir a liberdade coletiva
Fortalecimento das liberdades individuais a partir da autorregulação da atuação do Estado
Proteção da propriedade privada
Igualdade entre os indivíduos
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Comentário
 A alternativa "B" está correta.
A característica fundamental dos Estados com Direitos Fundamentais de Primeira Geração era o fortalecimento das liberdades individuais, tendo o Estado uma atuação negativa na aplicação das leis.
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2. Qual é a diferença entre uma atuação negativa e uma atuação positiva do Estado?
A atuação negativa do Estado visa apenas à garantia das liberdades individuais, enquanto a atuação positiva visa à atuação direta na promoção da igualdade pelo Estado.
A atuação negativa do Estado visa a negar direitos aos cidadãos, enquanto a atuação positiva visa à atuação indireta na promoção da igualdade pelo Estado.
A atuação negativa é característica de Estados autoritários, enquanto a atuação positiva é característica de Estados democráticos.
A atuação negativa do Estado visa a diminuir os direitos aos cidadãos, enquanto a atuação positiva do Estado visa aumentar os direitos individuais.
Comentário
A alternativa "A" está correta.
Na era dos Direitos Fundamentais de Primeira Geração, os Estados tinham uma atuação negativa, objetivando garantir apenas as liberdades individuais. Em contrapartida, na era dos Direitos Fundamentais de Segunda Geração, a atuação positiva do Estado visava a uma atuação direta do Estado na garantia e promoção de direitos fundamentais.
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· MÓDULO 2
O ESTADO BRASILEIRO CONTEMPORÂNEO: CARACTERÍSTICAS E SEPARAÇÃO DE PODERES
O estudo da origem do Estado implica conhecer alguns conceitos e questões. Um deles diz respeito ao momento do aparecimento do Estado como hoje conhecemos, o que discutimos no módulo anterior.
A partir desse entendimento, podemos compreender quais foram as características que o Brasil adotou à medida que a nossa sociedade se organizou, desenvolveu-see se tornou mais complexa. O que é o Estado brasileiro e como ele se formou? O que ele representa hoje?
 	Em outras palavras, queremos entender como nosso Estado se encaixou em relação ao cenário mundial nessa empreitada. A pergunta que fica, portanto, é: como funciona a dinâmica de organização do nosso país e quais são as características do nosso Estado soberano atual?
Em um segundo momento, vamos estudar a Separação de Poderes que atualmente vigora no país. Vamos responder perguntas como: qual o papel de cada poder no nosso Governo? Quais são suas principais funções? Como os poderes regulam uns aos outros?
FORMAÇÃO E CARACTERÍSTICAS
O Estado Brasileiro, em decorrência de sua formação tardia em relação aos Estados europeus, tem características especiais que, de certo modo, são herdadas de diversos Estados e ordenamentos jurídicos. Em especial, os ordenamentos norte-americano e francês, por serem bastante consolidados, tiveram bastante influência no nosso país. No entanto, “abrasileiramos” algumas características e as adaptamos ao nosso próprio modelo.
A trajetória do nosso Estado começa em meio à Modernidade e é marcada pelos períodos de influência da colonização portuguesa.
1815
Ao longo do nosso desenvolvimento, tomamos forma de Estado em 1815, quando a colônia brasileira foi equiparada juridicamente à metrópole portuguesa.
1822
Alcançamos a independência de Portugal em 1822, instaurando um regime imperial.
1889
O período do Império terminou e culminou na proclamação da República.
Vamos tratar na próxima seção da forma de Estado adotada pelo Brasil, o federalismo. Depois, abordaremos a forma de Governo e Regime de Governo adotados pela república. Por fim, trataremos do Sistema de Governo, o presidencialismo de coalizão.
FORMA DE ESTADO: ESTADO FEDERAL
Como sempre ouvimos falar, o Brasil é um país de dimensões continentais. Alguns dos estados da federação são maiores do que muitos países da Europa. A forma escolhida para conseguirmos organizar a nossa grandeza territorial é chamada de federalismo.
O federalismo é oficializado no Brasil a partir da Constituição de 1891, dois anos após a proclamação da República. Desde então, o país segue com a forma de Estado federalista. Mesmo durante o período da ditadura militar, entre 1964 e 1985, continuou vigorando essa forma de Estado, com maior poder sendo transferido à União.
O Estado Federal é soberano (conforme o conceito de soberania que tratamos no primeiro módulo) e prevê autonomia aos seus Estados-membros federados. Essa autonomia se traduz tanto em autonomia política quanto em autonomia administrativa. O objetivo é de descentralização do poder para, de acordo com a demanda de cada povo local, editarem leis e escolherem seus próprios governantes.
Apesar de estarem atrelados às ordens da União Federal, Estados e Municípios têm, portanto, autonomia para criarem leis específicas que façam sentido àquela região, sem desrespeitar a Constituição e outras leis e normas federais, e conforme suas respectivas competências.
Assim, além das suas competências internas, os Estados-membros também possuem atribuições que são delegadas pela União Federal a partir da Constituição Federal.
Os Estados-membros – e os Municípios e o Distrito Federal – participam da formação de vontade federal, de acordo com suas necessidades internas e lhes é vedado o direito de secessão, isto é, de simplesmente abandonar a União e se tornar um Estado autônomo.
Você sabia: Hoje, temos 27 estados (26 mais o Distrito Federal) e 5570 municípios.
Uma das cláusulas pétreas da nossa Constituição Federal destaca a nossa forma de Estado Federativo e determina que assim será organizado o ordenamento estatal.
Resumindo: Qualquer proposta que diga respeito à alteração da forma do Estado Brasileiro não é nem mesmo passível de deliberação pelo Poder Legislativo.
Daí tiramos a tamanha importância do respeito e da manutenção do pacto federativo , que trata dos dispositivos constitucionais que moldam o nosso processo jurídico, os direitos e deveres dos entes e a arrecadação de recursos. O pacto federativo ainda prevê que diferentes entes cooperem e colaborem para o desenvolvimento do país, como fica claro no exemplo abaixo.
· Exemplo
Financiamento da Educação: A título de exemplo, vamos olhar para a estrutura de financiamento da educação pública básica no Brasil. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) é um fundo especial que arrecada recursos da União, de estados e municípios e redistribui a verba para os municípios que ofertam educação básica de modo a reduzir as desigualdades de ensino regionais e garantir uma maior igualdade de oferta de ensino pelo país.
Você sabia: Distrito Federal: Você sabe por que o Distrito Federal recebe esse nome? Ele não é nem um Estado-membro, nem mesmo um município. O Distrito Federal, por abrigar a Capital do país, que é Brasília, é dividido em regiões administrativas. Exatamente! Brasília também não é uma cidade. O Governo do Distrito Federal tem atribuições tanto de Estado-membro quanto dos Municípios para prover a organização dessa região. Foi criado para abrigar a sede dos Três Poderes e, também, com objetivo de centralizar geograficamente a Capital do país.
FORMA DE GOVERNO E REGIME DE GOVERNO: REPÚBLICA DEMOCRÁTICA
Agora, vamos diferenciar a Forma de Estado da Forma de Governo que é adotada por esse Estado. O governo tem a ver com o funcionamento do poder estatal, atribuído também pela Constituição Federal, e aqui estudamos a sua estrutura fundamental e como estão relacionados todos os órgãos de poder, a saber: União, Estados-membro, municípios e Distrito Federal.
O Brasil adotou – como já sabemos – a forma de governo republicana, formalmente marcada no nosso calendário pelo Feriado de 15 de novembro de 1889: o dia da Proclamação da República.
Dica: Para entender melhor como funciona essa forma de governo, uma maneira interessante é fazer o contraponto com a Monarquia, forma de Governo que o Brasil outrora adotou e que justamente foi derrubada pelas ideias republicanas no nosso país.
Você sabia: Contamos hoje em dia com aproximadamente 35 partidos políticos, e muitos outros em processo de formação. São os partidos os responsáveis por candidatarem políticos que serão eleitos para os poderes Executivo e Legislativo, que vamos tratar na próxima seção, de Separação de Poderes.
O viés democrático da República traz consigo um ideal de supremacia da vontade do povo e de igualdade de direitos entre todos os cidadãos. Dessa forma, e não havendo uma herança ao poder, as oportunidades de comando surgem para todas as ramificações da sociedade.
A escolha popular do governante confere ao seu mandato mais legitimidade e sensação de que aqueles cidadãos estão de fato sendo representados no ambiente político.
SISTEMA DE GOVERNO: PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO
O Sistema de Governo se relaciona intimamente com mais um princípio de suma importância que está estabelecido na nossa Constituição: o de separação de poderes. No nosso país, os Poderes são divididos em três: Poder Judiciário, Poder Legislativo e Poder Executivo.
Na próxima seção, analisaremos cada um desses poderes, mas o que nos importa aqui é saber que, fundamentalmente, como maneira de preservar as instituições democráticas, os Poderes são exercidos por órgãos diferentes, mas se correlacionam para dar cabo às mudanças que precisamos.
Resumindo: o chefe do Poder Executivo do nosso país é o Presidente da República.
Diferentemente de outros países que servem de parâmetro para a construção do Estado Brasileiro (Inglaterra e França), a chefia do Governo e a chefia de Estado se concentram nas mãos exatamente do mesmo indivíduo, eleito democraticamente de quatro em quatro anos, de acordo com os princípios republicanos do nosso país.
Assim, o Presidente da República exerce “o papel de vínculo moral do Estado” e desempenha “funções de representação” como chefe de Estado perante as outras nações, ao passo que também exerce a chefia do Poder Executivo (Dallari,2013 p. 239).
No parlamentarismo, em contraste, há uma clara distinção entre os Chefes de Governo e Chefe de Estado.
Na Inglaterra, por exemplo, a figura do primeiro-ministro surge para chefiar o governo; a chefia de Estado fica nas mãos da Rainha.
X
Aqui, o Executivo (Chefe de Estado) e o Legislativo, representativo do povo, são bastante próximos, pois dependem um do outro para que as reformas e os projetos sejam aprovados.
Entretanto, apesar de ser mais uma figura de representação, a atual monarca, Rainha Elizabeth II, também tem um poder importantíssimo: o de dissolução do Parlamento e indicação/exoneração do primeiro-ministro.
Saiba mais: No Brasil, também temos um Parlamento. Entretanto, o sistema de parlamentares brasileiro é bastante diferente do Parlamentarismo “original” concebido no Estado inglês.
O Parlamento clássico dá a possibilidade de o Chefe do Executivo – normalmente o primeiro-ministro ou chanceler – dissolver o Legislativo e convocar novas eleições em caso de necessidade e instabilidade política.
O contrário também pode ocorrer, quando o Legislativo (legítimo e escolhido pelo povo) pode destituir o Chefe do Executivo de seu cargo e dar início ao procedimento para a escolha de um substituto. Ao menor caso de instabilidade, as condições de governabilidade do Chefe do Executivo inglês são perdidas e perde-se, com isso, a condição de o primeiro-ministro permanecer no poder.
Em tese, não haveria necessidade do Parlamento para que o Presidente da República pudesse governar, tendo em vista que ele é eleito pelo povo. Comparativamente, nota-se uma situação divergente daquela envolvendo primeiro-ministro inglês, que necessita de aprovação do Parlamento para poder ocupar o seu cargo. Entretanto, a Constituição da República de 1988 deu ao Legislativo prerrogativas de controlar o Presidente ao menor sinal de autoritarismos e infrações cometidas em função do exercício do seu cargo.
No nosso Presidencialismo, o Presidente da República, Chefe do Executivo, pode ser destituído do cargo. Para tanto, há um processo desencadeado, o famoso impeachment, que permite às Casas Legislativas instaurarem o procedimento que visa retirar o Presidente do cargo em virtude de cometimento de ilegalidades e Crimes de Responsabilidade previstos tanto na Constituição como em leis específicas.
Isso acontece em especial porque o nosso Chefe do Executivo – o Presidente da República – tem muitos poderes: pode editar ele mesmo algumas leis (as chamadas Medidas Provisórias), dentre outras prerrogativas bastante importantes para o andamento do país. Visando a controlar os impulsos de um passado autoritário e como forma de garantir o respeito à democracia, a Constituição da República nos deu essa saída.
Saiba mais: O impeachment é um processo político muito complicado, burocrático e bastante demorado, protegendo também o Presidente de eventuais autoritarismos por parte da própria Corte Legislativa. Essa é a forma na qual o sistema de pesos e contrapesos (ou checks and balances, em inglês) busca garantir o bom funcionamento da nossa democracia.
Assim, embora sejam conferidos diversos poderes ao Chefe do Executivo, também temos a consciência de que nosso país tem a política bastante fragmentada: são muitos os Partidos Políticos em atuação no Brasil. Aqui, portanto, as condições de governabilidade (aquelas que são as responsáveis pela continuidade de um governante no parlamentarismo inglês) são um pouco diferenciadas e buscam atender às nossas demandas.
Embora não seja afastado do cargo em virtude de divergências políticas, cabe ao Presidente, eleito por um partido, formar alianças com outros partidos para que a negociação dos projetos tenha fluidez.
Esse é o chamado presidencialismo de coalizão, que, se bem executado, confere ao Presidente da República a governabilidade de que tanto precisa para progredir no cargo e permite a legisladores solicitarem demandas locais, dando voz às necessidades regionais e sociais distintas.
SEPARAÇÃO DE PODERES
Como em todos os países democráticos do mundo atual, o governo brasileiro opera pela tripartição de poderes. Vale destacar que, no regime de tripartição de poderes, além de exercer suas funções típicas conferidas pela Constituição, cada poder também tem funções atípicas de controle recíproco, garantindo a governança em forma pesos e contrapesos e o cumprimento das regras estabelecidas.
Resumindo: Para assegurar o bom cumprimento das funções atribuídas a cada um desses poderes, um pode influenciar no outro, sempre visando a garantir o interesse público e o respeito ao Estado Democrático de Direito.
Diante da supremacia constitucional e da criação dos Poderes do Estado pela Constituição da República de 1988, cabe a cada um deles cumprirem adequadamente com a função que a eles foi delegada. Vamos agora destacar as principais funções, atribuições e formas de organização de cada poder.
PODER EXECUTIVO
Ao Poder Executivo cabe a função típica de governar e administrar o povo. Este é escolhido pelo voto popular – o sufrágio universal – e é instituído em todas as esferas federativas. Representantes em todas as esferas têm mandato de quatro anos e, uma vez eleitos, tem o poder de nomear funcionários para seus cargos de confiança.
GOVERNO FEDERAL
O Governo Federal, isto é, o Poder Executivo da União, é chefiado pelo Presidente da República, eleito democraticamente por voto da maioria, que organiza sua chapa eleitoral com o Vice-Presidente da República, que tem a função de substitui-lo quanto à Chefia do Executivo em casos de ausência do Presidente em virtude de viagens internacionais e em diversas outras oportunidades regidas por lei. É o Presidente o responsável pela nomeação de seus ministros.
GOVERNO ESTADUAL
O Governo Estadual – ou Distrital, no caso do Distrito Federal – é chefiado pelos Governadores estaduais e pelos Vice-Governadores.
GOVERNO MUNICIPAL
O Governo Municipal é chefiado pelos Prefeitos Municipais e os Vice-Prefeitos.
Embora tenhamos a tendência de conferir aos chefes de executivo todo o crédito pelas ações tomadas nos seus governos, vale relembrar que eles não trabalham sozinhos. Além de serem apoiados por todo um corpo jurídico, em cada uma das esferas federativas, também são auxiliados por um corpo de políticos, escolhidos “a dedo” pelos próprios governantes para ocuparem o cargo de auxiliares.
Saiba mais: Os órgãos Ministeriais (na esfera federal), as Secretarias Estaduais (ou Distritais, no caso do Distrito Federal) e as Secretarias Municipais são organizadas por temas de relevância e, normalmente, comandadas por pessoas dotadas de capacidade técnica para exercerem a função.
Com o objetivo de descentralizar o poder que, a princípio, é dado pelo povo a apenas um indivíduo, são escolhidos os auxiliares, cada qual com sua função e especialidade a tratar em uma área de interesse público: Saúde, Segurança Pública, Fazenda, Obras, Economia, Cultura, dentre diversas outras, determinadas pelo chefe do Poder em questão.
Além disso, em cada esfera federativa, o Poder Executivo tem um órgão específico que é responsável pela sua representação judicial quando instaurado litígio e para fornecer consultoria jurídica, supervisionando a atuação da União, Estados e Municípios quanto aos aspectos jurídicos que envolvem a sua atuação. Esse é o caso das Procuradorias, a exemplo da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro.
PODER LEGISLATIVO
O Poder Legislativo, por sua vez, tem a função típica de criar e revisar as leis que darão o arcabouço jurídico-normativo para determinar como será praticada a conduta dos cidadãos em busca da pacificação social, da justiça, da equidade, dentre outros. Além da produção legislativa, cabe a este poder a fiscalização dos atos do Executivo – conforme enunciado em tópico anterior.
· Exemplo: 
A título de exemplo da fiscalização, podemos observar que é o Legislativo que aprova as contas e o orçamento do poder Executivo, de modo a garantir a boa execução orçamentária e evitar abusos do poder Executivo no uso do orçamento.
Ele também é dividido em três esferas,além do Distrito Federal. Todos os membros do legislativo são eleitos de quatro em quatro anos, exceto os Senadores que possuem mandato eletivo de oito anos.
No âmbito da União, há o Congresso Nacional que é responsável pela legislação de cunho federal, dividido em duas Casas Legislativas: o Senado Federal, de atuação dos Senadores, e a Câmara dos Deputados Federais.
Na esfera Estadual, por sua vez, existem as Assembleias Legislativas, onde atuam os Deputados Estaduais; do mesmo modo, há a Câmara Legislativa no Distrito Federal, ontem atuam os Deputados Distritais.
As Câmaras Municipais são as casas legislativas onde atuam os Vereadores.
O Poder Legislativo é tido para a maior parte dos juristas brasileiros como o poder que confere maior representatividade ao cidadão. Isso ocorre porque o processo de eleição dos deputados, por exemplo, é baseado apenas em um Estado-membro de toda uma federação. Assim, a sensação de proximidade com o candidato é bem maior – ou ao menos deveria ser.
· Exemplo
As demandas do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, são bem específicas e concentram os anseios da população fluminense. Em âmbito federal, quando são levadas pelos deputados federais à discussão na Câmara, a demanda que ele leva consigo é referente ao Estado do Rio de Janeiro. Isso também ocorre, em menor escala, com os vereadores: as demandas dos vereadores tendem a representar bairros e localidades dentro de um município em que foi eleito, ou seja, leva demandas de bairros para o governo municipal.
Assim, as demandas são ainda mais específicas do que a de um Estado da federação, por se tratar de uma área territorial menor e de um povo, em média, mais homogêneo.
PODER JUDICIÁRIO
Cabe ao próprio Poder Judiciário o controle dos atos executados pelos Poderes Executivo e Legislativo, bem como a pacificação social em vista de confrontos que normalmente surgem entre os cidadãos em diversas áreas da vida.
Ao decidir esses confrontos, o Poder Judiciário busca implementar um ideal de justiça social, defendendo os direitos de cada cidadão a partir da solução de conflitos cotidianos, grandes e pequenos. É normal que haja conflitos, afinal, as relações estabelecidas entre cada um de nós é sempre bastante complexa: são muitos os atos praticados por nós que têm efeitos sobre os outros e, portanto, refletem no mundo jurídico.
· Exemplo
Acordos contratuais: Por exemplo, você sabia que ao entrar no ônibus e pagar a passagem você está, de uma maneira ou outra, realizando um acordo contratual? Isso também acontece quando você adquire algum produto e verifica que ele oferece “garantia estendida”: o fornecedor desse produto está afirmando que há um tempo maior para realizar a troca por algum defeito de fabricação.
E é exatamente por isso que os conflitos surgem a todo instante: o Poder Judiciário não serve apenas para investigar e punir um ato ilícito cometido por um criminoso: um roubo, um homicídio, um crime contra a Administração Pública ou corrupção dos gestores políticos.
Você sabia: Todos os atos da nossa vida que obtiverem efeitos práticos no mundo jurídico estarão sujeitos à revisão pelo Poder Judiciário se assim for o nosso desejo, ou seja, se ativamente demandarmos um processo de justiça.
É por isso que essa finalidade de pacificação e ordenamento social é tão importante. Com ela, temos mais chance de alcançarmos uma sociedade democrática, pacífica e mais justa.
Para isso, o Poder Judiciário é dividido de acordo com determinados critérios: região, matéria (relações jurídicas de trabalho, de família, questões concernentes às empresas etc.), entre vários outros que especializam a justiça. Assim, o provimento jurisdicional é mais efetivo para a população que vai em busca de uma resolução para os seus problemas.
Por fim, a hierarquia mais alta é do cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal, que tem como papel fundamental o de ser guardião da Constituição, controlando a constitucionalidade dos atos para que nada ande em desconformidade com a nossa Carta Magna, que deve ser profundamente respeitada para que seja garantido o exercício da democracia e dos direitos de todos os cidadãos.
Resumindo: Cabe ao Supremo Tribunal Federal a última palavra sobre a interpretação da Constituição ou sobre a constitucionalidade de determinados atos.
Um resumo da hierarquia do Poder Judiciário está representado na Figura abaixo.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. Qual é a principal característica da Federação e do pacto federativo?
A) Descentralizar o poder e o orçamento da União e redistribuir para os entes federativos a fim de atender às demandas locais.
B) Centralizar o poder e descentralizar o orçamento da União e redistribuir para os entes federativos a fim de atender às demandas locais.
C) O pacto federativo estabelece que todos os entes devem obedecer às medidas da União, sem permitir medidas locais. Dessa forma, governadores e prefeitos apenas obedecem às ordens do presidente.
D) Deslocar o poder dos entes federativos para a União a fim de atender demandas gerais da população brasileira.
Comentário
A alternativa "A" está correta
Volte ao item Forma de Estado: Estado Federal. Nele, explicamos que a principal característica do federalismo brasileiro é a descentralização de poder e de orçamento da União, o que permite redistribuição e atendimento de demandas locais. Isso é especialmente útil no caso brasileiro, devido a suas dimensões e diferentes demandas regionais. Dessa forma, o pacto federativo estabelece regras gerais, mas também permite legislações específicas que atendam populações locais.
2. Qual é a importância de o Poder Legislativo fiscalizar o Poder Executivo?
A) A fiscalização faz parte da separação de poderes e permite que o Legislativo prevaleça sobre o Executivo, ou seja, o Legislativo comanda o Executivo.
B) A fiscalização faz parte da separação de poderes e permite que o Legislativo verifique se o Executivo está agindo de acordo com a lei, sem cometer nenhuma infração da Constituição.
C) A fiscalização serve apenas para o orçamento, em que o Legislativo vota se o Executivo utilizou bem os recursos.
D) Na verdade, é o Poder Executivo que fiscaliza o Legislativo, não o contrário.
Comentário
A alternativa "B" está correta.
Caso o Poder Executivo não fosse fiscalizado, haveria a possibilidade de infrações e crimes dessa parte devido a abusos e excessos. A título de exemplo, destacamos que o Poder Legislativo constantemente delibera sobre a constitucionalidade das ações do Poder Executivo, de modo a não permitir que a Constituição seja ferida
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste tema, tratamos da Estrutura e da Atuação do Estado atual. Elaboramos um panorama sobre a evolução dos Estados e as diferentes características das gerações dos Direitos Fundamentais. Também conceituamos soberania, território e povo.
Em um segundo momento, estudamos o federalismo, o presidencialismo de coalizão e a república democrática, características do Estado brasileiro contemporâneo. Vimos com detalhes a separação de poderes e como ela se estrutura no nosso país.
Com isso, esperamos ter atingido o nosso objetivo de mostrar de maneira sucinta a estrutura do nosso Estado, assim como as suas principais funções e atribuições. Por fim, esperamos que você desenvolva um maior interesse pelo assunto e que, agora com as ferramentas necessárias, busque aprofundar seus conhecimentos para entender as complexidades dos Estados contemporâneos.
Em um segundo momento, estudamos o federalismo, o presidencialismo de coalizão e a república democrática, características do Estado brasileiro contemporâneo. Vimos com detalhes a separação de poderes e como ela se estrutura no nosso país.
Com isso, esperamos ter atingido o nosso objetivo de mostrar de maneira sucinta a estrutura do nosso Estado, assim como as suas principais funções e atribuições. Por fim, esperamos que você desenvolva um maior interesse pelo assunto e que, agora com as ferramentas necessárias, busque aprofundar seus conhecimentos para entender as complexidades dos Estados contemporâneos.
PODCAST
CONQUISTASVocê atingiu os seguintes objetivos:
Descreveu a trajetória de formação dos Estados contemporâneos.
Descreveu as características do Estado contemporâneo brasileiro.
REFERÊNCIAS
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituição e evolução do estado brasileiro. Revista da Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo , v. 72, n. 1, p. 325-334, 1977.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 32. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 14. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2019.
SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito Constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2014.
EXPLORE+
Para saber mais sobre os assuntos tratados neste tema, assista:
Os Miseráveis, dirigido por Tom Hooper, 2012. Fonte: Filmow. O filme retrata a tomada da Bastilha, símbolo do começo do Estado Moderno.
CONTEUDISTA
Bernardo Andretti de Mello
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